Par. 1 Le operazioni di peacekeeping tradizionali

Il ruolo delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale ha subito una profonda evoluzione nel corso del decennio successivo alla fine della guerra fredda, in seguito al cambiamento di una serie di fattori legati alla politica estera delle maggiori potenze. Durante la guerra fredda il Consiglio di Sicurezza è stato spesso teatro di duri confronti ideologici tra le due superpotenze che non hanno esitato ad usare lo strumento del veto per impedire la creazione di operazioni in zone ritenute strategiche o particolarmente rilevanti nell’ambito dello scontro geopolitico. Le operazioni di peacekeeping sono lo strumento che più ha beneficiato dei cambiamenti della situazione internazionale, essendo aumentati sia il numero delle missioni istituite che il loro ruolo strategico. Nell’Agenda per la Pace del 1992, l’allora Segretario Generale Boutros Ghali segnalava come tra il 1945 e il 1987 fossero state istituite 13 operazioni di peacekeeping, lo stesso numero di quelle create tra il 1987 e il 1992, sottolineando la necessità di un ripensamento complessivo dei compiti e delle modalità di finanziamento. Tra le operazioni istituite prima del 1989 si possono ricordare l’UNEF, attiva in Israele su mandato dell’Assemblea Generale del 1956, che costituisce il primo esempio di missione di peacekeeping, l’ONUC, istituita per affrontare la crisi congolese degli anni ’60, l’UNFICYP, incaricata del mantenimento della pace a Cipro e l’UNIFIL, operante in Libano.

Le operazioni di peacekeeeping tradizionali sono caratterizzate da alcuni elementi, rimasti sostanzialmente invariati nel tempo, quali l’istituzione da parte del Consiglio di Sicurezza, il ruolo del Segretario Generale nel reperimento delle forze da impiegare e nel coordinamento, il fine pacifico dell’operazione e il consenso dello stato nel cui territorio devono operare le forze delle Nazioni Unite. L’unica operazione istituita dall’Assemblea Generale e non dal Consiglio di Sicurezza fu l’UNEF I del 1956. In seguito alla nazionalizzazione della compagnia di gestione del canale di Suez da parte del governo egiziano si ebbe una reazione militare di Israele, sostenuta da Francia e Gran Bretagna e avversata invece da Stati Uniti e Unione Sovietica. Essendo il Consiglio di Sicurezza nell’impossibilità di intervenire, a causa del coinvolgimento diretto di due membri permanenti, gli Stati Uniti spinsero per l’intervento dell’Assemblea Generale che deliberò la costituzione di una forza armata destinata al controllo del rispetto dell’armistizio firmato nel frattempo da Israele ed Egitto. La competenza dell’Assemblea Generale nell’ambito delle azioni volte alla tutela della pace fu messa in discussione dagli stati socialisti, sebbene l’Unione Sovietica non si oppose alla formazione dell’UNEF, e fu oggetto di un parere della Corte Internazionale di Giustizia del 1962, relativa ai contributi degli stati per il mantenimento della missione. L’istituzione delle operazioni da parte del Consiglio avviene sempre mediante l’approvazione di una risoluzione nella quale vengono indicati, in maniera più o meno dettagliata i compiti che la missione è chiamata a svolgere. In alcuni casi le divisioni all’interno del Consiglio di Sicurezza hanno determinato la messa a punto di mandati estremamente ridotti, fondati su un accordo, che riducono l’efficacia delle operazioni. A ciò va aggiunta, in alcuni casi, l’impossibilità per il Consiglio di modificare il mandato in un secondo momento per rispondere ai cambiamenti avvenuti sul campo e per dotare le operazioni di strumenti più flessibili per la risoluzione dei problemi, dovuta all’opposizione di uno o più membri permanenti. Stabilito il contenuto e la durata del mandato, interviene il Segretario Generale al quale spetta il compito di concludere accordi con gli stati membri delle Nazioni Unite relativi alle forze che dovranno prendere parte alle operazioni. Per le missioni di tipo tradizionale, il cui compito principale era quello di aiutare i belligeranti nel mantenimento della pace, le forze messe a disposizione erano prevalentemente di carattere militare e venivano distinte, anche dal punto di vista operativo dagli osservatori civili. Come si vedrà meglio successivamente l’evoluzione dei compiti delle operazioni di pace ha determinato un cambiamento nella composizione delle forze, nelle quali è cresciuto notevolmente il peso dell’elemento civile. Sia per le forze civili che per quelle militari il Segretario Generale ha sempre cercato di ottenere la partecipazione di contingenti rappresentativi delle diverse aree geografiche, al fine di rappresentare, anche fisicamente, l’unità della comunità internazionale negli sforzi tesi al ristabilimento della pace. La composizione equilibrata delle forze internazionali si ricollega con la necessità del consenso dello stato nel cui territorio devono operare, espresso mediante un accordo nel quale vengono stabiliti i compiti delle missioni e i rapporti con le istituzioni interne. Nel caso dell’UNMIK il consenso della Repubblica Federale di Jugoslavia è desumibile dall’accordo di pace firmato nel giugno 1999 con i rappresentanti della NATO, ma a causa dell’assenza di un vero e proprio accordo sui compiti della missione, le autorità jugoslave hanno contestato numerose decisioni prese, ritenute lesive della sovranità nazionale. In alcune situazioni le Nazioni Unite non si sono limitate a ricercare il consenso delle entità statali, ma hanno cercato di ottenere la collaborazione di altri soggetti coinvolti, ad esempio fazioni coinvolte in guerre civili o gruppi operanti contro le legittime autorità governative. Il coinvolgimento nel processo di pace di tali soggetti appare fondamentale per il successo delle operazioni di pace, che non possono limitarsi ad interagire con le autorità legittime, le quali, nel caso di guerre civili, spesso non controllano l’intero territorio nazionale e non sono quindi in grado di garantire le necessarie condizioni di sicurezza in cui devono operare le forze internazionali. Il consenso alla presenza delle forze internazionali può inoltre essere compromesso dall’atteggiamento delle parti coinvolte nel conflitto, successivamente all’insediamento delle missioni e richiedere un ripensamento del mandato, come è avvenuto in Bosnia Erzegovina e in Somalia.

Dal punto di vista operativo le forze partecipanti alle operazioni di peacekeeping possono ricorrere all’uso della forza solo per legittima difesa, ovvero per tutelare l’incolumità personale dei partecipanti alla missione o impedire che azioni violente siano d’ostacolo all’adempimento del mandato. Va segnalato che le capacità di reazione delle forze di peacekeeping sono state limitate sia dall’inadeguatezza delle armi a disposizione che dall’impossibilità per i comandanti militari di prendere decisioni operative in maniera tempestiva ed efficace. Dal punto di vista storico il concetto di legittima difesa delle prime operazioni era strettamente limitato alla risposta ad attacchi armati rivolti contro le forze internazionali e solo in seguito si è affermata le legittimità di azioni prese in difesa del mandato della missione. Nel caso in cui l’azione armata delle forze internazionali ecceda i limiti dell’autodifesa non si parla più di peacekeeping, ma di peace-enforcement, per sottolineare il ruolo "attivo" finalizzato al ristabilimento della pace. Le esperienze più significative al riguardo sono quelle dell’ONUC, che ha svolto un ruolo attivo per impedire la secessione della regione del Katanga dal Congo, dell’UNPROFOR, autorizzata alla difesa delle "zone protette" della Bosnia e dei contingenti umanitari, e dell’UNOSOM II, legittimata a colpire le milizie locali che avevano attaccato le forze internazionali.

