Par. 1 Il diritto applicabile in Kosovo e i rapporti con la Repubblica Federale di Jugoslavia

Con il regolamento 1999/1, emanato il 23 luglio 1999, il Rappresentante Speciale del Segretario Generale ha affrontato la questione del diritto applicabile nella regione del Kosovo, affidata dalla risoluzione 1244 all’amministrazione provvisoria delle Nazioni Unite. Tale regolamento indicava come applicabile il diritto in vigore in Kosovo prima del 24 marzo 1999, data d’inizio dei bombardamenti della NATO contro la Repubblica Federale di Jugoslavia, purchè questo fosse compatibile con gli standard internazionali relativi alla tutela dei diritti umani, con l’attuazione del mandato dell’UNMIK e i regolamenti emanati dalla stessa. Queste condizioni erano state anticipate nel rapporto del Segretario Generale del 12 luglio, nel quale però non vi sono indicazioni relative alla data a partire dalla quale le leggi di nuova emanazione della Repubblica Federale di Jugoslavia e della Serbia non sarebbero state applicate nel territorio del Kosovo.

In base al mandato della Missione, l’UNMIK, nella persona del Rappresentante Speciale, dispone di tutti i poteri legislativi ed esecutivi, nonché dell’autorità necessaria per l’amministrazione del sistema giudiziario. L’attività legislativa si manifesta attraverso l’emanazione di regolamenti firmati dal Rappresentante Speciale, che costituiscono la principale fonte di diritto applicabile, in quanto, come si è indicato, prevalenti sulle leggi della Jugoslavia e della Serbia anteriori al 24 marzo 1999 non compatibili con essi. Il regolamento prevede, inoltre, la sua entrata in vigore retroattiva al 10 giugno 1999, data in cui era stata adottata la risoluzione 1244.

Il regolamento 1999/1 ha suscitato aspre critiche sia da parte delle autorità della Repubblica Federale di Jugoslavia, che da parte della comunità albanese del Kosovo, in particolare degli operatori del sistema giudiziario. Le autorità jugoslave hanno contestato l’attribuzione di tutti i poteri legislativi, esecutivi e giudiziari all’UNMIK, in quanto la risoluzione 1244 aveva riaffermato il rispetto per la sovranità e l’integrità territoriale della Jugoslavia e non aveva espressamente previsto il ritiro delle competenze delle istituzioni civili di Belgrado. L’esercizio da parte dell’UNMIK di una competenza quasi assoluta per l’amministrazione del Kosovo viola , secondo le autorità jugoslave, la sovranità e l’integrità territoriale della Jugoslavia impedendone l’esercizio dei poteri in una parte del suo territorio. Tali contestazioni denotano una certa ambiguità dei contenuti della risoluzione 1244, legata all’incertezza sullo status finale della regione, che si contrappone, ad esempio, alla maggiore chiarezza delle risoluzioni istitutive dell’Amministrazione Transitoria delle Nazioni Unite a Timor Est (UNTAET). Nel corso dei mesi successivi all’insediamento dell’UNMIK proteste da parte del governo jugoslavo e della comunità serba del Kosovo hanno coinvolto praticamente tutti gli atti legislativi introdotti, ritenuti lesivi della sovranità jugoslava.

Ma il regolamento 1999/1, oltre ad avere provocato l’aperta ostilità serba è stato osteggiato sin dall’inizio anche dalla comunità albanese. Gli operatori giuridici della comunità albanese, sia giudici che pubblici ministeri, hanno contestato l’applicazione delle leggi in vigore al 24 marzo 1999, in particolare nell’ambito del diritto penale, considerato come parte fondamentale della revoca dello statuto autonomo, iniziata nel 1989, e come strumento di repressione. Nei procedimenti penali istituiti dopo l’entrata in vigore del regolamento 1999/1, una parte minoritaria dei giudici e dei pubblici ministeri di etnia albanese ha applicato il codice penale della Repubblica Federale di Jugoslavia e, quando applicabile, il codice penale della Federazione Socialista di Jugoslavia, mentre la maggioranza, disapplicando il regolamento, ha applicato il codice penale del Kosovo, il quale era stato cancellato nel 1989 e sostituito dal codice penale della Repubblica Socialista di Serbia. Questa situazione ha portato alla paralisi del sistema giudiziario kosovaro, in quanto l’applicazione di un diritto diverso da quello previsto dal regolamento 1999/1 sollevava problemi relativi alla legittimità dei procedimenti, minando uno dei principi cardine dello stato di diritto, ovvero la certezza del diritto stesso. A tali difficoltà vanno aggiunte pesanti carenze materiali, in particolare i ritardi nel pagamento degli stipendi dei dipendenti del sistema giudiziario, che hanno determinato scioperi e il blocco totale delle attività per diversi giorni.

Di fronte a questi problemi il Rappresentante Speciale del Segretario Generale ha deciso di modificare il regolamento 1999/1, per dare legittimità alla prassi seguita dalle corti nei mesi precedenti. La modifica è avvenuta il 12 dicembre 1999 con l’adozione dei regolamenti 1999/24 e 1999/25. In base al regolamento 1999/24 le due principali fonti di diritto applicabile in Kosovo sono i regolamenti adottati dall’UNMIK e le leggi in vigore il 22 marzo 1989, con i primi prevalenti in caso di conflitto. Nel caso in cui una determinata materia o situazione non risulti coperta da queste due fonti è prevista l’applicazione del diritto della Repubblica Federale di Jugoslavia in vigore dopo il 22 marzo 1989, purchè non presenti carattere discriminatorio e non sia in contrasto con i principali strumenti per la tutela dei diritti umani. Tali strumenti vengono elencati nel regolamento dove però non è espressamente prevista la loro superiorità gerarchica rispetto al diritto interno e ai regolamenti adottati dall’UNMIK. Il regolamento prevede inoltre, come tutela degli imputati, l’applicazione delle norme più favorevoli anche se in vigore dopo il 22 marzo 1989 e l’abolizione della pena di morte. L’entrata in vigore del regolamento viene fissata in maniera retroattiva al 10 giugno 1999 e il regolamento 1999/25 completa la modifica del regolamento 1999/1 cancellandone la sezione 3.

Le modifiche introdotte con il regolamento 1999/24 hanno permesso il ristabilirsi del normale funzionamento del sistema giudiziario, ma la soluzione adottata solleva alcune questioni relative alla compatibilità del diritto in vigore al 22 marzo 1989 con gli standard internazionali sulla protezione dei diritti dell’uomo. Nei primi mesi successivi all’insediamento della Missione il Consiglio d’Europa aveva incaricato degli esperti di diritto di effettuare un esame delle principali leggi in vigore in Kosovo e di proporre le eventuali modifiche necessarie per renderle compatibili con gli standard internazionali per la tutela dei diritti umani e con l’attuazione della risoluzione 1244. Il Rappresentante Speciale del Segretario Generale approvando il regolamento 1999/24 non ha atteso i risultati di questo gruppo di studio, sollevando le proteste delle autorità jugoslave. Le autorità serbe hanno accusato l’UNMIK di aver ceduto alla pressione dei magistrati albanesi e di aver "sospeso" le leggi adottate tra il 1989 e il 1999 in blocco, senza aver indicato le singole violazioni degli standard internazionali contenute nelle leggi jugoslave. Viceversa il diritto in vigore nel 1989 viene ritenuto dall’UNMIK conforme agli standard internazionali, pur senza un’analisi dettagliata come quella in corso da parte degli esperti del Consiglio d’Europa.

