JIKA direnungkan, lama-lama kekusutan permasalahan pendidikan di Tanah Air ini ibarat pasien yang mengalami komplikasi. Gawatnya lagi, di samping permasalahan kronis yang tidak kunjung tertangani, seperti pengelolaan ketenagaan yang kurang hirau efisiensi dan efektivitas, serta masalah mutu guru yang akarnya merambah dari hilir ke hulu sehingga tidak mungkin dibenahi hanya melalui pembinaan dalam-jabatan, juga bermunculan faktor-faktor risiko baru berupa pilihan kebijakan yang kontraproduktif.
  
KEHADIRAN Standar Nasional Pendidikan (SNP) sebenarnya berpeluang memicu perbaikan mutu, namun karena tekanan diletakkan tidak pada pemicuan perbaikan proses pembelajaran sepanjang rentang masa program, melainkan pada pengaturan masukan dan tagihan di akhir program. Maka, yang tampil menyedot pikiran, tenaga, dan dana adalah penyelenggaraan ebtanas model baru, yang dinamakan ujian nasional (UN). Belum lagi adanya pengedepanan kehendak untuk membedakan jalur pendidikan standar normal dari jalur standar mandiri yang berpeluang besar menafikan kesamaan kesempatan (equity) bagi putra-putri Indonesia untuk menikmati pendidikan yang bermutu.
  
Kehadiran Ditjen Pembinaan Mutu Pendidik dan Tenaga Kependidikan (PMP TK) yang diatur melalui Peraturan Presiden tertanggal 31 Januari 2005 Nomor 10 Tahun 2005 juga berpeluang memicu terjadinya perbaikan pengelolaan ketenagaan guru yang selama ini berjalan semaunya sendiri.
  
Namun, apabila tugas pokok dan fungsinya disusun tanpa memperhitungkan perubahan konteks kelembagaan yang radikal akibat kebijakan desentralisasi, maka patut diduga bahwa peluang ini pun dapat berubah menjadi tambahan faktor risiko sehingga justru potensial memperburuk keadaan.
  
Tulisan ini mencoba menawarkan gagasan penanganan yang mungkin lebih produktif, namun untuk itu perlu dicermati terlebih dahulu kondisi pasien yang hendak ditolong itu.
  
Keadaan sekarang
 
Sejak akhir dekade tahun 1970-an pengelolaan mutu pendidikan, khususnya pada jenjang sekolah dasar, sudah kelimpungan, yaitu dengan dipisahkannya pengelolaan mutu akademik yang ditetapkan sebagai kewenangan Departemen Pendidikan dan Kebudayaan (sekarang Departemen Pendidikan Nasional) dari pengelolaan ketenagaan guru sebagai bagian dari kawasan 3M (man, money, and material) yang ditetapkan sebagai kewenangan pemerintah daerah kabupaten/kota melalui Undang-Undang No 5/1974.
  
Dikenal luas di kalangan Pendidikan sebagai manajemen ganda, sejak saat itu upaya pembinaan mutu antara lain dengan pengadaan apa yang dinamakan SD Senter sebagai dukungan sumber keahlian bagi sejumlah SD di sekitarnya melalui Proyek Pengembangan Pendidikan Dasar (P3D), menjadi mandul karena guru-guru yang disiapkan sebagai nara- sumber pembelajaran bidang studi melalui serentetan penataran, dimutasi tanpa koordinasi dengan Kanwil Dikbud oleh pemda.
  
Oleh karena itu, sampai menjelang dekade 1990-an, di kalangan pendidikan berkembang keinginan untuk memodifikasi kalau tidak mengakhiri kebijakan serta praktik manajemen ganda ini meskipun belakangan terasa selalu ada arahan bahwa permasalahan ini tabu untuk dibicarakan. Yang jelas, dua kata kunci yang tepat untuk menggambarkan ketersediaan layanan keguruan kependidikan di jenjang SD dan SM yang berlaku adalah disparitas atau ketimpangan persebaran yang sangat tajam dan kesenjangan mutu, baik dalam arti kemampuan kurang (under-qualification) maupun karena penugasan di luar bidang spesialisasi (mis- match).
  
Di jenjang SD ditemukan rentangan ketersediaan guru yang sangat lebar di mana wilayah-wilayah kaya guru (umumnya wilayah kota kabupaten/kota) memiliki lebih dari tiga kali banyak guru dibandingkan dengan wilayah-wilayah miskin-guru (umumnya wilayah pinggiran dan/atau terpencil). Alokasi formasi tahunan pada masa itu tidak berhasil memperbaiki keadaan karena pengajuan permintaan formasi dilakukan hanya berdasarkan data kekurangan guru di sejumlah sekolah, tetapi tidak disertai dengan informasi mengenai kelebihan di sekolah- sekolah yang lain.
  
