2.1. Gestión

          Según Guerrero (2001) la gestión de una organización comprende todas las actividades que implica el establecimiento de metas y objetivos organizacionales, formulados a partir de una estrategia corporativa que garantice su cumplimiento y del desarrollo de una estrategia operativa apropiada a los medios de que dispone, con la finalidad de asegurar la supervivencia de la organización, dentro del sistema social donde debe desarrollar su acción.

          Ahora bien, las organizaciones son sistemas con objetivos y funciones múltiples, constituidas por muchos subsistemas en interacción dinámica unos con otros, los cuales son mutuamente dependiente, dado que los cambios en algunos de ellos afectaran el comportamiento de otros. (Proceso dinámico). En este sentido, las organizaciones se encuentran insertas en un  sistema  de  relaciones  (medioambiente), en el cual debe competir para obtener de su entorno los mayores beneficios ventajas, a la vez que deben tomar las previsiones y medidas necesarias para superar sus debilidades y confrontar las amenazas provenientes desde su entorno.

2.2. Gestión Financiera

La gestión financiera está constituida por un conjunto de proyectos agregados en el tiempo que sintetizan, en una sola unidad, una determinada cantidad y composición de bienes económicos y su financiamiento, orientados mediante un proceso de conducción operativo táctico estratégico (en el marco de un determinado entorno psico-socio-antropo-ético, cultural, tecno-ambiental, económico y financiero) de dirección, de gerencia y de administración, para encausarlos  hacia la consecución de sus metas y objetivos, sin menoscabo de su visión  ni de su misión deseada, ni tampoco el de sus contenidos psico-socio-antropo-éticos, cultural y tecno-ambiental que impliquen los actos humanos en procura de ciertos resultados predeterminados por los actores involucrados, en procura de intereses de contenido transdisciplinario.

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          En virtud de lo anterior,  Suárez (1998) expresa que la función del gerente financiero en la actualidad ya no se limita tan sólo a la obtención de recursos financieros, como venía ocurriendo con anterioridad, sino que se amplió la asignación de los mismos.  En este sentido, la función financiera en la organización ha evolucionado a lo largo del tiempo, y de la misma manera, la búsqueda de un objetivo cobra importancia en la gestión financiera, de forma tal que en la diversidad de un mundo globalizado las organizaciones públicas o privadas son un sistema abierto,  permeables a su entorno.

          Por consiguiente, la administración financiera dispone de una diversidad de técnicas y herramientas que hacen posible el seguimiento y control de la gestión financiera de las organizaciones. Así se dispone del análisis de los estados financieros, por cuanto es una de las formas  tradicionales para obtener información importante sobre los resultados operativos y la posición financiera de una organización, con esa información es posible realizar comparaciones entre las empresas a través del tiempo, así como identificar áreas donde la misma destaca o áreas con oportunidad de ser mejoradas. Uno de los métodos para esta evaluación es el análisis de de las razones financieras, basado en métodos de cálculo e interpretación de razones financieras para evaluar el rendimiento de la organización. Así, la información básica para el análisis de razones se obtiene del estado de resultados y del balance general de la empresa. En general, estas técnicas desarrolladas para las finanzas empresariales son también de aplicación en el contexto de las finanzas municipales.

2.3.  Indicadores de Gestión

          El Artículo 30,  del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1996) dispone que: 

Los indicadores se utilizarán para medir los avances de los planes y programas y sus resultados.  En el caso de programas cuya ejecución corresponda a más de un ejercicio presupuestario, la medición de los avances se hará con base en un periodo determinado en relación con lo alcanzado durante el mismo período en el año inmediatamente anterior y con el objetivo a largo plazo que se hubiese fijado en el programa en particular o en la ley que regule la actividad administrativa en el sector o área de que se trate.

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          Ahora bien, los indicadores son variables o relaciones entre variables que se pueden utilizar para evaluar o valorar el desempeño de un fenómeno o proceso en comparación con referencias previamente establecidas. De tal manera, que al evaluar o elaborar un indicador es importante determinar si se dispone de  información confiable y oportuna, que permita una comparación entre la situación real y referencias históricas, similares o programadas.

          Estos permiten la transformación de opiniones  en hechos  para disminuir la subjetividad en la toma de decisiones con respecto al comportamiento o desempeño de un proceso, a su vez facilitan la detección de oportunidades de mejoramiento en los procesos presentes en una organización, contribuyen a determinar las fortalezas y debilidades de la organización, y de allí, hacen más fácil el proceso de priorizar las acciones correctivas relacionadas con los factores críticos de éxito, generan información útil, y muchas veces necesaria para el mejoramiento de los procesos y de la gestión, pueden usarse para motivar a los miembros de la organización y promover el trabajo en equipo.

