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"Soy un hombre de combate, que a veces ataca y otras cede un poco, pero nunca me quedo paralizado y con miedo, eso no va conmigo". Tal fue lo que dijo de sí mismo el abogado penalista José Alejandro Arzola, al momento de hacer pública su contratación por la Vicepresidencia Ejecutiva de la República (Unión Radio, 14/12/2000). ¿La finalidad? Redactar un Anteproyecto de Ley Anticorrupción. — Fui contratado por el vicepresidente, Isaías Rodríguez, como especialista en derecho penal, mención criminología y penalogía, para redactar la Ley Anticorrupción... El doctor Isaías Rodríguez es un especialista en la materia laboral, pero no tiene mucho conocimiento sobre la materia penal, por lo que me corresponde redactar el proyecto de Ley, que está en manos de la Vicepresidencia. La parte motiva del anteproyecto consignado quedó resumida de la siguiente forma: La puesta en vigencia de esta Ley Orgánica pasa porque su procedencia, necesidad y contenido deben ser conocidos por sus destinatarios y fundamentalmente por quienes deben aplicarla. Se sacrifica, en algunos aspectos, la pureza de la técnica legislativa, en beneficio de la claridad de la Ley y en función de su finalidad pedagógica. Contiene herramientas que le permiten a la ciudadanía hacerse partícipe del proceso, en el marco de una necesaria participación en los asuntos públicos. Las tareas propias del aparato judicial en la identificación, detección y sanción de los actos de corrupción no han sido suficientes y, por el contrario, han debido acompañarse de una serie de acciones y actores los cuales han ido adquiriendo un compromiso decidido contra la corrupción. La intencionalidad del Anteproyecto de Ley quedó establecida en las siguientes directrices generales: Se propone la constitución de un órgano administrativo, de carácter autónomo, designado por el Ejecutivo Nacional, adscrito a la Vicepresidencia Ejecutiva de la República, integrado por tres miembros activos de la sociedad, quienes deberán gozar de plena credibilidad y amplia capacidad convocatoria, a fin de incentivar de manera masiva y a nivel nacional al soberano, a asumir el papel protagónico que le corresponde en esta materia. Para el establecimiento de una cultura de la honestidad y transparencia en el marco de una democracia protagónica, la administración del Estado se convierte en uno de los pilares fundamentales del funcionamiento del sistema democrático, y por ello deben establecerse instituciones basadas en normas, sistemas y conductas que aseguren el funcionamiento eficiente y transparente al servicio de los ciudadanos. El presente anteproyecto, inspirado en preceptos de moral pública y en principios consagrados en el derecho comparado de legislaciones hermanas, se constituye en un instrumento que propenderá a estimular una función pública transparente por naturaleza. Se le da carácter de ley orgánica, en virtud del reconocimiento internacional a los instrumentos legales de contenido penal. Para "enfrentar y reducir progresiva y sistemáticamente las causas y manifestaciones de la corrupción administrativa y conductas asociadas", el proyectista planteó los siguientes objetivos específicos de sustento al fortalecimiento institucional del país, en una suerte de plan nacional anticorrupción integrado a la ley: Establecer las bases institucionales y normativas que aseguren una eficiente y calificada prestación de los servicios a cargo del Estado, preservando el carácter de independencia y definición de competencias de los poderes públicos y garantizando la vigencia plena del estado de derecho. Desarrollar el marco normativo necesario para educar y/o eliminar algunos instrumentos legales vigentes en materia de derecho, para una perfecta adecuación que implemente y estructure directrices generales y principios constitucionales, de manera que el nuevo sistema jurídico sirva de apoyo efectivo a una gestión transparente en la administración del Estado. Adecuar la administración del Estado en el marco de un nuevo rol normativo, regulador y de provisión de servicios básicos para que dichas funciones se cumplan de manera eficiente, con transparencia y con una amplia participación de la sociedad civil. Desarrollar mecanismos efectivos de prevención, educación y sanción severa, destinados a luchar contra