1.1  Administración

          Según Fernández, citado por Arias (1996), la administración es “La disciplina que persigue la satisfacción de objetivos organizacionales contando para ello con una estructura y a través del esfuerzo humano coordinado” (p. 23), de esta manera, el esfuerzo humano es de vital importancia en cualquier organización, en consecuencia, si el elemento humano se encuentra dispuesto a proporcionar su máximo potencial así mismo marchará la organización, en caso contrario se detendrá.

          Así, Melinkoff (1995), la define como: “La organización y dirección de recursos humanos y materiales para lograr los fines propuestos, tanto del sector público como del sector privado, mediante la utilización de un conjunto de procesos”. (p.7)

          Por su parte, Jiménez, citado por Arias (1996), establece el concepto de administración como: “...Una ciencia social compuesta de principios, técnicas y prácticas y cuya aplicación a conjuntos humanos permite establecer sistemas racionales de esfuerzo cooperativo, a través de los cuales se pueden alcanzar propósitos comunes, que individuales no es factible lograr”. (p. 20)

          Por consiguiente, la administración se puede resumir como una ciencia social cuya finalidad es el logro de los objetivos de una determinada organización pública o privada, a través de un conjunto planificado y ordenado de procesos, procedimientos y técnicas, así como, del esfuerzo y conocimiento humano, de modo que, se puedan alcanzar los propósitos comunes.

          En consecuencia, los fines de la administración son la efectividad y la eficiencia. La efectividad es realizar un objetivo, cuyos efectos están en armonía con las intenciones que los planificadores o realizadores tenían en mente. La eficiencia es la consecución de los fines deseados, los cuales son logrados con el menor recurso posible, o bien, con unos recursos dados el más alto efecto posible obtenido.

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          De aquí que, una buena administración será aquella que sea efectiva y eficiente, es decir, aquella que alcance sus objetivos previstos, enmarcada dentro de unos recursos dados o bien con la utilización racional de los mismos. Por consiguiente, la eficiencia y la efectividad no son complementarias, ya que pueden existir administraciones efectivas, pero, que desde todo punto de vista no son eficientes.

          No obstante, estos conceptos aplicados a la actividad administrativa, descubren la calidad de la misma y la evalúan adecuadamente y ponen al descubierto la falacia sostenida por los interesados de presentar a la administración separándola de sus fines. En todo caso,  administrar es hacer las cosas bien; liderar es hacer las cosas correctas, de tal manera que, la administración busca la eficiencia en el ascenso por la escalera del éxito; y el liderazgo determina si la escalera está o no apoyada en el lugar correcto.

          La efectividad y a menudo incluso la supervivencia no depende sólo del esfuerzo realizado, sino también de que se realice en el terreno correcto. Y la metamorfosis que tiene lugar en casi todas las empresas y profesiones requiere liderazgo primero y administración después. El liderazgo proactivo y  enérgico debe controlar constantemente el cambio ambiental, en particular los hábitos y motivos del cliente, y proporcionar la fuerza necesaria para organizar los recursos en la dirección correcta. Si las organizaciones no controlan el ambiente, sus propios equipos de trabajo y el ejercicio del liderazgo creativo para seguir avanzando en la dirección correcta, ningún tipo de administración experta podrá impedir que fracasen.

1.2. Administración Pública

          Según Ossorio (s.f.), la administración pública es “La actividad administrativa de los órganos del Estado en todas sus escalas o jerarquías” (p. 37), esta función la ejerce a través de las entidades que trabajan para el Estado y que están dirigidos por los funcionarios públicos, que son designados  para ejecutar tales funciones.

          La administración pública en la actualidad, se encuentra en una encrucijada, por una parte, las nuevas tendencias obligan al Estado a disminuir su participación en las economías nacionales (Estado Mínimo), por el otro; aumentar su eficacia y responsabilidad que le encomiendan las demandas ciudadanas, específicamente, la atención a las políticas sociales.  Es decir, se parte de la premisa que un Estado

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mínimo es un imperativo en estos tiempos (entendiéndose a éste como poco interventor en la economía), el cual debe de ser lo suficientemente funcional y legítimo en las actividades que realiza.