          En consecuencia, el indicador debe expresar claramente lo que se quiere medir u observar, incluyendo el alcance y las limitaciones. Particularmente, la forma más utilizada para  producir indicadores, es la denominada: Técnica de Actitud Interrogativa, la cual consiste en formular las interrogantes que se generan cuando se requiere controlar o evaluar una situación: ¿qué?, ¿por qué?, ¿para qué ?, ¿quién?, ¿Dónde?, ¿Cómo? y ¿ Cuando?.

          Ahora bien, Beltran (2000) refiere que los indicadores de gestión son “Factores para establecer el logro y el cumplimiento de la misión, objetivos y metas de un determinado proceso” (p. 13). De tal manera que los indicadores de gestión son ante todo, información, es decir agregan valor, así mismo deben tener los atributos de la información, tanto en la forma individual como cuando se presentan agrupados.

          En este sentido, es un sistema de información estadística, financiera, administrativa y operativa que puesta al servicio de la directiva de la organización, le permite tomar decisiones acertadas y oportunas, adoptar las medidas correctivas que correspondan y controlar la evolución en el tiempo de las principales variables y procesos. Además, los indicadores de gestión:

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- Son un instrumento gerencial por excelencia.

-         Constituyen un eficaz apoyo para la toma de decisiones.

-         Se centran en el cómo,  más que en la producción de resultados.

-         Se enfatizan en la producción de rendimientos.

-         Emplean normas y patrones operativos.

-         Proyectan el futuro de la organización.

-         Son integrales.

          Beltran (2000) también refiere que las principales  funciones  de los indicadores de gestión son las siguientes:

- Apoya y facilita los procesos de toma de decisiones.

-         Controla la evolución en el tiempo de los principales procesos y variables.

-         Racionaliza el uso de la información.

-         Sirve de base para la adopción de normas y patrones efectivos y útiles para la organización.

-          Sirve de base para la planificación y la prospección de la organización.

-          Sirve de base para el desarrollo de sistemas de remuneración e incentivos.

-         Se utiliza de base para la comprensión de la evolución, situación actual y futuro de la organización.

-         Propicia la participación de las personas en la gestión de la organización.

2.4.  Patrones para Especificación de Indicadores de Gestión

          Beltran (2000), expresa los siguientes patrones de especificación:

          1. Composición. Posee las características nombradas a continuación:

          - Nombre: La identificación y la diferenciación de un indicador es vital, y su nombre, además de concreto debe definir claramente su objetivo y utilidad.

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          - Forma de Cálculo: Se debe tener muy claro la fórmula matemática para el cálculo de su valor, lo cual indica la identificación exacta de los factores y la manera como ellos se relacionan.

          - Unidades: El valor de determinado indicador está dado por las unidades las cuales varían de acuerdo con los factores que se relacionan.

          - Glosario: Es fundamental que el indicador se encuentre documentado en términos de especificar de manera precisa los factores que se relacionan en su cálculo. Por ejemplo: Manual o cartilla de indicadores en la cual se especifican todos los aspectos atinentes a los indicadores que maneje la organización.

          - Metas Establecidas.

          - Comportamiento histórico del indicador: Establece la tendencia.

          - El mejor valor logrado para dicho indicador, bien sea en la organización o fuera de la misma.

          2. Naturaleza: Los indicadores de gestión deben reflejar el comportamiento de los signos vitales o factores clave:

          - Indicadores de efectividad (resultados, calidad, satisfacción del cliente de impacto).

          - Indicadores de eficiencia (actividad, uso de capacidad y cumplimiento de programación).

          3. Vigencia: Los indicadores se clasifican en temporales y permanentes.

          - Temporales: Cuando su validez tiene un lapso finito, por lo regular cuando se asocian al logro de un objetivo a la ejecución de un proyecto, al lograrse el objetivo o cuando éste pierde interés para la organización, los indicadores asociados deberán desaparecer.         

          - Permanentes: Son indicadores que se asocian a variables o factores que están presentes siempre en la organización y se asocian por lo regular a procesos. Este indicador debe ser objeto de constante revisión y comparación con las características cambiantes del entorno y de la organización.

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          4. Nivel de Generación: Se refiere al nivel de la organización, estratégico, táctico u operativo, donde se recoge la información y se consolida el indicador.

          5. Nivel de utilización: Es el nivel de la organización, estratégico, táctico u operativo, donde se utiliza el indicador como insumo para la toma de decisiones.

          6. Valor Agregado: Es identificar si un indicador genera o no valor agregado, está en relación directa con la calidad y oportunidad de las decisiones que se puedan tomar a partir de la información que éste brinde. Es claro que si un indicador no es útil para tomar decisiones no debe mantenerse.

