Par. 1 La risoluzione 1244
 

Con la risoluzione 1244, adottata il 10 giugno 1999, il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha autorizzato l’istituzione in Kosovo di due presenze internazionali, una civile e l’altra di sicurezza, entrambe sotto gli auspici delle Nazioni Unite. La risoluzione si apre con un richiamo alle precedenti risoluzioni 1160, 1199, 1203 e 1239, deplorando la mancata collaborazione delle parti coinvolte nella crisi nell’esecuzione delle disposizioni ivi contenute. Viene poi espressa la condanna di tutti gli atti di violenza contro la popolazione del Kosovo, nonché degli atti di terrorismo commessi da entrambe le parti e si afferma che la situazione nella regione continua a costituire una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale. Sempre nel preambolo il Consiglio di Sicurezza accoglie con favore i principi per una soluzione politica della crisi del Kosovo adottati dai ministri degli esteri del G-8 il 6 maggio, così come l’accettazione da parte della Repubblica Federale di Jugoslavia della proposta presentata il 3 giugno dagli inviati dell’UE e della Russia, Ahtisaari e Chernomyrdin.

Va sottolineata l’assenza nel testo della risoluzione di un richiamo all’importante accordo tecnico militare, concluso il giorno precedente tra la Nato e le autorità jugoslave e serbe, che aveva come obiettivo essenziale quello di definire le condizioni per la cessazione delle ostilità. Nell’articolo 1 dell’accordo, invece, vi è un richiamo esplicito alla risoluzione del Consiglio di Sicurezza che dovrà stabilire il mandato delle due presenze internazionali. L’accordo contiene un calendario dettagliato per il ritiro delle forze terrestri dal Kosovo, da completarsi entro il 20 giugno, e delle forze aeree, compresi i mezzi della contraerea, entro il 12 giugno. Le forze jugoslave dovevano porre termine immediatamente a qualsiasi azione ostile o provocatoria contro la popolazione del Kosovo e collaborare con la KFOR per la segnalazione dei campi minati e degli altri ostacoli disseminati nel territorio della regione. La NATO ha sospeso i suoi attacchi aerei dopo aver verificato il rispetto del cessate il fuoco, mentre il termine definitivo dell’operazione ha coinciso con il completamento del ritiro delle forze jugoslave. L’accordo stabilisce inoltre la creazione di due zone "cuscinetto" nel territorio della Serbia, nelle quali è vietata la presenza delle forze jugoslave, terrestri ed aeree, non autorizzate dai comandi della KFOR. La Air Safety Zone si estende per 25 chilometri nel territorio serbo ed esclude il sorvolo da parte delle forze aeree di Belgrado, mentre la Ground Safety Zone, estesa per 5 chilometri vieta la presenza delle forze terrestri, escluse quelle della polizia locale.

Tornando alla parte dispositiva della risoluzione 1244, nel punto 5 il Consiglio decide l’istituzione in Kosovo, sotto gli auspici delle Nazioni Unite, di "international civil and security presences, with appropriate equipment and personnel as required" e sottolinea con favore il consenso della Repubblica Federale di Jugoslavia alla presenza delle due missioni. E’ importante sottolineare la distinzione strutturale ed operativa delle due componenti che operano però in uno stretto rapporto di collaborazione per il raggiungimento dei fini comuni. A tal proposito viene in rilievo il ruolo del Rappresentante Speciale del Segretario Generale, oltre che come responsabile della missione civile, per il coordinamento con la missione di sicurezza al fine di assicurare che "both presences operate towards the same goals and in a mutually supportive manner". La separazione tra una forza internazionale con compiti di sicurezza, guidata da una organizzazione regionale, e una missione civile creata dalle Nazioni Unite riprende uno schema già sperimentato in altre situazioni. Si possono ricordare a tal proposito il caso della Bosnia Erzegovina, dove l’UNMIBH ha operato insieme con le due forze multinazionali guidate dalla NATO, entrambe create dietro autorizzazione del Consiglio di Sicurezza in base al Cap. VII della Carta, e quello della Liberia, con la collaborazione tra l’UNOMIL, missione multifunzionale di osservatori delle NU, e l’ECOMOG, forza creata dall’organizzazione regionale africana ECOWAS. Nel punto 6 della risoluzione il Consiglio autorizza gli Stati membri delle NU e le organizzazioni regionali a stabilire la missione internazionale di sicurezza. Riferendosi inoltre all’art. 4 del secondo annesso (il documento presentato da Ahtisaari), si sottolinea il ruolo determinante della NATO rispetto al livello di partecipazione e al controllo e comando unificato. Viene affermata la necessità di uno stanziamento delle forze in tempi brevi e si richiede che le forze di sicurezza siano dotate dei mezzi necessari per poter adempiere alle complesse responsabilità dell’operazione.

I compiti della KFOR sono elencati nel punto 9 della risoluzione: prevenire la ripresa delle ostilità, mantenere e dove necessario imporre il rispetto del cessate il fuoco, assicurare il ritiro e impedire il ritorno nel Kosovo delle forze militari, di polizia e paramilitari della Repubblica Federale di Jugoslavia; smilitarizzare l’esercito di liberazione del Kosovo (UCK) e gli altri gruppi armati albanesi; stabilire un ambiente sicuro per garantire il rientro dei profughi nelle loro abitazioni, per rendere possibile l’operato della presenza civile internazionale e lo stabilimento dell’amministrazione provvisoria e per permettere la distribuzione degli aiuti umanitari; assicurare il mantenimento dell’ordine e della sicurezza fino a quando la presenza civile non sia in grado di gestire questa responsabilità; soprintendere allo sminamento, anche in questo caso prima di cedere tale compito alla missione civile; supportare il lavoro della presenza civile e assicurare uno stretto coordinamento con essa; esercitare le funzioni richieste in materia di sorveglianza delle frontiere; assicurare la protezione e la libertà di movimento per se stessa, la presenza civile internazionale e le altre organizzazioni internazionali. Si può facilmente notare come il coordinamento con la missione civile sia determinante per l’attuazione dei compiti spettanti alla KFOR, in particolare per il mantenimento dell’ordine e della sicurezza e per lo sminamento. In questi due settori è stato previsto un passaggio di consegne tra le due missioni, da attuarsi quando l’UNMIK fosse stata in grado di assumersi tali responsabilità. Tale schema operativo era inevitabile tenuto conto della situazione sul campo, in quanto solo la KFOR era in grado di disporre delle forze necessarie per il mantenimento dell’ordine pubblico.