          Al respecto Ospina (1999), expresa que la primera cuestión tiene una relación directa con el rumbo económico de un país, es decir, los Estados históricamente han asumido el papel de responsables del desarrollo, las nuevas tendencias apuntalan a una rectoría o direccionalidad del mismo, más que a una responsabilidad del propio desarrollo, ya que éste es generado a través del sector productivo. Precisamente, la funcionalidad del Estado es lo que está en debate en este primer punto. En otras palabras, el carácter estructural-funcionalista permite determinar el llamado perfil del Estado en su actividad administrativa. El segundo nivel de análisis, se refiere al carácter adjetivo de la administración pública: eficiencia, eficacia, responsabilidad, disciplina y realismo. Estos valores son compartidos ampliamente por la cultura occidental, permitiendo darle validez y sustento ideológico al liberalismo económico. Muchas de estas categorías fueron terreno de la administración privada, sin embargo, éstas pasan a ser parte integral de las gestiones públicas. El estudio de las políticas públicas, tienen mucho que contribuir en la solución de esta encrucijada, ya que éstas son por definición dinámicas.

1.3. Administración Pública en Venezuela

          La Administración Pública en Venezuela tendrá como principal objetivo, ofrecer eficacia a los principios, valores y normas consagrados en la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela (1999), organizándose de conformidad con el principio de legalidad, por la cual la asignación, distribución y ejercicio de  sus competencias se sujeta a la Constitución, a las leyes y a los actos administrativos de carácter normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley.

          De tal manera, que todos los funcionarios públicos del Estado Venezolano están en la obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución Nacional, ya que pueden incurrir en responsabilidad civil, penal,  administrativa y funcionarial, según sea el caso, por los actos del Poder Publico que ordenen o ejecuten, que violen o menoscaben los derechos garantizados por la Constitución y las leyes, sin que les sirva de excusa las órdenes superiores.

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          Ahora bien, la actividad de la Administración Pública venezolana se desarrollará con base a los principios de economía, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza. Asimismo, se efectuará dentro de los parámetros de racionalidad, técnica y jurídica. Siendo responsable ante los particulares por la gestión de sus respectivos órganos de conformidad con la Constitución y la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios por su actuación.

          Por último, es importante destacar que el funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Publica se sujetarán a las políticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratégicos y compromisos de gestión. Igualmente, comprenderán el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control de desempeño institucional y de los resultados alcanzados. Buscando de este modo, el cumplimiento eficaz de los objetivos y las metas, fijados en las normas, planes y compromisos de gestión, bajo la orientación de las políticas y estrategias establecidas por la autoridad que le competa en el respectivo órgano o esencia. A su vez se corresponderá y ceñirá a su misión, visión, la actividad desarrollada por las unidades administrativas de apoyo técnico y logístico se adaptará a la de aquellas.

1.4. El  Presupuesto Público

            Según Lagos (2000), el presupuesto es: “La presentación ordenada de los resultados previstos de un plan, un proyecto o una estrategia.” (p. 2), por lo que  están orientados hacia el futuro y no hacia el pasado, aún cuando en su función de control, el presupuesto para un período anterior pueda compararse con los resultados reales (pasados). Visto así, el presupuesto viene a constituir un plan de acción mancomunado a realizar por todas las dependencias de la organización, en determinadas condiciones y en cierto tiempo o período.

          En otras palabras, el presupuesto es una representación de términos contabilísticos de las actividades a realizar por una organización, para alcanzar determinadas metas, y que sirve como instrumento de planificación,  coordinación y control de funciones. Ahora bien, existen dos clases de presupuestos: público y privado. Las diferencias fundamentales entre ellos se pueden resumir de la siguiente manera:

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Cuadro 1

Diferencias entre Presupuesto Público y Privado

Fuente: La Autora.

          No obstante es importante considerar que ambos presupuestos, públicos y privados, consisten en un programa financiero para las actividades del futuro, determinado con base a las operaciones del pasado. En general el presupuesto puede ser considerado como la expresión de un objetivo a alcanzar, por lo tanto se hace necesario cuidar celosamente su ejecución, así como contrastar las discrepancias entre lo presupuestado y la realidad, estas variaciones indicaran la necesidad de la acción correctiva pertinente.