I rapporti tra l’UNMIK e le autorità della Repubblica Federale di Jugoslavia sono stati caratterizzati da altri contrasti, tutti riconducibili alla questione del rispetto della sovranità jugoslava nell’ambito delle attività della Missione. Il regolamento 1999/1 ha previsto il controllo da parte dell’UNMIK di tutti i beni della Jugoslavia e della Serbia situati nel territorio del Kosovo. Il governo jugoslavo ha poi protestato contro il soggiorno in Kosovo di rappresentanti di Stati e di organizzazioni internazionali che non avevano seguito le normali procedure diplomatiche e relative alla concessione dei visti d’ingresso.

Un’altra decisione contestata dalle autorità jugoslave è quella contenuta nel regolamento 1999/4, sulla moneta ufficiale da utilizzare per il pagamento di dazi doganali, tasse e imposte. Il regolamento prevede l’impiego del marco tedesco in sostituzione del dinaro jugoslavo ed impone delle spese aggiuntive per gli individui intenzionati ad effettuare tali pagamenti mediante la moneta avente corso legale nella Repubblica Federale di Jugoslavia. Il marco tedesco viene inoltre indicato come moneta ufficiale anche per la redazione della contabilità e dei documenti di bilancio sia delle imprese private che delle istituzioni, agenzie e aziende pubbliche, nonché dell’UNMIK stessa. Il governo jugoslavo ha contestato il regolamento 1999/4, poiché il concetto di "substantial autonomy", previsto dalla risoluzione 1244, non può portare alla sospensione, anche solo temporanea, dell’utilizzo della moneta ufficiale, ritenuta uno degli elementi essenziali della sovranità dello stato. Strettamente legato al regolamento 1999/4 appare il regolamento 1999/3, che si occupa dell’istituzione dei dazi doganali e di tutti i servizi correlati alla loro riscossione. Anche la creazione di un’amministrazione doganale non facente capo alle autorità centrali di Belgrado ha quindi sollevato le proteste ufficiali del governo jugoslavo, sempre con riferimento a una presunta violazione della sovranità da parte dell’UNMIK.

Nonostante questi gravi contrasti l’UNMIK e il governo jugoslavo hanno mantenuto aperte le comunicazioni attraverso strutture che si occupano sia degli aspetti legati all’amministrazione civile che del mantenimento della sicurezza. Questo genere di collaborazione rappresenta la conferma del consenso dello stato alla presenza della Missione internazionale, espressa con l’accettazione dell’accordo presentato da Ahtisaari e Chernomyrdin, avvenuta il 3 giugno 1999, e con la firma dell’accordo tecnico-militare del 9 giugno 1999. Tale consenso costituisce uno dei caratteri fondamentali delle operazioni di peacekeeping e non è stato posto in discussione dal governo jugoslavo, il quale ha contestato non la presenza stessa dell’UNMIK ma il modo in cui questa ha interpretato il suo mandato.

Il principale canale di comunicazione è costituito dal Comitato per la Cooperazione con l’UNMIK, aperto a Pristina sin dal luglio 1999, il quale ha lo scopo di affrontare questioni pratiche e di rendere note al governo jugoslavo le attività intraprese dall’UNMIK. Uno dei primi atti di questo comitato è stata la richiesta, rivolta con una lettera inviata al Consiglio di Sicurezza, di concludere un accordo relativo ai poteri della Missione: richiesta che però è rimasta senza effetti. La cooperazione tra il Comitato e l’UNMIK si è focalizzata inizialmente sull’assistenza umanitaria della comunità serba e si è potuta evolvere attraverso l’istituzione di un comitato consultivo permanente, per la discussione delle questioni di interesse comune. Tra le questioni affrontate vanno ricordate il processo di registrazione civile, la preparazione delle elezioni amministrative e generali, la sicurezza della comunità serba, il ritorno dei rifugiati, la questione dei detenuti politici albanesi nelle carceri serbe e quella delle persone scomparse durante e dopo il conflitto. I rapporti con il governo jugoslavo sono migliorati in seguito alla sconfitta elettorale, avvenuta nell’ottobre 2000, del presidente Slobodan Milosevic da parte dell’opposizione democratica guidata da Vojislav Kostunica. Tra le misure che hanno favorito il miglioramento dei rapporti si segnala l’istituzione, avvenuta nel corso del 2001, di un ufficio di rappresentanza dell’UNMIK a Belgrado, che si va ad affiancare a quelli operativi a Skopje e a Tirana.

L’altro importante canale di comunicazione è costituito dal Comitato Congiunto per l’Implementazione, istituito nell’ambito dell’accordo tecnico-militare concluso con la NATO. Il Comitato è presieduto dal Comandante della KFOR e si riunisce, su base settimanale, per discutere delle questioni relative alla sicurezza, in particolare delle zone di sicurezza terrestre ed aerea (Ground Safety Zone e Air Safety Zone). La situazione della sicurezza nella zona "cuscinetto" tra il Kosovo e il sud della Serbia è stata finora caratterizzata dall’alternarsi di fasi di tensione e fasi di apparente tranquillità. I primi incidenti di una certa gravità sono iniziati nel corso dei primi mesi del 2000 e sono legati alle azioni del cosiddetto UCPMB (Esercito di Liberazione di Presevo, Medvedja e Bujanovic), un gruppo armato albanese operante nella valle di Presevo, nel sud della Serbia. Nel novembre 2000 si è verificata un’escalation degli scontri tra l’UCPMB e le forze di sicurezza serbe, che hanno coinvolto anche le zone di sicurezza, causando lo spostamento di circa 5.000 persone verso il Kosovo. La gravità degli scontri ha richiesto il coinvolgimento di forze della KFOR per impedire alle forze dell’UCPMB di organizzarsi e colpire le forze serbe utilizzando la GSZ, che, a partire dal maggio 2001, ha visto iniziare il rientro delle forze armate jugoslave.

Par. 2 Istituzioni create nel corso della Missione

A partire dal febbraio 2000 l’UNMIK si è dotata di un complesso di istituzioni (alcune di nuova creazione, altre già operanti dai primi mesi della Missione), che hanno preso il nome di Struttura Amministrativa Provvisoria Congiunta (Joint Interim Administrative Structure - JIAS). Il regolamento 2000/1, che l’haa istituita, riprende quasi interamente il contenuto di un accordo firmato il 15 dicembre dai leader dei principali partiti albanesi e dall’UNMIK allo scopo di coinvolgere le comunità locali nell’amministrazione della regione e di eliminare le "istituzioni parallele" albanesi che costituivano un’anomalia in grado di minacciare l’autorità dell’UNMIK. In base all’accordo tutte le "istituzioni" albanesi, come ad esempio il "governo provvisorio" o il "presidente della repubblica del Kosovo", sono state progressivamente trasformate e integrate, nei limiti della loro compatibilità, negli organi della JIAS. I rappresentanti della comunità serba hanno deciso di partecipare alla JIAS solo in un secondo momento, attraverso un accordo firmato dal Consiglio Nazionale Serbo di Gracanica e dall’UNMIK il 29 giugno 2000.

