La reforma presupuestaria municipal  

Presupuesto participativo

Reseña inicial y consideraciones

Aníbal Pablo Barreto 

 1. Justificación de la Reforma Presupuestaria

 Las dificultades financieras que afectan a la administración pública local, generan una serie de impedimentos para realizar obras y adelantos en general, que por las urgentes necesidades aún así deben ser realizadas, pero recurriendo a onerosos endeudamientos que dificultan las finanzas futuras de la Municipalidad, entiéndase, Comunidad. A esto se agregan las crecientes necesidades sociales de parte de la población, que buscan en el gobierno local una respuesta a sus diversas demandas. Pero la Municipalidad sin un margen considerable de recursos, entre ellos los financieros, tan solo puede brindar soluciones acotadas que poco o nada resuelven a los problemas de fondo, tanto de índole estructural como coyuntural.

 Por último, es también cada vez mayor la demanda social hacia el Gobierno Municipal de soluciones para la problemática productiva, la generación de empleos y el mejoramiento de los ingresos para la población trabajadora. En conjunto, las demandas sociales hacia el gobierno local son integrales, tanto asistencial como en lo económico y productivo, pasando por la obra de infraestructura pública. Ante semejantes demandas, una administración local que cuente con herramientas adecuadas a sus circunstancias, que refuercen su rol dirigente en la comunidad local, podrá  gestionar recursos escasos con el mayor grado de eficacia en las soluciones para su población y asegurar sus perspectivas de desarrollo.

 Para ello la propuesta de un imprescindible sistema presupuestario se justifica por la necesidad de medición y administración racional de recursos, previniendo dificultades de desfinanciamiento o contingencias extraordinarias y permita obtener recursos excedentes necesarios para resguardar el patrimonio público, realizar obras públicas u otras aplicaciones de interés social.

 2. El presupuesto municipal

Se denomina presupuesto municipal a la herramienta administrativa que establece en forma anticipada, al conjunto detallado de ingresos y gastos que serán pasibles de realizarse en un plazo determinado, generalmente anual. La pasibilidad de su realización se relaciona a la incertidumbre que posee toda proyección a futuro en materia de flujo de recursos, ya que el mismo se pre-supone antes de ser realizado, por ello el fundamento de las magnitudes del presupuesto se establecen de acuerdo a hipótesis factibles de ingresos y egresos de fondos.

 Esta capacidad administrativa, la cual registra el conjunto de ingresos y gastos, considera  diferentes ítems o rubros que poseen cada uno una cuota de incertidumbre en su realización futura. Esta estimación se establece de acuerdo a la serie histórica verificada, de acuerdo a conjeturas sobre el comportamiento y de acuerdo a otros factores relevantes que afectan con mayor fuerza a cada uno de los ítems. En este aspecto el presupuesto municipal se complementa necesariamente con un adecuado sistema de información.

 En la formulación, diseño e implementación del presupuesto, participan diferentes actores responsables de definir las previsiones de acuerdo a sus expectativas y obligaciones públicas. En el proceso de elaboración, se discute finalidades, se analizan datos, se expresan, coordinan, ejecutan y evalúan en detalle al flujo de fondos de recursos, que es el conjunto de ingresos y egresos estimados.

 El presupuesto municipal permite:

• Apoyar decisiones de gobierno con base técnica consistente que resguarde el patrimonio público.

• Facilitar la administración de recursos en función de la división del trabajo, las responsabilidades de cada área de gobierno.

• Planificar la ejecución de decisiones con los recaudos previstos de recursos municipales estableciendo la relación del Presupuesto con el Plan mediante la Programación Presupuestaria.

•  Controlar y transparentar las actividades y el manejo de recursos públicos, tanto para organismos de control interno y externo, comparando los ingresos con los egresos acumulados durante el período o plazo de ejecución (ejercicio) y se establece si existe equilibrio de las cuentas, superávit o déficit, además de establecer si se cumplen los objetivos prefijados en el Plan o Programa.

