Demanda de derechos humanos
¿Qué había en el informe Downing?
El caso Pangue-Ralco
Responsabilidad institucional, banco mundial y dd.hh
Resumen y acciones propuestas
[Cuando el Comité de Derechos Humanos se hace cargo de un caso específico de
abusos a los derechos humanos, puede preparar un Documento de Informaciones,
escrito por uno o más de sus miembros, o encargado a un colega erudito. El documento
de informaciones es revisado, quizás editado, y es adoptado por el Comité como un
todo, y luego, junto con acciones recomendadas, es transmitido al presidente de la
Asociación Americana de Antropología. Un Documento de Informaciones no es una
documento oficial de la Asociación, pero entrega información imprescindible que
apoyan las recomendaciones de acción que el Comité recomienda al presidente de la
Asociación].
Resumen ejecutivo
Este informe fue preparado por el Comité de Derechos Humanos de la AAA (Asociación
Americana de Antropología), en respuesta a un reclamo realizado por un miembro de la
Asociación, el Dr.
Theodore Downing. Downing había trabajado como consultor para la
Corporación Financiera Internacional (International Finance Corporation) -IFC- en una
evaluación sobre la eficacia de la Fundación Pehuén, organización creada para
contrarrestar los impactos socioeconómicos de un proyecto financiado por la IFC, la
represa Pangue, la primera de un par de represas interrelacionadas en el río Bío-Bío,
en el sur de Chile. Esta evaluación fue gatillada por reclamos sobre abusos perpetrados
por la Fundación Pehuén en contra de los indígenas pehuenche. Downing detectó
numerosos abusos graves, pero la IFC, junto con ENDESA, la empresa privada chilena
que desarrolla el proyecto, enterraron su informe. Esto colocó al antropólogo en la
posición profesionalmente insostenible de no poder revelar a los pehuenche
información que afectaba directamente sus derechos, su bienestar social, y la amenaza
creciente a su supervivencia cultural.
Según Downing, la IFC incurrió en la falta de no entregar su informe de 1996 a los
pehuenche, de un modo culturalmente apropiado, tal como lo estipulaba su contrato
original, lo que significó que a los pehuenche se les pidió firmar acuerdos de
relocalización (intercambiando sus derechos de tierra ancestrales a la tierra por tierras
en la alta montaña, a varias horas de distancia de sus hogares), sin comprender los
efectos del desarrollo de la represa Pangue o los potenciales efectos del propuesto
desarrollo de la represa Ralco. Más aún, ellos no fueron informados sobre como está
estructurada la Fundación Pehuén, qué rol se supone que juega en canalizar ingresos a
la comunidad pehuenche, o de su derecho constitucionalmente protegido de participar
en la toma de decisiones sobre la construcción de una represa dentro de su territorio
ancestral. Estas y otras acciones que han acompañado la construcción de la represa de
Pangue violaron los derechos humanos y constitucionales de los pehuenche. El plan de
comenzar inmediatamente la construcción de la segunda represa, Ralco, si es que no
se realizan cambios, tendrá como resultado una violación dramáticamente mayor de los
derechos humanos de los pehuenche.
El presente informe del Comité de Derechos Humanos presenta la evidencia que este
Comité revisó y analizó que conducen a las doce recomendaciones de acción,
enumeradas en la Parte IV de este informe. Proponemos que la Asociación Americana
de Antropología, la Corporación Financiera Internacional, el Grupo Banco Mundial,
ENDESA S.A., y otros, realicen estas doce acciones hacia los pehuenche, hacia el
antropólogo consultor en este caso, y hacia todos los antropólogos. Estas acciones se
refieren a los roles que la IFC, el Grupo Banco Mundial, ENDESA S.A., el gobierno
chileno, bancos privados y otros tuvieron en este caso, las soluciones requeridas para
restablecer los derechos de los pehuenche en el Bío-Bío, y los cambios requeridos para
impedir que estos actores vuelvan a iniciar en el futuro proyectos de desarrollo que
violen los derechos humanos de otras personas en otros lugares.
[volver]
Parte I:
La demanda de los
Derechos Humanos
En 1997 un miembro de la Asociación Americana de Antropología presentó al Comité
de Derechos Humanos de la Asociación (CfHR) una queja relacionada con supuestas
violaciones a los derechos de los indígenas pehuenche, así como a sus derechos como
investigador antropólogo y consultor. Los pehuenche fueron amenazados con
reasentamiento forzoso, como resultado de la construcción de una represa
hidroeléctrica en Pangue, y con una segunda represa en el cercano lugar de Ralco,
ambas localizadas en su territorio ancestral del río Bío-Bío, en el sur de Chile. La queja
denunciaba acciones realizadas por los financistas del proyecto, los encargados de su
ejecución, y la fundación establecida para mitigar los impactos sociales del desarrollo
de estas represas. Estos incluyen a la Corporación Financiera Internacional (IFC),
miembro del Grupo Banco Mundial que contribuyó al financiamiento del proyecto de la
represa Pangue
|1| ; a ENDESA (Empresa Nacional de Electricidad S.A.), corporación
transnacional con sede en Chile; la Empresa Eléctrica Pangue S.A. (de aquí en
adelante Pangue S.A.), subsidiaria de ENDESA de responsabilidad limitada y receptora
de un préstamo de la IFC para la construcción de la primera represa del mismo nombre;
y la Fundación Pehuén, establecida por esta última en acuerdo con la IFC.
La IFC contrató al antropólogo Dr. Theodore Downing, como consultor para investigar e
informar sobre los cargos formulados por grupos ecologistas e indígenas chilenos de
apoyo y por periodistas, contra ENDESA y la fundación que había establecido, la
Fundación Pehuén, porque éstas habían cometido abusos en contra de los indígenas
pehuenche que vivían en ese territorio. En su queja al CfHR, Downing alegó que
ENDESA violó los derechos humanos de los pehuenche con el conocimiento, la
aceptación y, por lo menos en algunos casos, la activa colaboración del personal de la
IFC. Alegó que la IFC también violó sus propios derechos y obligaciones profesionales
como antropólogo, al mantener en secreto su informe sobre la investigación realizada y
amenazándolo con demandarlo si se lo entregaba a los pehuenche o hacía público su
contenido. Estas acciones de ENDESA y de la IFC, aseguró Downing, violaron sus
derechos y sus obligaciones profesionales como antropólogo, cuyos métodos de
investigación participativa requerían compartir sus resultados con las personas a
quienes había estudiado.
La principal acusación de Downing fue que ENDESA y la IFC ocultaron su informe a los
pehuenche y al público chileno, en un intento de proteger los intereses comerciales de
su cliente. Hicieron ésto porque el informe de Downing contenía información ambiental
y social desfavorable (incluyendo evidencias de deforestación extensiva, impactos
severos en los derechos de tierra de los pehuenche y el fracaso de la Fundación
Pehuén para alcanzar los objetivos establecidos). Según lo argumentado por Downing y
otros, el ocultar este informe constituye una violación a los derechos civiles y políticos
individuales y grupales. Estas violaciones de los derechos fueron particularmente
graves porque ENDESA estaba tratando de negociar nuevos reasentamientos de
pehuenche, para poder construir la segunda represa en Ralco, en el río Bío-Bío.
Reclamantes también alegaron que ENDESA y la IFC habían acordado reestructurar y
expandir los objetivos de la Fundación Pehuén para permitirle ayudar en el traslado de
más de 1000 personas, un quinto de la población pehuenche de la zona de Ralco.
Los puntos específicos de la queja de Downing incluyen las siguientes aseveraciones:
1. La IFC y ENDESA violaron los derechos humanos de los pehuenche. Negociaron
convenios secretos sobre el futuro de un grupo étnico sin el conocimiento ni la
participación del grupo o de las autoridades gubernamentales responsables de asuntos
indígenas (la CONADI, Corporación Nacional de Desarrollo Indígena). Implementaron
un programa de reasentamiento que no incorporó los derechos de los indígenas, y
cometieron una grave falta al no compensar adecuadamente a todas las personas
afectadas.
2. ENDESA utilizó la Fundación Pehuén, organización creada como resultado de
acuerdos negociados secretamente, para trasladar fondos asignados a las
comunidades de la zona de Pangue a la comunidad adyacente a Ralco, la segunda
represa proyectada. Esta acción demuestra que el proyecto de la IFC no era para una
central autónoma, como se dio a conocer públicamente, sino que para establecer la
infraestructura para construir una serie de represas. Además, alegó Downing, Pangue
nombró a un no-indígena como Presidente de la Fundación Pehuén (quien también es
co-propietario de una empresa involucrada en la preparación del plan de traslado para
la represa Ralco). Todo esto apoya la aseveración que la represa Pangue y la represa
Ralco son proyectos interrelacionados y no separados, y que sus impactos
acumulativos debieron haber sido evaluados desde un comienzo.
3. La IFC y ENDESA omitieron identificar en sus evaluaciones iniciales el impacto de la
represa Pangue en los indígenas y los impactos acumulativos de financiar un proyecto
que establece las bases para la construcción de otras represas. Esto representa un
deliberado intento de eludir las directrices del Banco Mundial que en sus proyectos
protege los derechos de los indígenas.
