| |
2.4 Stadsvernieuwing, herstructurering en stedelijke vernieuwing
De overheid probeert door middel van beleid in te spelen op de woningmarktpositie (woonwensen en -mogelijkheden) van de
verschillende huishoudens. Op basis hiervan maakt de overheid beleid ten aanzien van volkshuisvesting, waarbij getracht
wordt een passend aanbod te creëren (aansluitend op de vraag). Wanneer het verschil tussen vraag en aanbod op de woningmarkt
leidt tot maatschappelijk ongewenste situaties zal de overheid in moeten grijpen. Met name sociaal-economisch zwakke
huishoudens hebben vaak een slechte positie op de woningmarkt. Vanwege het lage inkomen zijn deze huishoudens veelal
aangewezen op de goedkope (veelal kwalitatief mindere) woningen. Taak voor de overheid is om deze doelgroep een zo
gelijkwaardig mogelijke kans te geven op een kwalitatief goede, passende woning. Ook het overheidsbeleid zelf zal steeds
aangepast moeten worden aan de maatschappelijke en economische ontwikkelingen. Globaal is het stedelijk beleid van na de
Tweede Wereldoorlog onder te verdelen in vier perioden, "stedelijke herstructurering" vanaf 1960 tot 1972 (§2.3.1),
"klassieke stadsvernieuwing" in de periode 1973-1987 (§2.3.2), "stedelijke herstructurering" in de periode 1988-1996
(§2.3.3) en stedelijke vernieuwing vanaf 1997 tot op het heden (§2.3.4) (Vermeijden, 2001).
2.4.1 Stedelijke herstructurering (1960-1972)
Vanaf begin jaren zestig begint de overheid zich intensief bezig te houden met ruimtelijke ordening op zowel nationaal,
provinciaal als lokaal niveau. Er wordt voor het eerst gebruik gemaakt van functietoekenning en bestemming van ruimte. De
snelle groei van steden en dorpskernen in het westen leidt tot congestie en ruimtegebrek (bedreiging voor de landbouw en het
milieu). Tevens wordt er een verschil geconstateerd tussen de ontwikkeling van het westen (de Randstad) en de rest van het
land dat achterblijft. In de "Nota inzake de Ruimtelijke Ordening in Nederland (1960)" en de "Tweede Nota Ruimtelijke
Ordening (1966)" spreekt de overheid zich uit voor een evenwichtige ontwikkeling van het land als geheel waarin de gebieden
buiten de Randstad Holland, met inachtneming van verscheidenheid in hun regionale omstandigheden, zoveel mogelijk worden
betrokken (Hidding, 1997).
Dit moet plaatsvinden aan de hand van gebundelde deconcentratie. Op nationaal niveau wordt gestreefd naar ruimtelijke
spreiding, maar op regionaal en lokaal niveau moet spreiding gebundeld en geconcentreerd plaatsvinden. Tevens zullen de
stadscentra geherstructureerd moeten worden om hun functie als economisch en cultureel centrum voor de regio te behouden.
Belangrijk aspect binnen dit herstructureringsbeleid is de functiescheiding van wonen, werken, recreëren en infrastructuur
op wijkniveau om te proberen het woonmilieu en de stadseconomie te verbeteren. Stadsdelen (met name vooroorlogse wijken)
die niet noodzakelijk worden geacht voor de toekomstige ontwikkeling van het stadscentrum worden in de jaren zestig
gesloopt. De veelal goedkope en kwaliteitsarme woningen in deze stadsdelen voldoen niet meer aan de woonwensen (te klein en
slechte kwaliteit) en worden deels vervangen door dure, kwalitatief goede woningen. Daarnaast wordt een groot deel van de
vrijgekomen ruimte aangewezen als bedrijventerrein om zo de economische positie van de stad te versterken. Hierdoor heeft
de herstructurering geleid tot een verlies aan woonruimte binnen de stadscentra, hetgeen past binnen de opvattingen in deze
periode dat er in rustige, groene, van vervuiling vrije woonbuurten gewoond moet worden. Overigens is het verlies voldoende
gecompenseerd met nieuwbouw in de suburbane groeikernen (Vermeijden, 2001).
2.4.2 Klassieke stadsvernieuwing (1973-1987)
In 1973 blijkt uit het eerste deel van de "Derde Nota Ruimtelijke Ordening" weinig verandering te komen in het beleid van de
Rijksoverheid. Echter kampen de grote steden met een toenemende werkloosheid en selectieve migratie, gepaard gaand met een
dalende bevolkingsomvang en een achteruitgang van het leefklimaat. Mede beïnvloed door een teruglopende economische groei
stapt men langzaam af van het beleid van ruimtelijke spreiding (Hidding, 1997). De nieuwe sociaal-democratische regering (in
1972 vond een politieke verschuiving plaats van rechts naar links) streeft nog wel naar een evenwichtige verdeling van de
economische groei, maar dit mag niet langer gepaard gaan met sociaal-economische achteruitgang in de Randstad. Concentratie
en menging van de verschillende functies (met name wonen en werken) moet zorgen voor een mobiliteitsvermindering (bestrijden
congestie) en tegelijk de kansen van de lage inkomensgroepen op de woningmarkt verbeteren (Vermeijden, 2001).