Bukan hanya itu. Alokasi formasi yang direalisasi itu pun tidak membuahkan pemerataan yang bertahan karena guru-guru yang diangkat umumnya tidak lama kemudian dimutasi dan/atau termutasi ke wilayah- wilayah yang tingkatan kenyamanan hidupnya lebih baik.
  
Di jenjang SM, permasalahan salah jodoh penugasan terjadi karena keputusan penetapan pengangkatan ditetapkan di tingkat pusat yang jauh dari lokasi penugasan, belum lagi dengan adanya kontaminasi KKN. Permasalahan kualifikasi yang kurang juga belum tertangani dengan baik karena program-program penyetaraan lebih sering dipersepsi sekadar sebagai upaya meraih ijazah yang lebih tinggi.
  
Oleh karena itu, kehadiran Ditjen PMP TK yang baru dibentuk diharapkan dapat memainkan peranan signifikan dalam membenahi permasalahan di seputar guru yang sebelumnya praktis merupakan wilayah tidak bertuan, meskipun sebagaimana telah dikemukakan, peluang untuk melakukan pembenahan dapat sirna apabila Ditjen ini meletakkan diri pada posisi sebagai komandan dalam pengatasan permasalahan.
  
Agenda dan penyikapan
  
Selain pemilihan dan penetapan agenda penanganan permasalahan agar dapat menyediakan layanan keguruan kependidikan yang semakin merata dan bermutu, juga sangat perlu ditetapkan penyikapan yang akan digunakan.
  
Dalam hubungan ini, melihat begitu banyaknya pemangku kepentingan (stakeholder), baik di lingkungan pemerintahan pusat dan daerah maupun dalam masyarakat, maka pilihan yang tepat bagi Ditjen PMP TK khususnya dan Depdiknas umumnya dalam memprakarsai penggalangan kebersamaan dalam mengemban misi nasional di bidang pendidikan dan bukan pendekatan birokratis yang serta mengatur seperti di era sentralisasi, namun dengan cara berpikir yang terkotak-kotak.
  
Salah satu prakondisi dari penggalangan kebersamaan ini adalah perlunya Depdiknas melakukan peramping-lancaran (streamlining) aparat-aparatnya, misalnya yang segera tampak mencolok adalah antara Ditjen PMP TK dan Ditjen Manajemen Dikdasmen dengan LPMP-nya sehingga di satu pihak menekan ketumpangtindihan, namun di pihak lain tetap menjaga kesinambungan tugas dan tanggung jawab sehingga implementasinya benar- benar secara sinergis bermuara pada penunaian misi bersama yang telah disebutkan.
  
Apabila prasyarat ini terpenuhi, yang tentu saja akan memakan waktu untuk merealisasikannya, maka dapat dan perlu ditetapkan agenda permasalahan-permasalahan strategik yang perlu ditangani. Untuk menggelundungkan perbincangan, dapat dipertimbangkan agenda sebagai berikut:
  
1. Pengelolaan ketenagaan guru.
  
Sebagaimana telah diisyaratkan dalam bagian sebelumnya, pembenahan pengelolaan ketenagaan guru harus dimulai dari pemda kabupaten/kota. Dengan kata lain, pemangku kepentingan ini perlu ditumbuhkan kemampuan dan kebiasaannya mengelola ketenagaan secara efisien, namun efektif, dengan melibatkan DPRD dan masyarakat sebagai penagih pertanggungjawaban implementasinya.
  
Program pemberdayaan dalam pengelolaan ketenagaan guru di tingkat kabupaten/kota sebenarnya pernah disusun serta siap diujicobakan di lapangan, namun sayang sekali prakarsa ini tewas sebelum lahir karena ketiadaan dukungan politik dari pengelolaan dana waktu itu.
  
2. Pengelolaan mutu guru.
  
Pengelolaan mutu guru dapat dilakukan dengan pemberlakuan kebijakan sertifikasi, namun yang tidak boleh dilupakan adalah pembenahan pendidikan prajabatan, yang menurut pandangan penulis telah tererosi secara progresif sejak dikonversikannya IKIP menjadi universitas. Tanpa pembenahan mutu di hulu, sulit diharapkan bahwa mutu guru dapat ditingkatkan dalam iklim pasar bebas yang sekarang menggejala. Alasannya sederhana saja: penyediaan kesempatan untuk memperoleh pendidikan yang bermutu di negara kita yang sangat heterogen kondisi sosial-ekonominya, khususnya di jenjang dasar dan sampai batas tertentu, mungkin juga di jenjang menengah, merupakan layanan publik, bukan layanan komersial yang cenderung hanya menguntungkan pihak yang berpunya.
  