4. La distribución selectiva del informe de Downing realizado por la IFC y ENDESA,
entregándoselo en forma confidencial solamente a los representantes no-indígenas del
directorio de la Fundación Pehuén, mientras lo ocultaban a los miembros pehuenche
del directorio, constituye una discriminación racial.
Durante los 18 meses que la IFC mantuvo en secreto el informe Downing, ENDESA
negociaba paquetes de reasentamiento con las familias pehuenche en forma individual,
asegurando que la Fundación Pehuén implementaría el programa de reasentamientos.
Sin embargo, la evaluación independiente de la Fundación Pehuén, realizada por
Downing, demostraba que la Fundación fue incapáz de responder a las necesidades
económicas, sociales, culturales y ambientales de los pehuenche, que ya habían sido
afectados por el desarrollo de la represa en el Bío-Bío. También cuestionaba
severamente la capacidad de la Fundación para mitigar el empobrecimiento que
resultaría del reasentamiento asociado con posteriores desarrollos de represas. El
ocultar esta crucial documentación sobre la viabilidad funcional de la Fundación Pehuén
a las personas a quienes se supone que la Fundación debía servir, impidió que los
pehuenche tomaran decisiones informadas sobre su futuro. La IFC omitió entregar el
informe Downing de 1996 a los pehuenche de un modo culturalmente adecuado, como
lo estipulaba su contrato original. Esto significó que ENDESA le pidiera a los pehuenche
que firmaran acuerdos de reasentamiento (intercambiando derechos de tierras
ancestrales por tierras en la alta montaña, a varias horas de distancia de sus hogares),
sin darles la oportunidad de comprender los efectos del desarrollo de la represa Pangue
o los potenciales efectos del desarrollo de la represa Ralco. Además, no se les informó
sobre la estructura de la Fundación Pehuén, sobre el rol de ésta en canalizar ingresos a
la comunidad pehuenche, o de su derecho constitucionalmente protegido --como
indígenas-- de participar en la toma de decisiones sobre la construcción de una represa
dentro de su territorio ancestral.
La Declaración del CfHR sobre antropología y derechos humanos, en parte establece
que:
Como organización profesional de antropólogos, la AAA ha estado desde hace tiempo,
y debiera continuar estándolo, preocupada cuando diferencias humanas son
transformadas en motivo para la negación de derechos humanos básicos --donde
"humano" es comprendido en su amplio rango de sentidos culturales, sociales,
lingüísticos, psicológicos y biológicos--.
Los antropólogos a menudo han confrontado casos de reasentamiento forzoso de
personas con las que han trabajado. Una cantidad desproporcionada de las personas
reasentadas con el objeto de realizar proyectos de desarrollo, son indígenas, minorías
culturales o grupos marginales que se distinguen de alguna manera por diferencias
colectivas, culturales o sociales, de las poblaciones dominantes, tanto nacionales como
elites transnacionales. Escoger a estos grupos en base a sus diferencias culturales o
étnicas, para tratarlos de un modo que viola sus derechos constituye el tipo de abuso
de la diferencia humana a la cual se refiere la Declaración sobre Antropología y
Derechos Humanos del CfHR (Turner 1997).
Obstruir o negar la capacidad de las personas para saber, disputar o de otra forma
participar en planes para reasentarlos en un ambiente menos viable, claramente
constituye una negación de derechos humanos. Tal queja de tratamiento discriminatorio
en base a identidad racial o cultural, obliga al Comité de Derechos Humanos de la
Asociación a investigar bajo los términos de sus directrices operacionales.
De acuerdo con el encargo de la Asociación, el Comité de Derechos Humanos acordó
investigar los temas de la queja interpuesta por Downing, que tienen que ver con los
intereses de este Comité. El presente informe es el resultado de esta investigación. El
Comité consultó fuentes independientes de información sobre el caso, incluyendo a
miembros del personal del Banco Mundial, tanto de la IFC como de IBRD. Como parte
de este esfuerzo, sostuvo un foro abierto en el Encuentro Anual de la Asociación, en
Noviembre de 1997, al cual fueron invitados representantes de la IFC, del IBRD, el
sociólogo chileno Claudio González Parra y a Downing, para que hablaran y
respondieran las preguntas de los miembros del Comité y de la Asociación en general.
Los miembros del Comité también se reunieron y hablaron extensivamente con éstas y
otras personas conectadas con el caso. Ninguno de los miembros del Comité visitó
personalmente la región del Bío-Bío. Sin embargo, nuestro análisis está basado en la
información disponible en las publicaciones y en la información entregada por los
individuos señalados más arriba. A continuación, vienen nuestros resultados.
[volver]
Parte II:
El caso Pangue/Ralco
El río Bío-Bío corre a través del corazón del territorio pehuenche. Los pehuenche fueron
los principales intermediarios del comercio de ganado entre Chile y Argentina, a través
de las pampas en el siglo 18 y comienzos del 19, y el único grupo indígena que
mantiene una identidad distintiva (Villalobos 1989; Mandrini 1991). Se les describe
como el último grupo de indígenas chilenos que viven con costumbres tradicionales y
en sus territorios tradicionales.
En 1990, el gobierno chileno recién electo, aprobó los planes de ENDESA, corporación
privada de desarrollo energético, para el desarrollo hidroeléctrico del río Bío-Bío.
Implementar este proyecto requeriría invocar la Ley General de Servicios Eléctricos
(promulgada durante el régimen de Pinochet en 1982), para privatizar las tierras
pehuenche. ENDESA solicitó al Grupo Banco Mundial financiamiento para un proyecto
privado de desarrollo de la primera de seis represas hidroeléctricas, que contarían con
autorización estatal. El Grupo Banco Mundial financia estos proyectos de desarrollo del
sector privado a través de su subsidiaria, la Corporación Financiera Internacional (IFC).
En 1990 la IFC comenzó a estudiar la propuesta de la represa Pangue, la primera de
las seis represas proyectadas en el Alto Bío-Bío. En Diciembre 1992, el Directorio de la
IFC aprobó la decisión de invertir en el proyecto de la represa Pangue. En Octubre
1993 la IFC y ENDESA firmaron un acuerdo de inversión, con un préstamo de US$ 170
millones a ENDESA para construir la represa Pangue, y US$ 4.7 millones en acciones
del proyecto, lo que representa el 2.5% de la propiedad de Pangue S.A., subsidiaria de
ENDESA que construye y opera Pangue y que planea construir una segunda represa
(Ralco) en el Bío-Bío. La IFC consiguió US$ 28 millones adicionales del Consejo Sueco
de Cooperación Industrial y Técnica (BITS), US$ 14 millones de la Agencia Noruega de
Cooperación al Desarrollo (NORAD), y US$ 100 millones de diez bancos europeos. El
préstamo del Grupo Banco Mundial/IFC fue devuelto por ENDESA a la IFC en Marzo de
1997, y ésta refinanció el proyecto Pangue con fondos de un consorcio privado de
bancos de desarrollo alemanes (Banco Dresdner). Por consiguiente, la participación de
la IFC ahora continua solamente con su 2.5% de acciones de Pangue S.A. La
devolución por parte de ENDESA del préstamo de la IFC ocurrió después de un largo
período de controversias nacionales e internacionales sobre los impactos sociales y
ambientales de este proyecto de desarrollo, que se discutirán más abajo.
Para facilitar la implementación del proyecto hidroeléctrico, en 1990 ENDESA y el
gobierno chileno pavimentaron un camino que corre hacia el Este desde la Carretera
Panamericana hasta la escarpada y aislada zona del Alto Bío-Bío. En 1991, un
antropólogo contratado por el proyecto Pangue como consultor del equipo de
evaluación ambiental, encontró que el desarrollo hidroeléctrico era una amenaza a la
cultura pehuenche, que a su juicio ya estaba declinando como resultado de un proceso
"inevitable" de mezcla de culturas. La evaluación ambiental juzgó que el proyecto tenía
un desarrollo positivo que facilitaría la venta de los productos forestales y agrícolas de
los pehuenche, lo que mejoraría su deprimida situación económica. Otros efectos
anticipados incluían el empleo de 240 a 340 pehuenche, aumento de capacitación para
la fuerza laboral no calificada y disminución de la pobreza.
Las predicciones sobre posibles impactos negativos, se centraban en la pérdida de
cultura (ver Downing 1996:10-11). Ciudadanos preocupados y organizaciones no
gubernamentales manifestaron sus preocupaciones sobre los impactos ambientales
que causaría la construcción de la serie de seis represas proyectadas en el Bío-Bío.