Per concludere questa breve panoramica delle caratteristiche delle operazioni "tradizionali" vanno considerati due aspetti quali la flessibilità e il tipo di conflitti che ha determinato l’intervento delle Nazioni Unite. Per potersi adattare ad ambienti e situazioni estremamente differenziate le forze delle Nazioni Unite sono state organizzate secondo modelli differenti e si sono viste attribuire mandati più o meno ampi. Ciò impedisce la definizione di un vero e proprio modello di operazione di peacekeeping e obbliga ad uno studio empirico della prassi, dal quale sono stati tratti i caratteri essenziali dello strumento in questione, quali l’intervento del Consiglio di Sicurezza, il consenso dello stato, i limiti all’uso della forza. Rispetto alla tipologia di conflitti che hanno determinato l’intervento dell’ONU va segnalato che mentre fino al 1987 l’attenzione è stata rivolta prevalentemente alle crisi internazionali, aventi come protagonisti due o più stati, in seguito il Consiglio di Sicurezza ha rivolto la propria attenzione anche a guerre civili, seppure aventi un impatto sulla sicurezza regionale o internazionale.

Par. 2 Le operazioni multifunzionali

L’evoluzione determinata dalla fine della guerra fredda, a cui si accennava in precedenza, ha determinato un ampliamento delle funzioni delle missioni di pace tale da rendere insufficiente il modello di peacekeeping tradizionale. Le operazioni della "nuova generazione" sono state definite multifunzionali e sono stati sviluppati concetti quali "peace making" e "peace building", più adatti a descrivere le funzioni attribuite alle missioni di pace. La suddivisione delle operazioni in tre generazioni, operata dalla dottrina, che fa rientrare le operazioni tradizionali nella prima generazione, quelle multifunzionali nella seconda e quelle che hanno previsto un ricorso all’uso della forza oltre il limite della legittima difesa nella terza, appare però eccessivamente rigida e incompatibile con il carattere flessibile delle missioni.

Una delle prime caratteristiche che emerge dall’analisi delle operazioni multifunzionali è il ruolo determinante che in esse viene svolto dalle forze di polizia civile. Inizialmente impegnati in attività di addestramento e monitoraggio, gli agenti di polizia internazionali sono stati successivamente coinvolti in funzioni operative, congiuntamente o in sostituzione delle autorità locali. L’attribuzione di poteri diretti di pubblica sicurezza ha caratterizzato le operazioni in Cambogia, Somalia e Haiti, dove la autorità locali non erano in grado di garantire il rispetto delle leggi e l’ordine pubblico. Questo genere di intervento di forze di polizia internazionali è di carattere transitorio, limitato cioè al periodo di tempo necessario per la ricostituzione di autorità nazionali legittime e ha sollevato alcune questioni relative alla sovranità dello stato e alla giurisdizione domestica. L’intervento della comunità internazionale in un settore così strettamente legato al concetto di sovranità, qual è il mantenimento dell’ordine pubblico, è stato giustificato dalla crescente esigenza di tutelare in maniera più efficace i diritti delle popolazioni coinvolte nei conflitti, minacciate da pericolose situazioni di anarchia. Il caso del Kosovo è emblematico dei motivi che possono giustificare l’impiego di agenti di polizia internazionali, in quanto, al vuoto di potere determinato dal ritiro delle forze jugoslave andavano sommate le ambizioni dell’UCK, intenzionato a svolgere un ruolo predominante sia dal punto di vista amministrativo che della sicurezza. In una situazione del genere solo forze esterne hanno potuto garantire adeguatamente i diritti e le libertà di tutte le comunità del Kosovo e favorire le condizioni di sicurezza necessarie per porre le basi della riconciliazione nazionale. All’interno del Dipartimento per le operazioni di peacekeeping, dipendente dal Segretariato delle Nazioni Unite, una unità denominata CIVPOL è responsabile sia per gli aspetti amministrativi e gestionali delle operazioni in corso che per la definizione di concetti e modelli operativi, validi al di là della singola missione. Gli studi condotti dai funzionari delle Nazioni Unite e da esperti indipendenti hanno messo in evidenza le difficoltà legate all’impegno diretto nel campo dell’ordine pubblico, sia dal punto di vista pratico, ovvero della composizione e preparazione delle forze di polizia messe a disposizione dagli stati, che da quello giuridico, ovvero del mandato delle operazioni. L’ampiezza dei compiti della polizia civile dell’UNMIK, illustrata in precedenza, è paragonabile solo a quella stabilita per Timor Est, tanto che per questi due casi si è sottolineata l’assenza di un modello valido a cui fare riferimento.

Legata al tema della polizia civile vi è la questione della separazione sempre più frequente nelle operazioni multifunzionali tra forze militari appartenenti ai paesi membri di un’organizzazione regionali e la componente civile. Tra i casi più significativi di collaborazione tra forze multinazionali distinte vanno ricordati la Bosnia Erzegovina e la Croazia, dove le missioni civili UNMIBH e UNTAES hanno collaborato con la IFOR e la SFOR, istituite dalla NATO e il caso della Liberia, per la quale si è avuta la cooperazione tra la missione di osservatori dell’UNOMIL e i militari forniti dall’organizzazione regionale africana ECOWAS. Questa separazione determina una doppia catena di comando, definita "dual key", ed è stata determinata da una serie di fattori principalmente politici. Innanzitutto il ruolo svolto da organizzazioni di sicurezza regionali quale la NATO sarebbe stato impensabile durante gli anni della guerra fredda, per la ovvia opposizione che avrebbe suscitato da parte dell’Unione Sovietica e degli altri stati socialisti. In secondo luogo vanno segnalate le resistenze degli stati ad affidare il comando dei propri contingenti alle Nazioni Unite e il desiderio di mantenere una più stretta autonomia operando nell’ambito di un’operazione puramente militare. Il ruolo distinto delle componenti militari è, in fine, legato allo sviluppo della funzione di peace enforcement, che, come è stato sottolineato da alcuni autori, ha incrementato i rischi possibili per i caschi blu spingendo alcuni stati ad essere più riluttanti rispetto all’invio di soldati, non controllabili a livello nazionale. Questo nuovo atteggiamento è caratteristico in particolare degli Stati Uniti e rischia di compromettere lo schema tradizionale delle missioni di pace, poste sotto il comando unificato delle Nazioni Unite.