2.5. Ventajas de la Aplicación de los Indicadores de Gestión

          Machado (2004)  establece que la ventaja fundamental del uso de indicadores de gestión es “La reducción drástica de la incertidumbre, de la angustia y la subjetividad, con el consecuente incremento de la efectividad de la organización y el bienestar de todos los trabajadores” (p. 21). También, se pueden enumerar los siguientes:

          - Motiva a los miembros del equipo para alcanzar metas retadoras y generar un proceso de mantenimiento continuo que haga que su proceso sea líder.

          - Estimula y promueve el trabajo en equipo.

          - Contribuye al desarrollo y crecimiento tanto personal como de equipo dentro de la organización.

          - Genera un proceso de innovación y enriquecimiento del trabajo diario.

          - Impulsa la eficiencia, eficacia y productividad de las actividades de cada uno de los negocios.

          - Dispone de una herramienta de información sobre la gestión del negocio, para determinar qué también están logrando los objetivos y metas propuestas.

          - Identifica las oportunidades de mejoramiento en actividades que por su comportamiento requieren reforzar o reorientar esfuerzos.

          - Identifica las fortalezas en las diversas actividades, que puedan ser utilizadas para reforzar comportamientos proactivos.

          - Cuenta con la información que permita priorizar actividades basadas en la necesidad de cumplimiento, de objetivos de corto, mediano y largo plazo.

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          - Dispone de la información corporativa que permita contar con patrones para establecer prioridades de acuerdo con los factores críticos de éxito y las necesidades y expectativas de los clientes de la organización.

          - Establece una gerencia basada en datos y hechos.

          -  Evalúa y visualiza periódicamente el comportamiento de las actividades clave de la organización y la gestión general de las unidades de negocio con respecto al cumplimiento de sus metas.

          - Reorientar políticas y estrategias, con respecto a la gestión de la organización.

2.6. Metodología General para Establecimiento de Indicadores de Gestión

          Se dice que lo fundamental no es solamente lograr los resultados esperados, sino lograrlos con el mejor método y el más económico, bien sea que se trate de resultados corporativos, de una parte de la organización, de un proceso, un proyecto o de la gestión de los individuos, es decir, hacer lo correcto, correctamente.

          Machado (2004) especifica que hacer lo correcto significa “entregar al cliente el producto con las características especificadas, en la cantidad requerida, en el tiempo pactado, en el lugar convenido y el precio estipulado” (p. 21), en otras palabras es la satisfacción del cliente respecto del producto que se entrega.

          Por otra parte, correctamente está especificado por este mismo autor como “Procurar emplear siempre los mejores métodos, aprovechando de manera óptima los recursos disponibles” (p. 22) es decir de manera  eficiente. Por consiguiente, hacer lo correcto correctamente  se está en la senda de la efectividad y la productividad.

          En este sentido, estar en el cuadro de lo correcto correctamente significa que se está  siendo efectivo, ya que lo correcto implica que el producto/servicio cumple con los requisitos del cliente y de la empresa (eficacia), y correctamente significa que se está haciendo un uso adecuado de los recursos. Ahora bien, estar en el cuadro de lo no correcto incorrectamente, es realmente grave ya que no solamente el producto/servicio no es lo que el cliente requiere, es lo no correcto, sino que adicionalmente se está haciendo un empleo inadecuado de los recursos destinados a su fabricación, es hacerlo incorrectamente. En está posición la empresa es ineficaz e ineficiente y, por consiguiente, la productividad debe verse seriamente comprometida y con ella la empresa u organización misma.

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          Lo incorrecto correctamente quiere decir que aunque se está siendo eficiente, no se es eficaz, es decir,  que el producto que  se está  fabricando con el método mejor y más económico no es el requerido por el cliente. Igualmente, lo correcto incorrectamente sitúa en una posición de eficacia pero de ineficiencia. Se está atendiendo los requisitos del cliente, pero los recursos no están siendo aprovechados racionalmente y muy seguramente se tendrá  niveles de productividad muy bajos.

          De tal manera que, la mejor gestión es aquella que logra hacer lo correcto correctamente, y es eficaz y eficiente a la vez. La gestión tiene diversos niveles los cuales se asocian a los niveles de la organización tradicionalmente establecidos:

          -  Gestión estratégica o corporativa.

          -  Gestión de unidad estratégica de negocio o táctica.

          - Gestión operativa.

          Además, según Machado (2004), es fundamental contar con objetivos claros, precisos, cuantificados y tener establecidas las estrategias que se emplearán para lograr los objetivos. Ellos proporcionan el punto de llegada y las características del resultado que se espera. También, se deben realizar los siguientes pasos:

          1. Identificar los factores críticos de éxito: Son aquellos aspectos que son necesarios mantener bajo control para lograr el éxito de la gestión, el proceso o labor que se pretende adelantar, tales como: concepción, monitoreo y evaluación final de la gestión.

