Approfondimenti

L'Osservatore europeo

SCOPO UGUALE, APPROCCI DIVERSI
Il gradualismo di Monnet e il costituzionalismo di Spinelli

di PUBLIUS*

INDICE

Il gradualismo di Monnet
Limiti del gradualismo
Il costituzionalismo

Il gradualismo di Monnet
Monnet è un uomo maturato attraverso una lunghissima esperienza diplomatica che finalmente diviene un uomo di azione. Egli capisce che la strada verso l’Unione europea è lunga perché occorrerà che si sviluppi una cultura internazionalista prima che l’Unione politica possa concretarsi. Il suo scopo finale sono però proprio gli Stati Uniti d’Europa.

Secondo Monnet l’Europa sarebbe arrivata all’integrazione politica con naturalezza dopo un periodo di reciproco avvicinamento degli europei. Occorreva solo una lunga serie di piccoli passi che insieme avrebbero coperto la grande distanza tra Stato e Stato, tra nazione e nazione, tra popolo e popolo. Si trattava di rovesciare la cultura patriottarda e nazionalista che vedeva nello straniero soprattutto un potenziale nemico: una cultura cristallizzata da secoli dominati dal confronto armato.

Per iniziare occorreva un piccolo passo funzionale alla ripresa economica del cuore dell’Europa: un passo tanto piccolo da non turbare troppo le coscienze e tuttavia tanto funzionale da innescare un processo virtuoso di sviluppo pacifico e di avvicinamento politico. Monnet individuò il primo passo nella comunione del mercato più importante dell’epoca: quello siderurgico.  

Fu un successo enorme. L’avvicinamento politico dei Sei della CECA fu così rapido che in breve tempo l’Europa "rischiò" di divenire una federazione (anche per l’innesto nel processo gradualistico della componente costituzionalista).

Ma i tempi non erano maturi per un salto di qualità tanto grande.
Era l’epoca della decolonizzazione, inevitabilmente subìta da Francia e Gran Bretagna.

Era l’epoca della grande contraddizione:
· da una parte il progetto di un esercito europeo integrato come passo che avrebbe richiesto necessariamente un governo europeo;
· dall’altra l’illusione di continuare l’antica politica di potenza (non più in Europa, ormai divisa dal Sipario di Ferro ai lati del quale si confrontavano le nuove superpotenze USA e URSS; ma nel Terzo mondo, resistendo disperatamente ai fermenti indipendentisti delle colonie.)

Fu il tracollo francese in Vietnam (1954) a bloccare il processo di integrazione politica europea.
Fu infatti questo evento che risvegliò l’orgoglio francese e gonfiò la Francia di diffidenza per il riarmo tedesco fino al punto che i gollisti respinsero la ratifica della Comunità Europea di Difesa (CED), già firmata dai governi.

Possiamo leggere gli eventi da un altro punto di vista: se la semplice sconfitta in Vietnam potè distogliere i francesi dal grande progetto di raggiungere gradualmente gli Stati Uniti d’Europa, era segno che una coscienza sufficientemente europeista non si era ancora formata perchè la CECA costituiva solo il primo della lunga serie di passi necessari per arrivare all'Unione politica.

Per 35 anni i leader politici europei non avrebbero più parlato di federazione .

Il gradualismo (che Monnet aveva concepito propedeutico alla Federazione Europea) diventò sistematico:
· Patti di Roma: CEE ed EURATOM,
· fusione degli organi (per cui l’Alta Autorità divenne un'unica Commissione competente in tutti e tre i Trattati; e similmente avvenne con l’Assemblea –divenuta Parlamento Europeo– e con la Corte di Giustizia),
· revisione dei tre Trattati (nell’Atto Unico Europeo),
· istituzione del Consiglio Europeo,
· istituzione del Sistema Monetario Europeo (per cercare di armonizzare la politica dei cambi tra le molte monete della CEE),
· Fondi di Investimento,
· rapporti con i Paesi in via di sviluppo,
· aumento delle competenze della Commissione, ecc. ecc.
...una serie interminabile di passi.