Dopo aver analizzato brevemente gli aspetti relativi alle componenti militari e alle forze destinate al mantenimento della sicurezza e dell’ordine pubblico si può passare all’esame delle funzioni svolte dalle componenti civili delle operazioni multifunzionali. L’attribuzione alle operazioni di peacekeeping di compiti nell’ambito dell’amministrazione di un territorio precedono la fine della guerra fredda, inserendosi nel corso del processo di decolonizzazione che ha caratterizzato gli anni ’60 e ’70. La prima missione alla quale sono stati assegnati compiti amministrativi è stata l’UNTEA-UNSF, operante nella Guinea occidentale, seguita successivamente dall’UNTAG, istituita nel 1978, ma attiva solo dal 1989 in Namibia Entrambi i casi possono essere inquadrati giuridicamente in base ai poter attribuiti alle Nazioni Unite nei settori della decolonizzazione e dell’autodeterminazione, in particolare allo strumento dell’amministrazione fiduciaria. Analizzando i poteri attribuiti al Rappresentante speciale del Segretario Generale per la Namibia, posto al vertice dell’UNTAG, si nota come essi siano limitati al controllo sugli atti emanati dall’Amministratore generale del Sud Africa e alla possibilità di presentare delle proposte per favorire il processo di decolonizzazione. Nel caso della MINURSO, operante nella regione marocchina del Sahara occidentale, si ha un’estensione delle funzioni regolamentari dell’operazione, essendo prevista la possibilità di stabilire norme relative allo svolgimento di un referendum sull’autodeterminazione e la possibilità di segnalare gli atti delle autorità locali incompatibili con gli obiettivi della missione. Individuati gli atti incompatibili il Rappresentante speciale iniziava un’attività di mediazione volta alla modifica consensuale delle norme contestate ed eventualmente, in caso di fallimento, poteva segnalare la questione al Segretario Generale.

Successivamente l’esercizio di poteri amministrativi da parte delle Nazioni Unite si è esteso a territori di stati indipendenti appartenenti all’Organizzazione. Ci si riferisce in particolare all’UNTAC, istituita nel 1992 per l’amministrazione della Cambogia e all’UNTAES, operante nella regione croata della Slavonia orientale e istituita nel 1996. L’UNTAC è stata dotata di ampi poteri in materia di amministrazione civile, tesi alla creazione di condizioni favorevoli alla riconciliazione tra le fazioni che per molti anni si erano combattute nel corso della guerra civile cambogiana. Non si trattava però di una forma di amministrazione diretta di un territorio, ma esclusivamente di un’attività di controllo vincolante sulle decisione prese dagli organi locali. Tale controllo veniva esercitato preventivamente sulle proposte di legge presentate dalle autorità locali, mediante suggerimenti tesi al miglioramento delle proposte e in seguito mediante la supervisione sull’attuazione delle leggi approvate. Il Rappresentante Speciale poi ha svolto un ruolo importante di mediazione tra le fazioni rappresentate nel Consiglio Nazionale Supremo, l’organo principale istituito dagli accordi di pace, favorendo l’adozione di decisioni per consensus. Nei casi in cui non è stato possibile raggiungere l’accordo di tutte le parti il Rappresentante Speciale ha potuto imporre delle decisioni, ma sempre con il consenso della maggioranza e dei cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, che si erano impegnati direttamente nel corso della conferenza di pace di Parigi del 1989.

Oltre che in funzioni amministrative le componenti civili delle operazioni di pace sono state sempre più coinvolte in altri settori quali il monitoraggio elettorale, il sostegno allo sviluppo della democrazia, l’assistenza umanitaria, la ricostruzione economica, il monitoraggio e la protezione dei diritti umani. Lo svolgimento di elezioni assume una particolare rilevanza, in quanto momento di verifica della efficacia delle operazioni nella creazione di un ambiente democratico, obiettivo che coinvolge tutte le componenti della missione, comprese quelle militari, tenute a garantire le condizioni di sicurezza per lo svolgimento di consultazioni corrette. Anche in ambito elettorale l’esperienza dell’UNTAG rappresenta un modello importante per tutte le successive operazioni multifunzionali. Il ruolo della missione in Namibia era esteso sia alla fase preparatoria, durante la quale si è agito cercando di sviluppare la fiducia e la collaborazione tra le parti locali, che al procedimento elettorale vero e proprio, mediante l’elaborazione concordata con le autorità sudafricane di una legge elettorale e dei codici di condotta per i candidati. In seguito l’UNTAG è intervenuta nel processo di elaborazione della nuova Costituzione dello stato africano, limitandosi però ad un ruolo di consulenza, rispetto ai principi concordati dalle parti confliggenti e dagli altri stati impegnati nella risoluzione della situazione. Altrettanto importante è stata l’esperienza cambogiana, in quanto l’UNTAC si vide attribuire compiti ampi, relativi a tutte le fasi elettorali. Da un punto di vista tecnico occorre distinguere tra compiti di assistenza elettorale che comportano un diverso grado di coinvolgimento delle operazioni internazionali. Tale intervento può infatti limitarsi alla semplice invio di osservatori esterni e all’assistenza tecnica o estendersi alla supervisione dell’intero procedimento elettorale, in maniera autonoma o congiuntamente alle autorità locali competenti. Questo secondo tipo di intervento ha caratterizzato in particolare le operazioni attive in territori coinvolti nel processo di decolonizzazione ed è stato limitato dalle ingenti risorse, materiali ed umane, richieste. Più ricorrenti sono state le attività di verifica, che hanno contrassegnato le missioni elettorali in Angola, Salvador, Mozambico, Haiti, Nicaragua e Sud Africa. Infine vanno segnalate le attività poste in essere successivamente allo svolgimento del voto, volte a garantire l’esercizio dei poteri da parte degli organi democraticamente formati. Queste attività, andando ben oltre l’obiettivo del mantenimento della pace vengono viste e criticate, da parte della dottrina, come non inquadrabili nell’ambito delle norme della Carta delle Nazioni Unite, ma come espressione di poteri nuovi dell’Organizzazione, ancora in via di affermazione.

Anche nel campo dell’assistenza umanitaria si assiste ad una evoluzione a partire dall’inizio degli anni ’90, che ha portato ad un impegno sempre più ampio delle agenzie delle Nazioni Unite specializzate in tale settore. Nei casi delle operazioni in Somalia e Ruanda, ad esempio, la distribuzione degli aiuti umanitari, affidata a organizzazioni non governative o ad agenzie di governi donatori, era coordinata dalla componente civile delle missioni di pace. Pur essendo in apparenza una funzione neutrale rispetto alle parti di un conflitto la distribuzione di aiuti può generare situazioni di tensione, determinate da tentativi di assalto ai convogli umanitari organizzati da forze militari di una fazione, come ben rappresentato proprio nel caso della Somalia. Questa minaccia portata alle agenzie impegnate nell’assistenza umanitaria ha spinto il Consiglio di Sicurezza ad estendere il mandato dell’UNOSOM II, mediante la risoluzione 794 del 3 dicembre 1992, legittimando l’uso della forza armata contro i gruppi che mettevano in pericolo la sicurezza degli operatori internazionali. La stessa funzione è stata successivamente attribuita anche all’UNPROFOR, attiva in Bosnia Erzegovina, con la richiesta rivolta dal Consiglio di Sicurezza agli stati membri, di agire individualmente o nell’ambito di organizzazioni regionali, per prendere "all measures necessary" per facilitare la consegna degli aiuti alle popolazioni coinvolte nel conflitto. Oltre che alle condizioni di sicurezza in cui sono chiamate ad operare le agenzie umanitarie, appare determinante per il successo di un’operazione il coordinamento degli attori operanti, teso ad evitare sprechi e sovrapposizioni di ruolo e mirante a favorire un’azione più efficace. Rilevante è inoltre la capacità di gestire il passaggio dalla fase d’emergenza immediatamente successiva alla fine di un conflitto alla fase di promozione dello sviluppo nel medio-lungo periodo. La consapevolezza conseguita in seguito alle esperienze precedenti ha così portato alla istituzione nell’ambito delle operazioni in Kosovo e a Timor Est di una componente specifica incaricata della gestione diretta dell’assistenza umanitaria. Un ruolo assai più esteso rispetto al passato, non limitato al coordinamento delle attività di agenzie e organizzazioni non facenti parte formalmente delle operazioni, in grado, negli auspici dell’Organizzazione, di prevenire i problemi a cui si è accennato in precedenza.