La JIAS comprende tre elementi distinti a livello centrale: l’ufficio del Rappresentante Speciale del Segretario Generale; due organi consultivi con compiti differenti, il Kosovo Transitional Council (KTC) e l’Interim Admistrative Council (IAC); i dipartimenti amministrativi. A livello locale sono attivi gli amministratori dell’UNMIK, gli organi rappresentativi delle comunità e le strutture amministrative, responsabili per l’erogazione dei diversi servizi pubblici. Il regolamento 2000/1 non si occupa degli organi che compongono l’ufficio del Rappresentante Speciale, non essendo previste modifiche rispetto alla struttura operativa sin dall’insediamento della Missione.

Il Kosovo Transitional Council rappresenta il principale organo consultivo a carattere generale della Missione, avente lo scopo di coinvolgere le diverse comunità del Kosovo nel processo decisionale dell’UNMIK. Il Kosovo Transitional Council si riunisce settimanalmente, sotto la guida del Rappresentante Speciale, e comprende i rappresentanti dei maggiori partiti politici e dei gruppi etnici. Inizialmente il Consiglio era composto da dodici membri, i quali sono stati elevati a trentacinque dopo l’istituzione della JIAS, per meglio rappresentare il pluralismo politico, sociale, etnico e religioso della società kosovara. Mentre la partecipazione dei rappresentanti albanesi è stata costante sin dall’istituzione di quest’organo, quella dei Serbi e degli altri gruppi minoritari è stata caratterizzata da maggiori difficoltà. In particolare il Consiglio si è riunito per un lungo periodo senza la presenza dei rappresentanti serbi, i quali hanno abbandonato tale organo nel settembre 1999, come atto di protesta contro i ritardi nella smilitarizzazione dell’UCK e il peggioramento delle condizioni di sicurezza per la loro comunità. Nell’aprile 2000 si è avuto il rientro dei rappresentanti serbi, inizialmente solo come osservatori, e in seguito la loro partecipazione si è normalizzata. Il miglioramento dei rapporti ha coinvolto, in particolare, il Consiglio Nazionale Serbo di Gracanica, guidato dal Vescovo Artemije.

Per focalizzare l’attenzione del Consiglio su alcuni settori specifici sono stati creati quattro sottocomitati, incaricati di occuparsi delle abitazioni, della sanità, dell’istruzione e dei servizi pubblici. I sottocomitati sono presieduti da due direttori, uno in rappresentanza dell’UNMIK e l’altro scelto dalle comunità locali, in base alle qualità professionali e alla necessità di rispettare l’equilibrio politico ed etnico. Nel corso delle sue riunioni il Consiglio si è occupato di diverse questioni riguardanti, tra l’altro, l’amministrazione civile, il sistema giudiziario e la sicurezza, svolgendo in più occasioni un ruolo positivo per lo sviluppo della convivenza tra le comunità. Nei primi mesi del 2000 sono stati istituiti, infine, quattro gruppi di lavoro destinati ad occuparsi della tolleranza e della protezione delle comunità locali; delle persone scomparse e dei detenuti; delle questioni economiche e dei servizi pubblici; dell’istruzione.

Il Consiglio Amministrativo Provvisorio (IAC) è stato istituito nel quadro della JIAS per permettere ai rappresentanti delle comunità kosovare di collaborare con i funzionari dell’UNMIK nella gestione amministrativa del Kosovo, fino al momento in cui non saranno operanti le istituzioni elette democraticamente dalla popolazione. In base al suo mandato, contenuto nel regolamento 2000/1 l’IAC presenta raccomandazioni al Rappresentante Speciale, relative alle modifiche del diritto applicabile e all’elaborazione di nuovi regolamenti. Il Consiglio inoltre propone indicazioni ai dipartimenti amministrativi, sui criteri da seguire nelle loro attività. Il Consiglio si riunisce due volte alla settimana ed è composto da otto membri: tre leader politici albanesi, un rappresentante serbo e i quattro vicerappresentanti responsabili della direzione dei pilastri dell’UNMIK. La presidenza spetta al Rappresentante Speciale, o in sua assenza al vicerappresentante principale, ma senza diritto di voto.

Le decisioni vengono prese in via generale per consensus o con una maggioranza dei tre quarti dei membri presenti e votanti. In questa fase decisionale può intervenire anche il Kosovo Transitional Council, per esprimere il proprio disaccordo rispetto alle decisioni prese dall’IAC, rimettendo la scelta tra le soluzioni proposte al Rappresentante Speciale. Il Rappresentante Speciale è tenuto ad accettare le decisioni dell’IAC o a presentare, entro sette giorni, un testo contenente le motivazioni della sua scelta. Se l’IAC non è in grado di decidere per consensus o di esprimere la maggioranza richiesta la decisione finale spetta al Rappresentante Speciale. Un comitato speciale di esperti di sicurezza mette in contatto l’IAC con la KFOR e la polizia dell’UNMIK.

La gestione a livello centrale delle diverse funzioni amministrative è affidata ai dipartimenti amministrativi, istituiti con regolamento dal Rappresentante Speciale, dopo consultazioni con l’IAC. Il regolamento 2000/1 aveva previsto un elenco indicativo di quattordici dipartimenti, ma nelle fasi immediatamente successive alla creazione della JIAS una task force, in collaborazione con l’IAC, ha indicato come ottimale la presenza di venti dipartimenti. I venti dipartimenti fanno capo ai pilastri dell’UNMIK, ad eccezione del pilastro per l’assistenza umanitaria. Quindici dipartimenti fanno capo al pilastro dell’amministrazione civile, quattro a quello della ricostruzione economica e uno alla componente per l’institution-building. I dipartimenti sono tenuti a seguire le linee politiche indicate dall’IAC, ma hanno la possibilità di presentare delle proposte a tale organo, mediante documenti inoltrati dal vicerappresentante speciale responsabile del pilastro di cui fa parte il dipartimento, in consultazione con i due direttori del dipartimento stesso. E’ infatti previsto che ogni dipartimento sia guidato da due direttori, uno in rappresentanza della popolazione locale e uno in rappresentanza dell’UNMIK, entrambi nominati dal Rappresentante Speciale. Le decisioni devono essere prese congiuntamente dai due direttori e nel caso in cui un accordo non sia possibile, si ha l’intervento del vicerappresentante speciale. La struttura e le competenze dei dipartimenti vengono stabilite nei regolamenti istitutivi, ma sono possibili modifiche proposte dai direttori.

Oltre alle istituzioni facenti parte della Struttura Amministrativa Provvisoria Congiunta bisogna poi considerare uno degli organi più controversi tra quelli istituiti dall’UNMIK: il Kosovo Protection Corps (KPC). La creazione del KPC rappresenta l’aspetto più importante del processo di smilitarizzazione dei gruppi armati albanesi dell’UCK, avente l’obiettivo di reinserire gli appartenenti a questi gruppi all’interno della società civile. Il KPC è un organo civile destinato a svolgere funzioni di intervento ed assistenza in situazioni di emergenza, quali le catastrofi naturali, ispirato all’esperienza della "Securité Civile" francese. Il primo atto sul quale si fonda la creazione del KPC è costituito dall’accordo di smilitarizzazione e trasformazione dell’UCK, firmato il 20 giugno 1999 dai comandanti dell’UCK e dal comandante della KFOR. Con questo accordo l’UCK ha riconosciuto l’autorità sia della KFOR che dell’UNMIK e si è impegnato a non compiere atti che potessero mettere in pericolo la sicurezza della due presenze internazionali. L’accordo però indica esclusivamente le misure di smilitarizzazione, senza affrontare, se non di sfuggita, il problema della trasformazione dell’UCK in un organo civile compatibile con la nuova amministrazione internazionale del Kosovo.