Nessun trattato della storia ha la fisionomia dei Trattati comunitari.
Un tempo il contenuto di un trattato era "congelato": si trattava di rispettare i patti fino alla scadenza.
Nei Trattati comunitari, invece, domina il divenire, anzi il crescere.
Ma se ciò è stato la fortuna economica della UE e il motivo del suo progressivo allargamento da 6 a 15 (con altri 12 o 13 candidati in lista d'attesa per ora!), questo è anche stato il motivo del crearsi di una mole burocratica elefantiaca che ormai impedisce all’Europa di agire sulla scena politica mondiale.
Questa enorme burocrazia inoltre non risulta per niente comprensibile ai comuni cittadini.
Il deficit democratico dell’UE è evidente: ed è la causa del distacco dei cittadini dalle questioni europee e del crescente euroscetticismo.

Limiti del gradualismo
Monnet ha "vinto" perché è il suo gradualismo che storicamente si è affermato.
Ma è anche stato "tradito" dalla sua stessa invenzione, perché anziché sfociare nella maturazione della necessità della federazione, è diventato un meccanismo fine a se stesso che sta degenerando nella paralisi dell’Unione (come mostrano ormai gli ultimi Consigli europei ed il fiasco del Consiglio europeo di Nizza e del relativo Trattato).

Il gradualismo è detto anche funzionalismo in quanto ogni passo in avanti è motivato dalla individuazione di una nuova funzione che la CEE (UE dal ‘93) è opportuno che assuma.
Gli organi comunitari sono tenuti ad occuparsi esclusivamente di quanto è di loro competenza in base ai Trattati pattuiti da Stati sovrani. Davanti al divenire della storia, specie in casi di emergenza, gli organi comunitari sono impotenti fino a che un nuovo Trattato non recepisca per essi altre funzioni adatte ad affrontare le nuove situazioni.

Questo è un gravissimo limite che spiega la critica incapacità di agire della UE e la natura burocratica delle sue istituzioni.
E’ sempre più evidente la necessità di concludere la fase del gradualismo per intraprendere quella del costituzionalismo.

In teoria è un metodo più logico e coerente, ma cozza contro la realtà quotidiana e la lentezza –salvo condizioni storiche drammatiche e violente– con cui evolvono la mentalità e la cultura politica della società.

Uno Stato ha fini generali nel senso che gli scopi del suo agire sono indeterminati per numero e qualità.
Esso dispone di organi sovrani nel senso che, nel rispetto delle leggi e delle competenze loro assegnate, sono liberi di scegliere le azioni che giudicano più opportune per ovviare alle situazioni che man mano si presentano con il procedere stesso della Storia.
Davanti ad una nuova situazione, o ad una emergenza, gli organi dello Stato sono in grado di affrontarla, senza curarsi di quale sarà in concreto l’azione da intraprendere.
Invece, gli organi previsti per l’adempimento di Trattati non hanno questa libertà ma devono invece tenersi ai limiti stabiliti dal Trattato stesso.
Qualsiasi alleanza tra Stati sovrani non può avere fini generali!.

La UE non è "Stato" ma piuttosto un'alleanza tra Stati rimasti formalmente sovrani.
Se in qualcosa funziona come se fosse uno Stato Federale, è solo per l'accordo unanime degli Stati: in ultima analisi per un accordo di convenienza comune ravvisato unanimemente dai governi degli Stati membri.
Questo, oltre a limitare drasticamente le capacità di azione della UE, la rende eternamente precaria.

Nulla impedirà la sua dissoluzione in un’area di libero scambio (o anche il ritorno al protezionismo) qualora la convenienza comune venisse meno.
Ad essere ottimisti, i singoli governi cercheranno il meglio per il proprio Stato; e gli organi comunitari –creature dell’accordo tra governi– non possono conquistarsi un'autentica ottica europea.
Questo vale soprattutto per il Consiglio dei Ministri, ma in pratica anche per la Commissione (di fatto da sempre "lottizzata" dai governi nazionali) e persino per il Parlamento Europeo.
Infatti i parlamentari europei devono la loro elezione all’apparato di un partito nazionale, restando così prigionieri d’una mentalità secondo cui rappresentano ancora dei cittadini dei rispettivi Stati anziché dei cittadini europei.

Il costituzionalismo
Il costituzionalismo consiste nel progettare la federazione vera e propria, dopo aver individuato la volontà politica e la convenienza di muoversi assieme da parte di un determinato gruppo di Stati.