Le operazioni multifunzionali hanno anche assunto poteri più ampi relativi al monitoraggio di violazioni dei diritti umani, un problema che con i conflitti dell’ultimo decennio è emerso in maniera drammatica. La presenza di osservatori internazionali, facenti parte o meno delle strutture delle missioni di pace, ha caratterizzato le operazioni in Salvador, Guatemala, Haiti, Cambogia e Ruanda, tutte situazioni caratterizzate da pesanti violazioni dei diritti umani. In tutti questi casi il personale delle operazioni di peacekeeping ha eseguito indagini e operazioni di verifica tese alla documentazione di violazioni di diritti umani, che successivamente sono state affrontate dagli organi giudiziari competenti. L’impegno della comunità internazionale in questo settore è espresso in maniera esemplare dall’istituzione dei due tribunali internazionali per la Ex Jugoslavia e per il Ruanda e dall’approvazione dello statuto della Corte Penale Internazionale, firmato a Roma nel dicembre 1998 e non ancora entrato in vigore. La risoluzione 1244 si inserisce in questa linea di tendenza, attribuendo all’UNMIK, nel punto j del paragrafo 11, il compito di proteggere e promuovere i diritti umani e richiedendo sia alle presenze internazionali che alle parti locali di collaborare con il Tribunale dell’Aja. L’attribuzione alle missioni di pace di funzioni relative ai diritti umani ha sollevato obiezioni da parte di numerosi paesi in via di sviluppo, le quali si sommano alle evidenti difficoltà emerse in particolare nelle crisi balcaniche e della regione dei Grandi Laghi africani. Nel senso opposto va invece la risoluzione 1265 approvata dal Consiglio di Sicurezza nel settembre 1999, che affronta il tema della protezione dei civili nei conflitti armati e assegna alle operazioni di peacekeeping un ruolo rilevante per la tutela, in particolare, di donne e bambini.

Par. 3 Le Nazioni Unite nella Ex Jugoslavia

Per poter evidenziare in maniera adeguata le caratteristiche peculiari dell’UNMIK rispetto alle precedenti operazioni di peacekeeping, sembra opportuno analizzare brevemente la struttura e i compiti delle missioni delle Nazioni Unite nella Ex Jugoslavia. In particolare risulta significativo il confronto con l’UNTAES e con l’UNMIBH, dato che entrambe hanno operato in base ad un mandato ampio e con una componente civile rilevante.

L’Amministrazione Transitoria delle Nazioni Unite per la Slavonia Orientale (UNTAES) venne istituita dal Consiglio di Sicurezza il 15 gennaio 1996, con la risoluzione 1037, ed è stata attiva fino al gennaio del 1998. La regione croata della Slavonia Orientale, abitata prevalentemente da Serbi e confinante con la Repubblica Serba, era diventata un’area strategica, nell’ambito della guerra iniziata successivamente alla dichiarazione d’indipendenza della Croazia dalla Repubblica Socialista Federale di Jugoslavia. Il 12 novembre 1995 venne firmato un accordo tra il governo croato e i leader della comunità serba della regione, il quale prevedeva la graduale e pacifica reintegrazione della Slavonia sotto la sovranità croata. L’accordo, raggiunto grazie all’azione diplomatica del Gruppo di Contatto, composto da Stati Uniti, Russia, Francia, Germania e Regno Unito, ha previsto la costituzione di un’autorità delle Nazioni Unite, impegnata direttamente per l’implementazione degli impegni sottoscritti dalle due parti. L’UNTAES ha sostituito la precedente Operazione delle Nazioni Unite per il ripristino della fiducia in Croazia (UNCRO), che nell’aprile dello stesso anno aveva a sua volta preso il posto dell’UNPROFOR, limitatamente alla Croazia. In base al mandato ricevuto con la risoluzione 1037, l’UNTAES si è occupata della supervisione del processo di smilitarizzazione, del ritorno dei rifugiati, dell’addestramento di una forza di polizia transitoria, dell’organizzazione delle elezioni, dell’amministrazione civile e del monitoraggio del rispetto dei diritti umani, sia da parte croata che serba. Le componenti civili e militari della missione hanno cooperato in maniera efficace sotto la direzione dell’Amministratore Provvisorio e mediante alcune strutture congiunte. Per poter ottenere la collaborazione di entrambe le parti, indispensabile per il successo dell’operazione e il rispetto dell’accordo di pace, venne istituito un comitato all’interno del quale venivano discusse tutte le decisioni più rilevanti dell’amministrazione e veniva dato spazio al confronto tra i rappresentanti delle comunità. Nei casi in cui non è stato possibile raggiungere un accordo l’Amministratore Provvisorio ha esercitato i suoi ampi poteri imponendo le decisioni prese e costringendo alle dimissioni i membri del comitato più intransigenti.

Per ciò che riguarda le singole funzioni esercitate dall’UNTAES va segnalato il ruolo assunto dalle forze di polizia civili (CIVPOL) per l’addestramento e la supervisione di una Forze di Polizia Transitoria, composta in egual misura da agenti croati e serbi. La forza di polizia locale iniziò ad operare nel luglio del 1997, alla conclusione dei programmi di addestramento, mentre fino a quella data gli agenti internazionali hanno svolto sia attività di formazione che esecutive, ovvero azioni per il mantenimento dell’ordine pubblico. In base ai giudizi espressi dal Dipartimento per le Operazioni di Peacekeeping delle Nazioni Unite, sia la CIVPOL che la polizia locale hanno saputo garantire in maniera adeguata la sicurezza della regione, sebbene abbiano dovuto affrontare sia gruppi della criminalità organizzata locale che gruppi intenzionati a far fallire gli accordi di pace mediante violenze e intimidazioni nei confronti di individui di altre etnie.

L’organizzazione delle elezioni è stato uno dei compiti più complessi dell’UNTAES. In una prima fase l’UNTAES ha ricercato l’accordo di tutte le parti su alcuni punti essenziali, quali i criteri per l’eleggibilità, il sistema elettorale, la cornice legale applicabile alle elezioni e la definizione dei collegi. Tale accordo è stato raggiunto mediante un Comitato Congiunto per le Elezioni, il quale ha poi nominato i componenti delle commissioni elettorali locali e di due commissioni di esperti, una per gli aspetti giuridici e una per la vigilanza sull’impiego dei mezzi di comunicazione nel corso della campagna elettorale. Per il monitoraggio del voto, svoltosi il 13 e 14 aprile 1997, contemporaneamente alle elezioni generali in Croazia, sono stati impiegati sia osservatori appartenenti all’UNTAES che inviati dell’OSCE e del Consiglio d’Europa. Lo svolgimento regolare delle elezioni in Slavonia, nonostante alcune difficoltà tecniche risolte dall’UNTAES grazie a un grado elevato di pragmatismo, ha rappresentato un momento importante per la reintegrazione pacifica della regione sotto la sovranità croata.