          2. Establecer indicadores para cada factor crítico de éxito. (Total personas que aprobaron pruebas) Nivel de aprobación de pruebas = (Total de personas capacitadas). Este indicador mide el grado en el cual las personas captaron y aprehendieron los conceptos teóricos y las metodologías impartidas en la capacitación.

          3.  Determinar, para cada indicador, estado, umbral y rango de gestión.

          - Estado: Valor inicial o actual del indicador.

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          - Umbral: Es el valor del indicador que se requiere lograr o mantener.

          - Rango de gestión: Es el espacio comprendido entre los valores mínimo y máximo que el indicador puede tomar.

          4. Diseñar la medición: Consiste en determinar las fuentes de información, frecuencia de medición, presentación de la información, asignar responsables de la recolección, tabulación, análisis y presentación de la información.

          5. Determinar y asignar recursos, de la siguiente forma:

          - La medición se incluye e integra al desarrollo del trabajo, realizada por quien ejecuta el trabajo y esta persona sea el primer usuario y beneficiario de la información. Este acompañamiento es temporal y tiene como fin apoyar la creación y consolidación de la cultura de la medición y el autocontrol.

          -  Los recursos que se empleen en la medición sean parte de los recursos que emplean en el desarrollo de! trabajo o del proceso.

          6. Medir, aprobar, y ajustar el sistema de indicadores de gestión, tomando en consideración:  pertinencia del indicador, valores y rangos establecidos, fuentes de información seleccionadas, proceso de toma y presentación de la información, frecuencia en la toma de la información y destinatario de la información.

          7. Estandarizar y formalizar: Es el proceso de especificación completa, documentación, divulgación e inclusión entre los sistemas de operación del negocio de los indicadores de gestión. Es durante esta fase que se desarrollan y quedan en limpio las cartillas o manuales de indicadores de gestión de un organización.

          8. Mantener y mejorar continuamente. Lo único constante es el cambio y esto genera una dinámica muy especial en los sectores y en las organizaciones, el sistema de indicadores gestión debe ser revisado a la par con los objetivos, estrategias y procesos de las empresas.

          En otras palabras, hacer un mantenimiento al sistema es básicamente, darle continuidad operativa y efectuar los ajustes que se deriven del permanente monitoreo del sistema de la empresa y de su entorno. Por su parte, mejorar continuamente significa incrementar el valor que el sistema de indicadores de gestión agrega a las personas usuarias; es hacerlo cada vez más preciso, ágil, oportuno, confiable y sencillo. Además, se debe contar con los siguientes criterios para construir los indicadores de gestión: Validez, Confiabilidad, Comprensión, Rapidez, No manipulables, Amplitud, y No redundancia. Estableciendo finalmente que los datos para construir un indicador de gestión se deben extraer de: registros preexistentes, encuestas y estadísticas.

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2.7. Tipos de Indicadores de Gestión

          Según Machado (2004) los indicadores de gestión se clasifican en: ·

          - De eficiencia: Teniendo en cuenta que eficiencia tiene que ver con la actitud y la capacidad para llevar a cabo un trabajo o una tarea con el mínimo gasto de tiempo. Los indicadores de eficiencia están relacionados con los ratios que indican el tiempo invertido en la consecución de tareas y/o trabajos. Ejemplo: tiempo fabricación de un producto, período de maduración de un producto, ratio de piezas/hora, rotación del material, etc.

          - De eficacia: Teniendo en cuenta que eficaz tiene que ver con hacer efectivo un intento o propósito. Los indicadores de eficacia están relacionados con los ratios que  indican capacidad o acierto en la consecución de tareas y/o trabajos. Ejemplo: grado de satisfacción de los clientes con relación a los pedidos.

          - De resultados: Los indicadores de resultados son la expresión de medida de los atributos que informen adecuadamente sobre los resultados que se quiere evaluar. Sanín (1999) explica que es deseable que los indicadores cumplan con estas características básicas:

          1. Medibles, para verificar en la realidad su grado de cumplimiento. La medición puede ser cuantitativa o cualitativa. Siempre se encontrará alguna forma de expresar en un dato una medida cualitativa.

          2. Disponibles: deben encontrarse en algún sistema de información, o alguien debe asumir la responsabilidad de proveerlo con las características exigidas para utilizarlos como instrumentos de evaluación: agregación (o desagregación), frecuencia, cobertura.