La smilitarizzazione dell’UCK è stata completata ufficialmente il 19 settembre 1999 e il giorno seguente il regolamento 1999/8 ha autorizzato l’istituzione del Kosovo Protection Corps. In base al regolamento 1999/8 il KPC viene definito come "civilian emergency service agency", incaricato di operare in caso di disastri, di effettuare ricerche e salvataggi, di garantire l’assistenza umanitaria alle aree più isolate, di partecipare alle attività di sminamento e di contribuire alla ricostruzione delle infrastrutture. E’ espressamente previsto che il KPC non abbia nessun ruolo relativo alla sicurezza e al mantenimento dell’ordine, compiti che, come si è visto, spettano alla KFOR e alla polizia dell’UNMIK, ed inoltre i membri del KPC non possono, collettivamente o singolarmente, essere coinvolti in attività politiche. Il regolamento prevede un organico di 3.000 membri operativi e di 2.000 riservisti, dei quali il 10% riservato alle minoranze presenti in Kosovo. La procedura di selezione dei candidati è stata affidata all’Organizzazione Internazionale per la Migrazione (IOM), la quale ha effettuato uno screening, focalizzato sugli eventuali precedenti penali e sulle caratteristiche di coloro che hanno presentato la domanda di ammissione.

Il KPC è entrato formalmente in attività nel gennaio 2000, con la nomina da parte del Rappresentante Speciale dei membri di grado superiore e l’inizio di alcuni progetti che hanno visto impegnati i primi membri. Il KPC è stato posto sotto il controllo del Dipartimento per la sicurezza civile e la risposta alle emergenze, istituito il 9 novembre 2000 con il regolamento 2000/61. Sin dalla sua formazione il KPC ha sollevato le proteste delle minoranze etniche, in particolare Serbi e Rom, preoccupate per il coinvolgimento di membri del KPC in episodi di violenze e in attività illegali. Tale situazione sembra essere migliorata nei mesi seguenti, in seguito ad azioni disciplinari che hanno portato all’allontanamento di alcuni membri coinvolti in atti criminali o in violazioni dei regolamenti del KPC, ma il coinvolgimento negli scontri che hanno coinvolto la zona di Presevo solleva parecchi dubbi sull’efficacia della smilitarizzazione dell’UCK. A sostegno dei dubbi su alcuni appartenenti di alto livello del KPC può essere segnalato un ordine esecutivo del dipartimento del tesoro statunitense, del 27 giugno 2001 che contiene un elenco di individui le cui attività sono considerate destabilizzanti per la sicurezza dell’area balcanica e per i quali viene stabilito il blocco dei beni situati negli Stati Uniti e il divieto di raccolta di fondi. Tra gli individui compresi nell’elenco figurano cinque esponenti del KPC di alto livello e lo stesso UCK figura tra le organizzazioni più pericolose per la sicurezza regionale.

Par. 3 Attività amministrative

La complessità del mandato affidato all’UNMIK dalla risoluzione 1244 si esprime, nell’ambito dell’amministrazione civile, nelle attività di quindici dipartimenti, i quali svolgono tutte le funzioni tipiche di un’amministrazione statale, ad eccezione delle relazioni esterne e della difesa. Nel quadro dell’organizzazione della Missione, stabilita con il regolamento istitutivo della JIAS, va poi considerato il livello amministrativo locale. Si tratta di compiti talmente estesi da rendere unica la struttura dell’UNMIK, rispetto alle precedenti operazioni di peacekeeping, comprese quelle in cui sono state assolte funzioni di amministrazione provvisoria. Nei primi mesi di attività l’esigenza di predisporre misure d’emergenza, relative al ristabilimento dei servizi essenziali, ha ritardato la creazione degli organi destinati ad operare in maniera stabile, i quali hanno potuto operare in maniera significativa solo dopo l’istituzione della JIAS, ovvero agli inizi del 2000.

Tra i compiti dell’amministrazione civile la registrazione della popolazione appare essenziale, in quanto precondizione per la fornitura dei servizi pubblici, dal rilascio di certificati alla gestione dei servizi sociali, nonché per lo svolgimento delle elezioni. La registrazione ha avuto inizio nell’aprile 2000 con il rilascio agli individui registrati di una carta d’identità ed è proseguita con la creazione di un registro civile centrale. In seguito è stato attivato il rilascio di passaporti provvisori e i dati raccolti sono stati poi impiegati per la formazione delle liste elettorali. Questa funzione è stata svolta da una task force che ha coinvolto l’amministrazione civile e il pilastro per l’institution-building, direttamente impegnato nella gestione delle elezioni. Il registro civile centrale è stato istituito con il regolamento 2000/13 del 17 marzo 2000, che contiene i criteri stabiliti per individuare i "residenti abituali", aventi il diritto di poter essere registrati. Un rapporto del Segretario Generale, precedente all’emanazione del regolamento, ha chiarito che la scelta del termine "residente abituale" corrisponde all’esigenza di non affrontare il problema della cittadinanza, che avrebbe certamente sollevato proteste da parte delle autorità jugoslave. Per poter essere considerati "residenti abituali" del Kosovo è necessario soddisfare almeno uno dei seguenti criteri: essere nati in Kosovo; avere almeno un genitore nato in Kosovo; essere in grado di provare la propria residenza in Kosovo per un periodo continuato di cinque anni. Il registro civile centrale inoltre può concedere la registrazione anche a chi non ha raggiunto il periodo di cinque anni a causa del suo allontanamento forzato dal Kosovo. La registrazione è avvenuta anche mediante uffici attivi in Montenegro, Albania e Macedonia e tramite posta per i Kosovari presenti in altri paesi, ma la comunità serba non vi ha partecipato per un lungo periodo. Solo nei primi mesi del 2001 le nuove autorità jugoslave hanno iniziato ad incoraggiare la comunità serba ad effettuare la registrazione, soprattutto in vista delle elezioni generali, condizionandola però a un netto miglioramento delle condizioni di sicurezza e alla possibilità di rientro per i Serbi fuggiti dopo la fine dei bombardamenti della NATO. Anche la partecipazione della minoranza turca è stata difficile, a causa di problemi relativi alla rappresentanza politica della comunità e all’uso della lingua turca.

Il completamento della registrazione civile ha permesso all’UNMIK di poter iniziare l’emissione di documenti di viaggio, in sostituzione dei passaporti jugoslavi, il cui uso è stato ampiamente rifiutato dalla popolazione albanese. Prima della conclusione del processo di registrazione sono stati rilasciati dall’UNMIK e dall’UNHCR solo dei permessi per consentire viaggi per ragioni mediche, con il consenso dello stato di destinazione. Solo all’inizio del 2001 è iniziata l’emissione di documenti di viaggio, riconosciuti, al momento, da 23 stati, comprendenti gli stati europei aderenti agli Accordi di Schengen, gli Stati Uniti, la Svizzera, l’Albania e la Macedonia.

