Par. 1 Il sistema giudiziario

La missione dell’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE) in Kosovo costituisce il pilastro della struttura dell’UNMIK incaricato della ricostruzione delle istituzioni democratiche. Tra le istituzioni da ricostruire appare particolarmente rilevante il sistema giudiziario, garante del rispetto dello stato di diritto nella regione. Per l’attuazione del suo mandato la missione dell’OSCE ha istituito un Dipartimento per i diritti umani e lo stato di diritto, il quale ha elaborato un programma per il monitoraggio del funzionamento del sistema giudiziario, del quale è stata incaricata una sezione del dipartimento.I rapporti presentati da questa sezione, che opera in maniera indipendente rispetto all’amministrazione civile, costituiscono uno strumento importante per lo studio del sistema giudiziario riorganizzato dall’UNMIK, del quale sottolineano in particolare gli aspetti più controversi, allo scopo di migliorarne il funzionamento.

Quando, nel giugno 1999, l’UNMIK si è insediata in Kosovo il sistema giudiziario non era più funzionante poiché i giudici e i pubblici ministeri che lo componevano, in netta prevalenza serbi, avevano abbandonato la regione durante la guerra. Coloro che erano rimasti in Kosovo erano considerati dalla popolazione albanese come rappresentanti del sistema repressivo di Milosevic ed erano quindi impossibilitati a riprendere la propria attività. A tale problema andava aggiunta l’assenza di personale albanese adeguato alle esigenze, a causa della preparazione ricevuta all’interno del sistema educativo parallelo e dell’assenza di esperienze precedenti. Per affrontare la difficile situazione il Rappresentante Speciale è stato costretto ad adottare, il 28 giugno 1999, due decreti d’emergenza, mediante i quali è stato stabilito un sistema giudiziario d’emergenza. Nell’ambito di tale sistema la nomina dei giudici e dei pubblici ministeri, per un periodo rinnovabile di tre mesi, è stata effettuata dal Rappresentante Speciale su proposta di un Comitato Consultivo Congiunto, composto da tre membri internazionali e da quattro membri locali. Dei 55 giudici e procuratori così nominati dal Rappresentante Speciale i 7 di origine serba hanno dato le dimissioni , decidendo di non collaborare con l’UNMIK. Di conseguenza all’interno del sistema giudiziario d’emergenza la rappresentanza delle minoranze si è ridotta a 4 giudici non di etnia albanese. Il sistema giudiziario d’emergenza si è occupato esclusivamente di casi di giustizia penale, in particolare delle udienze preliminari e della revisione degli ordini di custodia emessi nei confronti di sospetti arrestati dalle forze della KFOR, operando mediante le strutture create a Pristina, Prizren, Mitrovica e Pec. Con il regolamento 1999/7 del 7 settembre 1999, che ha istituito la Commissione Consultiva Giudiziaria, viene posto termine alla fase d’emergenza del sistema. La commissione si occupa della selezione dei candidati alle cariche di giudice e di pubblico ministero, presentando raccomandazioni al Rappresentante Speciale che tengano conto della necessità di stabilire un sistema giudiziario professionale, indipendente e multietnico. La commissione ha il potere di presentare al Rappresentante Speciale delle raccomandazioni su misure disciplinari da adottare nei confronti di giudici e pubblici ministeri che abbiano commesso delle gravi irregolarità durante l’esercizio della loro funzione o che si trovino in una situazione di incompatibilità. L’eventuale rimozione dall’ufficio spetta però al Rappresentante Speciale, che ha solo l’obbligo di richiedere il parere della Commissione.

Nel febbraio 2000 con il regolamento 2000/6 è stata prevista la possibilità di nominare dei giudici internazionali per le corti del distretto di Mitrovica, senza che la Commissione esprima il proprio giudizio. Tale misura è stata motivata dalla necessità di dare una risposta giudiziaria adeguata agli incidenti avvenuti nella provincia dove più numerosa è la comunità serba, mediante dei giudici, che per la loro origine potessero essere più accettabili e dare maggiori garanzie di equità rispetto a quelli di origine albanese. La facoltà di nominare giudici e pubblici ministeri internazionali è stata estesa al resto del Kosovo con il regolamento 2000/34 del 27 maggio 2000. La scelta di impiegare giudici internazionali in Kosovo è stata apprezzata dalle organizzazioni che si battono per la tutela dei diritti umani, in quanto si ritiene che questa presenza possa favorire lo sviluppo di una cultura giuridica moderna e democratica e rendere più accettabili i giudizi in casi riguardanti crimini motivati dall’etnia.

In ognuna delle cinque regioni del Kosovo è operante una corte distrettuale, competente per giudicare su crimini per i quali possa essere comminata una pena superiore ai 5 anni di detenzione. Le corti municipali si occupano di casi con possibili pene fino a 5 anni, mentre le corti per i reati minori (minor offences court) affrontano casi che possono condurre a una detenzione massima di 2 mesi. Il secondo grado di giudizio è garantito dalla Corte Suprema del Kosovo, composta da 5 giudici nominati dal Rappresentante Speciale dopo consultazioni con la Commissione Consultiva Giudiziaria. In base alla Cornice Costituzionale per l’Autogoverno Provvisorio la Corte Suprema è destinata a svolgere anche le funzioni di una Corte Costituzionale, emettendo decisioni sulla compatibilità di una legge adottata dall’Assemblea con la Cornice Costituzionale stessa e con i principali strumenti internazionali per la tutela dei diritti umani. La Corte Suprema ha inoltre il potere di intervenire nel caso in cui un atto di una delle istituzioni provvisorie possa danneggiare l’indipendenza o i poteri di un altro organo e per decidere sull’applicazione dell’immunità per atti ufficiali.