Por otra parte, el presupuesto público es una estimación financiera anticipada, generalmente anual, de los egresos e ingresos del gobierno, necesarios para cumplir con los propósitos de un programa determinado. Asimismo, constituye el instrumento operativo básico para la ejecución de las decisiones de política económica y de planeación. En otras palabras, el presupuesto público es un instrumento fundamental de la política económica, que resume las fuentes y usos del gasto público; es decir, de dónde se obtiene el dinero y en qué se gasta.

De tal manera que, tanto la estructura tributaria como la composición del gasto, se revelan en el presupuesto. Aunque este tiene un fuerte componente inercial, las prioridades, planes y decisiones del Gobierno de cualquier país se deben materializar

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en el presupuesto. En suma, el presupuesto traduce la actividad del Estado a unidades monetarias. Bajo este enfoque, el presupuesto público implica:

- Fijar metas específicas;

- Ejecutar planes para alcanzar las metas; y

- Comparar en forma periódica los resultados reales de las metas.

Estas metas incluyen tanto los objetivos a nivel global del Estado como las metas  específicas de las unidades individuales que lo conforman, además el presupuesto presupone igualmente una planificación, organización, coordinación y control. Asimismo, el presupuesto público  proporciona  estándares cuantitativos  con respecto a los cuales se puede medir y comparar los recursos del Estado, así como  señala  las desviaciones  entre el consumo estándar y el real, convirtiéndose  en un dispositivo de control.

En virtud de lo anterior, se puede describir el presupuesto público como un conjunto de ingresos y gastos que reflejan aquello que el gobierno espera realizar en un determinado periodo (año fiscal), así como lo que se le autoriza a realizar.  En consecuencia, el presupuesto se ha definido como un instrumento de la política económica que abre el camino para alcanzar las metas y objetivos económicos y sociales del país. Es importante especificar además, que el presupuesto público generalmente presenta un resumen de los gastos programados y del nivel previsto de ingresos para un determinado ejercicio fiscal. Éste comprende la totalidad de las actividades gubernamentales en sus diferentes clasificaciones: administrativa, económica, funcional, y los montos asignados para financiarlas. También, establece un medio para informar el grado en que se han realizado dichas actividades y para controlar las erogaciones.

En su concepción moderna, el presupuesto adquiere un carácter integral; no sólo porque se lo concibe como la expresión financiera del programa del gobierno, sino como un instrumento útil para la programación económica y social, al reflejar una política presupuestaria única para todo el sector público. Tal es así que cada jurisdicción o entidad debe cumplir su rol básico de productor de aquellos bienes o servicios con los que, en última instancia, se posibilita cumplir los objetivos de la precitada política presupuestaria.

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          Así, el presupuesto público, hace posible materializar a corto plazo el cumplimiento de las políticas, a la vez  permite su compatibilización con las restantes. Le otorga, por lo tanto,  un carácter operativo a las orientaciones de la programación económica y social. Además, es uno de los instrumentos más importantes y apropiado para cumplir eficientemente la función de gobierno, considerando que la mayor parte de las decisiones del gobierno conducen a acciones que se manifiestan en el presupuesto.

1.5. Reformas Presupuestarias Aplicadas en Venezuela  desde 1960 hasta 1995

            Buscando que el presupuesto moderno hiciese énfasis en los resultados en términos de objetivos por alcanzar, se inició en Venezuela el proceso de reforma presupuestaria cuyas características fundamentales se detallan a continuación:

            - 1960-1961: se elaboró un anexo explicativo a la Ley de Presupuesto, en la cual se reseñaban las acciones a desarrollar en las diferentes actividades y las metas que se percibían.

            - 1962-1970: se elaboró un presupuesto por programa como un documento anexo a la Ley de Presupuesto. En éste se encontraba un presupuesto de ingreso, que permitía mostrar de manera objetiva la composición de la renta ya fuera de empresas petroleras, empresas mineras o de personas naturales y empresas nacionales, y un presupuesto de gasto, que puso en vigencia un nuevo sistema de contabilidad mediante la cual se cargan los gastos de las dependencias del estado en el momento en que se causan y no cómo se utilizó hasta 1961, cuando se pagan.

            - 1971-1975: durante este período el Ejecutivo Nacional introdujo muchas modificaciones tratando de que el presupuesto se transformara en un verdadero instrumento de planificación y administración a corto plazo sin embargo sólo se pudo implementar totalmente en el Ministerio de Educación y parcialmente en el Ministerio de Agricultura, de Sanidad y Asistencia Social por cuanto se careció de apoyo de las máximas autoridades de estas instituciones.