Una struttura fondamentale per il buon funzionamento di tutti i dipartimenti è l’Autorità Fiscale Centrale, facente parte della JIAS e istituita con il regolamento 1999/16 del 6 novembre 1999. Questo organo è responsabile per la gestione finanziaria del bilancio centrale e del bilancio delle amministrazioni locali, che insieme costituiscono il bilancio consolidato del Kosovo. Questo bilancio non va confuso con quello dell’UNMIK, adottato dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite. La funzione principale dell’Autorità Fiscale Centrale è quella di predisporre il bilancio consolidato e di presentarlo all’IAC per l’approvazione. Dopo l’approvazione il bilancio viene adottato ufficialmente mediante regolamento emanato dal Rappresentante Speciale. L’Autorità inoltre verifica che le amministrazioni locali impieghino i fondi a loro disposizione nel rispetto delle condizioni stabilite dal bilancio consolidato. L’Autorità si occupa della gestione delle imposte dirette e indirette e di tutti gli aspetti relativi all’amministrazione fiscale, oltre che del coordinamento delle entrate provenienti dalle donazioni effettuate dagli stati, dalle organizzazioni internazionali e dalle organizzazioni non governative. Oltre a queste funzioni esecutive, l’Autorità svolge un ruolo di consulenza dell’IAC, presentando raccomandazioni sui programmi di spesa e sul sistema delle entrate.

Per ciò che riguarda i singoli settori d’intervento, le priorità dell’amministrazione civile sono la fornitura di servizi pubblici, la riorganizzazione dei sistemi di trasporto e delle infrastrutture, il funzionamento del sistema scolastico e di quello sanitario.

Le prime attività nel settore dei servizi pubblici si sono concentrate sulla riattivazione della distribuzione di energia elettrica, resa possibile dalla riapertura delle linee elettriche con la Macedonia. La gestione di utilities, quali l’energia elettrica, l’acqua e la raccolta dei rifiuti, rientra tra le competenze del pilastro per la ricostruzione economica, guidato dall’Unione Europea, attraverso il dipartimento per i servizi di pubblica utilità. Il fatto che gli altri servizi pubblici, in particolare le poste e le telecomunicazioni, siano affidati al pilastro per l’amministrazione civile ha determinato la formazione di una doppia catena di comando in un ambito in cui una gestione efficace avrebbe richiesto un’unica struttura. I contrasti tra le Nazioni Unite e l’Unione Europea sono considerati una delle cause di una grave crisi nella distribuzione dell’energia, nell’inverno 1999-2000, durante la quale si è verificato un black out durato diversi giorni. I maggiori problemi hanno riguardato il raggiungimento delle aree più isolate, in particolare delle enclaves serbe del nord e il superamento di una situazione iniziale ampiamente deteriorata dalla negligenza delle autorità jugoslave nel corso degli anni novanta.

Il dipartimento per i trasporti e le infrastrutture è stato istituito con il regolamento 2000/25, del 21 aprile 2000, ed è responsabile della gestione dei trasporti aerei, terrestri e ferroviari. Le attività del dipartimento vanno dall’amministrazione e gestione diretta dei servizi di trasporto alla funzione consultiva nei confronti dell’IAC, passando per la manutenzione delle infrastrutture e la raccolta e distribuzione di informazioni tecniche e statistiche. Uno dei compiti più complessi è la gestione dell’aeroporto di Pristina, che ha richiesto la collaborazione dell’Organizzazione Internazionale per l’Aviazione Civile (ICAO), per assicurare il rispetto degli standard internazionali sulla sicurezza.

Il dipartimento per l’educazione e la scienza svolge, come gli altri dipartimenti, sia funzioni esecutive che funzioni consultive. Per lo sviluppo di un sistema educativo di qualità il dipartimento effettua attività formative per gli insegnanti, stabilisce i programmi, promuove ricerche ad alto livello e coordina il lavoro dei diversi attori, locali e internazionali, impegnati nel campo dell’istruzione. La maggiore sfida affrontata dall’UNMIK nell’ambito del sistema scolastico consiste nel garantire l’accesso all’istruzione alle minoranze, mentre l’ulteriore fase della creazione di un sistema multietnico, appare di difficile realizzazione e dipendente da un più ampio processo di riconciliazione, non ancora avviato.

Il dipartimento per la sanità e il welfare sviluppa i mezzi materiali ed umani necessari per soddisfare i bisogni della poplazione in ambito sanitario e sociale. Una commissione congiunta sulla sanità composta da funzionari internazionali e da rappresentanti albanesi e serbi si occupa della pianificazione delle politiche sanitarie, dello sviluppo delle risorse umane e degli approvvigionamenti di farmaci e di strumenti medico-chirurgici. La partecipazione dell’Organizzazione Mondiale della Sanità e dell’UNICEF, nonché di numerose organizzazioni non governative, garantisce la presenza di amministratori e personale medico indispensabile per sopperire alle carenze, numeriche e qualitative del personale locale. Anche in questo settore si segnalano problemi per le minoranze e l’assenza di strutture multietniche.

Infine, vanno considerate le competenze amministrative che il regolamento 2000/45 ha devoluto alle istituzioni locali. L’elenco delle responsabilità amministrative delle "municipalities" è molto esteso e comprende, tra le altre: pianificazione urbana e rurale; protezione dell’ambiente locale; concessione di autorizzazioni per il settore delle costruzioni; gestione dei servizi pubblici locali e delle infrastrutture minori; gestione delle proprietà pubbliche locali; istruzione primaria e secondaria; servizi sanitari di base; servizi sociali; concessione di licenze per il commercio e il turismo. E’ inoltre previsto che le autorità centrali possano delegare ulteriori poteri ai comuni, fornendo a questi ultimi le risorse finanziarie necessarie. I comuni possono emanare dei regolamenti nell’ambito delle loro competenze, secondo una procedura definita da uno statuto comunale, purché tali regolamenti non siano in contrasto con le leggi di grado gerarchico superiore. A questo proposito va segnalato che il Rappresentante Speciale può annullare qualsiasi decisione presa da un comune se la ritiene in conflitto con il contenuto della risoluzione 1244 o se tale decisione non ha rispettato i diritti e gli interessi delle minoranze. L’ampio potere del Rappresentante Speciale si esprime anche nella facoltà di sciogliere un’assemblea municipale, che con le sue attività possa turbare le condizioni di sicurezza tra le comunità, e di indire nuove elezioni.

Il trasferimento delle competenze alle amministrazioni locali avviene sotto la supervisione del dipartimento per l’amministrazione locale, che ha indicato la necessità di istituire alcuni comitati in tutte le municipalità. Si tratta dei comitati per le politiche e la finanza, per le comunità e per la mediazione. Il consolidamento delle istituzioni locali, in particolare di quelle destinate ad occuparsi delle gestione finanziaria, ha richiesto l’assistenza di diverse agenzie specializzate, quali l’UNDP, il Centro delle Nazioni Unite per gli insediamenti umani (Habitat) e l’Agenzia Europea per la ricostruzione.

Il trasferimento delle competenze è entrato nella sua fase principale dopo le elezioni amministrative dell’ottobre 2000 e la formazione degli organi previsti dal regolamento 2000/45. I primi settori coinvolti sono stati l’istruzione e la sanità, con la sostituzione graduale del personale internazionale con personale locale. Alla conclusione di tale fase il compito dell’UNMIK sarà limitato alla consulenza esterna e alla supervisione e tutte le funzioni esecutive saranno gestite direttamente dai funzionari locali.