Dopo aver visto quali organi compongono il sistema giudiziario del Kosovo è necessario analizzarne l’operato, in particolare per valutarne l’aderenza agli standard internazionali per la tutela dei diritti umani. I due aspetti sui quali si è concentrato il lavoro dell’OSCE sono la durata della carcerazione preventiva e il diritto ad una difesa effettiva. In base al codice di procedura penale jugoslavo entro un mese dall’arresto l’autorità giudiziaria competente deve esprimersi sull’eventuale estensione della custodia cautelare. Tale estensione può portare la durata complessiva della custodia cautelare a sei mesi per i reati più gravi e a tre mesi per quelli minori, trascorsi i quali è necessario che venga presentato un atto di imputazione. Il regolamento dell’UNMIK 1999/26 ha modificato il codice di procedura penale, attribuendo ad un panel della Corte Suprema del Kosovo la facoltà di estendere la custodia cautelare per due ulteriori periodi di tre mesi ciascuno, per reati punibili con una pena superiore ai 5 anni nel caso in cui tale misura sia necessaria per il buon funzionamento dell’amministrazione giudiziaria. Secondo la sezione dell’OSCE per il monitoraggio del sistema giudiziario tale regolamento viola gli standard internazionali sulla presunzione di innocenza e la durata del processo Tale violazione ha riguardato in particolare la minoranza serba, più facilmente soggetta ad un’estensione eccessiva della custodia cautelare. Va notato che, nonostante queste segnalazioni sulla sua dubbia legittimità, il regolamento 1999/26 non è stato modificato e continua ad essere applicato.

Un altro aspetto particolarmente controverso relativo all’operato del sistema giudiziario riguarda i cosiddetti "fermi extragiudiziari", praticati soprattutto dalla KFOR. Si sono infatti verificati parecchi casi nei quali individui sono stati trattenuti in carcere nonostante l’autorità giudiziaria si sia espressa per il loro rilascio. Questi arresti extragiudiziari sono stati eseguiti anche su ordine del Rappresentante Speciale, il quale ha esercitato questa facoltà in quanto massima autorità esecutiva del Kosovo. L’intervento del Rappresentante Speciale è stato limitato a casi particolarmente gravi, che hanno coinvolto individui in grado di rappresentare una grave minaccia per la sicurezza pubblica o nei quali l’autorità giudiziaria abbia agito in maniera dubbia. Gli arresti extragiudiziari sono contrari al principio in base al quale una persona può essere privata della libertà solo in base alle procedure stabilite dalla legge e non possono essere giustificati invocando le peculiarità della situazione in cui si trova ad operare l’UNMIK.

Infine, va considerato il diritto dell’imputato a godere di una difesa effettiva in tutte le fasi del procedimento giudiziario. Tale diritto si applica a partire dal momento dell’arresto, essendo previsto che l’imputato debba poter essere messo in comunicazione con il suo difensore entro 48 ore. Inoltre un individuo arrestato ha il diritto di essere informato, oltre che dei motivi dell’arresto, della facoltà di non rispondere e del diritto di comunicare a un membro della sua famiglia la sua condizione e il luogo di detenzione. In base alle indagini effettuate dalla sezione di monitoraggio dell’OSCE tra giugno 1999 e maggio 2000, la quasi totalità dei detenuti non ha potuto contattare il proprio avvocato prima dell’udienza preliminare di fronte all’autorità giudiziaria. A ciò vanno aggiunti altri aspetti, quali l’impossibilità di effettuare telefonate o di comunicare mediante scritti, che costituiscono un’ulteriore impedimento che viola il diritto ad una difesa effettiva nelle fasi iniziali del procedimento. Le principali cause di questi ritardi nelle comunicazioni con la difesa vanno attribuite ai meccanismi previsti per la nomina del difensore e ai regolamenti che limitano l’acceso ai luoghi di detenzione ai soli legali ufficiali. Gli osservatori dell’OSCE segnalano che nei carceri di Gnjiliane, Mitrovica e Pec non era consentito l’accesso ad avvocati che non fossero stati in grado di provare di aver ricevuto un mandato ufficiale da parte dei loro clienti. Essendo il detenuto nell’impossibilità di comunicare con l’esterno, la nomina poteva però essere effettuata solo al momento dell’udienza preliminare. Tale situazione riguarda in maniera particolare i detenuti di etnia serba, colpiti anche dalla scarsità di avvocati della loro etnia disponibili. Nella fase successiva all’udienza preliminare la difesa svolge un ruolo importante nella fase di raccolta delle prove e delle testimonianze, assicurando il rispetto delle norme previste dai codici di procedura ed esaminando insieme alla pubblica accusa gli elementi a carico dell’imputato. Anche in questa fase vanno segnalati alcuni comportamenti limitativi del diritto alla difesa compiuti dalla autorità del sistema giudiziario del Kosovo e la scorrettezza di alcuni difensori nominati d’ufficio dalle corti, che hanno spinto gli osservatori OSCE a richiedere l’approvazione di un "Code of Ethics" rivolto a tutti gli operatori.