3. Penjaminan mutu proses pembelajaran.
  
Apabila gagasan tentang SNP dan Badan Standardisasi Nasional Pendidikan (BSNP) masih seperti yang termuat dalam rancangan peraturan pemerintah (RPP) yang sudah disoroti dari kanan-kiri, perbaikan akan sulit diraih. Kemustahilan ini mengemuka karena sebagaimana telah diisyaratkan, RPP SNP yang sepintas terkesan teramat lengkap itu justru mengabaikan dimensi proses di mana penjaminan mutu seyogianya diterjadikan dalam keseharian implementasi program pembelajaran.
  
Pengaturan mutu masukan secara lengkap dan njlimet, namun kemudian meloncat kepada tagihan pertanggungjawaban di muara program saja melalui UN yang menentukan kelulusan siswa, tentu saja justru lebih mengundang budaya jalan pintas di akhir program, bukan budaya kerja keras sepanjang rentang masa program sebagaimana penjaminan mutu lazimnya dipahami dalam perusahaan dan lembaga layanan publik dengan berbagai ISO.
  
Di Amerika Serikat, di mana pembelajaran berbasis standar telah tersosialisasikan, tiap persiapan mengajar yang digunakan guru sehari-hari secara eksplisit mengacu pada standar kompetensi yang menyatakan hal-hal yang harus diketahui serta dapat dikerjakan oleh siswa yang ditargetkan untuk tiap bidang studi di tiap kelas (teaching with standards).
  
4. Pemantauan mutu kemampuan siswa.
  
Sebagaimana telah diisyaratkan di atas, tagihan pertanggungjawaban telah ditanamkan (built-in) di sepanjang rentang masa program yang pemenuhannya dapat dilakukan sendiri oleh tiap guru sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang Sistem Pendidikan Nasional (USPN), pimpinan sekolah, serta instansi-instansi tingkat daerah yang relevan sebagaimana diatur dalam RPP SNP.
  
Adapun di tingkat nasional tagihan pertanggungjawaban dapat dilakukan melalui survei berkala atas kompetensi siswa dengan menggunakan sampel, baik dari segi tingkatan kelas maupun segi sekolah/wilayah (penulis pernah menyarankannya sebagai penyelenggaraan semacam TIMMS versi nasional (Kompas, 6 Agustus 2005).
  
Sebagai perbandingan, melalui Departemen Pendidikan- nya, pemerintah federal Amerika Serikat mensponsori survei nasional kompetensi siswa yang dinamakan National Assessment of Education Progress (NAEP). Survei tersebut dilaksanakan tiap 5 tahun oleh sebuah lembaga profesional yang independen, Educational Testing Service, yang ditunjuk melalui hibah kompetitif. Dalam pelaksanaannya, digunakan sampel siswa kelas IV, kelas VIII (atau kelas II SMP), dan kelas XI atau XII (kelas II atau III SMA), yang menghasilkan apa yang mereka namakan The Nation's Report Cards (rapot nasional) untuk setiap mata pelajaran yang telah ditetapkan.
  
Data hasil survei ini hanya digunakan untuk membenahi kinerja sekolah dan wilayah, tidak untuk menentukan kelulusan atau kenaikan kelas. Upaya-upaya perbaikan dapat dilakukan secara cukup terfokus karena selain tingkatan kompetensi siswa dalam tiap mata pelajaran yang diujikan, survei nasional ini juga menyajikan berbagai informasi demografis (wilayah, besar-kecilnya serta tingkatan sosial-ekonomi komunitas lokasi sekolah, dan latar belakang etnik siswa di samping kondisi pembelajaran yang berlaku dalam periode yang bersangkutan.
  
Selain itu, karena survei dilakukan secara berkala, maka di samping perbandingan antarsekolah dan antarwilayah juga dapat dicermati perkembangan secara berkelanjutan. Dengan cara seperti inilah kinerja sekolah dan wilayah dan pada gilirannya juga kinerja pendidikan nasional di sana dipicu untuk menerjadikan perbaikan secara berkelanjutan.
  
*) T Raka Joni Pensiunan Pendidik Guru, Tinggal di Malang