O Brasil e o Regime Agrícola da
Organização Mundial de Comércio

Brasília, 2004

Sumário

1. Introdução 3
2. O Primeiro Estágio do Regime Agrícola 4
3. A Operação do GATT até Marraquexe 8
3.1. Subsídios à exportação 8
3.2. Acesso a Mercados e Apoio Doméstico 13
4. Os Acordos da Rodada Uruguai 18
4.1. Subsídios à exportação 20
4.2. Acesso a Mercado 23
4.3. Apoio Doméstico 25
5. Conclusão 27
6. Bibliografia 30
7. Jurisprudência citada 31

1. Introdução

Uma abordagem comum ao regime comercial rural, tal como inserido nos acordos da Organização Mundial de Comércio (OMC), é baseada na perspectiva tridimensional do Acordo Agrícola (AA). Os três pontos ali tratados envolvem os problemas relativos a acesso a mercados, subsídios à exportação e medidas de apoio doméstico. Tal proposição analítica é uma conseqüência lógica uma vez que a estrutura do acordo obedece ao mesmo padrão. De fato, para um estudo sobre o direito do comércio internacional de produtos agrícolas é difícil evadir do padrão estabelecido por anos de negociação.
Entretanto, no presente trabalho, um ponto de partida diferente é levado em consideração, pelo menos com relação às duas fases que precederam a conclusão dos acordos da OMC. No primeiro período, que cobre a faixa entre 1943 e 1955, a análise aborda os três assuntos ao mesmo tempo tendo em vista o fato de que o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) estava ainda sendo formado na mesa de negociações. Com relação à segunda fase (1955-1995), a pesquisa assume um foco dual num momento em que passa a haver diferenciação jurídica entre subsídios à exportação e apoio doméstico. Embora desde a revisão do GATT em 1955 as regras de acesso a mercado já lidassem com políticas de apoio doméstico, não é apropriado dividir o exame em ambos na segunda fase porque tais temas permaneceram intimamente conectados por meio do artigo XI do GATT até 1995 . Finalmente, na era pós-Marraquexe, tendo todas as matérias mencionadas recebido tratamento jurídico próprio no novo acordo, a característica tripartite do Acordo Agrícola é tocada mais a fundo.
Para guiar tal perspectiva histórica, tentaremos trabalhar com uma perspectiva brasileira, apesar das dificuldades em encontrar material de pesquisa relacionado principalmente nos estágios mais embrionários do direito do comércio internacional. A literatura relacionada à história da política exterior brasileira não dedica atenção específica à construção das normas da OMC, nem as fontes primárias parecem estar facilmente disponíveis. Os arquivos do Itamaraty localizados no Rio de Janeiro são de difícil acesso e guardados em caixas de ferro pesadas, o que torna muito difícil o levantamento de discursos por ventura proferidos no seio do recém-nascido GATT. Sendo assim, na coleta dos casos e documentos relevantes, atenção redobrada será dada àqueles em que, direta ou indiretamente, há alguma ligação com os interesses brasileiros. No caso particular do último período abordado, discursos proferidos por autoridades serão considerados uma vez que a cláusula da paz inserida no artigo 13 do AA impede a formação de painéis destinados a solucionar questões referentes aos compromissos atinentes ao comércio agrícola. Com a cláusula da paz expirada a partir deste ano, o Brasil começa a acionar os mecanismos procedimentais próprios da OMC, mas ainda nenhum resultado foi alcançado no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC). É de se citar a mais adiantada das contendas referentes ao AA, o caso dos subsídios norte-americanos ao algodão, que, tendo sido iniciada ainda em 2003, tem previsão para ser solucionada pelo painel apenas em maio de 2004. Em vista do sigilo dos argumentos postos na OMC, necessário se faz aguardar o desfecho do caso para que se possa aferir se o Acordo Agrícola vai realmente fazer alguma diferença com relação ao regime anterior a 1995.