          3. Determinantes, es decir, seleccionados o configurados de manera que sean los que mejor expresen la naturaleza del resultado objeto de medida. Al igual que los

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objetivos, los indicadores que los expresan deben ser pocos, para facilitar su integración o ponderación. Cuando varios indicadores son candidatos a expresar la medición de un objetivo, se puede proceder así: Si son complementarios, se escogerán los de mayor incidencia (unos pocos) y se sumarán (si son aditivos) o se ponderarán con algún criterio de participación. Si son alternativos o excluyentes (cada uno expresa el objetivo por su lado), se escogerá aquél que se considere más significativo o determinante. Cuando no hay mucha diferencia por significancia, el criterio de facilidad de obtención del indicador puede definir la selección.

          - De ejecución: Según Vargas (2003) estos indicadores permiten hacer un seguimiento a la eficiencia en la ejecución de los proyectos. Relacionan el tiempo real de duración del proyecto respecto al tiempo programado.

          - De equidad: Vargas (2003) refiere que permiten hacer un seguimiento sobre la incidencia o focalización de la inversión municipal respecto a las localidades geográficas y poblaciones objetivo.

          - De desempeño: Los indicadores de desempeño permiten:

          1. La transparencia, credibilidad y comunicación

          2. Mejorar la asignación de recursos

          3.  Mejorar aspectos operativos

          4.  La reasignación futura de recursos

          5.  La regulación de servicios privatizados o tercerizados

          Beltran (2000) establece otros tipos de indicadores, tales como: Puntuales,  Acumulados, De Control, De Alarma, De Planeación, Temporales, Permanentes,  Estratégicos, Tácticos y Operativos.

2.8. Indicadores del Desempeño Financiero

            Este tipo de indicador es una unidad de medida de la gestión financiera del presupuesto municipal, que compara los recursos financieros ejecutados que demandan los procesos de captación, administración y aplicación de los presupuestos de gastos e ingresos en términos de eficiencia y eficacia en las metas alcanzadas en un periodo determinado. Los indicadores de desempeño financiero pueden clasificarse de la siguiente manera:

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- Indicadores de gestión financiera: Evalúan las acciones dirigidas a procurar y administrar los recursos y las erogaciones. Son los indicadores a desarrollar en la presente investigación. De tal manera que, son indicadores de gestión financiera los siguientes:

1. Equilibrio Financiero:  Capacidad de contar con los recursos propios necesarios para cumplir con las funciones exigidas en beneficio de sus pobladores.

            2. Ingresos Propios Per Capita: Cantidad de ingresos percibidos de la población

            3. Autonomía Financiera: Capacidad de contar con los recursos propios necesarios para cumplir con las funciones exigidas en beneficio de sus pobladores. Medido en porcentaje

4. Solvencia Financiera: Capacidad de pagar las deudas. Medido en porcentaje

            5. Eficacia en la Recaudación:  Capacidad de pagar las deudas. Medido en porcentaje.

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            6. Capacidad Financiera Relativa: Capacidad del municipio para responder con los ingresos propios  las  actividades de  pago de intereses por el endeudamiento público y las transferencias de recursos que no involucran una contraprestación efectiva de bienes y servicios.

            7. Capacidad Financiera Total: Capacidad del municipio de responder con los ingresos propios los servicios personales y no personales, bienes de consumo y de cambio, inversiones físicas y financieras, servicio de la deuda pública, transferencias y otros gastos.

            8. Capacidad Financiera Per Cápita: Capacidad del Municipio  de responder con los ingresos propios  que se recolectan por persona los gastos corrientes  que se generan por persona.

En el sector público, en el área del presupuesto se debe medir lo siguiente: (a) Metas ejecutadas sobre Metas programadas (b) Ingresos asignados del presupuesto sobre Ingresos realmente recibidos, (c) Ingresos recaudados sobre Ingresos proyectados.

- Indicadores de gestión presupuestaria: Indican la eficiencia en la planificación y ejecución del gasto público

- Indicadores de capacidad de gestión institucional: Evalúa la infraestructura y recursos humanos, físicos e institucionales de los que se dispone.

2.9. La Medición de Gestión en el Sector Público

          Evaluar la gestión es posible en cualquier contexto. En el ámbito de la función pública implica desarrollar sistemas que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de la gestión, capaces de asimilar la multiplicidad de objetivos y la heterogeneidad de las acciones que realizan las instituciones del Estado.

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          La calidad de la gestión de una institución, como la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas, puede ser un factor invisible e imponderable, en tanto no se desarrolle la capacidad de medir sus resultados, particularmente en el área de las obras públicas. Ahora bien, es importante destacar que los municipios deben captar ingresos, contabilizar el gasto y concretar objetivos y metas (Ver Figura 1), por lo que esta autonomía financiera debe necesariamente evaluarse y controlarse con la finalidad de hacer más eficiente y transparente la administración pública municipal. Pero, evaluar la gestión implica medir sistemáticamente sobre una base continua en el tiempo los resultados obtenidos por las principales unidades o departamentos de una institución, y comparar dichos resultados con lo deseado o planificado, a fin de elevar su eficiencia y productividad.