In de jaren tachtig zet dit proces zich door en verschuift het beleid steeds meer naar versterking van de positie van
economisch sterke gebieden. In de "Structuurschets Stedelijke Gebieden" van 1983 wordt de "compacte stad" als doel naar
voren geschoven. Er moet intensiever gebruik gemaakt worden van het stedelijk gebied. Geconcentreerd bouwen, waarbinnen de
concentratie wel variatie aangebracht moet worden qua compactheid afhankelijk van de wensen van de bevolking (Vromraad,
2001). Stadsvernieuwing wordt naar voren geschoven als het nieuwe concept om probleemwijken op te knappen. In de wet op de
Stad- en Dorpsvernieuwing van 1981 wordt stadsvernieuwing omschreven als de stelselmatige inspanning zowel op
stedenbouwkundig als op sociaal, cultureel en milieuhygiënisch gebied gericht op behoud, herstel, verbetering, herindeling
of sanering van bebouwde gedeelten van het gemeentelijk grondgebied (Van der Leeuw, 1997).
In deze periode vindt de stadvernieuwing met name plaats in vooroorlogse gebieden. Deze "klassieke" stadsvernieuwing is te
herkennen aan vier karakteristieken (Kreukels, 1999):
· Streven naar zo min mogelijk sloop of afbraak. In de jaren zeventig vindt er echter nog veel sloop en afbraak (van met
name kwalitatief zeer slechte woningen) plaats, maar het beleid wordt steeds meer gericht op verbetering en vernieuwing van
bestaande woningen en het directe woonmilieu.
· Accent op wonen en woningen. Het beleid richt zich op de fysieke gebreken van de woningvoorraad in de vooroorlogse wijken,
voor andere functies zoals de bedrijfssector en de commerciële voorzieningen is nauwelijks aandacht.
· Buurt- en/of wijkgerichte aanpak. De slogan "bouwen voor de buurt" staat centraal, de bewoners participeren in de plannen
en het streven is om de buurt op te knappen voor de zittende bewoners (die tijdelijk verplaatst worden tijdens de
werkzaamheden).
· Overheidssturing. In deze periode is de overheid ervan overtuigd dat zo'n proces onmogelijk vanuit de markt plaats kan
vinden.
2.4.3 Stedelijke herstructurering (1988-1996)
De marktwerking wordt eind jaren tachtig steeds belangrijker. Het streven de economisch kansrijke gebieden de kans te geven
zich verder te ontwikkelen, zodat de positie van de Nederlandse economie binnen Europa versterkt wordt, is dan ook in de
"Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (1988)" vastgelegd. Vanaf nu geldt het motto "Regio's op eigen kracht" (Hidding, 1997).
Stadsvernieuwing blijft bestaan, zo wordt het in de "Nota Beleid voor Stadsvernieuwing in de Toekomst" (Belstato) omschreven
als een zodanig geïntensiveerde aanpassing van het woon-, werk-, productie- en leefmilieu (in de bebouwde kom van voor 1970)
aan de huidige wensen en normen zodat de thans nog aanwezige achterstand sprongsgewijs wordt ingelopen, zulks ten bate van
hen die in de achterstandsgebieden wonen, werken en hun bedrijf uitoefenen; onderhoud en beheer vallen daar dus buiten
(Ministerie van VROM, 1997, p.35). Dit wordt de "moderne" stadsvernieuwing genoemd, die in 1992 de klassieke manier
vervangt.
Het verschil tussen "klassieke" en "moderne" stadsvernieuwing zit vooral in minder sturing van de overheid en dus meer
samenwerking met andere partijen, gericht op alle bevolkingsgroepen in plaats van alleen de lage inkomensgroepen en proberen
een gemengde bevolking te krijgen door binding van beter verdienende "blijvers" aan de buurt in plaats van nieuwkomers
(Van der Leeuw, 1997). Nieuwbouw in de stadsvernieuwingsgebieden is vanaf nu gericht op koopkrachtige huishoudens in plaats
van de sociale woningbouw uit de jaren zeventig en begin jaren tachtig. Achterliggende gedachte is het bestrijden van de
scheefheid, die in deze periode bestaat. Veel huishoudens wonen gezien hun financiële mogelijkheden te goedkoop (met name
gezinnen en tweeverdieners in doorgaans oudere woningen) of te duur (met name ouderen en eenoudergezinnen in relatief nieuwe
woningen, vaak met behulp van IHS). Getracht wordt kwalitatief goede, veelal dure, woningen te bouwen voor de midden- en
hoge inkomensgroepen die nu nog te goedkoop wonen, zodat deze huishoudens aan hun woonwensen kunnen voldoen. De vrijgekomen,
goedkope woningen zullen met behulp van een goed toewijzingsbeleid beschikbaar gesteld moeten worden aan lage (te duur
wonende) inkomensgroepen (Ministerie van VROM, 1989b).
Naast de "moderne" stadsvernieuwing (in met name vooroorlogse wijken) komt er in deze periode steeds meer aandacht voor de
(vroeg)naoorlogse wijken die, door verbetering van de vooroorlogse wijken en nieuwbouwwijken (VINEX), de concurrentie
verliezen en afglijden op de woningmarkt. Bij plannen voor deze wijken kiest men voor de term stedelijke herstructurering.
Dit herstructureringsbeleid is gericht op het tegengaan van ruimtelijke segregatie, verbetering van de leefbaarheid en het
vasthouden en aantrekken voor de stad van draagkrachtige bewoners en bedrijvigheid (Schuiling, 1997). Binnen dit beleid is
de aandacht gericht op wijken waar (in combinatie) zowel een laag gemiddeld inkomen, een grote verhuisgeneigdheid omwille
van de woning en de buurt, veel (goedkope) flats als veel onvrede met de wijk wordt aangetroffen. Dit zijn met name de vier
(vroeg)naoorlogse wijktypen (vergrijsde en verschraalde portiekwijk, recente hoogbouw doorgangswijk en centrale
vroegnaoorlogse rijtjeswijk) en een beperkt aantal vooroorlogse wijken, waarbinnen vaak nog geen stadsvernieuwing plaats
heeft gevonden (Ministerie van VROM, 1997).