2. O Primeiro Estágio do Regime Agrícola

A agricultura se constitui num tema excluído dos princípios gerais do GATT desde as negociações comerciais entre os dois atores dominantes do comércio mundial na década de 40. As discussões levadas a cabo por Estados Unidos e Inglaterra, apesar de realizadas num âmbito bilateral, visavam estender as regras das doutrinas liberais ao comércio internacional como um todo. Uma regra básica extraída desses princípios era a proibição geral de restrições quantitativas. Obviamente, a imposição de quotas de importação, principal instrumento de restrição quantitativa, é contrária a qualquer concepção liberal de comércio, sendo a medida uma prática que obstaculiza o fluxo natural de mercadorias por conta de atos governamentais. Entretanto, uma exceção foi imediatamente vislumbrada no que tange a problemas de balança de pagamentos já em 1943 (GARDNER, 1969, p. 148). A preocupação agrícola foi levantada dois anos depois quando o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos percebeu que o acordo que se desenhava iria impactar negativamente os programas de suporte a preços destinados aos agricultores norte-americanos (GARDNER, 1969, p. 149). Um sistema de cotas precisava ser sustentado em conjunto com tais programas uma vez que os preços determinados pelo governo, fixados acima dos estabelecidos no mercado mundial, tornaria a produção doméstica cara em demasia para competir no mercado interno. A entrada de produtos estrangeiros minaria completamente a competitividade dos produtores norte-americanos. Dessa maneira, uma nova exceção à regra de repúdio às restrições quantitativas foi proposta ao projeto da Carta da Organização Internacional do Comércio (OIC), que posteriormente viria a fracassar.
A emenda não sofreu muita resistência, sendo bem-vinda pela Inglaterra assim que percebeu que ela também sofria com o mesmo empecilho setorial (HUDEC, 1990, p. 16). Nas negociações multilaterais que se seguiram, também não se encontrou oposição à exceção sugerida pelos Estados Unidos no Comitê Preparatório de 18 Estados-membros indicados pelas Nações Unidas (GARDNER, 1969, p. 269), que incluía países que viriam a compor o Grupo de Cairns como Austrália, Brasil e Nova Zelândia .
Desse modo, ainda na discussão embrionária que daria forma ao GATT, aceitou-se pacificamente a aplicação de restrições quantitativas no tocante a produtos agrícolas. No entanto, outro efeito colateral do sistema de suporte interno ao produtor rural deveria ser abordado: os subsídios à exportação. Tendo em vista a lucratividade garantida por programas oficiais, a produção agrícola subsidiada tende a gerar excedentes além da capacidade da demanda interna. Tais excedentes, para que possam ser direcionados a um mercado externo de preços mais deprimidos, necessitam de um subsídio específico à exportação para que o produtor seja remunerado de acordo com o preço estipulado pelas autoridades. O montante do subsídio equivaleria, em termos gerais, à diferença entre o preço interno, suportado pelo governo, e o preço internacional.
O projeto da Carta da OIC não recepcionava essa forma extra de subsídio, sendo que houve certa resistência em acatar uma nova exceção ao regime geral. Contudo, seguindo o mesmo exemplo das restrições quantitativas, os Estados Unidos conseguiram introduzir uma cláusula excepcionando os subsídios aplicáveis a excesso crônico de oferta (HUDEC, 1990, p. 18). Embora outros membros do Comitê Preparatório exercessem pressão de maneira a delegar o poder de interpretação à organização que seria criada, a definição de “excesso crônico de oferta”, pelo princípio da auto-interpretação, seria determinada pelo próprio país que haveria de conceder o subsídio à exportação (HUDEC, 1990, p. 18).
Nesse momento, faz-se mister esclarecer a razão do enfoque na posição brasileira, mesmo num tempo em que todas as discussões são orientadas por atores mais representativos do comércio mundial. Tendo em vista a atual conjuntura, é fundamental conhecer o comportamento do Brasil para compreender a evolução do embate em torno dos produtos agrícolas. Não é de se ignorar a privilegiada situação do agronegócio brasileiro em face do mercado mundial. Além de ascender no âmbito econômico internacional, o Brasil ainda se põe à frente de iniciativas como as do Grupo de Cairns e do G-20, demonstrando sua disposição política em se contrapor aos paises fornecedores de subsídios.
Como foi demonstrado acima, o impasse agrícola se delineia muito cedo, precisamente no debate em que se avistava pela primeira vez a possibilidade de criação de um órgão multilateral dedicado ao comércio internacional. Com relação à participação do Brasil nesse diálogo inicial, sua posição foi ambígua uma vez que a exportação de café, embora declinando em importância na balança comercial desde a década de 40, ainda representava uma preocupação governamental. Uma herança do século XIX, o Brasil havia adotado programas de suporte a preço para cafeicultores sem oposição interna até a Revolução de 1930, oportunidade em que a elite agrária teve seu poder mitigado. Depois daquele ano, os incentivos domésticos continuaram firmes por conta do fato do café ser necessário na manutenção da balança de pagamentos. De fato, os produtores haviam se acostumado a receber auxílio governamental e, por isso, o Brasil terminava por assumir uma postura não muito firme nas negociações preliminares da OIC (FURTADO, 1984, p. 221).