          Para los servicios públicos esta tarea encierra algunas dificultades derivadas de: 

          - La especificidad de su misión, la multiplicidad de objetivos que persiguen las instituciones del Estado y la heterogeneidad de sus servicios.

             - Los factores externos que condicionan la productividad, generalmente relacionada con la gestión de otros servicios, tales como la Contraloría; y la acción de niveles superiores del aparato público, Ministerios, Subsecretarías e incluso la Asamblea Nacional como es el caso de las acciones que requieren de una ley especial.

Figura 1. El Sistema de la Administración Financiera del Sector Público. Fuente: Hinojosa (2004)

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          - Los productos que genera el sector público muchas veces carecen de una base monetaria o cuantitativa de evaluación y suele ser difícil expresarlos en términos cuantitativos, como por ejemplo, la regulación de mercados, la seguridad pública o las actividades de fomento. Esto condiciona la necesidad de desarrollar sistemas de evaluación que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de las acciones.

          Muchas de sus prestaciones son subsidiadas o, al menos, no reflejan sus costos reales bajo la forma de precios al cliente, por ejemplo, lo que determina que el manejo financiero no arroje indicadores apropiados de resultado final, equivalentes a la última línea de un balance. Así, muchas veces, la medición se hace en forma indirecta, a través del consumo de recursos, nivel de gastos, dotación de personal u otros, los que no siempre son buenos indicadores.

Ahora bien, según el documento en línea: “Indicador de Gestión de las Organizaciones Públicas” (s.f.) para evaluar adecuadamente la gestión de un Servicio Público, es necesario previamente, definir su misión, formular los objetivos que orientarán a corto, mediano y largo plazo su accionar, y establecer metas de productividad y de gestión. En este sentido, la evaluación de la gestión institucional debe constituirse en un proceso permanente, que permita medir el logro de resultados, según parámetros previamente establecidos, para derivar de allí los proyectos, medidas y transformaciones que sean pertinentes. Por consiguiente, una primera condición para hacer dicha evaluación es que la institución haya sido capaz de definir los objetivos que orientarán a corto, mediano y largo plazo su accionar, y traducir algunos de estos objetivos en metas de gestión. Así mismo, es necesario construir indicadores de gestión que coadyuven a un diagnóstico preciso de la situación actual de la gestión. En este sentido, los indicadores de gestión en el sector público cumplen dos funciones:

          - Función Descriptiva: Aportar información sobre una situación determinada o el estado de un sistema y su evolución en el tiempo.

          - Función Valorativa: Permite apreciar los efectos provocados por una actuación.

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          De tal manera, que es en función de estas  definiciones  que la Administración Pública establece la construcción de los Indicadores de Gestión cuyo fin es cuantificar los niveles de eficiencia, eficacia y efectividad donde opera un sistema, en el caso preciso de la presente investigación, en el sistema de gestión del presupuesto municipal, donde los indicadores pueden formularse a partir de parámetros físicos, cronológicos y económicos, según la naturaleza del objeto a medir. Por consiguiente, es a partir de estos criterios  cuando se abre la brecha para construir indicadores para la gestión financiera del presupuesto Municipal orientados a  mantener el equilibrio de las variables ingresos/gastos. Para finalizar cabe considerar, que en la mayoría organismos y entes públicos no existe una cultura sobre el manejo de los indicadores. Ello no significa que no se sea posible diseñar y manejar un buen sistema de indicadores de gestión, particularmente para un determinado municipio.

2.10. Metodología para la Formulación de Indicadores de Gestión en el Sector Público

            Según Hinojosa (2004) para diseñar un indicador de gestión en el sector público se deben de cumplir los siguientes pasos.

            1. Definición del objeto de estudio. El primer paso consiste en la definición  del objeto de estudio, lo que requiere precisar el alcance o área motivo de  evaluación,   la cual  comprende  el señalamiento de: (a)  La actividad a evaluar. (b) La unidad objeto de evaluación (Unidad de Análisis). (c) El lapso de tiempo seleccionado para practicar su evaluación.

          Para definir el objeto  de estudio en su justa dimensión, es necesario conocer la organización  a partir  del enfoque de sistemas, lo que exige responder a las siguientes preguntas: ¿Cuál es su misión?, ¿Cuáles son sus metas y objetivos?, ¿Cuál es su  estructura orgánica y  funcional?, ¿Cuáles son sus  procesos, insumos y  productos?, ¿Quiénes son sus usuarios y clientes?, ¿Cuáles son  sus  relaciones  de  intercambio  con  su  entorno?. Con esta información y las definiciones del modelo “Caja Negra” (“entrada – insumo ‑ proceso ‑ producto ‑  efecto‑ impacto”)  se puede construir el Sistema de la  Organización (o el de la Unidad  Evaluada cuando el objeto de estudio corresponda sólo a una parte de la organización)

          2. Definición y descripción de la variable. La definición de las variables,   representa la reafirmación de los elementos que lo conforman, es decir, la descripción

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 de las variables constituye la delimitación de las fronteras en las que se localiza, haciendo mención de los componentes que incluye y los que  excluye; labor que  genera uniformidad a la hora de utilizar la variable, además de disciplinar su  combinación para la formulación de los indicadores de gestión.