Consiste nell’arrivare ad una Costituzione che, limitando la sovranità degli Stati membri, stabilisce:
· i diritti e i doveri comuni ai cittadini di tutti gli Stati membri,
· gli ambiti (limitati in numero) di competenza politica sottratta agli Stati membri e
· gli organi preposti alle funzioni proprie dei rispettivi ambiti di competenza.

Tutto questo deve essere indicato con principi di indirizzo generale (e non di legislazione spicciola), e tuttavia precisi ed inequivocabili.

In tale Costituzione tanto gli organi federali quanto quelli di livello inferiore sono sovrani, ciascuno nella propria sfera di competenza.
Per cui anche la federazione è "Stato" e non semplice "alleanza tra Stati".
Per cui tanto la federazione quanto gli Stati membri, ciascuno nei propri ambiti di competenza, hanno fini generali (indeterminati per numero e qualità).

L’approccio dei federalisti al problema della pace e della collaborazione tra gli Stati europei (in sostituzione della passata conflittualità) è appunto costituzionalista.

Spinelli e i federalisti avrebbero voluto che si fosse progettata la Federazione (attraverso una precoce maturazione della coscienza politica) prima dello scoppiare della necessità di nuove funzioni comunitarie.

Cercarono la convocazione di un’Assemblea Costituente, la scrittura del progetto di Costituzione, la ratifica di questo tramite referendum nei singoli Stati.
Appena nato, nel 1943, il MFE si illuse che le sue lucide tesi avrebbero trovato credito negli ambienti della Resistenza al Nazifascismo presso i governi degli Alleati mentre il continente europeo, devastato dalla guerra, era ancora sotto il controllo dei vincitori.

Ma le cose andarono diversamente.
La lenta agonia del nazismo fece sì che man mano che i territori venivano riconquistati, rinascessero su di loro nuovi governi sostitutivi dei precedenti e si ricostituissero gli Stati.

Già dal ‘45 il MFE riconobbe realisticamente che la battaglia per la Federazione europea sarebbe stata lunga ed il federalismo sarebbe potuto penetrare solo alla lunga ed esso pure gradualmente e per passi successivi.
Il costituzionalismo graduale di Spinelli e dei federalisti consiste nello strappare ai governi quanto più possibile con la creazione di organi tendenzialmente sovrani e non intergovernativi.

E’ dovuta proprio all’incisività dei federalisti la natura degli organi creati per concretare il gradualismo.
Nessun Trattato semplicemente economico, prima della CECA, era mai nato con un’Alta Autorità (creata sì dai governi, ma sovrana e indipendente pur nei suoi ristretti ambiti), né con una Assemblea permanente, né con una Corte di Giustizia dotata di potere giuridico (sempre nel suo ristretto ambito di competenza) superiore a quello degli Stati membri.
Le successive conquiste di organi ad accresciuta sovranità ed indipendenza dagli Stati membri seguono puntualmente la lotta d’avanguardia dei federalisti sul fronde costituzionalista.

Precisamente:
• elezione diretta del Parlamento Europeo nel 1979;
• ampliamento delle decisioni a maggioranza qualificata anziché all’unanimità;
• coinvolgimento del Parlamento nel potere legislativo tramite la co-decisione;
• potenziamento dei poteri della Commissione;
• creazione della Banca Centrale Europea e adozione della Moneta Unica nel 1999.

Questo dimostra come il federalismo europeo, nonostante la solita accusa di utopismo, è stato invece molto realista, anche se sempre "profetico" nell’anticipare proposte e relative battaglie politiche (durate a volte lunghi decenni).

Per fare qualche esempio:
• La battaglia per l’elezione diretta del Parlamento europeo iniziò nel 1967;
• quella per la moneta europea partì alla fine del 1976.
• Dalla fine del 1996 è in corso la campagna per la Costituzione Europea.
Durante quest'ultima campagna abbiamo assistito alla convocazione d’una Convenzione che ha redatto la Carta dei diritti fondamentali, assistiamo da un paio d'anni a un dibattito internazionale sulla Costituzione europea con prese di posizione e proposte costituzionaliste di moltissimi uomini di governo, e ora una seconda Convenzione, convocata a Laeken, sarà impegnata fino all'estate 2003 per riscrivere le regole dell'Unione .

*Relatori:
Saverio Cacopardi, Pierangelo Fiora, Simona Giustibelli, Luigi V. Majocchi, Marco Spazzini, Arnaldo Vicentini

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