Par. 2 La tutela delle minoranze etniche

Si è già avuto modo di osservare come la popolazione del Kosovo sia caratterizzata dalla presenza di diversi gruppi etnici, che si affiancano alla netta maggioranza di etnia albanese. Le condizioni di vita e di sicurezza di tali gruppi minoritari sono state monitorate sin dall’insediamento dell’UNMIK sia dall’UNHCR, per gli aspetti più strettamente umanitari, che dall’OSCE, per le questioni più legate alla sicurezza, in una serie di rapporti periodici congiunti commissionati dalla Task Force per le Minoranze, istituita nell’ambito del pilastro per le attività umanitarie. La protezione delle minoranze e la promozione della tolleranza tra i gruppi etnici costituiscono una delle sfide principali che si sono presentate all’UNMIK nel corso della sua attività, sulle quali non è però possibile dare un giudizio definitivo. Le precedenti esperienze di operazioni di peacekeeping dimostrano come la riconciliazione tra gruppi etnici coinvolti in guerre civili possa richiedere lunghi periodi di tempo e che l’intervento della comunità internazionale può essere un elemento utile, ma non sufficiente, di questo processo. Tuttavia è possibile esaminare l’evoluzione delle condizioni di vita delle minoranze nel corso dei primi due anni di attività della Missione e trarne un bilancio provvisorio.

A causa dell’impatto diretto ed immediato della violenza nei confronti degli individui e delle comunità nel loro insieme, la sicurezza rappresenta il principale motivo di preoccupazione per tutti i gruppi minoritari presenti in Kosovo. L’esistenza di adeguate condizioni di sicurezza è inoltre una condizione necessaria per l’esercizio di tutti i diritti essenziali, in particolare per la libertà di movimento. A periodi di relativa tranquillità sono seguiti momenti contrassegnati da una escalation della violenza e tale volatilità rappresenta un aspetto da non sottovalutare per il benessere delle comunità. La violenza si è espressa, e continua ad esprimersi, con omicidi, incendi, attacchi alle abitazioni e altre episodi di intimidazione, che colpiscono in maniera differenziata le diverse minoranze. La comunità serba, concentrata nel nord del Kosovo e in altre piccole enclave, risulta essere quella più colpita da episodi violenti e ciò non appare sorprendente viste le motivazioni storiche e politiche che hanno determinato la crisi kosovara. Il secondo gruppo più colpito è quello dei Rom, visti come collaborazionisti dei Serbi nel corso del conflitto e discriminati per il loro stile di vita nomade, che non ne facilita l’integrazione con il resto della società. Anche le altre minoranze, tra le quali vanno segnalati i Croati e i Bosniaci, giunti in Kosovo come profughi, i Serbi di religione islamica della regione di Gorani e i Turchi, sono state vittime di violenze, sebbene in misura inferiore rispetto a Serbi e Rom.

Strettamente legata alle condizioni di sicurezza appare la questione del ritorno dei profughi di etnia non albanese che hanno abbandonato il Kosovo durante il conflitto o dopo di esso. Mentre i profughi albanesi sono rientrati in Kosovo in tempi rapidi, non si sono registrati ritorni significativi delle altre minoranze, che hanno invece continuato ad abbandonare la regione. Le cause di questo fenomeno vanno ricercate nell’insicurezza, nella precarietà della situazione economica della regione, che spinge numerosi individui ad un’emigrazione volontaria, e in un diffuso pessimismo sulla possibilità di restaurare una convivenza civile tra le comunità in un futuro vicino. L’intervento dell’UNMIK in questo campo si basa su una strategia tesa alla promozione di condizioni che rendano possibili i rientri dei profughi, non sulla incentivazione diretta dei ritorni, che appare ancora prematura e di difficile realizzazione. L’UNMIK ha collaborato con i rappresentanti della comunità serba più disponibili al dialogo alla stesura di un documento, la Cornice per il Ritorno dei Serbi Kosovari, che individua i maggiori ostacoli al rientro dei profughi e indica le misure necessarie per modificare la situazione. Tale documento è stato elaborato dal Comitato Congiunto sul Ritorno dei Serbi Kosovari, istituito nel maggio 2000, che ha operato attraverso gruppi di lavoro regionali, incaricati di effettuare missioni esplorative tese alla individuazione delle aree più a rischio e di quelle più sicure. Il documento riconosce l’importanza del dialogo tra le etnie, sottolineando come esso richieda la partecipazione attiva delle leadership politiche di entrambe le comunità, mediante azioni definite di "confidence bulding", spettanti in particolare agli organi democraticamente eletti delle istituzioni locali. A tal proposito va segnalato come il documento stesso sia carente dal punto di vista del dialogo, in quanto alla sua elaborazione non hanno partecipato i rappresentanti della maggioranza albanese, intenzionati a condizionare il ritorno dei profughi serbi alla soluzione di altri problemi, quali il rilascio dei detenuti albanesi nelle carceri serbe e, più rilevante, il futuro status politico della regione. Sebbene i maggiori sforzi relativi alla questione dei ritorni si sono concentrati sulla comunità serba, non vanno dimenticate le iniziative prese nei confronti di altri gruppi etnici, quali Rom, Egiziani e Ashkaelia, con la collaborazione dei rappresentanti albanesi, mentre per altre minoranze non si sono registrate azioni significative.