 Tipos de presupuestos:

 -         Presupuesto Base Cero: Conocido también como técnica base cero, diseñado para determinar los costos de operatividad de las actividades de la municipalidad (costo), fundamentándose con la discusión previa la justificación funcional y política de cada actividad (valor o utilidad), cuya finalidad es la de detectar costos innecesarios y actividades superpuestas. Luego opera mediante técnicas de programación presupuestaria.

-         Presupuesto Tradicional: Técnica que establece la asignación de recursos (previsiones financieras hacia funciones específicas) del municipio en cumplimiento de los servicios tradicionales a una organización simple y neutral en la economía local.

-         Presupuesto por Programa: Técnica de presupuestación que expresa la asignación de recursos de acuerdo a objetivos concretos surgidos de procesos de planificación, programación o consenso práctico en términos de volúmenes físicos, montos monetarios y plazos de ejecución.

-         Presupuesto Participativo: Técnica de presupuestación abierta hacia determinados sectores de la administración pública o de la población destinataria, en la cual se establecen consensos en cuanto a la aplicación y plazos de los recursos disponibles.

3. La reforma presupuestaria en MuNICIPIOS

 La implementación de una reforma presupuestaria parte de una necesidad concreta que es la administración de recursos con menores costos operativos y el máximo de beneficios hacia la comunidad y el personal municipal, en los menores plazos posibles. A esto agreguemos que reforzando la administración municipal, se podrá hacer frente a la cada vez mayor restricción de las coparticipaciones, a mayores ingresos tributarios (reforma tributaria justificada en una previa reforma presupuestaria) que brinden autonomía de recursos (salud de los ingresos municipales) y un uso más eficiente de los recursos disponibles.

 La administración necesita reforzar los principios de la participación ciudadana, con lo cual se facilita el desarrollo de un instrumento objetivo y libre de manipulaciones arbitrarias, mediante un registro claro y conciso que presente las fuentes de ingresos, sus magnitudes y los destinos a los que se aplicarán estos recursos a lo largo del tiempo, cada mes, con un horizonte que generalmente es anual. Tal registro representa una serie de cualidades de la gestión administrativa, el principal de ellos es la transparencia hacia la Comunidad y el personal municipal, que además de la objetividad en el uso de recursos y el autocontrol, es la actitud de apertura hacia quienes se acercan a la Municipalidad en calidad de colaboradores. 

 Los principales aspectos de la reforma presupuestaria municipal así como todos los detalles pertinentes en su operatividad, deben ser ampliamente considerados por el Gabinete en pleno, e ir bajando el tema hacia los cuadros directivos y sucesivamente hacia el personal operativo con la finalidad de diseñar con la mayor precisión a este instrumento.

Para comenzar con la Reforma Presupuestaria

 En primer lugar es la capacitación e información de los secretarios, estableciendo un espacio inicial de discusión y diseño para implementar esta herramienta. El siguiente paso es la capacitación y discusión con los directores, el personal deberá saber desde el vamos, qué es, cuáles son los beneficios. Al iniciarse un proceso de reforma aparecen fuertes detractores y tibios defensores, por eso el proceso es muy complejo y necesita un mecanismo de consenso entre todos los empleados municipales. Tercero es generar el  Organigrama. Cuarto está en determinar los Manuales de misiones y funciones.

Elementos a considerar para iniciar el proceso de implementación de la reforma presupuestaria

 1. Estrategia de implementación: a) Detección de las metodologías existentes. b) Diagnóstico de costos y funciones para "micropresupuestos" por área. c) Conformación de las bases de datos. d). Diseño de metodología compatible con la administración local.

2. Instrumentos: a). Sistema de Información Administrativa Municipal y Sistema de Información Municipal. (Propuesta de proyecto: Intranet y ciudad inteligente). b) Internet. c) Sistema de Comunicaciones por Intranet. d) Plan Estratégico de la Gestión y de la Ciudad.

3. Productos y Servicios del Municipio: a) Servicio de Información Local y Regional. b) Trámites residenciales, comerciales, industriales y de servicios. c) Controles (bromatológicos y otros). d) Gestión urbana.