las prácticas de corrupción en la administración pública y a introducir niveles de ética, moral y servicio entre los servidores públicos. Dotar a la ciudadanía de instrumentos de acceso a la información relacionada con la gestión pública de manera que les permita desarrollar una cultura ética colectiva y de autoridad social. Estructuralmente, el anteproyecto está sostenido en tres políticas de Estado fundamentales: preventiva, desarrollo legislativo y fortalecimiento institucional del país. Si se aplicara un plan complementario a la vigencia de una nueva Ley Anticorrupción, como el descrito antes, los resultados esperados según el experto José Alejandro Arzola, deberían ser los siguientes: En el sector público: mejoras sustantivas en la organización, coordinación, eficiencia, probidad y desarrollo institucional, que se reflejen en un servicio más expedito, transparente y profesional a la ciudadanía. Estos logros dependerían de la formación ética de los funcionarios y de la estabilidad necesaria para prevenir o erradicar focos de corrupción personales e institucionales. En la sociedad civil: mayor y más responsable participación de la ciudadanía en la puesta en marcha de mecanismos de auditoría social, basados en los conceptos de eficiencia, integridad, transparencia y equidad. Ello significaría un número creciente de ciudadanos renuentes a ser copartícipes de transacciones, actividades y prácticas corruptas, con conocimiento pleno de sus derechos y obligaciones. En el sector privado: Deberían detectarse mejores canales de comunicación para la identificación de mecanismos y prácticas que deriven en servicios más eficientes, justos y transparentes, en beneficio de consumidores y usuarios. Debería propiciarse una mayor estabilidad laboral y mayores niveles de capacitación para el personal en el desempeño de las responsabilidades. En cuanto al proyecto de Ley Anticorrupción propiamente dicha, la propuesta de Arzola plantea en el artículo No. 1 que "el objeto de la presente ley es normar, prevenir, perseguir y sancionar los delitos contra la cosa pública que en ella se determinan, partiendo de los principios rectores constitucionales, tomando en cuenta los principios éticos que han de regir el ejercicio de las funciones que se desempeñan en la administración pública nacional, ejerciendo control social, el reclutamiento e incentivos para los funcionarios públicos, pasando por la declaración de bienes y renta, de la falta disciplinaria y de las sanciones y otras medidas, del procedimiento, del ámbito internacional, de las disposiciones finales y la derogación de algunos artículos de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público que quedarán redactados en la forma estipulada más adelante y forman parte de la presente ley". El artículo No. 3 introduce, como novedad, la siguiente definición: "A los efectos de esta ley se define la corrupción como toda aquella acción u omisión del funcionario, empleado o servidor público que incumpla con los deberes formales de su cargo, con el objeto de obtener beneficios pecuniarios, sociales, políticos o de cualquier otra índole, para sí o para otro, se haya consumado o no un daño, es decir, el abuso de poder público en beneficio privado en detrimento del patrimonio público". El artículo No. 4 define los principios éticos de la conducta del funcionario público, a saber: El interés público. La honestidad. La equidad. La transparencia. La eficacia. La responsabilidad. La disciplina. La lealtad. La puntualidad. La vocación de servicio. La pulcritud. El decoro. La integridad. La responsabilidad. No complicidad. El artículo No. 19 sustituye la conocida declaración jurada de bienes de la Ley de Salvaguarda, por la declaración de bienes y rentas, pero deberá ser actualizada anualmente. No como ahora, que el funcionario da a conocer su patrimonio cuando entra o sale de un cargo público, solamente. "Si en el lapso de 90 días no se cumpliere con la presente obligación, dicho incumplimiento se entenderá como una falta gravísima, que acarrea como consecuencia la destitución del funcionario público en la forma y según el cargo que desempeñe". Se consideran faltas administrativas a la probidad en la función pública (artículo No. 24): Negar información o documentación que haya sido solicitada de conformidad con la ley. Valerse