Un problema particolarmente rilevante per le minoranze del Kosovo è costituito dalle difficoltà di accesso al sistema sanitario, in particolare alle prestazioni più complesse. I servizi di base sono garantiti da un elevato numero di ambulatori a livello locale, tuttavia le minoranze residenti in aree rurali o di montagna dipendono in larga misura da servizi mobili forniti da organizzazioni non governative, le cui iniziative non sono state sostenute adeguatamente dagli organi dell’UNMIK. Il regolamento 2000/45 sull’autogoverno delle amministrazioni locali ha trasferito a livello municipale la responsabilità della gestione dei servizi sanitari primari, comprendenti l’assistenza pediatrica e alla maternità, le vaccinazioni, la distribuzione dei medicinali e altre attività minori. L’OSCE e l’UNHCR hanno effettuato delle missioni di osservazione per verificare se tale trasferimento di competenze abbia avuto delle conseguenze per le minoranze. Anche in questo ambito la comunità più in difficoltà risulta essere quella dei Serbi, essendo l’accesso alle strutture sanitarie strettamente legato alla libertà di movimento e alla sicurezza. La comunità internazionale ha cercato di risolvere questi problemi creando delle strutture riservate ai Serbi, ad esempio nelle città di Pristina e Gracanica. Paradossalmente la creazione di queste strutture ha creato problemi alle altre minoranze, che non avendo centri medici ad esse riservate, si trovano nella situazione di dover effettuare una scelta tra strutture albanesi e serbe, condizionata da considerazioni relative alla sicurezza più che alla qualità dei servizi offerti. Nonostante il trasferimento di competenze alle istituzioni locali, gli organi centrali hanno mantenuto una funzione di supervisione e coordinamento, per garantire l’uniformità di trattamento per tutti i cittadini kosovari. L’organo competente per tale attività è l’Ufficio per gli Affari delle Minoranze, istituito nel dicembre del 2000 presso il Dipartimento per la Sanità e il Welfare, composto integralmente da funzionari internazionali. La strategia elaborata dall’Ufficio è basata sulla partecipazione di membri delle minoranze al sistema sanitario come lavoratori e sull’intervento attivo del Dipartimento della Sanità in caso di inadempienze da parte delle istituzioni locali.

Nell’ambito della protezione dei diritti di proprietà, una delle questioni giuridiche più gravi in Kosovo, l’UNMIK ha riservato un’attenzione particolare alle minoranze etniche, vittime di un elevato numero di occupazioni abusive e di altre azioni discriminatorie. I principali problemi segnalati dall’OSCE risultano essere: difficoltà di accesso al sistema creato per la risoluzione delle dispute relative a diritti di proprietà (Housing and Property Directorate); occupazioni illegali di abitazioni e costruzioni abusive su terreni di proprietà di membri di una minoranza; carenze nell’assistenza per la ricostruzione delle abitazioni; fenomeno delle "vendite strategiche". Quest’ultimo fenomeno, a causa delle sue modalità, appare particolarmente grave e merita di essere analizzato maggiormente rispetto agli altri. Con il termine "vendita strategica" si intende la vendita di proprietà situate in località importanti di zone abitate prevalentemente da minoranze, determinata, in alcuni casi da atti violenti o minacce, in altri da offerte superiori al valore di mercato dell’immobile. In base alle prove e testimonianze raccolte dagli osservatori dell’OSCE tali vendite sembrano rientrare in una strategia tesa all’allontanamento delle minoranze da alcune zone, attraverso uno strumento in apparenza legale, ma socialmente assai pericoloso, a causa delle conseguenze sulla percezione della sicurezza. Per combattere le "vendite strategiche" nel comune di Lipljan è stato istituito un sistema di controllo da parte dell’amministrazione comunale su tutte le vendite di immobili con controparti di diversa etnia, ma tali restrizioni appaiono illegittime in quanto prive di una base giuridica. L’UNMIK ha cercato di rispondere alle esigenze delle minoranze in questo settore dotando l’organo competente per la risoluzione delle dispute su diritti di proprietà di un elemento mobile attivo nelle zone abitate da minoranze e di strutture operative nei paesi in cui più numerosi sono i rifugiati che necessitano di assistenza per la tutela dei loro diritti.

Tra le misure adottate dall’UNMIK per la tutela delle minoranze va ricordato il regolamento 2000/4 del 1 febbraio 2000 relativo al divieto di incitamento all’intolleranza e all’odio razziale, etnico e religioso. Il regolamento stabilisce una pena massima di 5 anni per gli individui che incitano pubblicamente all’odio e all’intolleranza e che con le loro azioni contro le minoranze costituiscono una minaccia per l’ordine pubblico. Nel caso in cui tali azioni determinino degli atti violenti o siano addebitabili a individui che ricoprono un ruolo pubblico è previsto che la pena sia elevata fino a un massimo di 8 anni, mentre per atti di particolare gravità si può arrivare fino a 10 anni.