La risoluzione prosegue con il paragrafo 10 con il quale il Segretario Generale viene autorizzato a stabilire, con l’assistenza di rilevanti organizzazioni internazionali, una presenza internazionale civile in grado di garantire una amministrazione provvisoria per il Kosovo. Gli obiettivi della missione sono quelli di permettere alla popolazione del Kosovo di godere di una "substantial autonomy" all’interno della Repubblica Federale di Jugoslavia e di provvedere all’amministrazione provvisoria in vista della creazione di "provisional democratic self-governing institutions". Il mandato dell’UNMIK viene definito nel successivo paragrafo 11 nel quale sono elencati tutti i compiti della missione: promuovere l’instaurazione di una autonomia sostanziale e dell’autogoverno, in attesa di un regolamento definitivo, che tenga conto dei principi espressi nel secondo allegato e negli "Accordi di Rambouillet"; esercitare le funzioni di amministrazione civile di base dove e fino a quando sarà necessario; organizzare e sorvegliare lo sviluppo di istituzioni provvisorie per un autogoverno autonomo e democratico, incluso lo svolgimento di elezioni; trasferire le responsabilità amministrative alle istituzioni provvisorie locali, continuando a sorvegliare e ad agevolare il consolidamento di tali istituzioni e ad attuare "other peace-building activities"; facilitare un processo politico avente come scopo quello di determinare lo status del Kosovo, tenendo conto degli "Accordi di Rambouillet"; in una fase finale sorvegliare il trasferimento di autorità dalle istituzioni provvisorie a quelle che saranno stabilite nel quadro della soluzione politica; supportare la ricostruzione delle infrastrutture fondamentali e la ricostruzione economica; supportare, in coordinamento con le organizzazioni umanitarie internazionali, l’aiuto umanitario per le vittime dell’emergenza; mantenere l’ordine pubblico, attraverso l’istituzione di forze di polizia locali e provvisoriamente di forze di polizia internazionali; promuovere e proteggere i diritti umani; assicurare il ritorno alle proprie case di tutti i rifugiati in maniera sicura.

Per poter garantire un efficace intervento da parte delle organizzazioni umanitarie vengono indicati come necessari un sistema di coordinamento e la collaborazione delle autorità jugoslave per l’accesso e l’operatività delle organizzazioni in maniera rapida e funzionale. Un altro tema affrontato dalla risoluzione è quello della ricostruzione economica, per la quale viene sottolineata l’importanza di convocare in tempi brevi una conferenza internazionale per i paesi donatori, disponibili a contribuire finanziariamente per ridare alla regione le infrastrutture distrutte a causa degli scontri con le forze serbe e dell’intervento aereo della NATO. Ci si ricollega in particolare ad un progetto sviluppato nell’ambito dell’Unione Europea, il Patto di Stabilità per il Sud-Est Europeo, che prevede un’ampia partecipazione di paesi e organizzazioni internazionali con lo scopo di promuovere la democrazia, la prosperità economica, la stabilità e la cooperazione regionale. La risoluzione prosegue richiedendo la collaborazione di tutte le parti con il Tribunale Penale Internazionale per la ex Jugoslavia, la fine immediate delle ostilità da parte dell’UCK e la sua accettazione dei piani di smilitarizzazione stabiliti dalle due missioni internazionali. Per permettere alle due missioni di poter svolgere i loro compiti relativi al mantenimento della sicurezza e dell’ordine pubblico, viene decisa la non applicazione dell’embargo stabilito dalla risoluzione 1160 del 31 marzo 1998 relativamente alle armi e agli altri materiali connessi destinati all’uso delle forze di sicurezza e di polizia internazionali. Infine il paragrafo 19 indica che le due missioni sono istituite per un periodo iniziale di 12 mesi e che il loro mandato è da considerarsi esteso successivamente a meno che il Consiglio di Sicurezza decida diversamente.
 

Par. 2 L’insediamento della missione

Operando in applicazione del paragrafo 10 della risoluzione 1244, il 12 giugno 1999 il Segretario Generale delle Nazioni Unite ha presentato al Consiglio di Sicurezza un rapporto contenente un piano operativo preliminare per l’organizzazione della presenza civile internazionale. Il carattere preliminare del documento è confermato dal fatto che solo in un rapporto successivo, presentato il 12 luglio, sono descritte nei dettagli la complessa struttura dell’operazione e le prime attività svolte. La prima considerazione contenuta nel rapporto del 12 giugno riguarda la necessità di costituire un sistema di comando integrato, in grado di gestire con coerenza ed efficacia l’attività delle diverse organizzazioni internazionali coinvolte. Già in un rapporto presentato da una missione istituita dal Segretario Generale, presente in Jugoslavia tra il 16 e il 27 maggio, si sottolineava il fatto che la situazione d’emergenza venutasi a creare in Kosovo non potesse essere affrontata da una sola organizzazione, ma richiedesse un’azione congiunta, coordinata dalle Nazioni Unite. Tale necessità era stata riconosciuta anche nella risoluzione 1244, che proprio nel paragrafo 10 prevede l’istituzione dell’UNMIK "with the assistance of relevant international organizations". Le funzioni relative alla ricostruzione economica del Kosovo e alla protezione e promozione dei diritti umani rientrano espressamente nell’ambito del capitolo IX della Carta delle Nazioni Unite, che affronta il tema della cooperazione internazionale economica e sociale. Ai sensi dell’art. 56 gli stati membri "si impegnano ad agire, collettivamente o singolarmente, in cooperazione con l’Organizzazione per raggiungere i fini indicati dall’art. 55"; tra gli scopi di questo articolo vengono indicati "la soluzione dei problemi internazionali economici, sociali, sanitari e simili" e il "rispetto e l’osservanza universale dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali per tutti, senza distinzione di razza, sesso, lingua o religione". Gli stati, quindi, hanno l’obbligo di assistere l’Organizzazione in queste attività e nel caso dell’UNMIK, la collaborazione avviene principalmente a livello collettivo, nell’ambito delle organizzazioni internazionali coinvolte, ma anche a livello individuale, mediante progetti di assistenza e ricostruzione portati avanti dai singoli paesi.