          3. Jerarquización de variables. Es una actividad destinada a estimar la relevancia  de cada variable dentro del sistema de control de gestión, a partir del conocimiento de la misión y características de la organización que se evalúa, especialmente en atención a los procesos que desarrolla, la naturaleza de sus insumos  y productos, etc., a fin de garantizar la oportuna y debida toma de decisiones,  apoyada por la información que resulte de la implantación del sistema de   seguimiento,  control  y evaluación de gestión. Ahora bien, los parámetros para la definición de criterios de jerarquización de indicadores de gestión se pueden observar en la siguiente figura:

Figura 2. Parámetros de Jerarquización.

Fuente: Hinojosa (2004)

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2.11. Basamento Legal

          El municipio es caracterizado por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), en el Artículo 168 como la “Unidad Política Primaria”,  constituida por tres elementos: Población, Territorio y Gobierno. Sin embargo es el gobierno municipal el que interesa en el presente estudio.

          El Gobierno Municipal, está conformado por las autoridades municipales, integradas por el Alcalde y el Concejo Municipal electos dentro de un marco de democracia. (Artículo 50, Capítulo I, Título IV de la Ley Orgánica del Régimen Municipal). De esta manera,  tienen la autoridad moral, política y legal, así como deben gobernar en el territorio propiciando la participación de la población en las diferentes actividades de su gestión.

          Bajo esta perspectiva, el municipio  tiene su propia personalidad colectiva, dentro de un marco de autonomía municipal en Venezuela. Ahora bien, la Autonomía Municipal según lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela comprende: la autonomía política, normativa, organización y financiera y tributaria. La autonomía financiera y tributaria comprende la creación, recaudación e inversión de sus ingresos, lo que le permite al Municipio propender y garantizar un mínimo de auto-suficiencia económica para el mantenimiento y vigencia de las Entidades Locales. (Inciso 1, Artículo 168, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela)

          Además, la Carta Magna otorga igualmente personalidad jurídica y autonomía administrativa a los municipios. En efecto, con la personalidad jurídica les da patrimonio independiente y les confiere la posición jurídica inherente a la titularidad patrimonial, tanto por lo que respecta a la esfera de los derechos como a las de las obligaciones, y en tal sentido el manejo de sus bienes e ingresos es también de su competencia. En consecuencia, el municipio es una persona jurídica de carácter público con entidad política dentro de la estructura institucional del Estado Venezolano, plenamente apta para moverse en los campos del derecho público como del derecho privado.

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          Igualmente, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el Artículo 178, le garantiza a los municipios la libre gestión en las materias de su competencia, con lo cual asegura el ejercicio independiente de la función administrativa  y financiera que corresponde  a los mismos, tanto en su ámbito interno como frente a los ciudadanos y a la colectividad. Asimismo, la libre gestión les garantiza la no interferencia de otros poderes en la administración de sus bienes y asuntos; y la exclusión de la relación de jerarquía o dependencia administrativa frente a las autoridades nacionales y estadales.

          Con respecto a la gestión, los municipios deben acatar a lo establecido en el Artículo 18 de la Ley de la Administración Pública (2001), por cuanto están sujetos a las políticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratégicos y compromisos de gestión, de esta manera deben cumplir con el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados. Así, la gestión municipal debe cumplir igualmente con el principio de eficacia en el cumplimiento de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de gestión, bajo la orientación de las políticas y estrategias  establecidas por el  alcalde o alcaldesa (Artículo 19, Ley de la Administración Pública). En este sentido, la actividad de las unidades administrativas sustantivas de los órganos de la administración pública municipal se corresponderá y ceñirá a su misión.

          Además, deben cumplir con el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos ajustándose estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el logro de sus metas y objetivos, entre ellos la realización de las obras públicas. Por consiguiente, su  funcionamiento propenderá a la utilización racional de los recursos humanos, materiales y presupuestarios. (Artículo 20, Ley de la Administración Pública)

          Lo anterior es aplicable al presupuesto público. Particularmente, el Artículo 12 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP) (2003) establece que: “Los presupuestos públicos comprenderán todos los ingresos y todos los gastos, así como las operaciones de financiamiento sin compensaciones entre sí, para el correspondiente ejercicio económico financiero”, así mismo, el Artículo 62 de la LOAFSP establece:

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El proceso presupuestario de los estados, distritos y municipios se regirá por la Ley Orgánica de Régimen Municipal, las leyes estadales y las Ordenanzas municipales respetivas, pero se ajustará, en cuanto sea posible, a las disposiciones técnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto.