Belangrijkste verschil tussen stadsvernieuwing en stedelijke herstructurering is het feit dat de overheid stadsvernieuwing
als een eindig proces ziet. Tijdens Belstato is de resterende behoefte aan stadsvernieuwing (het verschil tussen de
taakstelling uit 1980 en de sindsdien gerealiseerde behoefte) vastgesteld en is men tot de conclusie gekomen dat alle
projecten in 2005 gerealiseerd kunnen zijn (Kalle & Teule, 1997). Ten tweede is stadsvernieuwing gericht op de aanpak van
fysieke problemen, de woningen in stadsvernieuwingswijken hebben te maken met een slechte bouwtechnische kwaliteit, terwijl
de woningen in de herstructureringswijken veelal van goede kwaliteit zijn. Het gaat hier veel meer om sociale problemen
binnen een wijk, waardoor bewoners meer overtuigd moeten worden van het belang van herstructurering. Dit vraagt om een
overgang van beleid dat aandacht besteedt aan de woningvoorraad naar beleid dat de aantrekkelijkheid van gebieden als
plaats om te wonen, te werken en te ondernemen centraal stelt (Ministerie van VROM, 1997).
2.4.4 Stedelijke Vernieuwing (1997-heden)
Midden jaren negentig besluit het Ministerie van VROM de resterende stadsvernieuwing (met name gericht op vooroorlogse
wijken) en de stedelijke herstructurering (met name gericht op naoorlogse wijken) samen te voegen in één beleid, namelijk
stedelijke vernieuwing. In de "Nota Stedelijke Vernieuwing" wordt stedelijke vernieuwing als volgt omschreven: "voor een
gezonde toekomst van de stad is een gedifferentieerde samenstelling van woningvoorraad en bevolking noodzakelijk. Waar in
bepaalde wijken eenzijdigheid domineert of dreigt, kan door het vergroten van de gevarieerdheid van het woningbestand, samen
met de aanpak van infrastructuur, de woonomgeving en de voorzieningen en de bedrijvigheid, worden aangestuurd op
kwaliteitsverhoging van woon- en werkmilieus in deze wijken" (Ministerie van VROM, 1997, p.25). Gebonden aan stedelijke
vernieuwing is het "Investeringsbeleid Stedelijke Vernieuwing" (ISV), dit zijn de op stedelijk gebied gerichte inspanningen
die strekken tot verbetering van de leefbaarheid en veiligheid, bevordering van een duurzame ontwikkeling en verbetering van
de woon- en milieukwaliteit, versterking van het economisch draagvlak, bevordering van de sociale samenhang, verbetering van
de bereikbaarheid, verhoging van de kwaliteit van de openbare ruimte of anderszins tot structurele kwaliteitsverhoging van
dat stedelijk gebied (Priemus, 2002).
Kenmerken stedelijke vernieuwing
Belangrijkste kenmerk van stedelijke vernieuwing is de brede aanpak van probleemwijken. Het beleid loopt parallel met het
Grote-Stedenbeleid, waarbij het ISV vaak gezien wordt als de fysieke pijler van dit Grote-Stedenbeleid (naast de sociale en
economische pijlers). In de "Nota Mensen, Wensen, Wonen" staan vijf kernthema's van het woonbeleid centraal (die dus ook
binnen het ISV naar voren komen). Deze thema's zijn gericht op het vergroten van de keuzevrijheid van een huishouden
(Ministerie van VROM, 2000):
· Zeggenschap van bewoners over woning en woonomgeving vergroten (§2.5).
· Kansen scheppen voor mensen in kwetsbare posities. Hierbij moet gedacht worden aan het behouden en versterken van de
aansluiting bij de rest van de samenleving van diegenen die dat niet op eigen kracht kunnen (met matigende middelen zoals
bijvoorbeeld huursubsidie, het huurprijsbeleid en voldoende aanbod van goedkope woningen).
· Wonen en zorg op maat bevorderen. Zorgbehoefte is er bij een aanzienlijk deel van de samenleving. Te denken valt aan
zieken, ouderen, geestelijk of lichamelijk gehandicapten. Streven van de overheid is om de zorg zoveel mogelijk bij de
mensen thuis te brengen (of in de buurt) waardoor deze bevolkingsgroepen zolang mogelijk thuis kunnen blijven wonen.
Daarnaast zijn er de kinderen, waarvoor de overheid voorzieningen als kinderopvang moet realiseren.
· Stedelijke woonkwaliteit verbeteren. De woonkwaliteit van het stedelijk gebied loopt achter in vergelijking met het
landelijk gebied. Upgraden van het stedelijk woonmilieu en de woningmarkt moet de (boven)modale inkomensgroepen voor de
stad behouden.
· Groene woonwensen faciliteren. Aansluitend op het vorige zal in het stedelijk gebied meer rekening moeten worden gehouden
met de wensen van een huishouden, zoals het creëren van een groen en rustig woonmilieu.