Los opositores a las represas argumentaron que Pangue fue diseñada para trabajar en
conjunto con una enorme represa reservorio, más arriba (Ralco), y que el gobierno
debiera considerar los efectos ambientales y sociales de la construcción de dos
represas, antes de aprobar la construcción de Pangue. El equipo de la IFC informó al
Directorio que Pangue era una sola represa, autónoma, y que ENDESA utilizaría los
fondos de la IFC solamente para esta única represa (reiterado en las declaraciones de
Lee en 1997 a la CfHR). La seguridad que dio la IFC de que Pangue era una sola
represa, calmó los temores de los inversionistas, y el proyecto continuó.
Según la IFC "ocho familias no-indígenas (53 personas) tuvieron que ser reasentadas a
causa de la construcción del proyecto Pangue" (IFC 1997b:3). Según el informe
Downing de 1996, y las declaraciones que Theodore Downing y el antropólogo chileno
Claudio González Parra hicieron al CfHR el 22 de Noviembre, 1997, tres de las familias
que aceptaron los paquetes de reasentamiento, eran indígenas. Dos fueron clasificadas
como no-indígenas porque los entrevistadores hablaron con los hombres jefes de
familia, y no se percataron de la presencia de las esposas pehuenche. También,
Downing y González declararon que una novena familia se rehusó a ser reasentada y
esta familia pehuenche fue desalojada a la fuerza. Aquellos que recibieron una
pequeña cantidad de dinero, se han dado cuenta que es insuficiente para cubrir las
necesidades de reasentamiento. La mayoría están ahora en la miseria, así como lo
están las familias pehuenche (12 a 14 familias que tienen sus hogares en las orillas de
la represa Pangue) que han sido amenazadas con ser desalojadas. De las casi 100
personas afectadas directamente por la represa Pangue, Downing y González estiman
que aproximadamente el 77% son indígenas.
Los pehuenche: Contexto etnográfico
El Alto Bío-Bío, donde se construyó la represa Pangue y donde se ha planificado la
construcción de Ralco, es el hogar de los pehuenche, grupo indígena que cultural y
lingüísticamente son mapuche. Debido a la falta de estudios etnográficos recientes
sobre los pehuenche, los siguientes seis párrafos son extractados del informe de
Downing, cuyas conclusiones etnográficas no han sido cuestionadas por el Banco
Mundial (ver Downing 1996:11-15).
Los pehuenche son descendientes marginados e indigentes de guerreros montados
que mantuvieron a raya a los conquistadores españoles por más de 200 años. Ellos
forman un sólo grupo étnico con una identidad característica compartida. Están
emparentados con otros grupos de habla mapuche de Chile, pero tienen diferencias
notables de dialectos. Junto con ellos, especialmente en Pitril, viven colonos pobres
no-indígenas, muchos de los cuales comparten la visión del mundo de los pehuenche y
ocasionalmente se casan con pehuenche. Hasta hace poco, los conflictos entre
pehuenche y los colonos eran mínimos. Los etnohistoriadores estiman que los
pehuenche ocupaban un territorio de 54 millones de hectáreas en el último siglo, que
incluían abundantes tierras en altitudes más bajas, cerca de la Laguna del Laja.
Alrededor de 1929, la expansión territorial de los no-indígenas y las derrotas militares
redujeron el territorio de los pehuenche a siete reducciones. En la actualidad los
pehuenche recogen productos del bosque, cortan madera y crían su ganado, ovejas y
cabras, en 30.000 hectáreas de bosques templados en abruptas montañas que rodean
el volcán Callaqui, coronado de nieve.
Los pehuenche luchan para sobrevivir, bajo severas condiciones climáticas y
económicas, manteniendo un fuerte apego a su territorio ancestral y a la naturaleza.
Los pehuenche son gente del bosque. Su economía y cultura dependen del irrestricto
acceso a los recursos naturales renovables: piñones, pastizales, madera para la
construcción y como combustible, plantas medicinales que se encuentran en
micro-nichos ecológicos, etc. Compran poca comida. Sus requerimientos de uso de la
tierra para una subsistencia básica se extiende más allá de los límites de su territorio,
tal como los estableció la sociedad dominante, e incluye partes de un parque nacional
creado recientemente. Las familias utilizan una combinación de estrategias de
supervivencia, que incluyen la recolección de productos del bosque, transhumancia,
tejidos a telar y algunos trabajos migratorios. La mayor parte de las familias participan
en todas estas actividades, pero también hay especializaciones. El acceso al bosque
protege a quienes se encuentran bajo la línea de pobreza de caer en la indigencia y de
la inanición a aquellos que están bajo la línea de indigencia. La tala de árboles
constituye su principal fuente de ingresos, por lo menos para el 30% de las familias.
Aprovechando los pastizales de verano que crecen bajo los bosques de araucaria, los
pehuenche recolectan piñones (el fruto de la araucaria), que son su principal fuente de
alimentación. También alimentan a sus animales con los piñones y ocasionalmente los
comercian. Los piñones no sólo son la base de su dieta, sino que también las
araucarias --"pehuén" en su idioma-- y los piñones son elementos sagrados de su
cultura. En una cultura reconocida mundialmente por su sofisticación cosmológica, la
araucaria es el centro de sus ceremonias más sagradas. Pehuenche significa, por lo
tanto "gente del pehuén", ya que "che" significa gente o pueblo.
Después de la silvicultura, la ganadería juega un rol importante en la subsistencia de los
pehuenche, a pesar que no representa una parte substancial del producto neto de la
comunidad. En el verano las familias pehuenche y sus animales migran a las partes
altas de la cordillera, entre las invernadas en las laderas montañosas que rodean el
volcán Callaqui y las veranadas. Esta transhumancia anual está marcada por una
ceremonia muy elaborada, el Nguillatún, a través del cual los pehuenche creen que
mantienen el orden del universo. Todas las comunidades tienen acceso a los pastizales
de verano. Los suelos son de mala calidad y no resisten un pastoreo intensivo, sin
embargo la gente de Callaqui, Pitril y Quepuca-Ralco tienen ganados de propiedad
familiar o individual. En 1991, entre las tres comunidades tenían alrededor de 1.400
ovejas, 1.600 cabras, 950 vacunos y 170 caballos. Practican una horticultura de
subsistencia limitada, plantan trigo y papas en primavera y verano. Comerciantes y
madereros foráneos, a menudo se benefician de la marginalidad y aislamiento de los
pehuenche, empobreciéndolos aún más. Los comerciantes no-indígenas les pagan a
los pehuenche por su ganado y su madera sólo la mitad de los precios imperantes en la
región.
Los pehuenche no cuentan con ningún mecanismo institucional para expresar sus
reclamos, excepto sus jefes tradicionales. Salvo cuando son amenazados por fuerzas
externas, la organización política de los pehuenche es democrática, basada en un jefe
(el lonko), que los dirige y que tiene autoridad ceremonial limitada. La sucesión está mal
definida y las transiciones son graduales --mientras aumenta la influencia de un lonko,
disminuye la de otro--. El tamaño del grupo de influencia de cada jefe varía,
dependiendo de que los otros lo acepten como jefe y de su capacidad de tener
comunicaciones efectivas dentro de una cierta zona. La organización sociopolítica está
continuamente cambiando, pero no necesariamente de manera conflictiva. Los
no-indígenas a menudo cometen errores al llamar a los lonkos "autoridades" y al
asignarles poderes que sus pares no les reconocen. Los no-indígenas, en sus intentos
de tratar con un sistema flexible a nivel de clan o de familia extendida como si fuera una
organización, han buscado y a menudo han designado a una sola "autoridad" interna
para que hable por todo el grupo. Los respetados líderes pehuenche, en cambio, se ven
a sí mismos como representantes y no como autoridades autocráticas.
Los Pehuenche no están bien al tanto de las instituciones y reglas de la sociedad
dominante. Algunos son fugitivos por violar sin darse cuenta la Ley de Bosques. Otros
se encuentran con juicios en los tribunales o están enredados en batallas sobre la
tenencia de tierras(-). Enfrentados a múltiples amenazas sobre sus tierras, recursos,
economía y cultura, los pehuenche no tienen representación legal
|2|.
Desarrollo de Represas: Controversia, Defensa e Investigación
El informe de Downing describe las rápidas transformaciones sociales, culturales,
económicas y ambientales en la zona del Alto Bío-Bío. La previamente aislada región
del Bío-Bío se caracteriza ahora por una inmigración sin control, especulación de la
tierra y deforestación. La región ha atraído a algunos contratistas madereros
independientes que les dan a los propietarios pehuenche pequeñas cantidades de
dinero, talan sus árboles y se van, dejando que los propietarios pehuenche, sin darse
cuenta, queden como responsables de violar las leyes forestales chilenas, que exigen
permiso de corta y reforestación. Se les han aplicado multas y un número de
pehuenche, al no poder pagar estas elevadas sumas, han perdido sus derechos o
están siendo amenazados de desalojo por ésta y otras razones.
En la zona, ENDESA continúa construyendo carreteras e infraestructura relacionada,
preparándose para la construcción de Ralco, la segunda de las seis represas
planificadas en el Bío-Bío, en el corazón del territorio pehuenche. Ralco está ubicada
inmediatamente aguas arriba de Pangue y tendría 155 metros de altura con un embalse
de 3.400 hectáreas. Ralco está proyectada para generar 570 MW de electricidad, a
capacidad total. Desde el punto de vista de ENDESA, Ralco retardará la sedimentación
que acorta la vida útil de Pangue y regulará el flujo de agua a Pangue durante los
períodos álgidos de demanda eléctrica.