Par. 4 La polizia civile

In base alla risoluzione 1244 la KFOR avrebbe dovuto essere responsabile per il mantenimento dell’ordine pubblico fino a quando l’UNMIK non fosse stata in grado di assumere tale funzione. I termini impiegati indicano chiaramente che l’esercizio dei compiti di polizia affidati alla KFOR avrebbe dovuto essere temporaneo e giustificato dalle difficoltà della Missione civile per la formazione di un corpo di polizia internazionale, sufficientemente ampio ed addestrato. La risoluzione non indica i tempi in base ai quali sarebbe dovuto avvenire il passaggio di competenze dalla KFOR all’UNMIK, e successivamente a un corpo di polizia locale, e tale indeterminatezza si collega all’impossibilità, all’insediamento delle due componenti internazionali, di effettuare previsioni credibili sull’evoluzione delle condizioni di sicurezza della regione. Tale fase di transizione è stata estremamente complessa a causa della diversità dei problemi emersi nelle cinque province in cui è stato diviso il Kosovo. L’esame dei rapporti periodici del Segretario Generale sulla Missione aiuta a comprendere alcune delle difficoltà nell’attuazione del mandato, nell’ambito del mantenimento dell’ordine pubblico e nell’esecuzione degli altri compiti di polizia.

Le prime forze di polizia internazionali disponibili sono state assegnate all’area di Pristina, dove hanno potuto esercitare, pochi mesi dopo l’insediamento, tutte le funzioni tipiche di un corpo di polizia. Nelle altre quattro province l’avvio delle attività è stato più lento e i diversi compiti sono stati suddivisi tra l’UNMIK e la KFOR. Alla fine del 1999 l’UNMIK esercitava tutte le funzioni di polizia solo nelle regioni di Pristina e Prizren, mentre nelle città di Mitrovica, Gnjilane e Urosevac, dove la KFOR si occupava del mantenimento dell’ordine pubblico, si limitava a compiti investigativi. Nei mesi successivi l’UNMIK ha esteso la sua area d’azione, ma la KFOR ha mantenuto un ruolo importante, soprattutto nell’area di Mitrovica, dove la maggiore concentrazione di Serbi ha determinato più episodi di violenza tra le comunità e gravi disordini. Nelle aree in cui la KFOR ha mantenuto le responsabilità per l’ordine pubblico la polizia dell’UNMIK, oltre ai compiti investigativi, svolge attività di supporto e consulenza, in particolare per operazioni finalizzate al sequestro di armi detenute illegalmente e alla lotta al crimine organizzato.

L’azione della polizia dell’UNMIK è apparsa, soprattutto nella fase iniziale, limitata dall’impossibilità di disporre di quantità di agenti sufficienti rispetto all’ampiezza dei compiti. A ciò va aggiunto che una parte consistente degli agenti giunti in Kosovo è stata assegnata a funzioni che normalmente non spettano alle forze di polizia, come la guardia a protezione di edifici pubblici e carceri o la scorta a mezzi trasportanti denaro. Alla carenza di personale internazionale si è cercato di rispondere accelerando la preparazione del Servizio di Polizia del Kosovo, composto da personale locale, destinato, col tempo a sostituire integralmente la polizia internazionale. Sin dall’autunno 1999 sono iniziati i corsi di addestramento degli agenti, gestiti congiuntamente dall’amministrazione civile dell’UNMIK e dalla componente guidata dall’OSCE. Nel giugno 2000 erano quasi 4.000 gli agenti formati e pronti ad operare, prima congiuntamente con le forze internazionali e in seguito in maniera autonoma.

Tali difficoltà nella gestione della polizia civile in una missione delle Nazioni Unite non caratterizzano solo l’UNMIK e sono state oggetto di analisi da parte del Dipartimento per le operazioni di peacekeeping del Segretariato. L’unità del Dipartimento responsabile per la polizia civile (CIVPOL unit) ha individuato quattro temi particolarmente rilevanti per il successo della polizia internazionale: ampiezza della forza di polizia; composizione dei contingenti; rapporti con l’ambiente locale; preparazione di forze di polizia locali. Gli stati sono poco disponibili nel mettere a disposizione gli agenti, sia per incarichi esecutivi che per il monitoraggio, anche a causa di una carenza di organici a livello nazionale, e questo fenomeno è più evidente per i paesi occidentali. Se si guarda alla composizione della polizia dell’UNMIK, risultante dal rapporto del Segretario Generale del 7 giugno 2001 si può notare l’ampiezza dell’apporto dato da stati non occidentali, con alcune eccezioni. La provenienza degli agenti da stati caratterizzati da culture politiche molto differenti e le abitudini operative non sempre compatibili con il concetto occidentale di polizia democratica, ovvero rispettosa dei diritti umani, creano a loro volta problemi di coordinamento e di efficienza. Il Kosovo, poi, risulta essere un ambiente difficile per tutti gli agenti internazionali a causa di una mentalità tradizionale estremamente chiusa nei confronti degli "stranieri" e poco disponibile, a causa del comportamento della polizia jugoslava durante il regime di Milosevic, a collaborare con le forze dell’ordine. Infine va considerato il fatto che in una logica di lungo periodo il coinvolgimento della popolazione locale nella gestione dei servizi di polizia risulta un fattore importante per la stabilizzazione e che pertanto l’azione della polizia internazionale non deve avvenire in maniera isolata rispetto all’ambiente sociale e politico in cui opera.

L’assunzione da parte dell’UNMIK di poteri di polizia così estesi rappresenta uno degli aspetti più innovativi rispetto a precedenti operazioni di peacekeeping. Le missioni precedenti, ad eccezione dell’amministrazione della Cambogia e della città di Mostar in Bosnia Erzegovina, non prevedevano un impegno diretto delle forze di polizia civili internazionali nel mantenimento dell’ordine pubblico e l’attribuzione di questa funzione sia alla presenza militare che a quella civile. In passato il ruolo della polizia civile era limitato ad attività di monitoraggio, assistenza e formazione delle forze di polizia locali e gli interventi diretti sono stati estremamente rari. Nel caso del Kosovo e di Timor est si ha quindi una rottura rispetto ai concetti tradizionali di polizia civile internazionale, anche a causa di condizioni ambientali senza precedenti. In entrambi i casi infatti il ritiro delle forze di sicurezza, militari e di polizia, ha determinato la necessità di un intervento di forze esterne in grado di sostituirsi alle forze locali, per poter garantire il rispetto delle leggi.

Ai problemi tipici delle precedenti operazioni di peacekeeping nel caso del Kosovo, citati nell’analisi della CIVPOL unit, vanno dunque aggiunti un mandato ampio, senza precedenti a cui poter fare riferimento, e le difficoltà di coordinamento con le forze militari della KFOR. La risoluzione 1244 ha previsto l’istituzione della missione militare e di quella civile ma non le ha poste sotto un’unica autorità, creando così due strutture formalmente indipendenti, destinate però a cooperare per il raggiungimento dei fini comuni. L’assenza di un’unica struttura di comando nel settore della polizia ha reso più complessa l’azione delle forze presenti e ha creato problemi seri durante la fase di trasferimento delle competenze dalla KFOR alla polizia dell’UNMIK. Se consideriamo il caso di Mitrovica, si è assistito nell’ottobre 1999 al passaggio di funzioni di polizia amministrativa e giudiziaria all’UNMIK, mentre la gestione dell’ordine pubblico è stata affidata congiuntamente alle due componenti. Nel febbraio 2000 una serie di manifestazioni violente ha reso evidente l’insufficienza delle forze dell’UNMIK e ha richiesto un intervento più attivo del contingente della KFOR presente nella zona. Dal punto di vista formale la KFOR ha dovuto svolgere una funzione che non le spettava più, in seguito al passaggio delle competenze all’UNMIK, e ciò solleva alcune incertezze riguardanti le responsabilità di comando delle operazioni. Si è cercato di rimediare a tale inconveniente con l’istituzione delle Military Special Units (MSU), poste sotto l’autorità del Comandante della KFOR, ma il cui intervento può essere richiesto dall’UNMIK in caso di disordini pubblici gravi.