Infine, va considerato il processo di reintegrazione delle istituzioni e dei servizi pubblici, che a causa dei drammatici eventi degli anni precedenti apparivano in condizioni estremamente precarie. A questo scopo l’UNTAES ha istituito 15 comitati congiunti, per coinvolgere le comunità locali sulle aree di intervento prioritarie, quali i servizi pubblici, l’istruzione, il sistema sanitario, i mezzi di comunicazione e di trasporto. Un aspetto particolarmente difficile è stato rappresentato dalla piena reintegrazione delle leggi in vigore nella repubblica di Croazia, dato che durante gli anni del conflitto nella regione erano state applicate le leggi dell’autoproclamata "Repubblica della Krajina serba". L’UNTAES ha così collaborato con il Ministero della Giustizia della Croazia per la definizione dei criteri relativi alla validità delle decisioni giudiziarie emesse nel corso degli anni precedenti e per la transizione verso la piena applicazione della legislazione croata.

Confrontando brevemente l’UNTAES con l’UNMIK appare evidente la notevole differenza relativa all’ampiezza del mandato, che nel primo caso appare più limitato e orientato verso il raggiungimento di un obiettivo chiaro, la reintegrazione della Slavonia Orientale nella Repubblica di Croazia, mentre nel secondo risulta caratterizzato da numerosi compiti e dall’incertezza sul futuro status giuridico del Kosovo. In Slavonia la missione delle Nazioni Unite si è occupata dell’amministrazione del territorio congiuntamente alle autorità croate, mentre per il Kosovo è stata prevista la piena attribuzione dei poteri all’UNMIK, sia pure per un periodo transitorio finalizzato al raggiungimento di un accordo sull’autogoverno locale. In entrambi i casi le componenti civili sono state affiancate da forze di sicurezza militari, formate dai contingenti dei paesi della NATO, ma solo in Kosovo, tali forze sono state impiegate per un lungo periodo per il mantenimento dell’ordine pubblico. Per ciò che riguarda la collaborazione tra le Nazioni Unite e organizzazioni regionali, quali l’Unione Europea e l’OSCE, nel caso dell’UNTAES tale cooperazione è stata di carattere più limitato, non essendo stato previsto il coinvolgimento diretto di queste istituzioni, come è avvenuto invece in Kosovo.

La seconda missione delle Nazioni Unite nel territorio della Ex Jugoslavia che ha esercitato funzioni amministrative è stata l’UNMIBH, attiva in Bosnia Erzegovina in base agli Accordi di pace di Dayton, firmati il 14 dicembre 1995. In base all’annesso 10 la missione delle Nazioni Unite, guidata da un Alto Rappresentante, ha il compito di agevolare il rispetto dell’Accordo e di promuoverne l’implementazione, coordinando l’attività delle istituzioni e delle organizzazioni locali. In particolare l’Alto Rappresentante ha il compito di monitorare l’attuazione degli accordi di pace, promuovere la collaborazione delle parti, facilitare la risoluzione delle difficoltà insorte e interpretare le norme dell’accordo relative agli aspetti civili. L’UNMIBH è stata affiancata da due forze multinazionali, istituite dal Consiglio di Sicurezza ma guidate dalla NATO, la IFOR (Implementation Force) e la SFOR (Stabilization Force), incaricate di sorvegliare sul rispetto degli aspetti militari e legati alla sicurezza degli Accordi di Dayton. Sotto la direzione dell’UNMIBH opera l’IPTF, una forza di polizia internazionale incaricata del mantenimento dell’ordine pubblico, in coordinamento con le forze militari citate sopra.

Va segnalato come in Bosnia Erzegovina siano, o siano state, presenti diverse strutture facenti capo a organizzazioni internazionali, non sottoposte a un comando unificato e affiancate anche da agenzie nazionali. In un rapporto preparato dall’International Crisis Group avente lo scopo di evidenziare pregi e difetti del modello bosniaco in vista della creazione dell’UNMIK, si segnala come l’Ufficio dell’Alto Rappresentante, la delegazione dell’OSCE, l’UNMIBH e la SFOR abbiano agito autonomamente rendendo conto del loro operato solo nei confronti dell’organizzazione di riferimento. A tali strutture vanno aggiunte le agenzie, legate agli Stati Uniti, all’Unione Europea e alla Banca Mondiale, che si sono occupate dell’assistenza umanitaria e dei finanziamenti necessari per la ricostruzione economica. La pluralità di attori presenti in Bosnia si è rivelata uno degli aspetti più problematici, in quanto l’assenza di coordinamento si è ripercossa sull’efficacia dell’operato della comunità internazionale. Ad esempio l’UNHCR, in base agli Accordi di Dayton, era stata incaricata di occuparsi del ritorno dei rifugiati che avevano dovuto abbandonare il paese a causa della guerra ma a causa dell’ostruzionismo delle autorità locali la sua azione non ha permesso di ottenere risultati positivi. Per esercitare una pressione politica maggiore sulle autorità locali è stata allora creata una task force, competente per le questioni riguardanti i rifugiati, sottoposta al controllo dell’Ufficio dell’Alto Rappresentante, che ha sostituito l’UNHCR. Gli stessi problemi di cooperazione hanno caratterizzato i rapporti tra l’UNMIBH e le forze militari della NATO, in quanto all’Alto Rappresentante non sono stati attribuiti poteri di comando nei confronti dell’IFOR prima e della SFOR poi. Va invece ricordato che l’Amministratore Provvisorio, posto alla guida dell’UNTAES esercitava la sua autorità sia sulla componente civile che su quella militare. Dalle due esperienze, vicine sia dal punto di vista geografico che temporale, emergono dunque due diversi modelli relativi all’azione combinata di forze civili e militari, uno caratterizzato da una netta separazione e l’altro dall’attribuzione del comando al vertice della componente civile.

Anche l’UNMIBH è stata impegnata direttamente nell’organizzazione di consultazioni elettorali, sia a livello generale che amministrativo, ma il giudizio sugli effetti del voto sono stati differenti rispetto a quelli positivi espressi per le elezioni in Slavonia citate in precedenza. In tutte le consultazioni infatti le divisioni etniche del paese hanno determinato una scelta elettorale fondata sull’etnia dei candidati, piuttosto che sui programmi politici e ciò appare come un chiaro ostacolo verso lo sviluppo di una moderna democrazia. Secondo alcuni questo risultato è stato determinato da un errore degli organi internazionali presenti in Bosnia Erzegovina, i quali avrebbero anticipato troppo i tempi delle consultazioni generali, invece di puntare ad un processo di democratizzazione più graduale, avente come punto di partenza l’elezione di organi di amministrazione locale. Alle difficoltà emerse con le consultazioni elettorali vanno poi aggiunti i problemi legati alle istituzioni emerse dagli Accordi di Dayton, i quali privilegiando gli aspetti legati alla convivenza tra Bosniaci, Serbi e Croati hanno sacrificato l’efficacia del governo. Per sopperire a queste carenze istituzionali l’Alto Rappresentante delle Nazioni Unite si è trovato sempre più coinvolto nelle vicende politiche e amministrative bosniache, superando quello che era il suo mandato assai limitato stabilito a Dayton. Questa evoluzione, iniziata nel corso del 1997, ha portato l’Alto Rappresentante ha prendere decisioni miranti a imporre determinate leggi o la sostituzione di dirigenti e funzionari locali, ritenuti d’ostacolo al raggiungimento degli obiettivi degli accordi di pace. Inizialmente invece l’Alto Rappresentante interveniva solo mediante strumenti diplomatici per risolvere le controversie insorte tra le parti.