La construcción de la represa Ralco desplazaría a más de 1.000 personas, incluyendo
600 pehuenche de las comunidades de Ralco-Lepoy y Quepuca-Ralco. ENDESA
propone relocalizar a los pehuenche en parcelas situadas en las tierras altas andinas,
arriba de la represa, que se cubren de nieve en invierno. Aunque estas zonas se
asemejan al paisaje de verano del territorio pehuenche, no provee de tierras bajas más
cálidas para pasar los fríos meses invernales. Según Downing, 1.5 metros de nieve
cubrió el área de reasentamiento en Julio 1997 (pleno invierno en Chile), por lo que
hubo que suspender una visita al lugar programada por el Gobernador provincial. El
desarrollo de la región ha estimulado un rápido crecimiento de la población no-indígena
en la zona y la especulación de la tierra. Existen planes de construir un centro de ski.
Todos esos factores pueden tener efectos desintegradores en la cultura pehuenche.
Mientras la construcción y operación de Ralco sin duda daría ganancias a ENDESA, su
contribución a la red nacional de energía ha sido cuestionada. Un estudio titulado "Uso
eficiente de la electricidad en Chile (1994-2020)"
|3| , hacía notar que con nueve
estaciones generadoras térmicas planificadas para trabajar con gas natural traído
desde Argentina vía uno o dos nuevos gasoductos, y ocho proyectos hidroeléctricos
más pequeños, Ralco proveería energía muy en exceso de la que Chile necesitaría en
el futuro previsible, y a un costo social y ambiental inaceptablemente alto. Este informe
llevó a María Isabel González, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional de Energía
(CNE) a comentar en La Nación (un periódico de Santiago) que la CNE está explorando
alternativas a la construcción de Ralco (Red Internacional de Ríos, Campaña Chilena
de Información, 1996:29). Un artículo previo, que predecía una superabundancia de
energía en el mercado chileno basado en una versión preliminar de 1993 del estudio
"Uso Eficiente", llevó a que aparecieran artículos en The Economist (Noviembre 4,
1995:71), y The Globe and Mail Report on Business, titulados "Chile enfrentando una
superabundancia de energía", por Oxford Analytica (Agosto 21, 1995).
Desde 1989, varios pehuenche han participado en protestas, han enviado cartas y
entregado sus testimonios al publico chileno, al gobierno chileno y en foros
internacionales (incluyendo al Directorio de la IFC), expresando su oposición al proyecto
de las represas y al deseo que tienen de conservar sus tierras ancestrales. Los
derechos de tierra de los pehuenche están garantizados por la constitución chilena, la
Ley de los Pueblos Indígenas de 1993 y la Ley del Medio Ambiente de 1994. Bajo la
Ley de Pueblos Indígenas, los pehuenche controlan sus tierras y tienen derecho a
rechazar cualquier trato que les proponga ENDESA. ENDESA descarta la importancia
de esta ley, arguyendo que bajo la Ley de Eléctrica de 1982, las necesidades
nacionales de energía tienen preeminencia sobre los derechos indígenas
|4|.
En Mayo 1995, la IFC contrató al antropólogo Theodore Downing como consultor
externo para llevar a cabo una evaluación provisional de la Fundación Pehuén. Esta
evaluación era para detectar hasta qué punto la Fundación Pehuén había logrado
cumplir con los objetivos originales. (Esto no incluía los reasentamientos; por lo tanto a
Downing no se le pidió que evaluara la eficacia de los esfuerzos de la Fundación
Pehuén, en relación a los reasentamientos). Downing diseñó una estrategia de trabajo
de campo participativa y negoció un contrato con la IFC que incluía informar sobre los
hallazgos de su investigación a los pehuenche, de un modo culturalmente adecuado.
Downing viajó a Chile en Octubre de 1995 y se reunió con cerca de 60 personas que
representaban a las diferentes partes involucradas en el conflicto en torno a la
represas. Con la colaboración de ellos, diseñó una estrategia de evaluación. La
metodología de la evaluación incluía talleres después de la investigación, para
presentar y discutir los hallazgos de la investigación con las distintas partes, en
ambientes culturalmente adecuados y en idiomas nativos. Downing presentó este plan
a la IFC, quienes lo aceptaron. Downing terminó su trabajo en terreno en Noviembre y
Diciembre de 1995, y entregó su informe a la IFC en Mayo de 1996.
El 17 de Noviembre de 1995, mientras Downing estaba en terreno realizando su
evaluación a la Fundación Pehuén, un grupo de aproximadamente 400 ciudadanos
chilenos, incluyendo indígenas pehuenche, ambientalistas y otros individuos
comprometidos, realizaron una apelación al Panel de Inspección del Banco Mundial.
Alegaban que la IFC había violado los reglamentos del Banco sobre evaluación
ambiental y sus propias políticas ambientales y sociales sobre proyectos de represas y
embalses, sobre pueblos indígenas, sobre reasentamientos involuntarios,
administración de propiedad cultural, protección y manejo de tierras vírgenes y
supervisión de proyectos, como fue establecido en "IFC: Análisis ambiental y revisión
de proyectos de la Corporación Financiera Internacional". Además, en sus reclamos
alegaban que fondos asignados a Pangue S.A. para la construcción de la represa
Pangue, habían sido transferidos al proyecto Ralco, en clara violación de los acuerdos
del préstamo y de las garantías de la IFC, de que su préstamo sería utilizado solamente
para Pangue, y no para Ralco. El Panel de Inspección rechazó la queja en base a que
no tenía jurisdicción sobre la IFC. Sin embargo, en respuesta a la inquietud de los
Directores Ejecutivos del Banco, James D. Wolfensohn, Presidente del Banco, prometió
realizar "una revisión interna, imparcial" del préstamo a Pangue. Wolfensohn también
insistió que "la IFC no tiene planes para dar apoyo financiero para Ralco" (Cockburn
1997; Winthrop 1997).
En Mayo 1996, como resultado de la queja chilena, Wolfensohn designó al ecólogo Jay
Hair, Presidente Emérito de la Federación Nacional de la Vida Silvestre (National
Wildlife Federation), para evaluar el cumplimiento por parte de ENDESA del acuerdo
IFC/ENDESA (que incluía planes mitigación de los impactos ambientales y sociales).
Hair presentó su informe en Abril 1997. En Julio 1997 el personal de la IFC entregó (a
su Directorio y al público) una versión severamente censurada del informe de Hair, junto
con una respuesta de la IFC a éste. Un tercio del documento fue eliminado, incluyendo
mucho material que describía el impacto social y las posibles violaciones a los derechos
humanos. El Dr. Hair escribió una carta de protesta, haciendo notar:
Hay numerosas censuras que parecen haber sido hechas sin otro motivo que el de
evitar una situación embarazosa a aquellas personas que tomaron ciertas decisiones
respecto al proyecto Pangue, o cómo éste fue supervisado por la IFC. Esto creó una
visión distorsionada de sucesos claves asociados al proyecto.
Hair también dijo que su documento, reescrito por la IFC era "erróneo, poco exacto y
autocomplaciente". De acuerdo con el análisis de Hair, en torno al proyecto Pangue la
IFC no cumplió con 80% de sus directivas ambientales y sociales. En cambio, en la
respuesta de la IFC al informe Hair se afirma que: "La IFC considera que el proyecto
Pangue cumplió con cinco de las ocho políticas y procedimientos aplicables" (citado en
Crawford 1997).[volver]
¿Qué había en el informe Downing?
Al revisar el informe Downing, la CfHR encontró un registro mixto de logros positivos y
de notables fracasos de la Fundación Pehuén, seguidos por un detallado conjunto de
sugerencias de Downing para reestructurar las actividades y organización de la
Fundación, con el objeto que ésta involucrara directamente y beneficiara realmente al
pueblo pehuenche. La auditoría externa original de Hair, extractó y reprodujo partes del
informe de Downing, incluyendo:
- evidencia de severa e incontrolada deforestación y otros problemas ambientales;
- fallas documentados de incumplimiento de medidas de protección ambiental,
especificadas en el acuerdo IFC/ENDESA;
- sugerencias en el sentido que personal de la IFC engañó al Directorio del la IFC y a
los inversionistas públicos sobre el conocimiento que tenía la IFC de los planes de
ENDESA de construir una segunda represa (Ralco);
- cargos de que el IFC no aplicó las políticas y reglamentos del Grupo Banco Mundial
al conceder el préstamo para Pangue.