Par. 5 Attività umanitarie

Nel luglio 2000 la gestione delle attività umanitarie è passata sotto la competenza dell’amministrazione civile, essendo terminata la situazione d’emergenza che aveva richiesto l’istituzione di un’apposita componente dell’UNMIK, guidata dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati. E’ quindi possibile distinguere due fasi dell’intervento umanitario, la prima di risposta ai problemi dell’emergenza postconflittuale, la seconda incentrata su progetti di lungo periodo. Nella sua attività l’UNHCR ha collaborato con alcune agenzie specializzate delle Nazioni Unite, quali il Programma Alimentare Mondiale, l’Organizzazione Mondiale della Sanità e l’UNICEF, con l’Organizzazione Internazionale per la Migrazione, la Croce Rossa Internazionale e con numerose organizzazioni non governative internazionali e locali. L’intervento di più attori appare indispensabile nelle cosiddette "complex emergencies", in quanto non esiste una singola agenzia in grado di gestire da sola compiti così vasti. D’altra parte la presenza di organi con strutture e metodi operativi differenti rende più complesso il coordinamento, necessario per il raggiungimento dei fini comuni. I maggiori problemi riguardano la presenza di una catena di comando ben definita e la suddivisione dei compiti, in modo da evitare inutili sovrapposizioni. Nel caso dell’UNMIK il coordinamento e lo scambio di informazioni sono stati gestiti mediante il Centro d’informazione per la comunità umanitaria e dal Comitato di coordinamento delle agenzie.

L’assistenza al rientro dei rifugiati è stato il settore in cui maggiori sono stati gli interventi umanitari e ciò spiega la scelta dell’UNHCR come agenzia responsabile. In base ai dati forniti dal Segretario Generale nei suoi rapporti sulla Missione, gran parte dei profughi di etnia albanese è potuta rientrare in Kosovo in tempi brevi, in maniera autonoma o con l’assistenza dell’UNHCR e dell’Organizzazione Internazionale per la Migrazione. Parallelamente al rientro dei profughi albanesi avveniva però la partenza di numerosi Serbi, il cui rientro è stato, finora, ostacolato dall’assenza di condizioni di sicurezza adeguate. Per affrontare tale emergenza è stato istituito un Comitato congiunto per il ritorno dei Serbi, il quale svolge missioni di osservazione nelle potenziali aree di ritorno, oltre a permettere alle organizzazioni politiche di entrambe le etnie e alle autorità jugoslave di esprimere le proprie considerazioni su un aspetto fondamentale per la vita della comunità.

La gestione del rientro dei profughi al termine di un conflitto è un compito già attribuito in passato alle agenzie umanitarie delle Nazioni Unite impegnate in operazioni di peacekeeping, che nel caso del Kosovo è stato reso più complesso dalla brevità dei tempi e dal numero delle persone coinvolte. La ricostruzione delle abitazioni danneggiate dal conflitto e la preparazione di alloggi d’emergenza ha richiesto una stretta collaborazione tra l’UNHCR, l’Ufficio Umanitario della Comunità Europea (ECHO) e l’Ufficio per l’Assistenza ai Disastri degli Stati Uniti, in particolare nei mesi precedenti l’inverno del 1999. Il Programma Alimentare Mondiale ha gestito la distribuzione dei beni alimentari messi a disposizione dai paesi donatori, mentre la FAO ha fornito le sementi e i mezzi necessari per riattivare il settore agricolo, fondamentale per l’economia della regione. Nell’area dell’assistenza sanitaria i progetti gestiti dall’Organizzazione Mondiale della Sanità e dall’UNICEF si sono concentrati, in particolare, sui bisogni delle donne e dei bambini.

La bonifica del territorio dalle mine e dagli altri ordigni inesplosi è una delle condizioni preliminari al rientro dei rifugiati, che ha richiesto l’istituzione di apposito organo, il Mine Action Coordination Centre (MACC). In Kosovo è stato applicato per la prima volta un sistema di gestione delle informazioni elaborato dal Centro Internazionale per lo Sminamento Umanitario di Ginevra, che permette di valutare la quantità e la tipologia degli ordigni da bonificare e di predisporre i programmi di azione. Il MACC ha predisposto campagne d’informazione rivolte alla popolazione locale sui pericoli derivanti dalle mine e collabora con le organizzazioni sanitarie per la riabilitazione fisica e psichica delle vittime di esplosioni accidentali.

Nonostante le difficoltà potenziali derivanti dal coordinamento di un numero elevato di organizzazioni umanitarie presenti in Kosovo, l’attività dell’UNHCR viene giudicata positivamente nel suo complesso. L’elenco dei compiti svolti dall’UNHCR è in evoluzione rispetto alle azioni del passato, tanto da espandere notevolmente il concetto di "humanitarian aid". Tale evoluzione sembra richiedere un ripensamento del sistema umanitario delle Nazioni Unite, teso a suddividere con più chiarezza i compiti e le risorse messe a disposizione di ogni agenzia, in modo da evitare confusioni e contrasti che si ripercuotono negativamente sui beneficiari degli aiuti. Ai problemi di coordinamento tra le agenzie vanno aggiunti quelli relativi al rapporto con le forze militari delle operazioni di peacekeeping. Le agenzie umanitarie necessitano delle protezione da parte dei militari per il trasporto dei beni da distribuire, per garantire la sicurezza dei campi di assistenza e per le attività legate allo sminamento. A loro volta le forze militari beneficiano del ruolo svolto dalle agenzie umanitarie nell’assicurare la collaborazione della popolazione locale con le missioni internazionali.

Par. 6 La cornice costituzionale per l’autogoverno

Si è già indicato come la risoluzione 1244 abbia assegnato all’UNMIK il compito di gestire lo sviluppo di "provisional democratic self-governing institutions" e di facilitare una soluzione politica per l’assetto futuro del Kosovo, tenendo in considerazione gli "Accordi di Rambouillet". Nel corso del suo primo anno di attività l’UNMIK si è concentrata sugli aspetti più "pratici" del suo mandato, garantendo tutti i servizi di una amministrazione civile, e solo in seguito ha potuto iniziare a coinvolgere le organizzazioni politiche locali nell’elaborazione di un "contract" sull’autogoverno. In seguito si è preferito l’uso del termine patto, per indicare un accordo sulla creazione di istituzioni destinate a garantire l’autogoverno che lasciasse però impregiudicato lo status finale del Kosovo. L’elaborazione dell’accordo è stata affidata a un gruppo di lavoro composto da 14 esperti, di cui 7 locali e 7 internazionali, ed ha richiesto 9 settimane di negoziati. Il 16 maggio 2001 il Rappresentante Speciale ha emanato il regolamento 2001/9 che contiene la Cornice Costituzionale per l’Autogoverno Provvisorio.