Ejes de la Reforma Presupuestaria

Los ejes de la reforma del Presupuesto Municipal, están insertos dentro del sistema de gestión financiera que abarca varios aspectos: Gestión Presupuestaria; Contabilidad y Control Interno (la organización administrativa y contable); Suministros de Bienes y Servicios; Tesorería; Control de Bienes Patrimoniales; Cuentas y Tribunal de Cuentas.

4. La metodología de implementación

La metodología previa al objetivo concreto que es la operatividad plena del presupuesto, se establece en una serie de pasos ininterrumpidos y sistemáticos, donde la clave del éxito es su implementación consensuada y la utilización de diversas metodologías complementarias, ya que por tratarse de un instrumento de registración y proyección administrativa, está lógicamente afectado por las dimensiones políticas, es decir, social, complejo y contradictorio. 

En este proceso es importante que participen representantes del Concejo Deliberante, que efectúen observaciones y presenten sugerencias para eficientizar esta actividad. También es imprescindible tener en cuenta los tiempos utilizados en la determinación del presupuesto e intentar alcanzar un mínimo de tiempo con un máximo de provecho y resultados, para sistematizar en el futuro un proceso más expedito.

El diseño absoluto del Presupuesto es integrador de todo el personal municipal, para la planta política como la planta permanente, ya que todos van a diseñar "su" propio instrumento de gestión y control de recursos. Al mismo tiempo el diseño involucra un Plan de gastos e ingresos que servirá de base para el Plan Estratégico Participativo.

Posteriormente, la implementación del Presupuesto como reflejo del Plan, implicará la puesta en marcha de todos los sistemas que faciliten la comunicación y la capacitación del personal.

5. Conclusión : UNA HERRAMIENTA PARA EL CUIDADO DEL PATRIMONIO PÚBLICO

  Durante el proceso de reforma presupuestaria es necesario disponer del conjunto de técnicas y metodologías que brinden un apoyo concreto al nuevo sistema presupuestario. A medida que avance el proceso, se integrarán aspectos técnicos en función de las particularidades de cada sector de la administración municipal. Seguramente algunos aspectos deberán diseñarse en el seno de la propia administración en sucesivas etapas luego de implementarse el instrumento.

 Como primera advertencia. Esta herramienta tiene un saldo positivo enorme para la administración de la ciudad: realiza las responsabilidades de gestión e incorpora el manejo de los tiempos. Cabe considerar que los tiempos políticos, para el personal político rentado, puede diferir de las urgencias de sus vecinos y el problema de la apatía burocrática queda más acotado por las responsabilidades públicas. La mayor concientización ciudadana juega en contra de esta apatía, y será positiva contando con este instrumento, en cambio será negativa si se mide el tiempo en función de los escasos logros (que escudados en la trillada "falta de difusión y comunicación de tanto esfuerzo realizado") que la realidad puede mostrar y empujar a un cuestionamiento político que se puede escapar a las autoridades, donde el consenso predominará en sentido opuesto a la administración de la ciudad. 

La segunda advertencia está en considerar la disociación del discurso con lo real, ya que el presupuesto participativo requiere de todo un manejo metodológico que escapa de las concepciones normativistas y reducidas a equipos técnicos municipales o consultoras que no representarán cabalmente los intereses de la comunidad. Para muchos dirigentes municipales acostumbrados al porcentaje personal de cada pago realizado a proveedores y consultoras, el presupuesto participativo es una incómoda implementación, que de realizarse con esa costumbre generará la disociación con la realidad: discurso participativo y hábitos preconcebidos y poco transparentes, en lo que se denomina como autosabotaje de la gestión social. 

 En la aplicación real de este sistema de presupuestación, el resultado será un instrumento  presupuestario funcional con los objetivos de la gestión municipal, sobre todo en aquella particularmente interesada en instalar capacidades administrativas y herramientas de gestión con perspectivas de largo plazo, en pos de objetivos de desarrollo regional y para próximas gestiones, despejando de los intereses partidistas el verdadero interés de la comunidad, para integrar los intereses de la ciudad y región definitivamente a la administración municipal.