La auditoría externa de Downing encontró que ENDESA, su subsidiaria Pangue S.A., y
la Fundación Pehuén han interactuado con individuos y familias pehuenche, ofrecido
paquetes de reasentamiento a cambio de sus títulos de dominio de tierras, mientras
que les ocultaron información crítica para ellos, que no les entregaron información de un
modo culturalmente adecuado y que no estructuraron oportunidades para la toma de
decisiones a nivel tribal
|6| . La mayor parte de las actividades de desarrollo de
la
Fundación Pehuén involucraba la distribución de bienes y servicios a las comunidades
pehuenche cercanas (aunque no a todos los pehuenche directamente afectados por la
represa Pangue).
Hasta el año 2001, Pangue S.A., accedió a entregar a la Fundación Pehuén, la cantidad
superior de las dos alternativas siguientes (1) una cantidad anual equivalente al 0.30%
de los ingresos netos de la empresa o (2) el equivalente a 5.780 Unidades de Fomento.
Después del año 2001, la empresa proveerá a la Fundación con un monto anual
equivalente al 0.30% del ingreso neto de la empresa. Hasta el año 1996, como la
empresa no había registrado utilidades, Pangue S.A. ha entregado a la Fundación
aprox. US$ 130.000 al año. El IFC y Pangue negociaron la cantidad a pagar sin
informar ni consultar a los pehuenche, y sin realizar ningún estudio técnico de los
costos necesarios para lograr los objetivos. Downing encontró que entre 1992 y 1996,
los residentes de Callaqui y Quepuca-Ralco ganaron US$ 250.000 de beneficios
directos de los programas de la Fundación y más de US$ 575.000 por salarios
relacionados con proyectos. El gobierno gastó otros US$ 1.6 millones en la región.
A pesar de la afluencia de dólares, los datos entregados por Downing sugieren que no
hubo una tendencia sustancial de mitigación de la pobreza en las comunidades
afectadas por la represa Pangue (Callaqui, Pitril y Quepuca-Ralco). La empresa no
incorporó cuatro de los cinco elementos críticos del acuerdo IFC/Pangue establecidos
en los estatutos y en la agenda operacional de la Fundación. Específicamente no
cumplió sus compromisos de:
- hacer de la Fundación un vehículo para el desarrollo sustentable que proveerá
beneficios a largo plazo a los pehuenche, al promover su desarrollo socioeconómico;
- prepararse para mitigar los efectos de las actividades de construcción (con la
construcción programada para terminar a fines de 1997);
- preservar y reforzar la identidad cultural;
- realizar el mayor esfuerzo posible para hacer que las comunidades cuenten con
servicios eléctricos.
Más aún, al discutir la deforestación que ha acompañado el desarrollo de la represa
Pangue, Downing hizo notar que desde 1988-1994, maderas por un valor entre US$ 3
millones y $ 18 millones habían sido extraídas de tierras comunitarias de los
pehuenche, como un efecto directo e indirecto de la construcción de la represa Pangue
|7| . En resumen, Downing encontró que este pequeño grupo de
indígenas pehuenche,
golpeados por la pobreza, está en esencia, subsidiando el desarrollo hidroeléctrico
chileno, a costo de su economía, recursos y cultura. El antropólogo chileno Claudio
González Parra hizo eco de esta afirmación de Downing en las declaraciones y
documentos de apoyo que él entregó al CfHR, en Noviembre 1997.
En su informe y declaraciones, Downing hacía notar que la Fundación Pehuén era una
creación innovadora, con metas y objetivos loables, y en su estudio encontró ciertas
evidencias de sus efectos positivos en algunas familias de algunas comunidades
pehuenche. Sin embargo, aunque Pangue S.A. contrató a algunos pehuenche, y que
tres pehuenche pertenecieron al Directorio de la Fundación Pehuén, ningún pehuenche
fue invitado a participar en los esfuerzos por establecer la Fundación ni en el diseño de
un plan para lograr un desarrollo efectivo y sustentable de las comunidades. Tampoco
estuvieron involucrados los pehuenche en el acuerdo de Abril 1997, entre el IFC y
ENDESA, para utilizar la Fundación para el reasentamiento de un número mucho mayor
de familias afectadas por la construcción de la represa Ralco.
Tanto el promotor del proyecto como el prestamista interpretaron "participación
informada" por parte de los pehuenche, como si esto significara simplemente asegurar
la presencia de los lonkos de la zona de Pangue en algunas de las reuniones del
Directorio de la Fundación. Sin embargo, los lonkos no tienen autoridad formalmente
reconocida por los pehuenche para tomar decisiones que comprometen a sus grupos.
Además, su modelo de liderazgo flexible y disperso hace difícil determinar quién puede
hablar por todo el grupo. La organización política está basada en el parentesco, y las
comunidades pehuenche están formadas por grupos de familias y linajes muy
individualistas (Downing 1996:13).
Los esfuerzos realizados por la IFC, ENDESA, Pangue S.A., y la Fundación Pehuén
para asegurar que los pehuenche tuvieran una "participación informada", adolecieron
de errores fatales desde un comienzo. Según Downing, el personal de la Fundación;
"no tenía capacitación intercultural, no tenían experiencia en desarrollo indígena ni rural,
e incluía sólo a personal de habla hispana, no-mapuche" (1996:43).
Además, el trabajo etnográfico de Downing sobre la estructura sociopolítica de los
pehuenche sugiere que el IFC, ENDESA y la Fundación Pehuén hicieron suposiciones
fundamentalmente erradas respecto a la estructura política de los pehuenche. Aunque
elegidos por sus comunidades, los representantes pehuenche en el Directorio de la
Fundación pueden ser reemplazados por alguien designado por la empresa Pangue, si
no asisten a una reunión. Pueden ser removidos del Directorio si éste, por medio de
votación por voz, decide que un representante es un impedimento (1996:16-17). Sin
embargo, como lo señala Downing, los representantes elegidos no cuentan con
mecanismos de difusión y retroalimentación para dispensar información en sus
comunidades y para buscar respuestas y opiniones a nivel comunitario. Desde la
perspectiva pehuenche, los representantes no tienen la autoridad de hablar a nombre
de la comunidad. El informe de Downing identificaba estos problemas y decía que sólo
una asamblea general de toda la comunidad sería el foro culturalmente adecuado que
resultaría en decisiones autorizadas que reflejen la voluntad de la comunidad respecto
a los reasentamientos de Ralco, a la estructura de la Fundación Pehuén y sus
actividades, y a los procesos de toma de decisión relacionados. Claudio González Parra
señaló lo mismo en un trabajo que entregó para apoyar sus declaraciones al CfHR:
Hemos estado discutiendo e investigando y ofreciendo opiniones desde una perspectiva
que a menudo deja de lado las opiniones de los pehuenche del Alto Bío-Bío, práctica
que tiene una larga historia. Las comunidades pehuenche del Alto Bío-Bío son sus
propios actores con sus propias opiniones, deseos y demandas específicas al respecto.
Si no tratamos sus opiniones con el debido respeto, no haremos un uso adecuado de lo
que los pehuenche desean. (1997:2-3).
La retención del informe Downing
¿Por qué la IFC no entregó el informe Downing a los pehuenche (tal como fue
prometido en 1996), al público en 1997 (como lo solicitaran las ONGs, CONADI, y otras
agencias del gobierno chileno, y como el IFC le prometiera a Downing en su contrato de
trabajo), o incluso al Directorio de la IFC? Según la IFC, los informes de Downing y de
Hair contenían declaraciones y conclusiones que Pangue S.A., y su empresa madre, la
ENDESA, consideraron erróneas, difamatorias o confidenciales:
Con el objetivo de preservar su efectividad en el mercado del sector privado, la IFC
tiene que respetar la confidencialidad de los negocios y evitar revelaciones que
materialmente dañarían los negocios y los intereses competitivos de sus clientes. (IFC
1997:6).
A nosotros nos parece que la IFC ocultó el informe de Downing por la volatilidad política
de la información y de los hallazgos descritos. El informe contenía evidencias de daño
ambiental extensivo, no mitigado, resultante de la deforestación de las tierras
comunitarias de los pehuenche, de múltiples amenazas confirmadas de relocalización
involuntaria, de prácticas de la Fundación Pehuén que constituyen un dramático asalto
a las costumbres y tradiciones culturales de los pehuenche, y de acciones para encubrir
información vital que permitiría la discusión de alternativas que disminuyeran el
presente daño cultural, económico y ambiental. (González Parra 1997:5).
Los contratos estándar de la IFC para consultores, le da a ésta el control exclusivo de
los resultados de las evaluaciones de los proyectos realizadas por los consultores,
durante tres años; durante este período, los consultores que firman este contrato,
legalmente pierden el derecho a revelar o hacer circular los resultados de sus
investigaciones sin la autorización de la IFC. Para evitar las obligaciones restrictivas de
este arreglo estándar, Downing negoció una disposición especial en los "Términos de
Referencia" de su estudio de evaluación de la Fundación Pehuén. Esta disposición era
para proteger sus derechos de compartir los resultados de su investigación, tanto con
los pehuenche como con los chilenos:
Se espera que el consultor ayude a la Fundación a presentar un resumen de los
hallazgos a las tres comunidades, a los Directorios de ENDESA y Pangue S.A., al IFC,
y en un seminario para el sector privado y los indígenas de Chile. (IFC, Términos de
Referencia para una Evaluación Interina de la Fundación Pehuén, Julio 26, 1995).