Il regolamento 2001/9 si apre con l’indicazione dei principi fondamentali che devono essere seguiti da tutte le istituzioni provvisorie. Si tratta del rispetto del contenuto della risoluzione 1244, della promozione dei diritti, delle libertà e dei principi democratici e della garanzia della separazione tra il potere legislativo, esecutivo e giudiziario. Il capitolo 3 è dedicato alla tutela dei diritti umani e contiene un elenco di convenzioni internazionali che devono costituire il quadro di riferimento delle istituzioni nelle loro azioni. E’ significativo che sia stato espressamente previsto il diritto di tutti i rifugiati di poter rientrare in Kosovo e ritornare in possesso dei propri beni. Una parte importante del documento riguarda i diritti delle comunità e dei loro membri. La definizione delle comunità come gruppi composti da individui della stessa etnia, religione o lingua appare più chiara rispetto al testo degli "Accordi di Rambouillet", nei quali si parlava più genericamente di comunità nazionali, senza indicare i criteri in base ai quali individuarle. Le istituzioni provvisorie devono porsi l’obiettivo di promuovere la coesistenza e la riconciliazione tra le comunità, mettendole in grado di sviluppare e preservare le proprie identità culturali. Tra i diritti indicati dal documento si possono ricordare, a titolo esemplificativo: l’uso della propria lingua nei rapporti con istituzioni ed enti pubblici; l’accesso all’istruzione e all’informazione nella propria lingua; l’istituzione di associazioni tese alla promozione dei diritti della comunità. Rispetto a Rambouillet è stata eliminata la possibilità di applicare il diritto di famiglia tradizionale della comunità, con riferimento ai matrimoni, alla tutela e alle adozioni.

Dopo aver elencato le responsabilità delle istituzioni provvisorie a livello centrale e locale, in ambito giudiziario, nel settore dei mass media e nelle relazioni esterne, il documento contiene un lungo elenco di poteri riservati al Rappresentante Speciale, che mantiene quindi un ruolo di primo piano nel nuovo quadro istituzionale. Si passa poi alla descrizione delle principali istituzioni previste, ovvero l’Assemblea, il Presidente del Kosovo, il Governo e il sistema giudiziario.

L’Assemblea è composta da 120 membri, dei quali 100 eletti con il sistema proporzionale in un unico collegio nazionale, senza distinzioni rispetto alle comunità di appartenenza. I rimanenti 20 seggi vengono riservati ai candidati rappresentanti delle minoranze che hanno ottenuto più preferenze. La suddivisione dei seggi tra le comunità prevede 10 seggi per i Serbi, 4 per le comunità Rom, Ashkali ed egiziane, 3 ai Bosniaci, 2 ai Turchi e 1 alla comunità Gorani. La legislatura ha una durata di 3 anni e a richiesta dei 2/3 dei membri il Rappresentante Speciale può sciogliere anticipatamente l’Assemblea. Non sono eleggibili all’Assemblea i membri della polizia e del Kosovo Protection Corps e gli individui condannati dal Tribunale Internazionale per la Ex Jugoslavia. I lavori dell’Assemblea sono regolati da una presidenza composta da 7 membri, rappresentativa dei maggiori partiti e delle minoranze e sono previste diverse commissioni aventi lo scopo di esaminare le proposte di legge e di presentare raccomandazioni. L’Assemblea, oltre ad approvare le leggi nelle materie di sua competenza, elegge il Presidente del Kosovo, vota la fiducia al Primo Ministro e ai ministri da lui proposti e si esprime sulle mozioni di sfiducia al Governo.

Nell’ambito della procedura legislativa è stato previsto un meccanismo per la tutela delle minoranze. Entro 48 ore dall’approvazione di una proposta di legge da parte dell’Assemblea, un membro, sostenuto da altri 5, può presentare una mozione alla presidenza segnalando che la legge, o alcune sue parti, viola gli interessi vitali della comunità a cui appartiene. Tale mozione deve basarsi su una discriminazione della comunità o su interferenze nella capacità di preservare l’identità culturale, etnica, linguistica o religiosa. La presidenza cerca di raggiungere entro 5 giorni un accordo, eventualmente con la formazione di un panel composto da 3 membri, in rappresentanza delle due parti e del Rappresentante Speciale. Il panel entro 5 giorni esprime le sue osservazioni in merito alla proposta di legge proponendone l’adozione, il rigetto o la modifica. Ricevuto il parere del panel l’Assemblea può comunque decidere se approvare o meno la proposta di legge. La legge adottata dall’Assemblea viene poi firmata dal Presidente del Kosovo ed inviata al Rappresentante Speciale per la promulgazione, in seguito alla quale la legge entra in vigore. Tale procedura non può essere configurata come un diritto di veto, in quanto l’Assemblea non è tenuta a seguire le indicazioni del panel, ma rappresenta una occasione di discussione più approfondita su questioni che riguardano direttamente gli interessi delle comunità.

Il Presidente del Kosovo rappresenta l’unità della popolazione e garantisce il funzionamento democratico delle istituzioni provvisorie. Il suo mandato dura 3 anni e la sua elezione da parte dell’Assemblea deve avvenire con una maggioranza di 2/3 dei membri. Se non si raggiunge tale maggioranza al terzo ballottaggio viene eletto il candidato che abbia raggiunto la maggioranza assoluta. Il Presidente si occupa, insieme con il Rappresentante Speciale, delle relazioni esterne; propone, dopo consultazioni con i partiti rappresentati nell’Assemblea, il Primo Ministro; presenta all’Assemblea un rapporto annuale sulla situazione del paese; conferisce le onorificenze e concede la grazia. In caso di assenza o di malattia i suoi poteri sono esercitati temporaneamente dal presidente dell’Assemblea. Rispetto a Rambouillet non sono previsti incontri con il Presidente della Repubblica Federale di Jugoslavia e con il Presidente della Serbia e non è previsto il limite di due mandati.

La composizione del Governo deve tenere conto delle comunità rappresentate nell’Assemblea, riservando almeno 2 ministri ad esponenti non albanesi. Il Governo si forma in seguito ad un voto di fiducia dell’Assemblea sulla lista dei ministri proposta dal candidato premier nominato dal Presidente. Nel caso in cui il candidato premier non ottenga la fiducia il Presidente presenta un nuovo nominativo entro 10 giorni. La presentazione di una mozione di sfiducia deve essere legata alla contemporanea elezione di un nuovo Governo. Il Primo Ministro presiede le sedute del Consiglio dei Ministri e stabilisce l’agenda dei lavori, definendo le linee politiche del Governo e coordinandone i lavori. I singoli ministri si occupano dell’implementazione delle politiche governative nel loro settore di competenza. Il Governo può proporre delle proposte di legge all’Assemblea ma non può legiferare direttamente mediante decreti e strumenti simili.

Il regolamento si conclude occupandosi del sistema giudiziario, dell’ombudsperson e di una serie di organi minori. Tra questi si possono segnalare la Commissione Elettorale Centrale, l’Autorità per le banche e per i pagamenti, la Commissione per l’Indipendenza dei Media e l’Autorità per i diritti di proprietà. Due norme sono destinate a garantire l’autorità del Rappresentante Speciale e della KFOR nell’attuazione del mandato affidato loro dalla risoluzione 1244.