del cargo para influir sobre una persona con el objeto de conseguir un beneficio directo o indirecto para sí o para un tercero. Tomar un préstamo o bajo otra forma dinero o bienes de la institución, salvo que la ley expresamente lo autorice. Intervenir en las decisiones que recaigan en asuntos en que haya participado como técnico. Los funcionarios deberán poner en conocimiento de su superior jerárquico su implicancia en dichos asuntos, para que éste adopte la resolución que corresponda. Usar en beneficio propio o de terceros información reservada o privilegiada de la que se tenga conocimiento en el ejercicio de su función. Las faltas disciplinarias (artículos 47 al 50) son de naturaleza acumulativa, dependiendo de las acciones u omisiones cometidas una o varias veces, y sólo tendrían justificación si responden a los siguientes criterios: por fuerza mayor o caso fortuito, por estricto cumplimiento de un deber legal, por cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales y sin contrariar principios constitucionales, o bajo la convicción errada e invencible de que la conducta no constituye falta disciplinaria. Pero las sanciones quedan clasificadas en gravísimas, graves y leves (artículos 51 a 53). Se consideran faltas gravísimas: Derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones. Obstaculizar en forma grave las investigaciones que realice el Ministerio Público, la autoridad administrativa o la jurisdiccional. Obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de faltas disciplinarias de los empleados de sus dependencias o en la denuncia de los hecho punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio del cargo. El servidor público o el particular que ejerza funciones públicas, que de manera directa o por interpuesta persona obtenga para sí o para otro incremento patrimonial. La utilización del empleo para presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o campaña política o influir en procesos electorales de carácter político partidista. El abandono injustificado del cargo o de servicios. La publicación o utilización indebida de secretos oficiales, así declarados por la ley o por quien tenga la facultad legal de hacerlo. Actuar a sabiendas de estar incurso en causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses. Los criterios para determinar la gravedad de la falta, de acuerdo con lo estipulado en el anteproyecto son: grado de culpabilidad, grado de perturbación del servicio, la naturaleza esencial del servicio, la falta de consideración para con los administrados, la reiteración de la conducta, la jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución y la naturaleza y efectos de la falta (artículo No. 53). La escala de sanciones varía y queda clasificada en principales y accesorias (artículos 54 al 58): Amonestación escrita. Suspensión de funciones sin remuneración hasta por 90 días, para quienes se encuentren vinculados al servicio público. Destitución. Suspensión del contrato de trabajo o prestación de servicios profesionales hasta por 90 días. Multa. Terminación del contrato de trabajo o de prestación de servicios profesionales. Remoción. Destitución de un cargo de libre nombramiento y remoción para el cual fue comisionado un servidor público, o que se desempeñe por encargo, implica la pérdida del empleo del cual es titular y la pérdida de los derechos inherentes a éstos. Inhabilidad para ejercer funciones públicas. La devolución, restitución o reparación según el caso del bien afectado con la conducta constitutiva de la falta. Dice el artículo 59 que "el procedimiento referente a los delitos y faltas aquí estipulados será público, oral y breve, y se aplicará la presente ley y sólo de manera complementaria o suplementaria la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, y sólo en cuanto a lo estipulado en éste y en su defecto el Código Penal y aquellas consagradas en el Código Orgánico Procesal Penal, respetando los principios y garantías contempladas en este último, estando facultado previa solicitud del Ministerio Público la autoridad judicial competente para dictar las medidas cautelares preventivas necesarias contra bienes propiedad del imputado o de sus interpósitas personas, a los fines de garantizar su eventual responsabilidad civil, penal o administrativa". Delitos castigados por proyecto de Ley Anticorrupción