Al negarse a realizar el prometido "seminario" o a distribuir el informe Downing a los
representantes pehuenche del Directorio de la Fundación Pehuén, la IFC y ENDESA de
este modo violaron las garantías explícitas de los "Términos de Referencia" del contrato
de consultoría de Downing. También violaron los derechos del pueblo pehuenche de
conocer y participar en los planes para su reasentamiento. La IFC hizo fuerte su
exigencia de que Downing no divulgara sus hallazgos a los pehuenche o al público,
amenazándolo con la pérdida de su trabajo como consultor y con posibles demandas
legales (declaraciones de Downing y Carol Lee, Foro de la CfHR, 20 de Noviembre
1997; carta de Downing a Terence Turner, 2 de Febrero 1998). De este modo trató de
impedir que Downing cumpliera con sus obligaciones profesionales y éticas con los
pehuenche y con los Chilenos en general.
Revisando los documentos y las declaraciones entregadas al CfHR, vemos que la
entrega del informe Downing hubiera perjudicado los esfuerzos de ENDESA para que
se aprobara Ralco. Ésto a su vez hubiera perjudicado la inversión del IFC. Según las
declaraciones de Downing, el día que mismo que él entregó su informe, la IFC y la
ENDESA anunciaron su nuevo acuerdo de utilizar la Fundación para mitigar los
impactos sociales de la construcción de la represa Ralco --especialmente el
reasentamiento--. Dos semanas después, el personal de la IFC entregaron un resumen
del informe de Downing a ENDESA para su aprobación, antes de entregárselos a los
pehuenche como conclusión de la evaluación participativa. ENDESA rechazó el
resumen y amenazó con demandar a la IFC y a Downing si mostraban el informe a los
indígenas o al público (Downing, comunicación personal).
La pregunta es por qué la IFC decidió mantener secreto el informe de Downing y
aceptar las demandas de ENDESA, tiene que entenderse en el contexto más amplio de
desarrollos y controversias casi contemporáneas relacionadas con el proyecto del
Bío-Bío
|8| . Durante la primavera de 1996, más o menos en el mismo momento
en que
la IFC estaba decidiendo suprimir el informe Downing, el GABB (Grupo de Acción por el
Bío-Bío) encargó un estudio de la evaluación de impacto ambiental de Ralco (EIA). El
crítico informe resultante hizo que CONAMA (Comisión Nacional del Medio Ambiente)
rápidamente declarara que el EIA de Ralco era insatisfactorio. Según los informes de la
prensa chilena, las presiones de ENDESA y de autoridades del gobierno hicieron que
CONAMA se retractara. A mayor abundamiento, en Marzo de 1997, la CONADI
(Corporación Nacional de Desarrollo Indígena) emitió un informe resolutivo en el que
señalaba que el proyecto Ralco era "absolutamente ilegal" de acuerdo a la Ley Indígena
chilena de 1993. En respuesta, el Presidente chileno, Eduardo Frei, hizo despedir al
director de CONADI, Mauricio Huenchulaf, leal defensor de la causa pehuenche.
ENDESA, entonces, anunció que la Fundación Pehuén sería el vehículo para el
reasentamiento de Ralco. Este desarrollo, aparentemente, provocó que el Presidente
del Banco Mundial, James Wolfensohn, designara a Jay Hair para hacer una auditoría
de la actuación de la represa Pangue S.A. en torno a su proyecto así como de sus
efectos. Meses después, el Banco hizo público el informe de Hair, sumamente
censurado y alterado, tal como se describió más arriba.
En Septiembre de 1996, terminó la construcción de la represa Pangue y se llenó su
embalse. En Febrero de 1997, la IFC amenazó con declarar a ENDESA en falta por no
cumplir con las condiciones ambientales establecidas en el acuerdo Pangue/IFC. En
Marzo de 1997, ENDESA refinanció su préstamo a través del Banco Dresdner de
Alemania, con lo que efectivamente removió el proyecto del Bío-Bío de la interferencia
de la IFC (Aslam 1998). La transacción con el Banco de Dresdner redujo el
involucramiento financiero de la IFC en el proyecto a sus 2.5% de participación en
Pangue S.A.
El 25 de Abril de 1997, menos de un mes después que Jay Hair terminó su estudio y
entregó su informe, la IFC y ENDESA firmaron un acuerdo privado para enfrentar los
impactos ambientales y sociales más relevantes, resultantes de las inversiones de la
IFC en Pangue. Igual que el primer acuerdo entre la IFC y ENDESA, que establecía la
Fundación Pehuén, el acuerdo del 25 de Abril de 1997, fue negociado sin el
conocimiento o la participación de los pehuenche, y sin revelar los términos completos
del acuerdo a las personas afectadas, al gobierno chileno ni al público. En Junio de
1997, la CONAMA aprobó la evaluación ambiental del proyecto Ralco con tres
condiciones: a) aumentar el caudal ecológico de 12 a 39,7 m3/s; b) alargar el período
de 'asistencia técnica' a los pehuenche relocalizados de 4 a 10 años; y c) crear una
reserva biológica de 1.200 hectáreas para reemplazar el bosque nativo inundado. En
Julio de 1997, la IFC entregó su versión muy censurada del informe de Hair, explicando,
"El resto de las partes del Informe no serán entregadas debido a las recomendaciones
de asesores legales externos" (Lee 1997:3; Cockburn 1997). En Septiembre 1997, la
CONADI públicamente cuestionó la legitimidad de los acuerdos individuales de
reasentamiento negociados por ENDESA con familias pehuenche, diciendo que
ENDESA, para lograr estos acuerdos y obtener las firmas de las familias pehuenche,
había ocultado información clave sobre los lugares de reasentamiento. Nueve lonkos
pehuenche reiteraron su anterior oposición a Ralco y su rechazo a ser trasladados. En
otoño de 1997, el público chileno tuvo la oportunidad de examinar y comentar el
Informe de Impacto Ambiental de la represa Ralco, que proponía mitigar los impactos
sociales adversos a través de la Fundación Pehuén. En Octubre 1997, seis de los siete
líderes pehuenche se juntaron para examinar el EIA de Ralco y votaron por el rechazo
del reasentamiento.
A través de todo este período de 18 meses, la IFC se negó a entregar el informe
Downing. El 24 de Diciembre de 1997, finalmente, la IFC notificó a Downing que no
entablaría una demanda legal si éste entregaba copias de su informe, siempre que él
agregara una declaración diciendo que el informe no es un documento oficial de la IFC.
La IFC permitió que se hiciera público el informe de Downing mucho después que
expirara el período de revisión pública del proyecto Ralco. El 8 de Enero 1998, a pesar
de la falta de aprobación por parte de CONADI (la agencia que debe, bajo las leyes
chilenas, aprobar las privatizaciones de tierras indígenas), ENDESA anunció que
concretaría los acuerdos con los contratistas en Febrero de 1998 y que en Marzo 1998
comenzaría a licitar dos proyectos civiles de construcción: un túnel y la presa misma. La
empresa tenía planeado firmar los contratos para los equipos de generación en Marzo
de 1998. Los trabajos pesados de construcción en la represa de Ralco están
programados para comenzar en Agosto o Septiembre de 1998.
Durante 1996 y 1997, ENDESA estuvo involucrada en intensas negociaciones con el
gobierno chileno y los pehuenche, sobre la planificación del reasentamiento para Ralco.
Los planes de reasentamiento dependían de la utilización de la Fundación Pehuén
como agencia de reasentamiento, y el informe de Downing informó documentadamente
sobre sus defectos, fracasos y conflictos de intereses institucionales. Por supuesto que
el personal del IFC sabía y estaba involucrado en estos esfuerzos de planificación de
los reasentamientos; Downing y otros, ocasionalmente vieron a éstos junto con
personal de ENDESA estudiando la zona del proyecto Ralco (Declaraciones de
Downing, 1997). Inferimos que la IFC censuró el informe de Hair y ocultó el de Downing
para ayudar al éxito de los planes de ENDESA.
Mientras el personal de la IFC pueden haber justificado ésto como necesario para evitar
una amenaza de acción legal contra ellos por parte de ENDESA, ésto, sin embargo,
contribuyó a violar los derechos de los pehuenche. La IFC ocultó información crítica
sobre los impactos sociales y ambientales negativos de la construcción de la represa
Pangue y sobre la falla de la Fundación de no cumplir cuatro de las cinco metas para
promover el desarrollo sustentable establecidas en sus estatutos, hasta que fue
demasiado tarde para detener la autorización ambiental del proyecto Ralco. Como
resultado directo de estas acciones, aproximadamente el 20% de la población
pehuenche, enfrenta ahora un reasentamiento involuntario en tierras de pastizales de
verano, en donde las nieves de invierno impiden severamente el desplazamiento y las
actividades de subsistencia.
Respuesta de la IFC a las Evaluaciones Críticas sobre los Problemas
Sociales y Ambientales Asociados a los Proyectos de las Represas
Pangue y Ralco.