Apesar de sustentar programas oficiais de apoio, o Brasil não precisava lançar mão de subsídios à exportação, o que conferiu liberdade para contestar, ainda que timidamente, a exceção proposta pelos Estados Unidos. Essa margem de manobra vinha da posição proeminente brasileira no mercado internacional de café. Simplesmente o governo comprava as safras pelos preços que se esperava conseguir no exterior. Assim o preço do café brasileiro não era mantido em relação ao seu valor doméstico, mas sim conforme o mercado externo. Os formuladores da política tinham em mente que a demanda internacional por café, que seria vista por consumidores como item supérfluo, seria mantida nos mesmos níveis ainda que houvesse redução de preços (SKIDMORE, 1982, p. 64) e por isso formavam estoques reguladores. Não se podia dizer que tal política consistia em subsídios à exportação uma vez que, na prática, o governo brasileiro acabava impedindo a própria saída da mercadoria para evitar uma queda abrupta do preço internacional do café.
Entretanto, a depressão dos anos 30 minou a capacidade de consumo das nações importadoras. Certamente, o café adquirido pelo governo não poderia deixar os armazéns em direção ao exterior pelo período da crise. Deixar fluir os depósitos no mercado por meio de exportação colocaria pressão sobre a commodity e, por conseguinte, na renda dos agricultores de maneira a enfraquecer a estrutura produtiva da qual dependia o Brasil. A incompatibilidade dos subsídios à exportação com tal situação se mostrou tão aguda que, a certo ponto, a única solução admissível para o excesso de oferta era destruir os estoques (FURTADO, 1984, p. 206-207).
Levando em consideração essas condições, não interessava à lógica cafeeira o uso de instrumentos que fomentassem a venda externa. A esse raciocínio se pode atribuir a resistência, mesmo que parca, à cláusula que permitia subsídios à exportação no caso de haver um excesso crônico de oferta. Por outro lado, apesar da economia brasileira estar guinando para a industrialização, o banimento dos programas domésticos voltados para a manutenção da renda do produtor rural seria desaconselhável. Tais políticas de apoio poderiam ser úteis tendo em vista que uma porção considerável da pauta de exportações era composta de café e outros produtos agrícolas em ascensão como era o caso do cacau. Em 1948, um ano depois do GATT ter sido aberto para assinatura, autoridades brasileiras confirmavam a importância do setor na economia . Daí a conveniência das restrições quantitativas no fomento de uma determinada cultura que pudesse vir a florescer.
No que tange as discussões gerais no Comitê Preparatório, vale a pena sublinhar que, logo após o fecho da 2ª Grande Guerra, os atores do comércio internacional não estavam tão interessados em disputas no mercado agrícola. A maior das preocupações era a manufatura, sendo que a comercialização dos produtos do campo era prioridade de poucas nações (YEUTTER, 1998, pp. 61-62). O conflito na matéria surgiria, então, nas décadas seguintes.