Dall’analisi dell’esperienza bosniaca sono emersi alcuni aspetti problematici, la cui individuazione appare utile per comprendere l’evoluzione subita dalle operazioni di peacekeeping degli ultimi anni e in particolare le scelte innovative del Kosovo e di Timor Est. Innanzitutto è stato sottolineato come la pluralità di obiettivi di missioni complesse possa determinare gravi contrasti tra la presenza internazionale e le istituzioni locali. Una delle cause di tali contrasti sembra essere determinata dall’assenza di una chiara strategia dei vertici delle operazioni che accompagni il passaggio graduale dei poteri alle autorità locali e il rafforzamento delle istituzioni. In secondo luogo va ricordata l’importanza di uno degli elementi essenziali delle operazioni di peacekeeping sin dalle origini, ovvero l’equidistanza tra le parti del conflitto che deve riflettersi nel pieno rispetto dei risultati elettorali. Infine non può essere trascurata l’influenza esercitata dal contesto regionale, in quanto l’inserimento di uno stato in un ambiente stabile risulta essere un fattore rilevante per il successo di un’operazione di pace, come dimostrato, nel caso del Kosovo, dall’inserimento nel Patto di Stabilità per l’Europa Sud-Orientale, avente sia obiettivi politici che economici.

Par. 4 Il rapporto Brahimi

Il 7 marzo il Segretario Generale ha istituito un comitato composto da esperti internazionali nei campi del peacekeeping, del peace-building, dello sviluppo e dell’assistenza umanitaria, al quale è stato attribuito il compito di analizzare le esperienze dell’Organizzazione nel settore della pace e della sicurezza. Il Panel, presieduto da Lakhdar Brahimi, ha presentato un rapporto nell’agosto dello stesso anno contenente raccomandazioni finalizzate al miglioramento delle operazioni di pace istituite dalle Nazioni Unite. Si tratta di un documento particolarmente rilevante che si propone di rinnovare i concetti operativi delle operazioni di pace otto anni dopo l’Agenda per la pace, elaborata dall’allora Segretario Generale Boutros Ghali. Nei mesi seguenti infatti sono stati presentati altri documenti sull’implementazione del rapporto e su alcuni aspetti particolarmente significativi in esso segnalati. In questo paragrafo verranno analizzati i punti fondamentali del rapporto Brahimi e dei successivi documenti, in particolare per ciò che riguarda gli aspetti direttamente legati all’esperienza dell’UNMIK.

Il rapporto inizia esaminando i concetti di peacekeeping e peace-building, evidenziando come quest’ultimo sia emerso solo alla fine della guerra fredda e la creazione delle prime operazioni multifunzionali. Vengono poi indicati alcuni fattori che hanno reso le operazioni di pace più rischiose rispetto al passato. Gli interventi sono stati a volte imposti alle parti di un conflitto prima della fine degli scontri militari come risultato della pressione internazionale e ciò ha indebolito il sostegno alla presenza delle forze di pace, specialmente in situazioni come quelle di Cambogia, Angola, Somalia e Sierra Leone, dove una o più fazioni in lotta hanno cercato di minare il processo di pace con azioni violente e assalti ai convogli umanitari. Il furto di aiuti umanitari, insieme con i traffici illeciti di stupefacenti, pietre preziose e altri beni di valore, rappresenta una delle fonti di finanziamento per i gruppi coinvolti in conflitti locali e le missioni internazionali sono state impegnate in azioni di forza per arginare tali fenomeni che destabilizzano l’ambiente in cui la missione stessa si trova ad operare. Come si è visto analizzando il caso della Bosnia Erzegovina, non va sottovalutato il ruolo esercitato dai paesi confinanti, il quale spinge la missione di pace a ricercare il sostegno politico e diplomatico degli stati dotati di maggiore influenza. Infine vanno considerate altre variabili in grado di condizionare il successo dell’attuazione degli accordi di pace, ovvero le cause del conflitto, il numero delle parti in lotta e delle vittime e l’entità delle distruzioni provocate dalla guerra. Le guerre determinate da fattori etnici e religiosi rendono più difficili i negoziati di pace, rispetto a quelle motivate da obiettivi economici o politici e, come è facilmente intuibile, più elevato è il numero di parti coinvolte in un conflitto e i danni da esso causati, più la riconciliazione richiede tempo e maggiori sforzi da parte delle presenze internazionali. L’analisi dell’ambiente in cui la missione deve andare ad operare, effettuata prima dello stanziamento effettivo delle forze militari e civili, diventa dunque un momento fondamentale, poiché grazie ad essa possono essere elaborate strategie più efficaci e flessibili.

Il rapporto prosegue con alcune considerazioni relative alla credibilità dei mandati delle operazioni e all’elaborazione dei piani strategici iniziali. Rispetto al mandato si sottolinea come sia compito del Consiglio di Sicurezza coniugare il consenso politico con la chiarezza e la realizzabilità degli obiettivi, per evitare che eventuali ambiguità possano compromettere sin dall’inizio il successo dell’azione. In questa fase è direttamente coinvolto anche il Segretario Generale al quale spetta il compito di negoziare con gli stati membri dell’Organizzazione l’invio sia dei contingenti militari che dei funzionari civili, adeguati sia numericamente che qualitativamente a svolgere i compiti indicati dal mandato. Tra gli organi del Segretariato impegnati nell’elaborazione delle strategie delle operazioni di peacekeeping va ricordato l’ECPS (Executive Committee for Peace and Security issues), istituito, insieme con altri comitati settoriali, all’inizio del 1997 e caratterizzato da carenze finanziarie e di organico.

Una delle parti più interessanti del Rapporto Brahimi riguarda le amministrazioni transitorie civili create dalle Nazioni Unite nel corso degli ultimi anni. Nel 1999 si assiste infatti sia alla creazione dell’UNMIK che, tre mesi dopo, a quella dell’UNTAET, attiva a Timor Est dopo gli scontri che avevano caratterizzato lo svolgimento del referendum per l’autodeterminazione e il distacco dall’Indonesia. Le responsabilità assegnate a tali operazioni sono talmente vaste da renderle uniche rispetto a tutte quelle precedenti, tanto da sollevare diverse questioni relative alle loro capacità operative. Nel rapporto ci si chiede se lo svolgimento di funzioni amministrative da parte delle Nazioni Unite è destinato, nel prossimo futuro, a rimanere un’eccezione, o se sia possibile creare degli organi in grado di dispiegare rapidamente delle operazioni simili in altre situazioni di crisi. Si evidenziano poi le difficoltà legate all’applicazione delle leggi locali da parte dei funzionari internazionali, dovute alle differenze linguistiche e culturali e il rischio che nelle fasi immediatamente successive all’insediamento le fazioni locali possano instaurare delle istituzioni parallele, approfittando del vuoto di potere. Nel rapporto si propone l’elaborazione di norme e regole procedurali, soprattutto per l’ambito penale, che possano essere utilizzate per future amministrazioni transitorie e che tengano conto dei principali strumenti internazionali riguardanti i diritti umani, la polizia e l’equo svolgimento dei procedimenti giudiziari.