Il compito di guidare l’UNMIK e di coordinare le attività delle agenzie delle Nazioni Unite e delle altre organizzazioni internazionali coinvolte spetta al Rappresentante Speciale del Segretario Generale, nominato da quest’ultimo in consultazione con il Consiglio di Sicurezza. Tale figura è espressamente prevista dal paragrafo 6 della risoluzione 1244 e segue un modello già attuato nella prassi delle precedenti operazioni di peacekeeping. Provvisoriamente venne nominato Rappresentante Speciale il brasiliano Sergio Vieira de Mello che si è così occupato dell’insediamento della missione in Kosovo. Il Rappresentante Speciale è giunto a Pristina il 13 giugno 1999, seguito nei giorni successivi dal cosiddetto "advance team" dell’UNMIK ed ha stabilito immediatamente le relazioni operative con la KFOR e le diverse organizzazioni internazionali presenti sul campo, oltre ad aver mantenuto i contatti con i rappresentanti locali della Repubblica Federale di Jugoslavia. Per poter insediare un primo nucleo della polizia internazionale si è ricorsi a personale proveniente dalla missione delle Nazioni Unite in Bosnia Erzegovina (UNMIBH).

Nel rapporto del 12 luglio è presente un’ampia descrizione delle condizioni in cui la missione si è trovata ad operare nei primi giorni successivi all’insediamento, che permette di rendersi conto delle difficoltà che per parecchi mesi hanno condizionato le attività dell’UNMIK. Dopo il ritiro delle forze serbe, completato il 20 giugno, una gran parte dei Serbi ha abbandonato il Kosovo per trovare rifugio in Serbia. Secondo il Segretario Generale, mentre in una prima fase le partenze sono state determinate da timori per la sicurezza futura, successivamente si è assistito a fughe causate da atti violenti commessi dai Kosovari Albanesi contro i Serbi. L’assenza di autorità in grado di far rispettare la legge e l’ordine pubblico determinava un pericoloso vuoto di potere del quale approfittavano "criminal gangs competing for control of scarce resources". Erano quindi prioritari l’insediamento in tempi brevi delle forze di polizia internazionali e il coordinamento con la KFOR, il cui stanziamento sul campo era ad un livello più avanzato. A questo proposito va segnalata la difficoltà di rendere operativa una struttura di comando ben definita, in cui fossero ripartiti con chiarezza i compiti del comandante della KFOR, dei comandanti dei contingenti nazionali e dei responsabili della polizia internazionale dell’UNMIK. Un’altra condizione necessaria per rendere efficace l’azione dell’UNMIK viene individuata nel coinvolgimento nel processo decisionale, su base consultiva, dei leader politici di tutte le comunità.

La situazione umanitaria nel giugno 1999 appariva particolarmente difficile a causa dell’alto numero di rifugiati o di "spostati" (rifugiati interni), ma appare significativo che, anche grazie all’operato dell’UNHCR, gran parte di essi sia stata in grado di fare rientro in Kosovo nel luglio dello stesso anno. A tale successo si contrappone però il già citato esodo della popolazione serba, che ha assunto dimensioni rilevanti in breve tempo. Il Segretario Generale passa poi a descrivere lo stato dell’amministrazione e dei servizi pubblici, per poter individuare le azioni da intraprendere nel breve periodo per dare attuazione al mandato dell’UNMIK. L’analisi dei danni causati dal conflitto evidenzia che le maggiori distruzioni hanno riguardato le città di Pec, Djakovica e Mitrovica, mentre il nord della regione è rimasto sostanzialmente integro. Vengono segnalati gravi problemi riguardanti la produzione dell’energia elettrica, la distribuzione dell’acqua e del carbone e l’inquinamento delle falde acquifere. La parte del rapporto dedicata alla situazione sul campo si conclude con alcune considerazioni sulla situazione economica della regione.

In una dichiarazione del 20 giugno 1999 il Rappresentante Speciale provvisorio ha chiarito il suo ruolo nell’esercizio delle funzioni esecutive di governo nel corso del periodo transitorio, destinato a concludersi con la creazione di nuove istituzioni legittime e ha sottolineato che qualsiasi decisione riguardante le istituzioni nel corso di questo periodo sarebbe stata sottoposta all’approvazione espressa dell’UNMIK. Come misura d’emergenza sono stati adottati tre decreti riguardanti il sistema giudiziario, per la creazione di un consiglio consultivo per le nomine dei magistrati, la nomina dei relativi componenti e l’insediamento dei primi magistrati. Per stabilire un contatto con i rappresentanti delle autorità di Belgrado e con i leader delle comunità locali sono state istituite delle commissioni civili congiunte (joint civilian commissions), riguardanti la sanità, l’università, l’istruzione e la cultura, i comuni e la "governance", le poste e le telecomunicazioni e l’energia. Queste commissioni hanno lo scopo primario di facilitare il processo di transizione verso le istituzioni locali autonome, indicate nel paragrafo 11 della risoluzione 1244, e di affrontare alcune questioni pratiche relative alla gestione dell’amministrazione pubblica. Il sistema consultivo delle diverse comunità si completa con il Kosovo Transitional Council, una istituzione composta, dai rappresentanti di tutti i maggiori gruppi etnici e politici del Kosovo e presieduta dal Rappresentante Speciale ed intesa per assicurare la "participation of the people of Kosovo in the decisions and actions of UNMIK".