Fuente: Proyecto de Ley Orgánica Anticorrupción. El Anteproyecto de Ley Orgánica Anticorrupción preparado por José Alejandro Arzola supone que habrá tribunales con competencia en materia de salvaguarda, que se pueden acometer procesos de extradición consagrados en la Constitución Bolivariana, y da por sentada la creación de un organismo de cooperación jurídica internacional adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores y conformado por tres miembros, para incentivar y mantener actualizados los convenios con otros países en materia de lucha contra la corrupción. Por igual, quedan derogados 39 de los 156 artículos de la Ley de Salvaguarda, por lo que ésta pasa a ser un complemento de una nueva ley y queda parcialmente derogada mas no eliminada. Para la ex constituyente Angela Zago no tiene sentido crear ninguna comisión anticorrupción, ni siquiera un nueva Ley Anticorrupción, si previamente no está asegurada la independencia y la desvinculación del grupo y los recursos de los poderes públicos. — Si un Estado –dijo- de verdad quiere tomar posiciones serias sobre corrupción, lo primero que tiene que hacer es organizar un grupo anticorrupción que no dependa del ejecutivo. Si es una comisión, que sea totalmente independiente así como independiente tiene que ser su presupuesto. No entendería ninguna comisión, ni ninguna legislación, tampoco ninguna investigación, si está la presencia del Poder Ejecutivo o la de otro poder. Si quieres investigar y sancionar la corrupción, búscate un grupo de profesionales totalmente independientes del poder y, si es posible, hasta enemigos tuyos. De lo contrario no estás seguro de lo que estás haciendo. El diputado Edgard Mora de la Comisión de Contraloría ve el asunto en términos más prácticos: "de repente nos llenamos de leyes, pero el asunto de fondo es que no las aplicamos". — Lo importante no es cambiar la Ley de Salvaguarda por otra Ley Anticorrupción, o la Constitución de 1961 por la de 1999. El punto es que hay que cumplir y hacer cumplir los preceptos constitucionales y hacer valer las leyes. Abordar el combate a la corrupción solamente desde el punto de vista legal, no es lo que más convence a Eduardo Fernández. — El aspecto legal es importante, pero no es el más importante –fija su posición el dirigente copeyano-. Mucho más trascendente es la cultura moral del país. Fíjate un caso: la banda de ladrones de automóviles que se descubrió que funcionaba en el Fuerte Tiuna. En las narices del alto mando militar se estaban cometiendo hechos de corrupción y ladronismo y ¿qué pasó? — ¿Qué pasó a su juicio? — La opinión pública –respondió- se quedó en "bueno ¿y?". El punto es que ojalá que existan normas efectivas para combatir la corrupción y no un nuevo instrumento para entonces caer en corrupción más sofisticada donde los agentes de la corrupción puedan decir: ahora tengo que cobrar más caros mis servicios porque esta nueva ley es una broma seria, y las comisiones que se crean tienen también sus antecedentes. El problema tiene que atacarse desde muchos puntos de vista y uno importante es el legal. Cuando se hizo la Ley de Salvaguarda se tenía la creencia de que la corrupción se iba a acabar, porque la nueva ley era draconiana. Además del clima moral de la Nación, la cultura y la educación, otro de los factores sociales clave para Fernández es el modelaje de los gobernantes. — El presidente Chávez comenzó con buen pie, pero ahora no sé si la compra del nuevo avión presidencial se corresponde con el mensaje inicial de que iba a ser un presidente austero. Y permíteme que te mencione un par de casos que tu dirás seguro que son muy sectarios. — ¿Cuáles son? — Rafael Caldera ha sido dos veces presidente y vive en la misma casa donde vivía antes de serlo y mantiene costumbres y modos de vida que se corresponden con su nivel de ingresos. Luis Herrera Campíns vive en su casa modesta, La Herrereña, allí en Santa Eduvigis, con el mismo carro y unas condiciones de vida modestas para ser ex presidente. El problema a veces no son los gobernantes, sino el clima general que ha permitido que mucha gente, y esto sí que es verdad, hayan incurrido en hechos de corrupción al amparo de esos gobernantes. Para el ex contralor Eduardo Roche Lander, la posibilidad de una nueva Ley Anticorrupción pasa "porque los