            - 1976-1995: en donde la promulgación de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, en 1976, obligó de manera inmediata a poner en marcha la reforma presupuestaria y contable, cuyos aspectos más importantes fueron: la modificación del clasificador de partidas en donde se deja de hablar de objetos y sub-objetos para hablar de partidas y sub-partidas, cambio en la Estructura del Proyecto Ley de

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Presupuesto obligando al organismo a describir y justificar la producción de los bienes y servicios, detallar la unidad ejecutora responsable, presentar cuadro de metas a alcanzar en el ejercicio presupuestario, indicación de los recursos reales (humanos, materiales y de servicio) y valoración de los mismos para el otorgamiento de los créditos presupuestarios, establecimiento de un sistema de programación de la Ejecución del Presupuesto de Gastos, se incorporo un nuevo sistema contable

1.6. Presupuesto Público Municipal en Venezuela

          González (1993) expresa que para el año 1980 la técnica presupuestaria utilizada en el ámbito municipal era del tipo tradicional u ordinario. Es decir, el procedimiento asociado con esta técnica era dada cuando cada unidad administrativa del concejo proyectaba sus necesidades de recursos para el pago de personal y la adquisición de bienes, servicios y equipos; paralelamente, las dependencias  competentes estimaban los ingresos que probablemente podrían ser recaudados por cada concepto durante el ejercicio correspondiente.

          Finalmente, se entraba en un proceso de ajuste (para conciliar ingresos y gastos) en el cual se hacían los conocidos recortes presupuestarios; éstos no eran otra cosa que asignar a cada unidad un poco menos de lo que pedía para poder cuadrar las cuentas. Este tipo de técnica tuvo siempre muchos adversarios, por cuanto el argumento utilizado comúnmente para rechazarla era que, si bien un presupuesto elaborado en  esos términos expresaba claramente quién y cuánto se iba a gastar, no quedaba claro con qué propósito. En tales circunstancias, era imposible evaluar el rendimiento de los recursos, es decir, la relación entre el costo del servicio y el beneficio que éste aportaría.

          Con la puesta en vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario (1978), se obliga a los municipios a aplicar las normas que en materia de presupuesto adoptara el nivel nacional a través de la Oficina Central de Presupuesto (Ocepre); implantándose en el ámbito municipal la técnica del presupuesto por programas. Esta técnica partía de una definición previa de los objetivos y metas de la actuación del gobierno local durante un determinado lapso. Luego se diseña el programa, es decir, las acciones concretas que habrían de realizarse para alcanzar los objetivos. Por último, la asignación de los recursos se realizaba en función de los costos de  cada programa.

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          La adopción de esta nueva técnica presupuestaria persiguió varios propósitos: obligar al municipio a planificar sus actividades, determinar prioridades y etapas de ejecución de acuerdo con los recursos disponibles, facilitar la evaluación de eficiencia y productividad del gasto, y lo más importante, mediante una toma de conciencia respecto al costo de cada programa,  induciendo a la racionalización del gasto mediante una toma de  conciencia  en relación  con el costo de cada programa.

          En este sentido, el proceso de implantación de la técnica del presupuesto por programa estuvo comandado por la OCEPRE quien optó por la elaboración de una serie de manuales, instructivos y formularios adaptados a los nuevos requerimientos. Por otra parte, los presupuestos municipales están reglamentados según la Resolución del Ministerio de Hacienda N° 2.152 del 01 de marzo de 1993 y la Oficina Central de Presupuesto N° 69 del 01 de marzo de 1993 (182° y 184° respectivamente), a través de estos instrumentos jurídicos se estableció un Plan Único de Cuentas en el marco del sistema de información contable y presupuestaria para identificar los flujos de origen y aplicación de los recursos que se generen por las operaciones económicas y financieras de los órganos y entes sujetos a la derogada Ley Orgánica de Régimen Presupuestarios con la aprobación y entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, año 2000.