Il territorio del Kosovo è stato suddiviso in 5 regioni, in base alle zone di azione dei principali contingenti nazionali che compongono la KFOR, e ad ogni regione sono stati assegnati degli amministratori incaricati di occuparsi delle questioni locali. L’UNMIK e la KFOR hanno sviluppato sin dai primi giorni dei meccanismi di coordinamento, necessari per garantire in un secondo momento il passaggio di competenze nei settori del mantenimento dell’ordine pubblico e dello sminamento. Per quest’ultimo il primo passo è stato la creazione dell’UNMACC (United Nations Mine Action Coordination Centre), incaricato del coordinamento di tutte le organizzazioni governative e non governative specializzate nell’individuazione e nel disinnesco delle mine e degli altri ordigni inesplosi. Con il supporto del Centro Internazionale di Ginevra per lo Sminamento Umanitario è stato costituito un database contenente tutte le informazioni relative alla collocazione e alle caratteristiche tecniche delle mine e degli altri ordigni, fornite dall’esercito jugoslavo e dall’UCK. Anche la cooperazione con il Tribunale dell’Aja è stata avviata rapidamente, tanto che al 1 luglio 1999 erano già stati individuati oltre 150 luoghi in cui sono state rinvenute prove per supportare gli atti di accusa esistenti e per aprirne di nuovi.

Tutte le principali agenzie umanitarie delle Nazioni Unite, l’UNHCR, il Programma Alimentare Mondiale, l’UNICEF e l’Organizzazione Mondiale della Sanità, nonché la Croce Rossa Internazionale e l’Organizzazione Internazionale per la Migrazione hanno stabilito rapidamente i propri uffici a Pristina e hanno iniziato ad operare in tutte le regioni, sostenute in questo sforzo da numerose organizzazioni non governative. Nell’ambito della struttura dell’UNMIK, che verrà descritta nel paragrafo seguente, un ruolo di rilievo spetta all’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione Europea e all’Unione Europea, che nel corso delle prime settimane hanno svolto essenzialmente attività di osservazione e di studio. Infine va segnalato che il 2 luglio 1999 il Segretario Generale ha nominato il francese Bernard Kouchner come suo Rappresentante Speciale, in sostituzione di Vieira de Mello che aveva assunto l’incarico a titolo provvisorio.
 

Par. 3 La struttura della Missione

Per poter garantire la piena attuazione del mandato delineato dalla risoluzione 1244 l’UNMIK si è dotata di una struttura che rendesse possibile la gestione integrata di tutte le attività attraverso un meccanismo di comando in cui le responsabilità fossero definite con chiarezza. La struttura iniziale della Missione prevedeva l’esistenza di 4 componenti, definite anche "pilastri", sotto la responsabilità di diverse organizzazioni internazionali, ognuna delle quali si è vista assegnare delle responsabilità in un settore specifico: l’amministrazione civile è di competenza delle Nazioni Unite; l’assistenza umanitaria è stata guidata dall’UNHCR; le attività di "institution-building" sono state affidate all’OSCE; il compito di programmare la ricostruzione economica spetta all’Unione Europea. Il coordinamento e la guida dell’attività delle 4 componenti spettano al Rappresentante Speciale del Segretario Generale, quindi a livello di istituzioni alle Nazioni Unite stesse. Come "head of UNMIK" il Rappresentante Speciale è gerarchicamente "the highest international civilian official in Kosovo", colui che esercita i massimi poteri esecutivi previsti dalla risoluzione 1244 e a cui è affidato il compito di fornire l’interpretazione degli stessi. In base al paragrafo 11 punto e della suddetta risoluzione il Rappresentante Speciale è inoltre chiamato a svolgere un ruolo di "mediatore", per facilitare lo sviluppo di un dialogo politico avente come fine la determinazione dello status giuridico futuro del Kosovo. Tale attività di mediazione appare orientata al raggiungimento di un obiettivo politico e diplomatico, che si distacca dai compiti delle operazioni di peacekeeping tradizionali e che può essere meglio inquadrata come attività di peace-making.

Il Rappresentante speciale è assistito nella sua attività da un vicerappresentante principale, incaricato di assicurare il coordinamento e l’integrazione delle quattro componenti della Missione, a loro volta guidate da un vicerappresentante, nominato all’interno dell’organizzazione internazionale responsabile. I vicerappresentanti e il Rappresentante Speciale compongono un Comitato Esecutivo, definito nel rapporto del Segretario Generale come lo strumento principale per il controllo dell’implementazione degli obiettivi dell’UNMIK. In particolare il Comitato Esecutivo si occupa della definizione delle priorità, della assegnazione dei compiti, della preparazione di un calendario delle attività, del coordinamento con le agenzie esterne all’UNMIK e con la KFOR e della definizione della politica generale della Missione. Il Comitato Esecutivo è affiancato da un Gruppo di Pianificazione Congiunta, presieduto dal vicerappresentante principale, a cui spetta la verifica della compatibilità dei piani operativi delle componenti, lo studio del passaggio dalla fase iniziale alle attività di ricostruzione di lungo periodo e quello dalle istituzioni provvisorie a quelle definitive. A tale gruppo è invitato un rappresentante della KFOR, quando le discussioni vertono su questioni inerenti il rapporto militari-civili, e se necessario possono partecipare anche rappresentanti di altre agenzie. Questi strumenti di coordinamento a disposizione del Rappresentante Speciale rispondono ad un’esigenza evidente, ma non sembra che abbiano evitato, in particolare nei primi mesi di attività dell’UNMIK, alcune frizioni tra le diverse organizzazioni coinvolte. Tali contrasti, derivanti dai diversi approcci delle organizzazioni rispetto alle politiche da attuare, sono stati appianati solo dopo un lungo periodo di "rodaggio" delle strutture dell’UNMIK, grazie proprio ai meccanismi di coordinamento tra i vertici delle quattro componenti.