órganos del Estado, todos, funcionen de forma independiente y con apego irrestricto a la Constitución". — No dudo que la Ley de Salvaguarda requiera ser mejorada, al igual que la Ley Orgánica de la Contraloría. Pero si no hay vocación de combate a la corrupción, aunque sea la propia corrupción, no se está haciendo nada. Cuando la crisis financiera hubo mucha complicidad de parte de los organismos del poder público. Pero ahora estamos viendo lo mismo. Ahí está el caso Cavendes: como hay gente amiga de por medio, pues entonces hay que tratarlo de una manera diferente. Está el caso de los bingos, donde hay intereses perfectamente definidos. Otro diputado, Gerardo Blyde, señala que la Ley Anticorrupción fue lanzada como "una respuesta mediática mas no real, porque no existe la voluntad de aplicarla con seriedad. De aplicar la de Salvaguarda, tendríamos varios presos importantes de la V República". — Convengo en que la Ley de Salvaguarda se puede actualizar, mejorar e, incluso sustituir. De hecho, se va a discutir en la Asamblea la modificación sustancial del Código Penal. Soy de los que piensan que esta nueva codificación brinda la oportunidad de incluir todos los ilícitos nuevos que han surgido y que no contempla ninguna legislación nacional. El profesor Herbert Koeneke se inclina por la actualización de la Ley de Salvaguarda, pero "no es el aspecto legal el que impide la generación de delitos de salvaguarda". — Las causas reales ya las comentamos: la existencia de monopolios, la discrecionalidad y la falta de rendición de cuentas. Mientras esto no se ataque, podemos tener las mejores legislaciones del mundo que no terminan con la corrupción. El ex fiscal Ramón Escovar Salom piensa que lo que hay que meterse en la cabeza es que la corrupción "no se puede eliminar, lo que sí se puede es disminuirla". Al respecto plantea: — Es una hipocresía inadmisible decir que vamos a eliminar la corrupción. Lo que sí se puede plantear es: este año la meta es reducirla 5%, el próximo 6% y así sucesivamente, con el respaldo de un programa integral anticorrupción y la participación de toda la sociedad. Lo que sea que resulte como producto final: una ley Anticorrupción bajo un nuevo enfoque o la redefinición de la actual Ley de Salvaguarda, al decir de Vestalia de Araujo, presidenta de la Comisión de Contraloría de la Asamblea Nacional, debía quedar plasmado en un proyecto legislativo para el segundo semestre de 2001. El representante en Venezuela de Transparencia Internacional Gustavo Coronel, manifestó no estar muy claro acerca de la necesidad de una nueva ley. — No sé si estoy o no de acuerdo con la creación de una Comisión Presidencial Anticorrupción ni tampoco con la necesidad de legislar en materia anticorrupción por la vía de una ley especial. — ¿Cuál es entonces su razonamiento? — Si ya existe un Poder Moral, la creación de la comisión presidencial es redundante, por una parte. Por la otra, estamos llenos de leyes que no se cumplen. Para mí, más importante aún que las leyes para cambiar positivamente una sociedad son las actitudes ciudadanas y el liderazgo. — ¿Y cuál es su alternativa? — Moldear la actitud ciudadana requiere un esfuerzo sistemático, perseverante de educación en valores. Algo que este gobierno no está haciendo. Sin eso no hay comisiones y leyes que valgan. El problema no radica en las leyes sino en las actitudes. La Ley de Salvaguarda es un "mamotreto" que ata a los gerentes de pies y manos con sus absurdas disposiciones. Por ejemplo, obliga a realizar licitaciones frecuentemente largas y complejas, pero en paralelo castiga a los gerentes por no actuar con rapidez y diligencia. Abogo por la profunda simplificación de la legislación anticorrupción, combinada con una decidida actitud ciudadana para hacerla cumplir. A propósito de la tentativa presidencial de decretar un eventual estado de excepción, entre otras razones para meter en cintura los actuales niveles de corrupción administrativa, El Universal del 14 de mayo de 2001 publicó un amplio trabajo titulado Engavetaron la Ley Anticorrupción. Sin embargo, este reportaje del periodista Eugenio Martínez enfocaba la situación observando que "de haberse aprobado este proyecto, cuando fue formulado, los responsables por los casos de corrupción en el Seniat o el Setra podrían ir a la cárcel por 10 años y tendrían