          Ahora bien, en la actualidad el Organismo rector en materia presupuestaria es la Oficina Nacional de Presupuesto ONAPRE (anterior Oficina Central de Presupuesto – OCEPRE), esta oficina en enero 2003 publicó la undécima versión del Plan Único de Cuentas,  que recoge las modificaciones en el Plan de Recursos y Egresos, que se estructuró de la siguiente forma:

Cuadro 2

Plan  Único de Cuentas

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Cuadro 1 (Cont.)

Fuente: ONAPRE (2003)

          Esta Publicación estableció en detalle como debían desagregarse cada una de  estas cuentas básicas. Cabe destacar, que hasta la fecha se ejecutan los presupuestos municipales con esta clasificación de cuentas.

            Así mismo, los presupuestos municipales debían formularse en función de Objetivos y Metas que deben ser señalados anticipadamente de acuerdo con las políticas establecidas  por la máxima autoridad municipal. Ahora bien,  la ejecución Financiera del Presupuesto de Gastos se divide por sectores, cada sector  se le asigna  un monto. Por último, los sectores se clasifican en Programas de acuerdo con el Organigrama Funcional del ente, cada programa tiene un responsable cuya misión es alcanzar las metas y objetivos propuestas del respectivo programa.

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          Por otra parte, es importante destacar que el presupuesto de gastos para las entidades municipales se fundamenta en  criterios uniformes de obligatorio cumplimiento, basados en el ordenamiento jurídico vigente y  reglamentados por la Contraloría General de la República, que provee un sistema de información sobre la ejecución financiera  del presupuesto, facilitando  el tipo y formato de información a ser suministrada por los funcionarios de gobierno municipales, regionales y nacionales. El sistema suministra además, la información necesaria para efectuar  los registros en la contabilidad fiscal y permite la elaboración de las cuentas consolidadas del sector público.

          Igualmente es relevante explicar las etapas de la ejecución de un gasto y sus momentos de registro:

          1. Precompromiso: Etapa en donde se afecta preventivamente el crédito presupuestario,  a fin de disponer de una reserva para aquellos gastos que requieren de un proceso relativamente largo en la formalización del acto administrativo con terceros, como por ejemplo: compras en el exterior, licitaciones, etc.

          2. Compromisos: Es el registro del acto administrativo en la contabilidad presupuestaria, de donde se dispone la ejecución de un gasto. Su objeto es: asegurar, mediante la afectación preventiva del respectivo crédito presupuestario, la oportuna imputación del gasto; y  evaluar la ejecución preventiva con las asignaciones presupuestarias acordadas, y su incidencia sobre el Tesoro en función de las futuras obligaciones de pago que se generen al causarse o recibirse los bienes servicios.

3.      Gasto Causado: Debe entenderse como gasto causado aquella etapa de la ejecución del gasto en que se hace exigible una obligación de pago con terceros, ya sea por haberse recibido bienes o servicios, por exigencias de una disposición contractual o por haberse cumplido con las condiciones para realizar un gasto sin contraprestación. Cabe destacar, que la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, en el Articulo 57 establece que sólo podrán ser cancelados con posterioridad al cierre del ejercicio fiscal con cargo a las disponibilidades de tesorería aquellos gastos que fueron causados durante la ejecución del presupuesto, los gastos comprometidos y no causados al treinta y uno (31) de diciembre se imputaran

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automáticamente al ejercicio siguiente, afectando los mismos a los créditos disponibles para ese ejercicio.

3.      Pago: Es la etapa de la ejecución del gasto en que se extingue las obligaciones con terceros  a través de la cancelación de la obligación en los términos en que fue pautada.

1.7. Presupuesto de Obras

          En las Condiciones Generales de Contratación para la ejecución de obras establecidas en Decreto publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.096 (Extraordinaria) de fecha 16 de septiembre de 1996, se indica en el Artículo N° 2 como documento integrante del contrato el presupuesto original de la obra a ejecutar, el cual deberá comprender la descripción de las partidas para la  ejecución de la obra objeto del contrato y para la conservación y mantenimiento de la misma durante el lapso de ejecución y el de garantía, las unidades de medidas, las cantidades de obra por partidas, los precios unitarios y los precios totales. La descripción de las partidas debe respetar las indicadas en la Norma Venezolana COVENIN 2000, y la misma debe iniciarse con su respectivo código según el tipo de obra, sea Edificaciones, Carreteras o Hidráulica. A su vez la numeración de las partidas debe ser continua.

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