Infine, vi è un’ampia sezione nella quale vengono analizzate le principali esigenze delle componenti delle operazioni multifunzionali, ovvero le forze militari, la polizia civile, gli specialisti dell’amministrazione civile e dell’assistenza umanitaria e gli organi incaricati della gestione logistica e finanziaria. Rispetto alle forze militari il rapporto segnala il maggior coinvolgimento di contingenti provenienti dai 3 membri occidentali del Consiglio di Sicurezza in missioni di peacekeeping guidate dalla NATO che si affiancano alle componenti civili delle operazioni istituite dalle Nazioni Unite. Gli stessi paesi però si sono dimostrati restii a fornire truppe per due delle missioni a guida ONU più difficili dal punto di vista della sicurezza: l’UNAMSIL, in Sierra Leone, e la MONUC, nella Repubblica Democratica del Congo. Questa scelta sembra essere stata determinata dal clamoroso insuccesso dell’operazione in Somalia e dalla volontà di mantenere il controllo diretto su forze impegnate in ambienti ad alto rischio, senza delegare il comando ai rappresentanti dell’ONU. Problemi di reclutamento riguardano anche gli agenti della polizia civile, ma in questo caso, più che la mancanza di volontà politica da parte degli stati si notano le carenze tecniche e di preparazione delle forze impiegate e le difficoltà del coordinare il lavoro di agenti di cultura e lingua diverse. Per la componente civile delle operazioni di peacekeeping vengono segnalati sia problemi di organico che relativi al finanziamento e alla gestione delle spese

Il 20 ottobre 2000 il Segretario Generale ha presentato all’Assemblea Generale un rapporto sull’implementazione delle raccomandazioni contenute nel rapporto Brahimi, seguito da un documento della settimana seguente, incentrato sulle risorse necessarie per il finanziamento delle soluzioni proposte. Il dibattito sulle operazioni di pace all’interno dell’Organizzazione è proseguito in maniera molto attiva nel corso dei mesi successivi, incentrandosi in particolare sul tema delle strategie legate alla conclusione delle missioni.

Par. 5 Il Kosovo e Timor Est: modelli a confronto

Dopo aver effettuato un confronto tra le strutture e i compiti dell’UNMIK e le precedenti operazioni della Nazioni Unite sul territorio della Ex Jugoslavia, appare opportuno esaminare brevemente gli elementi che caratterizzano un’altra importante missione che presenta elementi in comune con quella in Kosovo, ovvero l’Amministrazione Temporanea delle Nazioni Unite a Timor Est (UNTAET).

La parte orientale dell’isola di Timor, dopo essere stata per un lungo periodo sotto l’amministrazione coloniale del Portogallo, venne occupata militarmente dall’Indonesia, che ne fece la sua ventisettesima provincia nel 1974, nell’ambito della guerra civile scoppiata in seguito all’avvio del processo di decolonizzazione da parte portoghese. Tale integrazione non venne mai riconosciuta dalle Nazioni Unite che si interessarono della questione mediante azioni diplomatiche tese alla risoluzione della questione dello status giuridico della regione. Il 5 maggio 1999 il Portogallo e l’Indonesia firmarono un accordo che autorizzava il Segretario Generale delle Nazioni Unite ad organizzare un referendum tra la popolazione timorese sull’accettazione di uno statuto di autonomia nell’ambito della repubblica indonesiana. Per la realizzazione del referendum e la gestione del periodo successivo il Consiglio di Sicurezza istituì, con la risoluzione 1246 dell’11 giugno 1999, la Missione delle Nazioni Unite a Timor Est (UNAMET), composta da osservatori internazionali. Il voto, svoltosi il 30 agosto, decretò con una maggioranza del 78,5 % la volontà della popolazione timorese di ottenere l’indipendenza e venne seguito da una drammatica escalation di violenza da parte delle milizie filoindonesiane, alla quale l’esercito e le altre forze di sicurezza non seppero opporsi. Tali violenze che hanno determinato numerose vittime hanno inoltre costretto oltre 500.000 persone ad abbandonare le proprie case, generando una crisi umanitaria di grandi proporzioni. Il 15 settembre, con l’accordo del governo indonesiano, venne autorizzata la presenza di una forza multinazionale (INTERFET) posta sotto il comando dell’Australia ed avente il compito di ristabilire la pace e la sicurezza della popolazione e di assistere l’UNAMET nella sua azione, mediante l’impiego di tutti i mezzi necessari. La forza multinazionale aveva carattere temporaneo essendo destinata ad essere sostituita da una vera e propria operazione di peacekeeping posta sotto il comando delle Nazioni Unite e facente parte di un’amministrazione transitoria internazionale. Dopo il ritiro sia delle forze di sicurezza che di quelle civili indonesiane e il riconoscimento dei risultati del referendum da parte del parlamento è stata istituita, con la risoluzione del Consiglio di Sicurezza 1272 del 25 ottobre 1999, l’Amministrazione Transitoria delle Nazioni Unite a Timor Est (UNTAET), la quale ha preso il posto dell’UNAMET e ha assunto, nel corso dei mesi successivi anche i compiti assegnati in precedenza all’INTERFET.

Inizialmente fu previsto che l’UNTAET operasse fino al 31 gennaio 2001, ma in seguito, con la risoluzione 1338, tale termine è stato esteso di 12 mesi, per poter completare il percorso di Timor Est verso la piena indipendenza. Il fatto che per Timor Est fosse stata prevista una soluzione certa per lo status giuridico del territorio rappresenta un importante elemento di differenziazione rispetto al Kosovo, che ha determinato l’adozione di una struttura operativa orientata al passaggio di poteri ad una entità indipendente. L’UNTAET è stata posta sotto il comando di un Rappresentante Speciale del Segretario Generale, al quale fanno capo i tre pilastri della missione: la componente per il governo e l’amministrazione pubblica; la componente per l’assistenza umanitaria; la componente militare. Si può notare che rispetto all’UNMIK non è stata prevista una struttura per la ricostruzione economica e che la funzione di institution building è stata assegnata alla componente amministrativa invece che ad un pilastro specifico. Ancora più significativo è il fatto che all’UNTAET siano stati assegnati compiti relativi alla gestione della sicurezza, mediante una missione militare posta sotto il comando delle Nazioni Unite, mentre in Kosovo all’UNMIK è stata affiancata la KFOR, composta dai contingenti dei paesi NATO e formalmente indipendente dall’autorità del Rappresentante Speciale. L’assunzione di funzioni militari è avvenuta dopo un periodo transitorio, durato fino al febbraio 2000, durante il quale l’UNTAET ha collaborato con le forze multinazionali dell’INTERFET. Un’altra differenza tra le due operazioni riguarda il maggior coinvolgimento di altre organizzazioni internazionali raggiunto in Kosovo, mentre a Timor Est la quasi totalità delle responsabilità operative è stata assegnata a istituzioni facenti parte del sistema delle Nazioni Unite.