          Ahora bien, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece y define cuales son los ingresos del municipio, confiriéndole además competencias para determinar y  generar ingresos propios. Particularmente, la Ley Orgánica de Régimen Municipal (LORM) establece que los tipos de ingresos para los municipios son los siguientes:

          - Ordinarios: Son los percibidos en forma regular, clasificados de la siguiente manera: impuestos (Patente de Industria y Comercio, Impuesto Inmobiliario, Propaganda Comercial, etc.), tasas (Permisos, Aseo Urbano, etc.), servicios públicos (Mercados, Cementerios, etc.), ingresos patrimoniales (Arrendamientos, Intereses y Dividendos, etc.), aportes (Situado Constitucional), otros (Multas).

          - Extraordinarios: Son los provenientes de la venta de bienes propiedad del municipio, las contribuciones especiales previstas en la ley, los aportes especiales de organismos gubernamentales nacionales y estadales; y bajo la categoría de otros ingresos extraordinarios, cualquier otro concepto que proporcione ingresos de forma eventual por ejemplo: venta de bienes, contribuciones especiales, aportes especiales, entre  otros.

          En este sentido, los municipios venezolanos tienen, al menos potencialmente, una estable y  diversificada capacidad de generar ingresos fundamentada en el marco de una normativa que los coloca en una situación privilegiada con respecto a otros organismos del Poder Público. Por su parte, la LOAFSP especifica  en el Artículo 14 que:

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Los presupuestos públicos de gastos contendrán los gastos corrientes y de capital, y utilizarán las técnicas más adecuadas para formular, ejecutar seguir y evaluar las políticas, los planes de acción y la producción de bienes y servicios de los entes y órganos del sector público, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de éstos con sus fuentes de financiamiento. Para cada crédito presupuestario se establecerá el objetivo específico a que esté dirigido, así como los resultados concretos que se espera obtener, en términos cuantitativos, mediante indicadores de desempeño, siempre que ello sea técnicamente posible.

          Ahora bien, para el control del presupuesto de gastos e ingresos, las instituciones públicas específicamente las Alcaldías deben implementar indicadores de desempeño de gestión presupuestaria financiera municipal. No obstante, la identificación y posterior desarrollo de estos indicadores están enmarcados en el Artículo 16 de la LOAFSP que establece:

Sin perjuicio del equilibrio económico de la gestión fiscal que se establezca para el período del marco plurianual del presupuesto, los presupuestos públicos deben mostrar equilibrio entre el total de las cantidades autorizadas para gastos y aplicaciones financieras y el total de las cantidades estimadas como ingresos y fuentes financieras.

          Por consiguiente, los indicadores de gestión  participan en el diagnóstico de la gestión financiera, tal como se precisa en el presente estudio, para verificar si existe un equilibrio entre el total de las cantidades autorizadas para gastos y las aplicaciones financieras y el total de las cantidades estimadas como ingresos y fuentes financieras,   en otras palabras  este equilibrio debe ser evaluado a través de indicadores financieros que  permitan  detectar aquellos problemas o nudos críticos que impidan o dificulten  en un momento determinado, el logro de este obligatorio equilibrio presupuestario. De tal manera que, estos indicadores financieros pueden ser desarrollados bajo el marco del análisis de los Estados Financieros de la Hacienda Pública Municipal con el uso y aplicación de las Razones Financieras de uso empresarial. Se incluye además, la evaluación y medición del impacto de la gestión presupuestaria y financiera en la satisfacción de las necesidades de la comunidad.

            Particularmente, en la Sección Séptima de la Evaluación de la Ejecución Presupuestaria de la LOAFSP en el Artículo 59 establece: “Los entes y sus órganos están obligados a lo siguiente: 1. Llevar registros de información de la ejecución física

de su presupuesto, sobre la base de los indicadores de gestión previstos  y de acuerdo con las normas técnicas correspondientes”Igualmente, el Artículo 60 (eiusdem) expresa“…El reglamento de esta Ley establecerá los métodos y procedimientos para la aplicación de las disposiciones contenidas en esta Sección, así como el uso que se dará a la información generada”. Cabe señalar, que no se ha  aprobado un Reglamento Especial que establezca taxativamente los indicadores de la gestión financiera del presupuesto, por lo tanto los indicadores de gestión que se desarrollen en el presente estudio será a los fines de esta ley, generadores de conocimiento.

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