Een tweede kenmerk van stedelijke vernieuwing is de integrale aanpak die binnen het beleid centraal staat. Het beleid is
integraal op basis van drie aspecten. Allereerst op basis van het schaalniveau. Fysieke en sociale problemen doen zich vaak
op complexniveau voor, maar het beleid moet gericht zijn op complex- en zelfs wijkoverschrijdende gevolgen om verplaatsing
van de problemen naar een ander complex (of eventueel wijk) te voorkomen. Ten tweede is het belangrijk om problemen in hun
onderlinge samenhang aan te pakken. Indien men besluit een wijk op te knappen, moet men kiezen voor een totale verbetering
en dus bestrijding van zoveel mogelijk problemen (die onderling met elkaar in verband kunnen staan) tegelijk. Tot slot is
het belangrijk om voldoende draagvlak te creëren onder de betrokken partijen (woningcorporaties, marktpartijen en bewoners)
en deze partijen voldoende inspraak- en participatiemogelijkheden te bieden (Rohde, 1995).
Stedelijke vernieuwing in de praktijk
Binnen veel gemeentelijke herstructureringplannen staan fysieke maatregelen centraal om de eenzijdige wijkopbouw en
bevolkingssamenstelling in probleemwijken te doorbreken. Ingrepen die vaak worden genoemd zijn nieuwbouw na sloop of door
verdichting, verkoop van huurwoningen, verbetering en samenvoeging van woningen, verbetering van de woonomgeving en
vergroting van de bedrijvigheid en het voorzieningenniveau (Klaren, 1999). De belangrijkste reden voor deze fysieke
gerichtheid van het beleid zijn de beperkte mogelijkheden waarmee gemeenten geconfronteerd worden, hetgeen de gemeenten
dwingt voorzichtig te zijn in hun ambitieniveau. De overheid ziet de gemeente als regisseur van een herstructureringsplan,
die de juiste voorwaarden moet scheppen waardoor woningcorporaties en marktpartijen bereid worden gevonden investeringen te
doen in de te herstructureren wijken. Gemeentelijke plannen gaan er zelfs vanuit dat ongeveer 60% van de kosten gedekt wordt
door corporaties en marktpartijen. Deze private investeringen moeten uiteindelijk zorgen voor een impuls op sociaal en
economisch vlak binnen de wijken (Ministerie van VROM, 1997).
Als gevolg van de fysieke ingrepen gaat echter een belangrijk kenmerk van de (vroeg)naoorlogse wijken verloren, namelijk de
betaalbare woning. Om het verlies aan goedkope woningen te compenseren moeten er sociale woningen in de nieuwe
uitbreidingsgebieden (VINEX-wijken) gebouwd worden (tot 90.000 woningen in de periode 1995-2005). Dit wordt "gespiegeld
bouwen" genoemd, hetgeen naast het instandhouden van de goedkope woningvoorraad moet zorgen voor een sterkere differentiatie
op de woningmarkt. Op deze manier krijgen sociaal-economisch zwakke huishoudens ook de kans om in een nieuwe woning aan de
rand van de stad te gaan wonen. Dit blijkt in de praktijk, als gevolg van een krappe woningmarkt, echter slechts beperkt
plaats te vinden (Ministerie van VROM, 1997).
Toch worden er binnen het beleid van het Ministerie van VROM wel degelijk sociale maatregelen genoemd. Deze zijn vaak
gericht op het verbeteren van de leefbaarheid en het betrekken van de bewoners bij de wijk (§2.5). Om de leefbaarheid in de
wijken te verbeteren moet er aandacht geschonken worden aan vier aspecten (Kalle & Teule, 1997):
· Overlast en onveiligheid. Drugs en rondhangende jongeren zijn de grootste bron van overlast. Inbraak en verkeersveiligheid
zijn het meest bedreigend voor de veiligheid.
· Ontwikkeling voorzieningen. Over het algemeen hebben achterstandswijken te maken met teruglopende voorzieningen (winkels).
Kleine centra in de buurt kunnen vervangen worden door één groot winkelcentrum, waarbij ook rekening gehouden wordt met de
wensen van de bevolking (immigrantenondernemers). Als gevolg van dalend aandeel jongeren in de wijk kunnen de
onderwijsvoorzieningen vaak ook aangepast worden, waarbij direct de kwaliteit verbeterd kan worden.
· Kwaliteit woonomgeving. Gestreefd wordt naar een goed woonmilieu (fysieke kwaliteit, veilig, goede voorzieningen, sociale
samenhang, etc.). Tegengaan segregatie van kansarme groepen. Een concentratie van probleemhuishoudens leidt tot versterking
van de sociale problemen en dus vermindering van de leefbaarheid binnen de wijken en moet zodoende voorkomen worden.
Aangezien de problematiek binnen (vroeg)naoorlogse wijken zich met name op sociaal vlak afspeelt (de woningen zijn meestal
kwalitatief goed) kan gesteld worden dat stedelijke vernieuwing te veel gericht is op fysieke maatregelen. Toch moet
stedelijke vernieuwing (ondanks de fysieke gerichtheid) in staat worden geacht een deel van de sociale problematiek binnen
(vroeg)naoorlogse wijken op te lossen. Hierbij is het noodzakelijk een tweedeling te maken tussen problemen die door de
buurt zelf worden veroorzaakt en maatschappelijke problemen die zich territoriaal manifesteren. Allereerst problemen die
door de buurt zelf worden veroorzaakt. Los van het inkomensniveau, opleidingsniveau en etniciteit van een huishouden is
gebleken dat bewoners (met name jongeren) in achterstandswijken vaker te maken hebben met depressies, agressie en
criminaliteit. Dit is voor een deel terug te voeren op de leefomgeving waarin men woont (Gerritsen, 2003). Fysieke ingrepen
kunnen de leefomgeving verbeteren en dus een deel (met name het fysieke deel) van de problematiek oplossen. Daarnaast zijn
er de maatschappelijke problemen die zich territoriaal manifesteren, zoals werkloosheid. Ook deze problemen zijn vaak
geconcentreerd terug te vinden in de achterstandswijken, maar stedelijke vernieuwing alleen zorgt hooguit voor een
(tijdelijke) verplaatsing van deze problemen naar andere wijken en lost ze dus niet op (Van Daalen & de Winter, 1996).