Tanto la respuesta de la IFC al informe de Hair y las declaraciones al foro de CfHR de
Carol Lee, Vice Presidente y consejero General de la IFC, reconocen que algunas de
las decisiones y acciones de la IFC fueron incorrectas. Sin embargo, la IFC ha
continuado insistiendo que el proyecto mejoró como resultado de su involucramiento.
Las contribuciones de la IFC incluyen:
- exigir una evaluación de impacto ambiental, que fue hecha pública en Chile;
- involucramiento de una amplia gama de interesados;
- establecimiento de una estación ecológica para monitorear los efectos aguas abajo;
- establecimiento de la Fundación Pehuén, innovador mecanismo para devolver
ganancias corporativas a la comunidad.
La IFC reconoce que debiera haber tenido un acercamiento más sistemático para
analizar los impactos ambientales y sociales del proyecto Pangue antes de financiarlo.
Dice que debiera haber manejado los temas en torno a la situación de los indígenas
más cuidadosamente, especialmente los impactos indirectos del proyecto en el pueblo
indígena.
Admite que la falta de participación informada por parte de los indígenas ha sido una de
las debilidades del proyecto (IFC 1997b:2). Lee dijo que los problemas asociados con el
proyecto debieran entenderse en parte como "la curva de aprendizaje" de la IFC; las
deficiencias de la IFC, aunque desafortunadas, fueron "consistentes con los
procedimientos ambientales establecidas en ese momento" (Lee, declaraciones y IFC
1997b:4). Estas controversias y experiencia han gatillado numerosos cambios en la
IFC, incluyendo aumentar el personal, la creación de una unidad de revisión ambiental,
y preparar un borrador de propuestas de políticas y procedimientos humanos y
ambientales.
Como evidencias de cambios progresivos en la Fundación Pehuén, el personal de la
IFC distribuyó a la CfHR las minutas de una sesión, el 28 de Mayo 1997, del Directorio
de la Fundación Pehuén. Los nuevos principios operacionales de la Fundación Pehuén,
integraron los cambios recomendados por el informe Downing, incluyendo medidas
para aumentar la participación indígena en la Fundación, tales como el diseño de un
programa de información y participación culturalmente adecuada; la adopción del
idioma pehuenche como idioma de trabajo de la Fundación; y la inclusión de personal
pehuenche en las actividades de la Fundación. Sin embargo la IFC continuó
manteniendo en secreto los registros de sus sesiones con miembros no-indígenas del
Directorio de la Fundación Pehuén, en los momentos en que discutían los planes para
el reasentamiento masivo de los pehuenche de la zona de Ralco.
Preguntas sobre derechos humanos
Las actuaciones de la IFC y de ENDESA da lugar a varias preguntas difíciles:
- 1. Al examinar el contexto en que ENDESA logró conseguir fondos para apoyar la
construcción de la represa Pangue, encontramos que el personal de la IFC falló al no
incorporar información consignada en informes sobre el proyecto que identificaban a
las personas afectadas como miembros de un grupo indígena. También fallaron al no
involucrar a la población como participantes informados. Cuando los problemas se
hicieron evidentes, ellos no efectuaron las acciones apropiadas para remediarlos, o
en hacer a alguien responsable. Estas acciones negaron a los pehuenche las
protecciones supuestamente garantizadas por las políticas y directrices. En sus
declaraciones al CfHR, el Vice Presidente de la IFC, Carol Lee, reconoció que "se
cometieron errores" al presentar la propuesta del proyecto Pangue al Directorio de la
IFC. Específicamente, el personal de la IFC falló al no identificar al pueblo indígena y
al no aplicar las políticas del Banco Mundial respecto a éstos. Sin embargo, la
represa ha sido construida, y el préstamo de la IFC ha sido devuelto. Salvo por el
2.5% de propiedad de Pangue, la IFC ya no tiene ningún rol en el proyecto chileno.
¿Quién es ahora responsable de enfrentar los problemas sociales, económicos,
políticos y de supervivencia cultural que enfrentan los pehuenche --problemas
causados por una planificación ineficiente y decisiones erradas tomadas al construir
la represa Pangue (y ahora Ralco)?
- 2. El informe Downing revela como la Fundación Pehuén fue evolucionando de una
iniciativa valiosa e innovadora para reinversión de beneficios privadas de la empresa
en las comunidades huéspedes, hacia una realidad operacional que falló en cumplir
cuatro de los cinco objetivos del acuerdo IFC/Pangue. Las condiciones humanas y
ambientales han empeorado significativamente, y la Fundación se ha transformado
más en el vehículo para el reasentamiento de Ralco, que para lograr un desarrollo
importante y sustentable de las comunidades afectadas por Pangue. Estos fracasos
tienen sus raíces en parte en la falta de la IFC que no aseguró la participación
informada adecuada de los pehuenche, así como en la ausencia de oportunidades
estructurales para esta participación. La Fundación misma fue establecida como
resultado de las negociaciones secretas entre la IFC y ENDESA sobre maneras de
mitigar los impactos sociales de la represa Pangue, y fue reestructurada en Abril de
1997, para permitir el reasentamiento de los pehuenche, como resultado de la
represa Ralco. Es evidente que la falta de participación informada contribuyó
crucialmente a las fallas de la Fundación que llevaron al incumplimiento de sus
objetivos establecidos. ¿Constituye una violación a los derechos humanos negociar
acuerdos secretos sobre el futuro de un grupo étnico, sin el conocimiento o
participación del grupo o de las autoridades gubernamentales responsables de los
asuntos indígenas (CONADI)? Si es así, ¿debieran las agencias bajo cuya tutela
sucedieron estas violaciones, hacerse responsables para remediar estas acciones?
¿Debieran ellas también hacer restitución material a las víctimas de sus actos, que
pueden ahora ser expulsados de sus tierras y deportados ("reasentados") a una zona
inadecuada, donde a ellos probablemente les será difícil sobrevivir?
- 3. La Fundación Pehuén es el vehículo propuesto para mitigar los impactos sociales
de Ralco, la segunda represa. A pesar de haber recibido solicitudes de los
pehuenche, de los mapuche, del gobierno chileno, de académicos y ONGs, para
acceder a la evaluación interina sobre la Fundación, la IFC decidió mantener oculto
el informe hasta después de finalizado el período de revisión de evaluación
ambiental de la represa Ralco. Esto afectó la capacidad de los pehuenche de
participar en el proceso de toma de decisiones de un modo informado y equitativo.
¿Constituye una violación a los derechos humanos de los pehuenche, el que la IFC
censurara información clave sobre su subsistencia, sus bosques, y su futuro cultural?
¿Qué posibilidad de defenderse tienen personas como los pehuenche, cuando la
planificación de proyectos, su financiamiento, monitoreo e implementación ocurren
de un modo tal que se protegen primero y mas que nada los intereses económicos
privados, mientras (a sabiendas o no) se crean situaciones en las cuales los
derechos humanos son abusados?
- 4. En su declaración de Julio de 1997, la IFC argumenta, "Pangue es un proyecto
con escaso impacto ambiental y social" (1997b:15). Los informes de Hair y el de
Downing indican que el personal de la IFC y de ENDESA manipularon el lenguaje del
proyecto Pangue para sugerir que el proyecto estaba constituido por una central
autónoma, y que no era parte de un proyecto más grande, de dos represas. La
caracterización de Pangue como un proyecto autónomo realizada por la IFC justificó
desarrollo de infraestructura (caminos, mecanismos de impacto social como la
Fundación Pehuén) que eran en realidad esenciales para la construcción de la serie
de represas planificadas en el Bío-Bío. La evaluación de Downing presentó
evidencias de que ENDESA utilizó los fondos del préstamo de la IFC destinados para
Pangue (para mitigación de impactos sociales a través de la Fundación Pehuén)
para apoyar el desarrollo de Ralco. Estas son violaciones al acuerdo de préstamo
entre IFC/ENDESA, por lo menos en relación a lo que ha sido hecho público de éste,
así como de las directrices del Banco Mundial. Pero el préstamo ha sido devuelto , la
IFC posee sólo el 2.5% de Pangue, y no está involucrada financieramente en Ralco.
¿Quién es responsable de hacerse cargo de los problemas sociales, económicos,
políticos y supervivencia cultural que enfrentarán los pehuenche como resultado de
las manipulaciones engañosas que acompañaron la planificación y construcción de
la represa Ralco? 5. Respondiendo a las intensas demandas de los ciudadanos
chilenos, de dirigentes y personas mapuche y pehuenche, a las ONGs y a las
organizaciones gubernamentales, el Banco Mundial autoriz� una auditoría
independiente del proyecto Pangue, y la IFC contrat� a Jay Hair y Theodore
Downing para realizar auditorías sobre el impacto ambiental y social. Los
informes resultantes eran muy críticos de la IFC, de ENDESA, de Pangue S.A. y
de la Fundación Pehuén. La IFC permiti� que ENDESA censurara drásticamente el
informe de Hair (recortando las referencias a las conclusiones de Downing) y
censur� en forma total el informe de Downing, enterrándolo hasta el 24 de
Diciembre de 1997. El restringir el flujo de información durante un proceso
crítico de toma de decisiones, y especialmente ocultando información a las
personas afectadas, efectivamente impidi� que los pehuenche tomaran decisiones
informadas. ¿Quién es responsable de reparar el daño a los derechos a la
autodeterminación de los pehuenche?