Par. 3 La promozione della democrazia e la tutela dei diritti umani

La tutela dei diritti umani da parte dell’UNMIK e in particolare del pilastro guidato dall’OSCE non si è limitata al monitoraggio del sistema giudiziario e della situazione delle minoranze etniche, ma si è manifestata attraverso attività tese alla promozione della democrazia, nella gestione dei mezzi di comunicazione e nella preparazione di studi sul rispetto dei diritti umani.

Nell’ambito della JIAS l’OSCE si occupa della gestione del Dipartimento per il Governo Democratico e la Società Civile, creato nel luglio 2000 con il regolamento 2000/40. Gli obiettivi generali per i quali è stato creato il Dipartimento appaiono ambiziosi, comprendendo la creazione di meccanismi di partecipazione pubblica, lo sviluppo del pluralismo e delle pari opportunità, sia tra uomini e donne che tra i diversi gruppi etnici, la lotta alla corruzione e la diffusione di mezzi di comunicazione indipendenti. Le funzioni del dipartimento legate a tali obiettivi spaziano dall’elaborazione di progetti e strategie, anche per gli altri dipartimenti, ad azioni più concrete di assistenza agli attori impegnati nella vita politica e sociale del Kosovo, sia a livello centrale che locale. Nei mesi immediatamente successivi all’insediamento l’OSCE ha contribuito allo sviluppo dei partiti politici e delle organizzazioni non governative, fornendo loro assistenza nell’organizzazione delle strutture e nella gestione delle comunicazioni relative a programmi e attività. Il regolamento 1999/22 ha stabilito le regole relative alla registrazione e all’operatività delle organizzazioni non governative, considerate tra gli attori principali per lo sviluppo di una società democratica in Kosovo. Tra i limiti all’attività delle ONG vanno segnalati il divieto di partecipare alle campagne elettorali di un movimento politico o di un candidato e il divieto di sostenere un candidato ad un ufficio pubblico. Per coordinare le attività delle ONG l’OSCE ha istituito un Forum a livello centrale e alcuni centri di comunicazione in diverse località, in particolare nelle aree con una forte presenza di minoranze, dove maggiore è l’impegno degli attori della società civile. La principale iniziativa legata allo sviluppo della democrazia nell’amministrazione e nel processo decisionale è stata la creazione dell’Istituto per l’Amministrazione Civile, operante per la creazione di un "civil service" professionale e apolitico. L’Istituto ha organizzato dei corsi, rivolti agli amministratori locali, sulle tecniche di gestione delle politiche pubbliche, sugli aspetti giuridici relativi allo status degli enti locali durante l’amministrazione transitoria dell’UNMIK e sull’attuazione dei principi democratici a livello locale. Un’altra iniziativa lanciata dall’OSCE è stata la creazione, prima delle elezioni amministrative del 2000, di un Forum dei cittadini, istituito allo scopo di favorire lo sviluppo di una cultura politica basata sul dialogo e la discussione delle esigenze quotidiane delle comunità locali. Nonostante gli sforzi intrapresi la stessa OSCE è però costretta a sottolineare come i maggiori partiti politici albanesi, la LDK di Ibrahim Rugova e il PDK di Hashim Thaci, abbiano rifiutato di collaborare nelle amministrazioni locali, diventate luogo di scontro politico più che di dialogo.

Nel settore dei mass media l’OSCE ha inizialmente sostenuto lo sviluppo di mezzi di comunicazione indipendenti, fornendo mezzi materiali e assistenza tecnica, con l’obiettivo di creare un panorama informativo pluralista, essenziale per il processo di democratizzazione. Le trasmissioni radiofoniche di Radio Kosovo, iniziate nel giugno 1999, sono state coordinate direttamente dall’OSCE, che ha poi seguito il progetto di una rete televisiva, operativa dal settembre 1999, grazie ai contributi del governo norvegese. Conclusa la fase iniziale l’OSCE ha assunto un ruolo di supervisione e controllo nell’attribuzione delle frequenze necessarie per le trasmissioni radiofoniche e televisive, concretizzatosi con l’elaborazione del regolamento 2000/36. Tale regolamento ha istituito una Commissione di Vigilanza sui Media, incaricata di far rispettare il codice di condotta imposto a tutte le emittenti operanti in Kosovo. In caso di violazioni la Commissione ha la facoltà di imporre delle sanzioni pecuniarie e di obbligare l’emittente a trasmettere delle scuse rivolte alle parti offese, mentre nei casi più gravi si può giungere alla sospensione o al ritiro della licenza di trasmissione. Le decisioni della Commissione possono essere sottoposte, entro 30 giorni dalla loro emissione, al giudizio di un organo d’appello indipendente, composto da due funzionari internazionali e un funzionario locale, che decide in base agli standard internazionali dei procedimenti giudiziari. Il regolamento 2000/37 estende i poteri della Commissione al settore della carta stampata, stabilendo un analogo meccanismo di controllo e di appello per le violazioni del relativo codice di condotta. I codici di condotta elaborati dalla Commissione si ispirano ai principi che caratterizzano strumenti simili in vigore in diversi paesi europei, ovvero la veridicità, l’accuratezza e l’imparzialità delle informazioni, il rispetto della pluralità etnica e politica del Kosovo e di tutte le leggi aventi a che fare con i mass media, in particolare quelle relative alle campagne elettorali.