Om dit soort problemen daadwerkelijk te bestrijden is het noodzakelijk naast stedelijke vernieuwing andere vormen van
beleid (Grote-Stedenbeleid, sociale vernieuwing en StiREA) tegelijkertijd, dus echt integraal, toe te passen.
Ten tweede is het sterk de vraag of menging van verschillende inkomensgroepen binnen een wijk leidt tot sociale interactie
tussen deze groepen. Huishoudens geven veelal de voorkeur aan sociale interactie met "soortgenoten" en zullen daar dan ook
hun sociale contacten mee onderhouden. Daarnaast is de mobiliteit sinds de jaren zeventig sterk toegenomen, waardoor het
sociale leven van een huishouden zich steeds minder vaak afspeelt op buurt- en/of wijkniveau. De sociale contacten hoeven
dus niet perse in dezelfde wijk woonachtig te zijn (Musterd en Ostendorf, 2001). Ten derde gaat herstructurering van
(vroeg)naoorlogse wijken vaak gepaard met inbreiding, hetgeen tot een verlies aan openbaar groen leidt. Dit openbare groen,
wat volgens het gedachtengoed van het CIAM uitgebreid in deze wijken voorkomt, is juist één van de sterke punten van de
vroegnaoorlogse wijken. Het geeft deze wijken een suburbane uitstraling en biedt de wijken daardoor een kans om te
concurreren met de groene, rustige VINEX-wijken (Priemus & van Kempen, 1997).
Een vierde punt van kritiek is gericht op het streven naar een evenwichtige verdeling van de eigendomsverhoudingen tussen
het landelijk en stedelijk gebied. Het is beter in te spelen op de vraag, ook van lage inkomensgroepen, op de woningmarkt
dan blind te streven naar een percentage eigen woningen dat overeenkomt met het landelijk gemiddelde. Een groot aantal
huishoudens (met name sociaal-economisch zwakke en jonge huishoudens) heeft niet de mogelijkheid om een eigen woning te
kopen. Daarnaast zijn er ook huishoudens die wel de mogelijkheid hebben een woning te kopen, maar dit niet wensen. De
overheid zal er voor moeten zorgen dat er voor deze groepen (omvang verschilt per stad en per wijk) een voldoende aanbod
aan (sociale) huurwoningen in stand wordt gehouden. Dit gebeurt nog te weinig, zo is reeds genoemd dat het "gespiegeld
bouwen" in de praktijk maar moeizaam van de grond komt. Als gevolg hiervan zullen de woonmogelijkheden van
sociaal-economisch zwakke huishoudens dus verder afnemen, doordat er in hun wijk wel geherstructureerd (nieuwbouw van dure,
kwalitatief goede woningen) wordt, terwijl ze zelf geen extra mogelijkheden krijgen op de woningmarkt
(Priemus & van Kempen, 1997).
Tot slot kan de betrokkenheid van meerdere departementen en (de nationale, regionale en lokale) overheden leiden tot een
gecompliceerde samenwerking, hetgeen de uitvoering van de herstructureringsplannen belemmert. Een voorbeeld hiervan is het
niet participeren van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat binnen stedelijke vernieuwing, waardoor de infrastructuur
niet onder het ISV valt (dit bureaucratische manco is overigens ook binnen veel andere beleidvormen terug te vinden). Aan
te bevelen is dat op nationaal niveau de verschillende ministeries nog meer gaan samenwerken en in de toekomst gezamenlijk
de richtlijnen van het beleid aan de regionale en lokale overheden aangeven. De verdere invulling van het beleid moet worden
overgelaten aan de lokale overheden omdat deze ook het overleg moeten voeren met de andere betrokken partijen, zoals de
woningcorporaties, de marktpartijen en de bewoners, waarvan de gemeente bij de uitvoering afhankelijk is
(Priemus, 2002).
2.5 Rol woningcorporaties en bewonersparticipatie
Er is reeds genoemd dat er door het Ministerie van VROM veel waarde wordt gehecht aan een goede samenwerking tussen de
verschillende betrokken partijen bij een herstructureringsplan. De rol van de overheid is in de voorgaande paragraaf
uitvoerig beschreven. Bij het streven naar een "bottom-up" benadering spelen ook de woningcorporaties, de markpartijen en
de bewoners een belangrijke rol.
Woningcorporaties en marktpartijen
Bij de woningcorporaties is steeds meer het besef gekomen dat ook zij belang hebben bij veiligheid, leefbaarheid en
differentiatie in een wijk. Deze aspecten bepalen steeds meer de mate van verhuurbaarheid van een woning. De corporaties
zijn daarom nauw betrokken bij het opstellen en uitvoeren van de herstructureringsplannen. Verkoop van huurwoningen en
(duurdere) nieuwbouwwoningen in de (vroeg)naoorlogse wijken levert de corporaties geld op dat zij vervolgens kunnen
investeren in het opknappen en onderhouden van de overige woningcomplexen. Daarnaast proberen steeds meer corporaties samen
te werken met andere diensten (bijvoorbeeld zorginstellingen) in de wijk om zo een beter dienstenpakket te kunnen leveren
aan de bewoners (Donkers, 2000).