- 6. Y por último, como nos lo recuerda Claudio González Parra, para los pehuenche la
principal interrogante es: ¿si el pueblo pehuenche va a beneficiarse de los frutos del
proyecto, o si ellos subsidiarán el desarrollo hidroeléctrico de Chile sacrificando su
economía, sus recursos y su cultura? (Downing 1996:8 citado por Parra 1997:7)
[volver]
Parte III: Privatización, Irresponsabilidad Institucional y Violaciones a los
Derechos Humanos en Proyectos de Desarrollo Financiados por el
Banco Mundial: Implicancias más Amplias de los Casos Pangue-Ralco
Hemos dejado sin contestar las preguntas con que se cierra la Parte II de este informe,
no sólo como una estratagema retórica, sino que en reconocimiento de que la
estructura institucional del Banco Mundial y su modo de operar efectivamente las hace
incontestables. Como lo ha demostrado la relación de la actuación del IFC en el caso
Pangue en la Parte II, una intrincada jerarquía de indeterminación y de ambigüedad
estructural se extiende desde los operativos de la IFC en los sitios específicos de los
proyectos: a través de convenios confidenciales con acreedores privados, a través la
presunta incapacidad del IFC de hacer cumplir a conformidad estos convenios con los
acreedores cuando éstos ya tienen el dinero en sus manos; a través de la falta de
conocimiento que tienen los directores de la IFC de actuaciones específicas y de
gestiones del personal de proyecto de la IFC; a la casi autonomía de cada institución
del Grupo Banco Mundial, hasta el Presidente mismo del Banco como un todo. Esta
falta de determinación estructural da pocas oportunidades institucionalizadas para
cuestionar procesos o situaciones en torno a cuestiones de responsabilidad moral o
legal por abusos y fallas en los proyectos. Esto sólo ha sido intensificado por el uso de
este marco institucional para hacer expedita la privatización del desarrollo financiado
con dineros públicos a través del IFC y corporaciones privadas como ENDESA.
Los débiles lazos institucionales entre los miembros del Grupo Banco Mundial
constituyen un sistema de ambigüedad estructural que le permite acomodar la
contradicción entre su compromiso creciente con la privatización económica y su
continuo compromiso público de salvaguardar los derechos ambientales, sociales y
humanos. De este modo, la IFC está coludida con, o tolera pasivamente, prácticas de
las corporaciones privadas receptoras de sus préstamos, que violan las directrices
ambientales y sociales del IBRD. Al mismo tiempo niega su responsabilidad institucional
por todas las consecuencias humanas y ambientales adversas que resultan de estas
prácticas. Un caso en cuestión, justamente, es la falta constituida por el hecho que
nadie en la IFC, ni en el Banco Mundial, hasta e incluyendo el Presidente Wolfensohn,
ha asumido la responsabilidad personal de haberle ocultado el informe Downing a los
pehuenche --violando gravemente sus derechos humanos básicos, y las propias
directrices del Banco, que exigen participación informada de los pueblos indígenas en
los proyectos que los afectan.
Mas aún, no nos parece convincente el argumento del Banco Mundial de que la IFC,
aunque siendo parte de la "familia del Banco", queda fuera del control del Banco, y del
alcance de sus estándares sobre participación indígena en proyectos de desarrollo que
los afecten. No debiera ser necesaria una violación grave de los derechos humanos por
parte de la IFC, para que esto le sugiriera al Banco imponer estándares que cubran a
todo el Banco. El Banco estableció la relación con la IFC, y ahora tiene que hacerse
cargo de las consecuencias. Sin embargo, en respuesta a los cargos que hizo Downing
en el sentido que la IFC tiene cierta responsabilidad por esta acción, Jannik Lindbaek,
Vice Presidente Ejecutivo de la IFC, insistió que la IFC no tiene ninguna responsabilidad
porque no ejerce ningún control sobre las acciones de la Fundación Pehuén, la que
ahora está bajo el control exclusivo de Pangue S.A. Robert Winthrop hace el siguiente
comentario al respecto:
La posición del IFC parece particularmente dudosa, ya que el establecer una fundación
para beneficiar a los pehuenche [la Fundación Pehuén], constituyó un elemento clave
de las condiciones de la IFC para financiar el desarrollo hidroeléctrico de Pangue.
(Winthrop 1997:36).
Respecto a lo que alegó Lindbaek que el IFC estaba "buscando el modo de
presentarles lo esencial de la evaluación a los pehuenche" mientras mantenía en
secreto el texto mismo del informe, Winthrop señala: Lejos de honrar el sencillo idioma
de la [Directiva Operacional del Banco Mundial 4.20, que llama a mantener informados
a los pueblos indígenas sobre los planes en torno a proyectos, de tal modo que ellos
puedan ser "participantes informados" en las "toma de decisiones"], es difícil ver en
esta historia de las relaciones de la IFC con los pehuenche, ninguna otra cosa que no
sea el ejercicio de relaciones públicas y de legalismos exculpatorios. (Winthrop
1997:36).
La responsabilidad no parece terminar con Lindbaek. Según el columnista Alexander
Cockburn, después de que en un comienzo les solicitó a Downing y a Hair que
prepararan sus evaluaciones, el Presidente del Banco, Wolfensohn, posteriormente
"presidió un proceso interminable de engaño y encubrimiento, comenzando con la
supresión de [ambos] informes." (1997:9)
Irresponsabilidad Institucional y la Presión por Prestar Al evaluar la naturaleza y la
magnitud de la responsabilidad institucional por los abusos en el caso Pangue-Ralco,
tenemos que tener en cuenta los intentos del Banco Mundial por prevenir tales abusos.
Durante las últimas décadas, proyectos gigantescos han devastado el medioambiente y
a las poblaciones de extensas áreas, incluyendo muchos pueblos indígenas o tribales.
Muchas iniciativas con gravísimos problemas, como el proyecto Polonoroeste del Banco
Mundial en la Amazonía brasileña y su proyecto de la represa Sardar Sarovar en la
India, han generado crecientes críticas y presiones políticas sobre los gobiernos y las
instituciones bancarias multilaterales, que planifican, instigan y/o financian la mayor
parte de los grandes proyectos de desarrollo (Rich 1994a:25-48; Schwartzman 1985).
Algunos gobiernos e instituciones multilaterales involucrados en el desarrollo, han
intentado responder a las críticas estableciendo pautas o convenios para minimizar el
daño a los sistemas sociales y los entornos de las poblaciones afectadas por sus
proyectos. Algunos, como el Banco Mundial, han contratado antropólogos y otros
cientistas sociales como consultores o como personal permanente, para ayudar a
formular pautas para prácticas de desarrollo social y ambientalmente responsables y
para evaluar los efectos sociales y culturales de los proyectos.
Lo que la Consejera de la IFC, Carol Lee, llamó "errores" y "deficiencias en la actuación
del IFC", pueden ser vistos de otra forma en el contexto de como ha administrado en
los últimos 25 años el Banco Mundial los proyectos de represas, y de otros grandes
proyectos de desarrollo que requerían el reasentamiento de poblaciones locales. Las
principales "deficiencias" del caso Pangue-Ralco han ocurrido demasiado
frecuentemente en proyectos anteriores.
Las poblaciones locales, en muchos casos incluyendo poblaciones indígenas,
generalmente no han sido informadas completamente o en el momento oportuno, sobre
los planes para su reasentamiento. No han tenido oportunidad de participar
efectivamente en los procesos de planificación. Los planificadores de los proyectos han
tratado, ya sea de evitar entrar en contacto con sus líderes y sus procesos políticos, o
sólo les han dado roles simbólicos mientras ignoran sus protestas. El calendario para la
remoción y reasentamiento, por lo general ha estado mas de acuerdo con el ritmo de la
construcción del proyecto que con las necesidades de las personas.
Los reasentamientos casi invariablemente han sido a zonas más pobres, resultando en
una disminución sustancial de los estándares de vida para los desplazados.
Las compensaciones (si es que son pagadas del todo, a menudo después de largas
esperas), casi invariablemente han sido demasiado bajas como para contrarrestar los
verdaderos costos que les ha significado el reasentamiento a los desplazados (Rich
1994a).
El Banco ha reconocido en
repetidas ocasiones y ha criticado tales "errores" en informes y estudios
internos del Banco. Éstos han llevado a menudo a diseñar nuevas políticas y a la
contratación de más antropólogos y otras personas expertas como equipo asesor de
planta, los que a su vez han preparado directrices operativas más fuertes y
específicas, tales como las relativas a pueblos indígenas y reasentamientos. [volver]