Infine vanno considerati i programmi tesi alla promozione dei diritti umani non riguardanti il sistema giudiziario o le minoranze etniche. Una iniziativa particolarmente rilevante si è avuta con l’organizzazione di una Conferenza Internazionale sui Diritti Umani, che si è svolta a Pristina il 10 e l’11 dicembre 1999. Le organizzazioni internazionali e non governative che hanno partecipato alla Conferenza hanno sottoscritto una dichiarazione finale, che indica i principi e le azioni da intraprendere per ristabilire in Kosovo un ambiente rispettoso dei diritti umani. Al primo posto viene indicata la necessità di collaborazione degli organi locali e dell’UNMIK con il Tribunale Penale Internazionale per la Ex Jugoslavia, per garantire lo svolgimento di procedimenti sui crimini di guerra commessi nel corso del conflitto. L’elenco prosegue con la ricerca di informazioni sull’elevato numero di persone scomparse durante e dopo il conflitto, la difesa dei diritti dei fanciulli e delle donne, la diffusione dei valori della tolleranza e del pluralismo ed altre questioni affrontate in precedenza, quali il ruolo dei mass media, la tutela delle minoranze e la democratizzazione degli apparati pubblici. Nel giugno 2000 con il regolamento 2000/38 è stato istituito un Ombudsperson, avente il compito di individuare gli abusi posti in essere dagli organi dell’UNMIK o dalle istituzioni locali e di porvi rimedio in maniera efficace. Strutturalmente l’Ombudsperson opera come organo indipendente dai pilastri dell’UNMIK, nonostante sia nominato dal Rappresentante Speciale, condizione indispensabile per garantirne l’imparzialità e l’efficienza. L’Ombudsperson, il quale non può essere cittadino di uno stato componente dell’Ex Jugoslavia e dell’Albania, viene nominato per un mandato di due anni rinnovabili alla scadenza e viene assistito nel suo operato da almeno tre vice. Tale organo può condurre indagini e ispezioni in base alle segnalazioni ricevute o d’ufficio e in base alle prove raccolte può presentare alle istituzioni coinvolte delle raccomandazioni riguardanti la modifica, la sospensione o l’annullamento di un atto. Le decisioni dell’Ombudsperson sono inappellabili e in caso di mancato adeguamento tale organo può rivolgersi al Rappresentante Speciale per farle rispettare.

Per affrontare uno dei reati più gravi avente un forte impatto sulla situazione della sicurezza dell’intera area balcanica, ovvero il traffico internazionale di esseri umani, è stata istituita dall’OSCE un’apposita task force. La task force svolge sia una funzione di assistenza psicologica e legale per le vittime di tali traffici che attività di coordinamento tra la polizia dell’UNMIK e le forze investigative di altri paesi finalizzate alla repressione delle organizzazioni criminali attive in questo settore. Dal punto di vista legislativo il tema è stato affrontato dal regolamento 2001/4 che ha stabilito pene per il traffico di esseri umani variabili da 2 a 20 anni di reclusione, ma vengono segnalate carenze nell’attuazione di queste norme, dovute all’assenza di sistemi adeguati per la protezione di vittime e testimoni e alla pratica consistente nel rimpatrio delle vittime da parte delle autorità prima dell’inizio dei procedimenti giudiziari.

Par. 4 Le elezioni amministrative

Tra i compiti della Missione dell’OSCE in Kosovo, inseriti nel mandato elaborato dal Consiglio Permanente dell’OSCE con la decisione 305 del 1° luglio 1999, spiccano l’organizzazione e la supervisione delle elezioni. Si tratta di una funzione caratteristica delle operazioni di peacekeeping multifunzionali, che nel corso degli ultimi anni ha assunto un ruolo determinante per la soluzione politica dei conflitti e per il successo delle missioni di pace nel loro complesso. Le procedure per l’organizzazione delle elezioni comunali sono state gestite principalmente dal Dipartimento per le elezioni, facente parte del pilastro dell’UNMIK diretto dall’OSCE, in collaborazione con il pilastro dell’amministrazione civile che, come si è visto, si è occupato della formazione dei registri elettorali.

Dal punto di vista legislativo vanno segnalati alcuni regolamenti che hanno stabilito una cornice istituzionale per il corretto svolgimento delle elezioni comunali. Il primo di essi è il regolamento 2000/16 sulla registrazione e le attività dei partiti politici in Kosovo, emanato nel marzo 2000. L’ufficio competente per effettuare la registrazione dei partiti politici è l’Unità per la Documentazione Civile, alla quale devono essere presentati lo statuto, il programma politico, informazioni relative ai membri che occupano cariche ufficiali all’interno dell’organizzazione e l’elenco degli iscritti. Per ottenere la registrazione un partito deve avere almeno 4.000 iscritti, cifra che può essere ridotta, a discrezione del Rappresentante Speciale, per movimenti che rappresentano piccole minoranze etniche. Entro 60 giorni dalla presentazione della domanda l’ufficio competente esprime la sua decisione relativa alla registrazione, motivando l’eventuale rifiuto, contro il quale può essere presentato ricorso al comitato di revisione e in ultima istanza al Rappresentante Speciale. Il regolamento stabilisce i criteri in base ai quali può essere negata la registrazione, relativi alla denominazione del partito e agli obiettivi politici, che non devono essere in contrasto con la legislazione in vigore o costituire una minaccia per l’ordine pubblico e la convivenza tra gruppi etnici. Una disposizione vieta espressamente agli individui accusati dal Tribunale Penale Internazionale per la Ex Jugoslavia o da altri tribunali internazionali per crimini di guerra di svolgere attività politiche e limitazioni sono previste anche per magistrati, poliziotti, funzionari dell’ufficio dell’Ombudsperson e componenti del Kosovo Protection Corps. Infine vengono previste norme per la registrazione dei contributi ricevuti e l’amministrazione dei beni di proprietà dei partiti.