Het beleid van de overheid is er dan ook op gericht om de woningcorporaties zelf te laten investeren in de
herstructureringsplannen. Hierbij is het van belang dat de corporaties solidair zijn. In de praktijk is het namelijk zo dat
woningcorporaties met een grote herstructureringsopgave vaak financieel de minst sterke positie hebben, terwijl
woningcorporaties met een zeer groot weerstandsvermogen daarentegen juist een kleine herstructureringsopgave hebben. De
corporatiesector als geheel is in de ogen van de overheid voldoende draagkrachtig om haar deel van de herstructurering te
financieren. Nu is het van belang om deze gelden van de woningcorporaties zodanig over de verschillende
herstructureringsprojecten te verdelen, zodat negatieve en positieve saldi elkaar compenseren, waarbij een
investeringsmaatschappij, die gevoed wordt met middelen uit de sector en daarmee de projecten financiert, de meeste kans
van slagen heeft (Vromraad, 2002).
Over de rol van de marktpartijen binnen een herstructureringsproject kan men heel kort zijn. Deze partijen handelen vanuit
bedrijfseconomische overwegingen en zullen zodoende alleen investeren in het project indien er een redelijke zekerheid is
ten aanzien van economisch succes. Binnen het opstellen van een herstructureringsproject spelen de marktpartijen geen rol.
Ze profiteren van het feit dat veel (vroeg)naoorlogse wijken een eenzijdige woningvoorraad hebben, hetgeen volgens het
Ministerie van VROM doorbroken moet worden. Om meer differentiatie binnen het woningaanbod te krijgen zullen er duurdere
(koop)woningen (het liefst woningtypen die maar zeer beperkt in de wijk voorkomen) in de wijk geplaatst moeten worden door
middel van sloop of verdichting. Voor de uitvoering van dit gedeelte van een herstructureringsproject zijn marktpartijen
de aangewezen instanties. Doordat marktpartijen hun investeringen er minimaal uit willen halen zal de nieuwbouw moeten
aansluiten op de wensen (vraag op de woningmarkt) van de midden- en hoge inkomensgroepen om zodoende te kunnen concurreren
met de kwalitatief goede woningen (en hun omgeving) in de opgeknapte vooroorlogse en nieuwe uitbreidingswijken (VINEX)
(Ministerie van VROM, 1997). Deze concurrentie blijkt voor veel (vroeg)naoorlogse wijken te sterk. Het is daarom beter
het beleid te richten op de potentiële "blijvers", de beter verdienende huishoudens in de wijk, die zich op deze manier
binnen hun eigen wijk kunnen verbeteren qua woning en zodoende de wijk niet hoeven te verlaten (Priemus & van Kempen,
1997).
Bewonersparticipatie
In §2.4.4 is het vergroten van de zeggenschap van bewoners over woning en woonomgeving als één van de vijf kernthema's
genoemd van het woonbeleid. Deze zeggenschap is afhankelijk van drie partijen. Allereerst moeten de bewoners zelf de
verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het wonen in hun omgeving willen nemen. Daarnaast zullen de aanbieders van
woningen en woondiensten zich meer consumentgericht moeten opstellen en tot slot zal de overheid de bewoners tijdig moeten
betrekken bij de planontwikkeling (Ministerie van VROM, 2000). In de praktijk blijkt dat slechts een klein deel van de
bevolking betrokken is bij de herstructureringsplannen in de wijk (Van Daalen & de Winter, 1996).
Het overgrote deel van de bevolking komt alleen in actie als ze er zelf belang bij hebben en er direct resultaat te zien is.
Een kleine groep bewoners is daarentegen zeer bereid zich actief in te zetten voor verbetering van de buurt. Dit zijn over
het algemeen vaak oudere mensen, die een grote betrokkenheid met de buurt hebben. Ouderen wonen meestal al geruime tijd in
de woning en hebben als gevolg daarvan ook veel sociale contacten in de buurt. Door een afnemende mobiliteit (waar ieder
mens mee te maken krijgt, naarmate men ouder wordt) is men daarnaast ook steeds meer op dit sociale netwerk en voorzieningen
binnen de buurt aangewezen. De buurt vormt voor deze mensen het sociale integratiekader (Schröder, 1991).
Tevens vindt bewonersparticipatie lang niet overal en altijd op dezelfde manier plaats, er zijn vijf manieren van
bewonersparticipatie (Nelissen, 1999):
· Non-participatie. De overheid beslist en de bewoners hebben op geen enkele manier iets in te brengen in het beleid.
· Medeweten. De overheid geeft de bewoners (meestal achteraf) de mogelijkheid om inzicht te krijgen in het beleid.
· Meepraten. In dit geval krijgen de bewoners vooraf de mogelijkheid om mee te praten over het beleid. Veelal gebeurt dit
door middel van inspraakavonden.
· Meebeslissen. De bewoners hebben een formele plaats in de besluitvorming (vaak als één groep) en hun mening (stem) is van
invloed op het op te stellen beleid.
· Beslissen door burgers. De bewoners beslissen zelf over gemeenschappelijke zaken.
In de meeste gevallen komt bewonersparticipatie niet verder dan de eerste drie vormen en is het de overheid die het beleid
opstelt. Bij de uitvoering daarentegen is de rol van bewoners vaak belangrijker (Nelissen, 1999). De overheid streeft er wel
degelijk naar om bewoners zoveel mogelijk bij projecten te betrekken. Voor achterstandswijken betekent dit dat er gestreefd
moet worden naar een grotere betrokkenheid van sociaal-economisch zwakke bewoners (allochtonen, ouderen, werklozen), zodat
een bewonersorganisatie ook een goede afspiegeling vormt van de wijkbevolking. In de jaren negentig zijn er door
verschillende gemeenten pogingen gedaan om buurtbewoners te organiseren, waarbij drie manieren het meest opvallen.