La struttura di vertice della Missione comprende poi un Ufficio Esecutivo del Rappresentante Speciale, guidato da un direttore, che si occupa di questioni giuridiche, politiche ed economiche. Un ruolo particolare svolgono un consigliere per i diritti umani, incaricato di assicurare la compatibilità dei regolamenti emanati dall’UNMIK con gli standard internazionali sui diritti umani e un consigliere per le questioni relative alle pari opportunità. L’Ufficio di Collegamento Militare gestisce i rapporti con la KFOR, sia a livello centrale che a livello delle componenti nazionali, definendo, a beneficio di tutte le organizzazioni impegnate, le politiche di sicurezza più adatte per la protezione del personale civile. Completano il quadro degli organi creati sin dall’inizio della Missione, la Divisione per l’informazione e gli uffici di collegamento, comprendenti una sezione militare, aperti a Belgrado, Skopje, Tirana e Podgorica, per gestire i contatti tra l’UNMIK e le autorità di queste capitali.

Par. 3.1 L’amministrazione civile

La componente della Missione incaricata di occuparsi dell’amministrazione civile è stata posta sotto la responsabilità delle Nazioni Unite, che hanno provveduto ad istituire inizialmente tre dipartimenti: dipartimento per l’amministrazione pubblica; dipartimento di polizia; dipartimento per gli affari giudiziari.

Il dipartimento per l’amministrazione pubblica comprende sia personale locale che funzionari internazionali, il cui ruolo è destinato a diminuire nel corso del processo di formazione delle istituzioni locali di autogoverno previste nel mandato della Missione. Il previsto passaggio di competenze dall’amministrazione internazionale alle istituzioni locali determina quindi la provvisorietà e la flessibilità dell’organizzazione interna dell’UNMIK, due caratteristiche già presenti in precedenti missioni delle Nazioni Unite che hanno svolto un ruolo di amministrazione civile. Secondo il Segretario Generale un ruolo importante andava assegnato agli impiegati pubblici locali, compresi quelli estromessi dalle autorità serbe dopo il 1989, da integrare rapidamente nelle strutture provvisorie. L’integrazione doveva tenere conto delle capacità, del livello di fiducia riconosciuto presso le comunità locali, dell’efficienza e dell’integrità personale, indipendentemente dall’etnia di appartenenza. Gli esperti internazionali, in particolare specialisti dell’amministrazione pubblica, oltre ad assicurare una supervisione generale delle attività hanno il compito di dirigere i servizi a livello centrale e di seguire l’implementazione delle politiche settoriali a livello locale, dove possono intervenire in base alla loro "executive authority" se necessario. Tra i compiti del dipartimento per l’amministrazione civile il rapporto del 12 luglio 1999 mette in evidenza la gestione del sistema educativo, in particolare l’esigenza di stabilire dei meccanismi uniformi per il riconoscimento dei titoli di studio, il finanziamento e la supervisione delle scuole.

Il dipartimento di polizia è stato posto sotto il comando di un Commissario di polizia dell’UNMIK e strutturato per poter garantire il raggiungimento di due obiettivi individuati come prioritari: la fornitura di servizi di "law enforcement" provvisori e lo sviluppo, in tempi rapidi, di un Servizio di Polizia del Kosovo (Kosovo Police Service- KPS). Il rapporto del 12 luglio 1999 prevede la suddivisione del personale di polizia internazionale tra polizia civile, unità speciali e polizia di frontiera, indicando la consistenza numerica prevista per ciascuno di questi gruppi. Come previsto dal paragrafo 10 punto d della risoluzione 1244 la responsabilità iniziale per la gestione dell’ordine pubblico è stata affidata alla KFOR, in attesa che l’UNMIK fosse stata in grado di disporre di un organico sufficiente. In questa fase iniziale erano previsti uffici di collegamento tra le due missioni internazionali e azioni comuni tra le forze della KFOR e la polizia dell’UNMIK, in particolare per la protezione delle strutture delle Nazioni Unite e per il controllo delle frontiere. In una seconda fase l’UNMIK ha assunto la piena responsabilità in questo settore, istituendo, sotto la guida della componente per la costruzione delle istituzioni, una accademia di polizia, destinata alla formazione e all’addestramento della polizia locale. Lo sviluppo di un Servizio di Polizia del Kosovo, composto da individui di entrambe le etnie, rappresenta l’obiettivo finale dell’UNMIK in questo settore e permetterà il passaggio alla terza fase, durante la quale la polizia internazionale lascerà la gestione dell'ordine pubblico alla polizia locale, mantenendo solo funzioni di consulenza e di monitoraggio. La transizione dalla seconda alla terza fase risulta particolarmente delicata, come dimostrato dai poteri investigativi e disciplinari assegnati al Commissario di polizia, rispetto alla condotta dei membri del KPS.