que resarcir al Estado con una multa de 50% del beneficio obtenido". El escrito agregaba que "además, de comprobarse la existencia de irregularidades en el Plan Bolívar 2000 o el Fondo Único Social, el anteproyecto engavetado en la Vicepresidencia condenaría a los responsables a 20 años de prisión y multas por 100 millones de bolívares". Si bien el anteproyecto fue contratado y desarrollado durante la estadía de Isaías Rodríguez en la Vicepresidencia Ejecutiva, tal cual lo confirma José Alejandro Arzola; el control del mismo y la articulación con las iniciativas de la Asamblea Nacional se perdió por un buen tiempo. Otro anteproyecto que venía dando vueltas pero esta vez desde los predios del Movimiento al Socialismo, era el coordinado por el diputado Carlos Tablante y denominado Ley Orgánica contra la Delincuencia Organizada y su Influencia Corrupta, de cien artículos. El objeto de esta ley era "prevenir, investigar, perseguir y sancionar los delitos cometidos por la delincuencia organizada, establecer los delitos propios o específicos de estas organizaciones criminales, así como la pertenencia a estas asociaciones delictivas organizadas" (artículo No. 1). Se consideraba delincuencia organizada "la actividad desempeñada por dos a más personas asociadas para conspirar y cometer delitos de manera concertada, habitual e intencional, independientemente de la permanencia en dicha asociación de alguno de sus perpetradores, con el fin de obtener beneficios económicos o de cualquier índole para sí o para terceros" (artículo No. 2). Entre los delitos propios de la delincuencia organizada figuran (artículo No. 3): El tráfico ilícito de sustancias estupefacientes y psicotrópicas, sus materias primas, insumos, productos químicos esenciales, solventes y precursores o de otra naturaleza, desviados y utilizados para su producción. La importación, la exportación, fabricación y comercio de armas y explosivos. La estafa y otros fraudes del Título X, Capítulo III del Código Penal. Los delitos bancarios y financieros del Título V, Capítulo I, Sección Segunda de la Ley General de Bancos y otras instituciones financieras. El robo a mano armada, por dos personas o más tipificado en los artículos 457, 458 y 460 del Código Penal. La corrupción política y administrativa. Los delitos contra la cosa pública de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público tipificados en los artículos 58, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 69, 70, 71, 72, 75, 76, 77 y 79. Los delitos tipificados en la Ley Penal del Ambiente en los artículos 54 y 59 en su parágrafo único y 63; relativos a la difusión de gérmenes, caza y destrucción de áreas especiales y ecosistemas especiales e introducción de desechos, respectivamente. El hurto y robo de vehículos automotores tipificados en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley sobre el Hurto y Robo de Vehículos Automotores. Los delitos contra la cosa pública figuran agrupados en dos categorías: De la corrupción: la persona jurídica u organización de hecho que soborne, ofrezca dinero, dádivas o ganancias indebidas a cualquier funcionario público o a un tercero, para la celebración de algún contrato, concesión, licitación pública o privada o en la liquidación de haberes, efectos del patrimonio público o en el suministro de los mismos u obtenga cualquier tipo de información reservada o privilegiada, será considerado como una asociación de delincuencia organizada y será sancionada con una pena de 6 a 8 años de prisión y multa de 60% de los beneficios dados o prometidos. De la corrupción política: Cualquiera que siendo miembro de un partido político, movimiento, grupo de electores o cualquier otra forma de asociación política que por sí o por interpuesta persona, dé u ofrezca dinero, bienes o cargos públicos o chantajee o se valga de su poder político para obtener algún beneficio político para su asociación política o para cualquier toma de decisión que se efectúa en el seno de su organización, será sancionado con pena de 3 a 6 años de prisión. Si es funcionario público, de 6 a 8 años de prisión. Igual que si los fondos de las organizaciones políticas provienen de delitos o actividades de la delincuencia organizada. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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