Participatiemogelijkheden
Allereerst zijn er in een aantal gemeenten buurtbeheerbedrijven, ook wel buurtontwikkelingsmaatschappij (BOM) genoemd. Deze
zijn door bewoners, al dan niet aangezet door de overheid, opgericht uit onvrede met de sociaal-economische situatie in de
wijk. Centraal bij deze BOM's staat het streven naar verbetering van de leefbaarheid en het creëren van werkgelegenheid. De
taken zijn per BOM verschillend, maar hebben veelal te maken met buurtbeheer (onderhouden openbaar groen en repareren
bestrating en kleine vernielingen) en dienstverlening (toezichthoudende taken, die zorgen voor veiligheid) (Bos, 1996).
Naast de leefbaarheid probeert de BOM te zorgen voor werkgelegenheid in de wijk. Voor het opknappen en onderhouden van en
het toezicht houden op de openbare ruimte worden vaak langdurig werklozen (woonachtig in de wijk) in dienst genomen. Voor
deze groep biedt dit de kans op "social return", oftewel terugkeer in en betrokkenheid bij de maatschappij. Ze krijgen dan
vaak een functie als stadswacht, huismeester of toezichthouder binnen de wijk terwijl ze zich inzetten voor verbetering van
de leefbaarheid. Op deze manier pakt men dus twee problemen tegelijk aan (Kalle & Teule, 1997).
Ten tweede is er het "belonen van eigen initiatief" (premie op actie), waarbij bewoners zelf met goede, concrete ideeën
moeten komen en deze vervolgens gezamenlijk uitvoeren (vaak één dag per jaar). Zo reikt de gemeente Rotterdam ieder jaar
de "Opzoomerprijs" uit aan bewoners die met goede ideeën komen voor hun buurt. Dit houdt in dat de gemeente een budget
beschikbaar stelt waarmee de bewoners hun ideeën kunnen uitvoeren. De premie wordt dus gegeven op basis van betrokkenheid
van bewoners bij de buurt (Veghel & Wassenberg, 1999). De derde manier om bewoners te organiseren is door ze te laten
betalen voor leefbaarheid in de buurt. De bewoners kopen in ruil voor een even grote huurverlaging een aandeel in hun buurt
(van een echte betaling is dus geen sprake) en krijgen daarmee zeggenschap over de besteding van het geld. Het geld komt ten
goede aan een fonds, waarmee de woningcorporatie de verschillende diensten inhuurt. Deze diensten gaan vervolgens aan het
werk om de leefbaarheid in de wijk te verbeteren. Belangrijk aspect is dus dat de bewoners zelf bepalen wat er moet
gebeuren in de wijk (Veghel & Wassenberg, 1999).
Bovenstaande manieren zijn de bekendste pogingen om bewoners te organiseren zich in te zetten voor hun wijk. Er zijn
uiteraard nog tal van andere manieren waarop bewoners en/of andere partijen betrokken kunnen worden bij het opstellen en
uitvoeren van plannen met betrekking tot het leefbaar maken van de wijk. Een laatste initiatief dat hier behandeld wordt is
het project "Mooi zo, Goed zo" van het Juliana Welzijn Fonds. Dit project is in de jaren negentig gestart en moet proberen
het bedrijfsleven te betrekken bij het verbeteren van de wijk. Doordat bedrijven ook gebaat zijn bij een goed woon- (voor de
werknemers) en werkmilieu zijn ze vaak bereid mee te werken aan initiatieven binnen de buurt. Veelal gebeurt dit door middel
van eenmalige sponsoring (sponsoring sportverenigingen, prijzen van de wijkbingo). De bedoeling van het project "Mooi zo,
Goed zo" is om bedrijven structureel te betrekken bij het verbeteren van de leefbaarheid in een (probleem)wijk. Voor
bedrijven kan dit om een aantal redenen aantrekkelijk zijn. Ze krijgen namelijk de kans deel te nemen aan maatschappelijke
projecten in de directe omgeving, de betrokkenheid van het bedrijf bij de stad en haar inwoners te uiten en de onderneming
naamsbekendheid te geven (kweken van goodwill) en eventueel zelfs bemind te maken bij de bewoners (Veghel & Wassenberg,
1999).
2.6 Conclusie
De woningmarktpositie van een huishouden (woonwensen, woonmogelijkheden en de tevredenheid over en betrokkenheid bij de wijk
van het huishouden) is afhankelijk van de gezinsfase waarin het huishouden zich bevindt en het huishoudenstype waar het
huishouden toe behoort. Tevens spelen maatschappelijke ontwikkelingen en de manier waarop de overheid op deze ontwikkelingen
inspeelt een belangrijke rol. Dit is in figuur 2.1 conceptueel weergegeven.
Figuur 2.1 Conceptueel model.
Bron: eigen onderzoek, 2004.