La componente relativa all’amministrazione civile è completata dal dipartimento per gli affari giudiziari. Al momento dell’insediamento dell’UNMIK il sistema giudiziario si trovava in una situazione disastrosa, determinata dalla sua composizione etnica precedente l’intervento della NATO e dal successivo esodo dei Serbi dalla regione. Vengono individuate quattro aree principali di competenza di tale dipartimento: l’amministrazione delle corti, degli uffici dei procuratori e delle prigioni; lo sviluppo delle politiche giudiziarie; la revisione e l’elaborazione della legislazione; la valutazione della qualità del sistema giudiziario. La promozione e la protezione dei diritti umani, individuata tra le funzioni dell’UNMIK nel paragrafo 11 punto j della risoluzione 1244, richiedono per la loro attuazione che i giudici abbiano una effettiva conoscenza degli strumenti internazionali sulla tutela dei diritti umani, oltre che del diritto interno e del diritto internazionale, e a tale scopo viene prevista dal dipartimento l’elaborazione di programmi di formazione. Nell’ambito del dipartimento è stata istituita inizialmente una commissione tecnica, composta da esperti internazionali e locali, con il compito di definire alcune questioni, come la ripartizione delle attività dei magistrati in base al territorio, in maniera razionale. Il rapporto prosegue affrontando brevemente altri aspetti del sistema giudiziario e carcerario, nonché altre situazioni suscettibili di creare problemi di tipo giuridico. A causa della fuga di gran parte del personale e del trasferimento dei carcerati in strutture collocate in Serbia e in Montenegro, le carceri del Kosovo al momento dell’insediamento dell’UNMIK erano completamente abbandonate. E’ apparsa quindi prioritaria l’attuazione di un programma di reclutamento e formazione del personale da assegnare al sistema carcerario, conforme ai più alti standard internazionali relativi alla protezione dei diritti umani dei detenuti. Il problema dell’identificazione delle persone rientranti in Kosovo e quello delle violazioni dei diritti di proprietà appaiono strettamente legati e risolvibili con una strategia unica. A tal proposito la ricostruzione di un sistema di registrazione delle proprietà immobiliari è indicata come la chiave per garantire ai legittimi beneficiari il godimento dei diritti, minacciati soprattutto da organizzazioni criminali che hanno approfittato del caos causato dalla guerra per occupare abusivamente immobili e terreni. La registrazione e l’assegnazione di documenti di riconoscimento individuali è inoltre cruciale per la formazione delle liste elettorali.

Par. 3.2 La componente per l’institution-building

Con il termine institution-building vengono indicate una serie di attività, accomunate dall’obiettivo primario di favorire lo sviluppo di istituzioni democratiche, che vanno dal rafforzamento delle capacità degli organi pubblici al sostegno delle organizzazioni della società civile, dalla promozione dei principi della democrazia e del buon governo al rispetto dei diritti umani. In questo ambito l’organizzazione e la supervisione dei procedimenti elettorali occupa un ruolo primario, in quanto le elezioni, sostituendo la lotta politica a quella armata, possono rappresentare un importante momento di riconciliazione e pacificazione. Lo svolgimento di elezioni è espressamente previsto nel paragrafo 11 punto c della risoluzione 1244 e costituisce, in quanto momento di verifica della collaborazione delle parti coinvolte nel precedente conflitto, un passaggio fondamentale per la valutazione dei risultati conseguiti dalla missione.

Nel suo rapporto del 12 giugno 1999 il Segretario Generale assegna all’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE) il compito di guidare la componente dell’UNMIK relativa all’institution building. Con la decisione n° 305, adottata il 1 luglio 1999, il Consiglio Permanente dell’OSCE ha stabilito l’istituzione della Missione dell’OSCE in Kosovo, operante come componente distinta nell’ambito dell’UNMIK. Tale missione ha formalmente sostituito la Task Force provvisoria dell’OSCE che ha operato in Kosovo in base alla decisione n° 296 dell’8 giugno 1999. Il rapporto del Segretario Generale del 12 luglio 1999 indica tre settori di attività per la componente guidata dall’OSCE: democratizzazione e institution-building; elezioni; diritti umani.

L’identificazione delle esigenze degli amministratori locali veniva segnalata come una priorità immediata che ha richiesto la collaborazione di tutte le organizzazioni internazionali coinvolte, ognuna relativamente al suo settore di competenza. La democratizzazione, nelle indicazioni del Segretario generale, doveva prevedere il coinvolgimento della popolazione del Kosovo nella vita sociale e politica, attraverso lo sviluppo di associazioni professionali, culturali, femminili, giovanili e di altro tipo. Era inoltre necessario sviluppare dei programmi di sostegno per permettere la formazione di un sistema partitico pluralista. Sempre nel settore della democratizzazione si sottolineano l’importanza di formare i funzionari pubblici in base ai principi della "democratic governance" e il ruolo chiave dei mezzi di informazione.

Lo svolgimento delle elezioni per i rappresentanti delle istituzioni provvisorie, che secondo la risoluzione 1244 dovranno garantire l’autogoverno del Kosovo fino a quando non sarà stato raggiunto un accordo definitivo sullo status giuridico della regione, rappresenta sin dall’insediamento della Missione uno degli obiettivi più difficili da perseguire. Le difficoltà sono state, e sono tuttora, sia di natura politica che tecnica, comprendendo la scarsa collaborazione delle comunità albanesi e serbe e i problemi relativi alla registrazione degli iscritti alle liste elettorali.

La tutela dei diritti umani occupa uno spazio importante per il rafforzamento dello stato di diritto in Kosovo. Gli standard internazionali relativi ai diritti umani devono trovare applicazione da parte degli organi del sistema giudiziario, del sistema carcerario e della polizia. Tra i compiti dell’OSCE va segnalato il monitoraggio sulle violazioni dei diritti umani, in particolare quelli dei detenuti, per il quale è previsto il coinvolgimento dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Diritti Umani. Si è già accennato al problema delle persone scomparse durante il conflitto e vanno ricordate a tal proposito le attività svolte della Croce Rossa Internazionale e dal Tribunale Penale Internazionale per la ex Jugoslavia. Infine il rapporto prevede l’istituzione di un Ombudsperson, con il compito di ricevere reclami relativi ad abusi compiuti dall’amministrazione civile provvisoria, dalle istituzioni locali e da altri attori. L’Ombudsperson viene nominato dal Rappresentante Speciale ed ha il potere di condurre, d’ufficio o su segnalazione da parte di un individuo o associazione, le proprie indagini sulle presunte violazioni dei diritti umani. Concluse le indagini l’Ombudsperson può trasmettere le proprie raccomandazioni alle autorità coinvolte, comprese le valutazioni sulla compatibilità dei regolamenti emanati con gli standard internazionali sui diritti umani.