Il regolamento 2000/21 ha istituito la Commissione Elettorale Centrale (CEC), composta da 12 membri, di cui 3 internazionali e 9 locali, e presieduta dal Vicerappresentante Speciale per l’Institution Building. La Commissione si è occupata dell’elaborazione delle norme regolanti la condotta delle elezioni, sottoposte poi al Rappresentante Speciale per la promulgazione. Approvate tali norme la Commissione ha assunto l’importante compito di stabilire una serie di regole elettorali, aventi come oggetto la presentazione delle candidature, lo svolgimento della campagna elettorale, le procedure di voto e la presenza degli osservatori internazionali. Nel regolamento 2000/39 viene fissata in due anni la durata del mandato per i componenti delle assemblee comunali e viene predisposto un sistema elettorale proporzionale.

Le elezioni municipali si sono svolte il 28 ottobre 2000 ed hanno visto la partecipazione di 721.260 elettori su 913.179 aventi diritto, con un’affluenza alle urne pari al 79%, mentre la minoranza serba non ha partecipato al voto. 5.500 candidati si sono contesi i 920 seggi previsti per le 30 assemblee municipali del Kosovo, in un clima definito tranquillo dalla stessa amministrazione delle Nazioni Unite. Il partito moderato di Ibrahim Rugova, la LDK, si è aggiudicato il 58% dei suffragi, conquistando la maggioranza assoluta in 21 comuni, mentre il PDK, di Hashim Thaci è risultato il primo partito in 6 località, situate principalmente nella Valle di Drenica. Per 3 località abitate da una maggioranza serba, Leposavic, Zubin Potok e Zvecan, non sono stati certificati i risultati elettorali, su raccomandazione della Commissione Elettorale Centrale, a causa di una partecipazione troppo esigua e i componenti delle assemblee municipali sono stati scelti dal Rappresentante Speciale tra gli esponenti di tutti i maggiori partiti politici serbi.

L’OSCE è stata impegnata anche nella preparazione di corsi rivolti a tutti i candidati impegnati nella campagna elettorale, finalizzati alla diffusione di principi quali la trasparenza dei finanziamenti, la coerenza dei programmi politici e il rispetto delle norme sull’uso dei mass media. Un’attenzione particolare è stata riservata alla partecipazione delle donne alla vita politica, incentivata da una norma del regolamento 2000/39 che ha previsto che ogni lista elettorale dovesse contenere almeno un terzo di candidature femminili. Tra le iniziative della Missione dell’OSCE durante la campagna elettorale si può segnalare il progetto "Voter Voices" che ha incoraggiato i candidati ad affrontare temi legati alle esigenze quotidiane delle comunità locali, piuttosto che questioni quali l’indipendenza del Kosovo o lo sviluppo economico generale, non di competenza delle assemblee municipali.

Il ruolo dell’OSCE nell’organizzazione delle elezioni amministrative è stato quindi caratterizzato da alcuni aspetti positivi come l’alta affluenza alle urne tra gli elettori di etnia albanese e la relativa tranquillità che ha caratterizzata il giorno del voto, ma anche da alcune difficoltà, prima tra tutte la mancata partecipazione al voto della comunità serba. Un aspetto particolarmente rilevante è rappresentato dal ruolo svolto prima e durante la campagna elettorale dall’UCK e dal movimento politico ad esso legato, il PDK. Nelle fasi confuse che hanno preceduto l’insediamento dell’UNMIK il PDK ha cercato di imporre i propri uomini alla guida delle amministrazioni locali, contrastando in seguito l’autorità dell’amministrazione internazionale, pur senza aver alcuna legittimazione democratica. Il fenomeno dell’intimidazione degli esponenti di partiti politici avversari del PDK, in particolare della LDK di Rugova, ha assunto proporzioni preoccupanti, coinvolgendo direttamente l’UNMIK e la KFOR, non sempre in grado di affrontare con mezzi adeguati le violenze perpetrate da ex componenti dell’UCK.