Sociaal-economische en sociaal-culturele ontwikkelingen hebben in de jaren zeventig en tachtig geleid tot een veranderende
huishoudenssamenstelling. Het traditionele gezin verliest steeds meer terrein aan de andere huishoudenstypen, met name de
alleenstaanden (jongeren die eerder de deur uitgaan, toegenomen aantal echtscheidingen en langer zelfstandig blijven wonen
van ouderen) en de tweepersoonshuishoudens. Doordat elk huishoudenstype andere woonwensen en woonmogelijkheden heeft, hebben
de sociaal-economische en sociaal-culturele ontwikkelingen indirect (via de huishoudenskenmerken) ook invloed op de
woningmarktpositie van een huishouden. Op deze veranderende woonwensen en woonmogelijkheden probeert de overheid door middel
van beleid in te spelen. De meest gebruikte vormen van beleid zijn de woningtoewijzing, het onderhoud en beheer,
stadsvernieuwing en stedelijke herstructurering en de nieuwbouwprogramma's. Hierdoor tracht men het woningaanbod aan te
passen aan de veranderende vraag op de woningmarkt. Tot slot bepalen de bouwperiode en de kwaliteit (gebruik) van de woning
en woonomgeving, naast het verschil tussen woonwensen en woonmogelijkheden, de mate van tevredenheid over en betrokkenheid
bij de wijk van het huishouden.
Steeds meer huishoudens, met name (jonge) gezinnen, kiezen voor een eengezinswoning met tuin. De eenzijdige wijkopbouw van
(vroeg)naoorlogse wijken, waarin middelhoog- (portiekflats) en hoogbouw (galerijflats) domineert, zorgt ervoor dat deze
wijken te maken krijgen met een verslechterde positie op de woningmarkt. Dit proces wordt versterkt door woontechnische en
met name sociale problemen binnen de wijk. De vrijgekomen woningen worden veelal toegewezen aan huishoudens met een laag
inkomen, zoals jongeren (studenten en starters op de woningmarkt), werklozen en allochtone gezinnen. Deze concentratie van
sociaal-economisch zwakke huishoudens leidt vaak tot het ontstaan van sociale problemen binnen de wijk, mede doordat de
betrokkenheid van de nieuwkomers (en daarmee de sociale samenhang) een stuk geringer is dan bij de oorspronkelijke bewoners.
Als gevolg van de slechte positie op de woningmarkt, de woontechnische en de sociale problemen ontstaan er
exploitatieproblemen in deze wijken. Het onderhoud van de woningen wordt duurder, terwijl de huurprijzen relatief goedkoper
worden en er vindt leegstand plaats, waardoor de woning helemaal niets oplevert. Bovenstaande problematiek is met name in
een viertal wijktypen terug te vinden, namelijk de vergrijsde portiekwijk, de verschraalde portiekwijk, de recente hoogbouw
doorgangswijk en de centrale vroegnaoorlogse rijtjeswijk.
De achteruitgang (en/of verloedering) van deze wijken wordt als een ongewenste maatschappelijke ontwikkeling gezien en de
overheid probeert dan ook door middel van beleid deze ruimtelijke segregatie (en concentratie) tegen te gaan. Eind jaren
tachtig wordt stedelijke herstructurering, naast de bestaande stadsvernieuwing in de vooroorlogse wijken, naar voren
geschoven als aanpakstrategie voor naoorlogse probleemwijken. Midden jaren negentig leidt een samenvoeging van deze twee
beleidsvormen tot stedelijke vernieuwing (ISV). Doel van dit beleid is het tegengaan van ruimtelijke segregatie (sociale
onthechting), verbetering van de leefbaarheid en het vasthouden en aantrekken voor de stad van draagkrachtige bewoners en
bedrijvigheid. De overheid ziet voor de gemeenten een regisseursrol weggelegd, waarbij de gemeenten moeten proberen
voldoende steun te krijgen van de woningcorporaties, de marktpartijen en de bewoners(groepen).
Binnen de gemeentelijke plannen wordt er zelfs vanuit gegaan dat zo'n 60% van de kosten gedekt wordt door de corporaties en
marktpartijen en staan met name de fysieke en stedenbouwkundige maatregelen centraal. Verkoop van huurwoningen (door
corporaties) en nieuwbouw van duurdere, kwalitatief goede (koop)woningen (door marktpartijen) na sloop of door verdichting
moet ervoor zorgen dat de midden- en hoge inkomensgroepen weer geïnteresseerd raken in de achterstandswijken, waardoor zowel
de eenzijdige wijkopbouw als de eenzijdige bevolkingssamenstelling doorbroken worden. Om de leefbaarheid in de wijk te
verbeteren (en te behouden) is het belangrijk de bewoners nog meer bij de planvorming en uitvoering te betrekken. Bewoners
kunnen uit dagelijkse ervaring het beste aangeven welke problemen er spelen binnen de wijk en tevens leidt
bewonersparticipatie veelal tot verbetering van de sociale samenhang (en controle) tussen bewoners.
Het herstructureringsbeleid zal zeker leiden tot een verbetering van de woningmarktpositie van deze achterstandswijken.
Tevens zullen de woontechnische- en de exploitatieproblemen voldoende bestreden kunnen worden. Maar of de sociale problemen
binnen de wijk door middel van herstructurering ook structureel opgelost worden is sterk de vraag. Het
herstructureringsbeleid is daarvoor waarschijnlijk te veel gericht op de fysieke aspecten. Sociale problemen zijn
moeilijker vast te stellen en vaak nog moeilijker aan te pakken, maar indien deze problemen niet of onvoldoende bestreden
worden zullen ze zich (tijdelijk) verplaatsen naar andere minder gewilde wijken. Het is dus aan te raden dat de betrokken
Ministeries van VROM (stedelijke vernieuwing), BiZa (Grote-Stedenbeleid en sociale vernieuwing), EZ (StiREA) en eventueel
VenW nog meer samen gaan werken om de sociale problematiek binnen de (vroeg)naoorlogse wijken gezamenlijk aan te pakken en
op te lossen. Een integrale aanpak van achterstandswijken zal dus echt integraal moeten zijn.
Terug naar boven
|