Par. 3.3 L’assistenza umanitaria

La componente dell’UNMIK responsabile per l’assistenza umanitaria è stata guidata dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) fino al luglio 2000, periodo in cui le attività di questa componente, superata la fase di emergenza, sono state inserite tra le competenze dell’amministrazione civile. La complessità dell’emergenza umanitaria determinata dall’enorme flusso di rifugiati, provocato dalla reazione serba all’attacco aereo condotto dai paesi membri della NATO, ha richiesto l’intervento di numerose agenzie delle Nazioni Unite, specializzate nei diversi aspetti dell’assistenza umanitaria. Tale pluralità di attori, dotati di strutture organizzative autonome, ha reso necessario il coordinamento da parte una sola istituzione, indispensabile per evitare contrasti relativi alle competenze e agli obiettivi. Il fatto poi che a queste agenzie delle Nazioni Unite si siano affiancate organizzazioni facenti capo a singoli stati impegnati in progetti di assistenza bilaterali e organizzazioni non governative ha reso l’ambiente operativo del Kosovo difficilmente gestibile senza sovrapposizioni e sprechi. Non si è trattato, nel caso del Kosovo, di una situazione inedita, in quanto problemi di coordinamento si sono verificati in diversi altri casi di assistenza umanitaria internazionale.

Il rapporto del 12 luglio 1999 indica i settori nei quali le diverse organizzazioni sono state impegnate nei primi mesi di attività dell’UNMIK. La Federazione Internazionale della Croce Rossa (IFRC), con l’assistenza dell’Organizzazione Internazionale per la Migrazione (IOM), ha lavorato con le strutture della Croce Rossa del Kosovo per la ricostruzione dei servizi sanitari, dell’agricoltura, dei sistemi di distribuzione dell’acqua, per l’addestramento del personale ospedaliero e per garantire alla popolazione un supporto psicologico e sociale. Il Programma Alimentare Mondiale (WFP) insieme con alcune organizzazioni non governative si è occupato della distribuzione del cibo, mentre la distribuzione dei medicinali è stata effettuata dall’Organizzazione Mondiale della Sanità (WHO) e dall’UNICEF. La FAO si è occupata dell’individuazione delle necessità di breve periodo del sistema agricolo del Kosovo, in particolare della protezione del bestiame e della programmazione dei primi raccolti successivi al conflitto. Per il coordinamento delle agenzie operanti è stata istituita un’apposita unità, supportata dall’Ufficio per il Coordinamento delle Questioni Umanitarie, un organo del segretariato delle Nazioni Unite.

Tra le attività legate all’assistenza umanitaria lo sminamento occupa uno spazio importante, in quanto è indispensabile garantire la bonifica del territorio dalle mine e dagli ordigni inesplosi per permettere il ritorno dei rifugiati in un ambiente sicuro. Come accennato in precedenza le funzioni relative allo sminamento umanitario sono state assegnate all’UNMACC, incaricato di assistere le autorità locali nelle attività di individuazione e bonifica delle mine, nonché della gestione dei database contenenti le informazioni sulle quantità e le collocazioni delle mine e degli altri tipi di ordigni inesplosi, che in una prima fase è stata attribuita alla KFOR.

Par. 3.4 La ricostruzione economica

La componente dell’UNMIK incaricata di attuare la ricostruzione delle infrastrutture e in generale del sistema economico e sociale del Kosovo, prevista dal paragrafo 11 punto g della risoluzione 1244, è guidata dall’Unione Europea. Le principali funzioni di questa componente sono la pianificazione e il monitoraggio della ricostruzione; la preparazione e la valutazione delle politiche economiche, finanziarie e sociali; il coordinamento tra i diversi donatori e le istituzioni finanziarie internazionali, nonché tra le componenti dell’UNMIK, orientato al raggiungimento delle priorità stabilite all’interno della Missione. L’obiettivo principale viene indicato nella creazione di un’economia di mercato e a tal proposito vengono previsti sia la collaborazione del Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo (UNDP) e delle altre istituzioni competenti del sistema dell'ONU, che il ruolo guida delle istituzioni finanziarie internazionali nell’elaborazione di un programma per la stabilità e lo sviluppo del Kosovo. Tale programma di sviluppo non riguarda esclusivamente il Kosovo ma si inserisce in una strategia regionale più ampia, definita nelle sue grandi linee nel Patto di Stabilità per il Sud-Est Europeo, adottato su iniziativa dell’Unione Europea il 10 giugno 1999.

Il Patto si pone come fine il raggiungimento della stabilità nella regione balcanica e indica la pace, la democrazia, il rispetto dei diritti umani e la prosperità economica come i mezzi attraverso i quali perseguire tale obiettivo. Sono poi previsti numerosi settori nei quali si deve sviluppare la cooperazione tra gli stati della regione e tutti gli attori coinvolti nell’attuazione del Patto. Per garantire una stabilità durevole è innanzitutto necessario favorire il raggiungimento di accordi bilaterali o multilaterali per la risoluzione delle questioni che possono trasformarsi in cause di tensione o di conflitto tra gli stati della regione. Gli stati devono rispettare i principi democratici dello stato di diritto, garantire il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali e permettere il rafforzamento della società civile. Indispensabile, vista la drammatica esperienza dell’ultimo decennio, appare la protezione delle minoranze etniche, linguistiche e religiose presenti all’interno dei diversi stati. Dal punto di vista economico il Patto indica lo sviluppo del commercio come basilare per il rilancio dell’economia regionale e sottolinea l’importanza di regole trasparenti, di un forte mercato dei capitali e del processo, già avviato, di privatizzazione. La lotta alla criminalità organizzata, alla corruzione e al terrorismo è un altro dei settori in cui la cooperazione regionale deve essere rafforzata, dato il ruolo altamente destabilizzante di tali crimini. Infine il Patto si occupa della prevenzione dei flussi di rifugiati causati dai conflitti interni o internazionali e del ritorno dei profughi alla loro terra d’origine.