Par. 5 Le elezioni generali

L’impegno della Missione dell’OSCE in Kosovo non si è esaurito con lo svolgimento delle elezioni amministrative, ma è proseguito con la preparazione delle elezioni generali. Con questa consultazione elettorale sono stati eletti i 120 componenti dell’Assemblea del Kosovo, istituzione prevista dalla Cornice Costituzionale per l’Autogoverno Provvisorio, contenuta nel regolamento 2001/9 del maggio 2001. Immediatamente dopo l’emanazione del regolamento 2001/9 è stata fissata la data delle elezioni, il 17 novembre 2001, e sono iniziati i colloqui politico-diplomatici per cercare di coinvolgere la minoranza serba. La prima reazione ufficiale serba all’approvazione della Cornice Costituzionale ha evidenziato le distanze esistenti tra le aspirazioni della popolazione albanese del Kosovo e la linea politica del nuovo governo jugoslavo: il Parlamento serbo, il 31 maggio, ha respinto la Cornice Costituzionale ritenendo che quest’ultima pregiudicasse la soluzione politica sullo status della regione, violando i principi stabiliti dalla risoluzione 1244. Sia i rappresentanti dell’OSCE che il Rappresentante Speciale Haekkerup hanno effettuato diverse missioni a Belgrado per incontrare gli esponenti dei governi jugoslavo e serbo e il Presidente Kostunica, inizialmente contrario alla soluzione proposta dall’UNMIK. Il risultato di tali negoziati è stato la firma di un accordo di cooperazione tra il governo jugoslavo e l’UNMIK, avvenuta il 5 novembre 2001, che ha dato il via libera alla partecipazione serba alle elezioni dell’Assemblea.

L’Accordo si apre con la riaffermazione dei principi contenuti nella risoluzione 1244, in particolare con il riconoscimento da parte jugoslava del ruolo svolto dall’UNMIK per la tutela dei diritti di tutte le comunità presenti in Kosovo. Le autorità jugoslave accettano il contenuto della Cornice Costituzionale, riaffermando nel contempo i principi della sovranità e dell’integrità territoriale della Repubblica Federale di Jugoslavia e il fatto che le decisioni sul futuro status della regione non debbano essere compromesse da azioni delle istituzioni transitorie. Due paragrafi dell’Accordo sono espressamente dedicati alle elezioni generali: nel paragrafo 10 si sottolinea l’importanza delle elezioni per lo sviluppo di una società democratica in Kosovo, che faciliti l’inserimento dell’intera Jugoslavia nel processo di integrazione regionale ed europea, mentre nel paragrafo successivo la popolazione serba viene espressamente invitata a partecipare alla consultazione elettorale. L’Accordo è completato da una serie di impegni comuni relativi alla sicurezza della comunità serba, al ritorno dei rifugiati, al sistema giudiziario e agli altri aspetti, affrontati nei paragrafi precedenti, legati allo sviluppo della democrazia e della società civile.

Come per le elezioni amministrative l’organo competente per la gestione di tutto il processo elettorale è stato la Commissione Elettorale Centrale, ricostituita il 9 marzo 2001 con una composizione differente, ma il medesimo numero di membri, 9 locali e 3 internazionali. La Commissione ha emanato 12 regole elettorali che costituiscono il quadro di riferimento legislativo della consultazione, in base ai poteri ad essa attribuiti dal regolamento istitutivo. Il primo atto della Commissione è stato l’approvazione di un codice di condotta, vincolante sia per i candidati che per i loro sostenitori, contenente una serie di divieti relativi allo svolgimento della campagna elettorale. Tra i comportamenti vietati vanno segnalate le azioni di disturbo delle campagna elettorale degli avversari, la promessa di compensi per l’ottenimento di voti, le minacce dirette e indirette ad avversari, elettori e giornalisti e l’incitamento all’intolleranza etnica. Il rispetto di tutte le norme relative al processo elettorale è garantito dalla Sottocommissione per i reclami, alla quale si possono rivolgere le persone che abbiano un interesse giuridico da tutelare o che lamentino la violazione di un diritto. Il reclamo deve essere presentato entro tre giorni dalla presunta violazioni o dal momento in cui il ricorrente ne sia venuto a conoscenza. La Sottocommissione dopo aver accertato l’esistenza dei requisiti per l’ammissibilità del reclamo, può ascoltare le parti coinvolte e raccogliere le prove necessarie per emettere una decisione vincolante, che stabilisca il pagamento di una sanzione pecuniaria non superiore ai 10.000 marchi tedeschi, ordini la cessazioni di un certo comportamento o imponga un’azione di riparazione. Nel caso in cui non vengano rispettate le decisioni della Sottocommissione questa si rivolge alla CEC che, nei casi più gravi, può decidere l’esclusione di un candidato o di una lista dalle elezioni.

A livello locale sono state istituite delle Commissioni Elettorali Municipali, aventi il compito di assistere la CEC nella diffusione di informazioni utili per i candidati, gli elettori e le istituzioni locali e nella preparazione e gestione dei seggi. Le norme sulla composizione dei seggi e il loro funzionamento durante la giornata di voto, sullo scrutinio e la comunicazione dei risultati sono contenute nelle regole elettorali 9, 11 e 12. Un aspetto rilevante della campagna elettorale, l’accesso ai mezzi di informazione è stato affrontato sia con una regola elettorale che con un altro tipo di documento, denominato procedura amministrativa. Le norme contenute nella procedura amministrativa sono state elaborate dalla Commissione Temporanea sui Media allo scopo di garantire l’equità di accesso delle forze politiche ai mezzi di comunicazione. La Commissione sui Media si è concentrata in particolare sugli spot televisivi, stabilendo regole minuziose relative alla durata, alla distribuzione del tempo tra i candidati e agli orari di trasmissione.