Entrambe le operazioni si sono viste assegnare ampi compiti relativi all’amministrazione civile e hanno stabilito degli organi per la partecipazione della popolazione locale alle decisioni politiche. Il livello delle responsabilità assegnate all’UNMIK e all’UNTAET è nettamente superiore a quello delle precedenti operazioni delle Nazioni Unite con funzioni amministrative, quali le missioni in Namibia, Cambogia e Slavonia. A ciò va aggiunto che in entrambi i casi non erano presenti istituzioni locali con poteri effettivi, se si escludono le "istituzioni parallele" albanesi in Kosovo, e che pertanto le missioni internazionali hanno svolto un’opera di institution building fondamentale. E’ stato osservato che l’evoluzione delle operazioni di pace, emersa con l’UNMIK e l’UNTAET, ha messo in evidenza nuove sfide per il sistema delle Nazioni Unite, riguardanti in particolare il finanziamento delle operazioni e il reclutamento del personale, gli aspetti legati alla promozione dello sviluppo dei territori nei quali l’Organizzazione è chiamata ad operare e il rapporto con le altre organizzazioni internazionali. In uno dei suoi ultimi rapporti sull’UNTAET il Segretario Generale ha espresso le sue preoccupazioni relative alla debolezza del sistema politico timorese e alle carenze del personale amministrativo, ritenendo necessario un impegno di lunga durata della comunità internazionale a sostegno di Timor Est. Le considerazioni del Segretario Generale su Timor Est sono in buona parte estendibili al Kosovo e dimostrano come il successo di queste due operazioni sia considerato di fondamentale importanza per la ridefinizione delle missioni di pace e più in generale per il futuro stesso delle Nazioni Unite.

Par. 6 Aspetti innovativi dell’UNMIK

Nel processo di evoluzione delle operazioni di peacekeeping iniziato con la caduta del muro di Berlino e proseguito per tutto il corso degli anni ’90 la creazione dell’UNMIK rappresenta indubbiamente un momento di svolta data l’ampiezza dei compiti ad essa assegnati e le modalità con cui tale missione sta operando. Gli aspetti innovativi di questa operazione sono stati evidenziati nel corso dei capitoli precedenti e verranno qui richiamati insieme ad ulteriori considerazioni.

La complessità della situazione del Kosovo nel 1999 ha reso necessaria l’elaborazione di una soluzione altrettanto complessa e l’istituzione di un’operazione dotata di un ampio mandato non paragonabile direttamente con esperienze precedenti, il cui successo rappresenta una sfida importante per le Nazioni Unite. Solo l’operazione a Timor Est iniziata nel settembre 1999 è stata dotata di un mandato simile a quello dell’UNMIK, pertanto le due operazioni sono state in alcuni casi studiate insieme come esempi di un nuovo modello di operazione di pace. Entrambe le operazioni si sono occupate dei servizi di amministrazione civile, delle gestione del fisco e di tutti i servizi pubblici, nonché del mantenimento dell’ordine e della ricostruzione delle istituzioni, in particolare del sistema giudiziario. A tali funzioni vanno poi aggiunte l’assistenza ai profughi, in entrambi i casi assai numerosi, il monitoraggio sulle violazioni dei diritti umani e la ricostruzione del sistema economico. Diversamente dall’UNMIK l’UNTAET ha assunto anche il completo controllo sulle forze di sicurezza militari, dopo il ritiro della forza multinazionale (INTERFET) schierata nei primi mesi successivi all’insediamento.

Rispetto alle esperienze più significative di amministrazione provvisoria, dove le missioni delle Nazioni Unite hanno collaborato con le istituzioni locali, intervenendo direttamente solo in caso di disaccordo tra le parti o per imporre l’attuazione del mandato, in Kosovo si è avuta l’assunzione diretta dell’amministrazione da parte dell’UNMIK. Tale aspetto ha sollevato diverse problemi relativi alla questione del rispetto della sovranità della Repubblica Federale di Jugoslavia e all’imposizione della presenza internazionale. Si è parlato sia di imposizione da parte del Consiglio di Sicurezza che di protettorato poiché non si è avuto un chiaro consenso dello stato, se si eccettua la firma dell’accordo di pace di Kumanovo. Un altro problema, più politico che giuridico, risulta essere quello del controllo e della limitazione dei poteri del Rappresentate Speciale del Segretario Generale, posto al vertice della struttura dell’UNMIK e in grado di imporre le proprie decisioni a tutte le istituzioni sia internazionali che locali, escluse le forze militari della KFOR. Una tale concentrazione di poteri in una sola istituzione appare in contrasto con la divisione dei poteri che caratterizza i sistemi democratici, ma giustificata dalla necessità di coordinare l’attività delle molteplici organizzazioni internazionali presenti e mantenere la coerenza dell’azione amministrativa. L’integrazione sotto un unico comando di funzionari provenienti da organizzazioni diverse è uno degli aspetti più interessanti della struttura dell’UNMIK, poiché per la prima volta una missione delle Nazioni Unite ha visto la partecipazione di così tante istituzioni e agenzie internazionali. Ciò si è rivelato positivo dal punto di vista delle risorse, umane e finanziarie, messe a disposizione dalle istituzioni coinvolte ma ha anche determinato difficoltà e incomprensioni riguardanti il modo di operare e la suddivisione delle responsabilità. Il vertice dell’UNMIK è riuscito a mantenere un certo grado di coerenza, in particolare per le attività delle agenzie del sistema delle Nazioni Unite, grazie alle capacità diplomatiche e personali dei Rappresentanti Speciali che hanno reso possibile il superamento delle divergenze emerse nei primi mesi di attività.

Anche per la gestione dell’ordine pubblico l’UNMIK si è vista assegnare funzioni più estese rispetto al passato, poiché l’impossibilità di cooperare con forze di polizia locali ha reso necessaria l’assunzione diretta dei poteri legati al mantenimento della sicurezza. La gestione della sicurezza è indubbiamente uno dei settori per i quali l’opera dell’UNMIK è stata più difficile e in molti casi inefficace, come dimostrato dai numerosi episodi di violenza descritti nei capitoli precedenti. Per valutare adeguatamente i risultati raggiunti dall’UNMIK va comunque considerata la storia della regione, in particolare il precedente decennio, caratterizzato dalle violenze della polizia jugoslava e dalle azioni terroristiche dell’UCK.

Infine va considerato il ruolo dell’UNMIK relativo all’institution building ovvero alla promozione di valori e istituzioni democratiche destinate a sostituire gradualmente l’amministrazione internazionale. La risoluzione 1244 ha indicato l’obiettivo del raggiungimento di una "substantial autonomy" nel rispetto dell’integrità territoriale della Federazione Jugoslava e sull’interpretazione di tale concetto le posizioni della comunità albanese, delle autorità jugoslave e della comunità internazionale sono state spesso inconciliabili. I rappresentanti della popolazione albanese hanno più volte contestato il sistema creato dall’UNMIK per l’amministrazione del territorio, poiché ritenevano troppo limitato il ruolo assegnato alle istituzioni locali ed eccessivi i poteri dei funzionari internazionali. Solo con l’approvazione della Cornice Costituzionale per l’Autogoverno Provvisorio, avvenuta nel maggio 2001, è stata fatta chiarezza sul ruolo delle istituzioni locali nella fase di passaggio che precederà l’accordo politico sul futuro status della regione ed è stato possibile avviare i meccanismi per lo svolgimento delle elezioni generali. I rapporti con le autorità jugoslave sono invece migliorati in seguito alla sconfitta di Milosevic e alla creazione di un nuovo governo composto dai rappresentanti della coalizione DOS (Democratic Opposition of Serbia) riunita attorno al nuovo presidente Kostunica. L’influenza delle forze democratiche ha spinto la comunità serba a collaborare con l’UNMIK e a partecipare alle elezioni generali del novembre 2001. E’ difficile prevedere quale sarà l’evoluzione del sistema democratico kosovaro, ma l’impegno e il successo elettorale delle forze politiche più moderate sembra porre le basi per un superamento positivo della drammatica situazione presente nell’immediato dopoguerra.