Gli interventi legati alla realizzazione del Patto di Stabilità riguardano l’Albania, la Bosnia-Erzegovina, la Bulgaria, la Croazia, la Repubblica Federale di Jugoslavia e la Romania. Sul piano organizzativo il Patto prevede l’istituzione di tre working tables: sulla ricostruzione economica, lo sviluppo e la cooperazione; sulla democratizzazione e i diritti umani; sulla sicurezza interna ed esterna. Al vertice delle strutture previste dal Patto è stato posto un Coordinatore Speciale, nominato dall’Unione Europea, dopo consultazioni con l’OSCE e con gli altri soggetti che hanno aderito al Patto. Va segnalata, per evidenziare la complessità dei programmi previsti, la partecipazione di numerose organizzazioni internazionali sia di tipo universale che regionale, il che può generare contrasti sull’individuazione degli obiettivi e sulle responsabilità gestionali.

Dopo aver inquadrato la ricostruzione del sistema economico kosovaro nel quadro più ampio della cooperazione regionale il rapporto del Segretario Generale prosegue indicando un percorso in tre fasi, che deve partire dall’intervento per il superamento dell’emergenza per giungere alla creazione di un’economia di mercato socialmente equa, passando attraverso la complessa fase di ricostruzione. Nel breve periodo le priorità sono costituite dalla riattivazione dei servizi pubblici essenziali, come la fornitura di energia elettrica e i servizi sanitari, dalla ripresa delle attività economiche, in particolare delle piccole e medie imprese, e dalla ricostruzione dei sistemi di protezione sociale. Nel lungo periodo invece gli investimenti devono concentrarsi sulle infrastrutture e sullo sviluppo delle risorse umane.

Par. 4 La strategia generale della Missione

Il rapporto del Segretario Generale del 12 luglio 1999 si conclude con una sezione in cui viene delineata una strategia generale per la Missione, ovvero un piano operativo composto da cinque fasi. In realtà, data la complessità dei compiti e l’incertezza sui tempi necessari per il raggiungimento di una soluzione politica sul futuro status del Kosovo, le indicazioni del Segretario Generale non contengono precise indicazioni temporali e si limitano a stabilire gli obiettivi di ogni singola fase. Tale incertezza relativa alla durata della Missione appare anche nella risoluzione 1244, che, come indicato in precedenza, prevede un mandato di 12 mesi sia per l’UNMIK che per la KFOR, rinnovabile automaticamente a meno che il Consiglio di Sicurezza non decida diversamente. L’importanza di un riferimento temporale definito, nonché di obiettivi specifici individuati prima dell’insediamento della Missione, è stata sottolineata, ad esempio, in un rapporto del comitato sulle operazioni di pace delle Nazioni Unite, presentato all’Assemblea Generale il 21 agosto 2000. Tra le raccomandazioni relative ai mandati delle operazioni, basate sulle esperienze precedenti, vi è quella che nell’istituire una missione il Consiglio di Sicurezza dovrebbe "assure itself that the agreement meet threshold conditions, such as consistency with international human rights standards and practicability of specified tasks and timelines".

La prima fase riguarda l’insediamento e il consolidamento dell’autorità dell’UNMIK, attraverso la creazione di strutture amministrative provvisorie, gestite principalmente con personale internazionale. La creazione di organi consultivi della popolazione locale, l’assistenza per il ritorno dei rifugiati, la ricostruzione delle abitazioni e la riattivazione dei servizi pubblici di base rappresentano alcune delle priorità di questa fase. Per il raggiungimento delle condizioni di stabilità necessarie per il passaggio alla seconda fase un ruolo rilevante è assegnato alla ricostruzione economica. Nel corso della seconda fase gli sforzi dell’UNMIK si sono concentrati sull’amministrazione delle utilities e dei servizi sociali e sul consolidamento dello stato di diritto. A tale scopo si sottolinea l’importanza di attività volte ad incoraggiare lo sviluppo della società civile e dei buoni rapporti tra le comunità etniche presenti in Kosovo, come il sostegno ai partiti e ai mezzi di comunicazione. A conclusione di questa fase era previsto il passaggio di funzioni amministrative e di gestione di alcuni settori, come la sanità e l’istruzione, a istituzioni locali.

La terza fase è dedicata principalmente alla preparazione delle elezioni delle istituzioni provvisorie a livello centrale. Si sottolineano alcune precondizioni per il successo di tali elezioni, come la libertà di espressione e di riunione, l’accesso equo ai mass media e gli aspetti tecnici legati alla registrazione degli elettori e alla preparazione di tutti i funzionari impegnati nelle operazioni di voto. Il ruolo degli aiuti internazionali alla ricostruzione dovrà essere ridotto progressivamente e sostituito dalle risorse ottenute localmente. E’ prevista inoltre l’intensificazione degli sforzi dell’UNMIK volti ad agevolare le trattative politiche sul futuro status del Kosovo.

Nella quarta fase l’UNMIK si limiterà ad assistere le istituzioni provvisorie nello sviluppo dell’autogoverno e trasferirà a queste ultime tutte le funzioni amministrative. La quinta fase dipenderà dal raggiungimento di un accordo definitivo sullo status del Kosovo e, come previsto nel paragrafo 11 punto f della risoluzione 1244, vedrà l’UNMIK impegnata nella vigilanza sul passaggio di poteri dalle istituzioni provvisorie a quelle definitive.