3. A Operação do GATT até Marraquexe

3.1. Subsídios à exportação

Como é sabido, a OIC não se concretizou. Com a sua desconstituição prematura, o respectivo projeto da carta foi descartado, mas o GATT sobreviveu de forma a dar os moldes de uma organização informal baseada em Genebra. A princípio, a regra geral da proibição dos subsídios à exportação foi abolida, sendo que havia apenas a obrigação de notificar as partes contratantes a respeito da existência desse tipo de apoio oficial. Entre os itens que deveriam integrar a notificação estavam as “circunstâncias que tornaram a concessão do subsídio necessária”, conforme o art. XVI(1) do GATT. Como essas circunstâncias não são detalhadas no corpo do tratado, ficava a encargo de cada parte contratante definir quais circunstâncias legitimariam o uso do incentivo. Obviamente, o problema do excesso crônico de oferta, já exposto na tentativa de formação da OIC, poderia ser utilizado como justificativa.
Esse regime pouco rigoroso aplicável aos subsídios à exportação, no entanto, seria transformado pela revisão que sofreu o GATT em 1955 (STEWART, 1995, p. 134). As emendas adotadas naquele ano enrijeceram o escopo do artigo XVI. Em primeiro lugar, reconhecia-se que os subsídios à exportação poderiam constituir uma ameaça aos princípios de livre comércio conforme o novo segundo parágrafo. Contudo, essa cláusula não impõe restrições aos incentivos em exame, sendo que são os parágrafos seguintes que delineiam com maior precisão a tolerância jurídica aos subsídios à exportação. Refletindo o enunciado moral inserido no artigo XVI, o quarto parágrafo expressa que as partes contratantes “devem cessar a concessão” de qualquer subsídio a produtos não-primários. O objetivo da cláusula era vedar o uso do instrumento aos bens industrializados, considerados como não-primários. Por outro lado, com relação aos produtos não industrializados, segundo o terceiro parágrafo, “as partes contratantes deveriam procurar evitar o uso de subsídios na exportação de produtos primários”. É de se notar que a expressão “deveriam procurar evitar” não impõe nenhum dever jurídico, carregando consigo não mais que uma obrigação de natureza moral.
Além disso, o dispositivo traz dúvidas no tocante ao escopo de aplicação da regra. Não há uma clara correlação entre produtos agrícolas e produtos primários, tendo em vista o nível de industrialização que certas commodities podem alcançar antes de poderem ser comercializadas ou consumidas. No entanto, é de se admitir que a concepção do parágrafo estava estritamente relacionada aos produtos agrícolas (DESTA, 2002, p. 107).
Embora esse terceiro parágrafo inaugurasse um regime dual, em que os incentivos à exportação eram vedados apenas no que tocava a manufatura, elaborou-se uma regra cuja finalidade seria restringir o abuso inerente aos produtos rurais. A segunda oração do próprio terceiro parágrafo proíbe os subsídios que causem um aumento desproporcional da participação do país concedente na fatia do mercado internacional do produto subsidiado. Nas palavras do GATT, subsídios à exportação “não devem ser aplicados de maneira a resultar numa situação em que a parte contratante obtenha mais do que uma porção eqüitativa do comércio mundial do produto em questão” . É fácil notar aqui a intenção dos idealizadores da emenda em banir as medidas que viessem a distorcer o resultado que seria obtido num ambiente de livre mercado .
Mesmo parecendo ser a nova norma um meio efetivo de condenar abusos, a redação oferece algumas questões jurídicas difíceis de serem respondidas. Por exemplo, o conceito de “porção eqüitativa do comércio mundial” foi questionado nos círculos acadêmicos até o desfecho da Rodada Uruguai (GATT, 1985, p. 40). Em verdade, o termo “eqüitativa” é dúbio devido ao fato que muitos fatores econômicos, à parte dos próprios subsídios, podem ser considerados para determinar conclusivamente se um signatário ocupou mais mercado do que poderia em virtude da medida governamental. Para ilustrar tal dificuldade, apenas em um caso, o do Trigo Francês de 1958 (DESTA, 2002, p. 116), um painel do GATT decidiu pela existência de uma prática que resultou em aquisição de mercado além do limite da porção eqüitativa. Mesmo assim a decisão se fundou em argumentos que viriam a ser contestados e derrubados posteriormente. O relatório havia adotado a mera posição de que um aumento repentino nas exportações francesas a partir de 1954 caracterizaria um ganho injustificável de mercado conforme o artigo XVI:(3). Nas palavras do painel, “a presente participação francesa no comércio mundial, particularmente com relação à farinha de trigo, é mais do que eqüitativa” (parágrafo 19 do relatório do painel). Uma vez que o termo “eqüitativo” pode compreender a noção de justiça, poderia se perguntar se o aumento da fração francesa no mercado internacional era causado pelos subsídios ou unicamente pela eficiência dos agricultores. Ainda se poderia argüir que a tomada de mercado se deu por conta da diminuição da produção de outros atores relevantes. Se o incentivo oficial não é o fator predominante que leva ao aumento da participação quando comparado com outras causas, é razoável admitir que o ganho foi alcançado de maneira eqüitativa. Estranhamente, ambas as partes acataram a decisão do painel, sendo que a França poderia tê-lo derrubado conforme as antigas regras procedimentais do GATT.
Em outros casos, como o do Açúcar da Comunidade Européia (CE), em que o reclamante era o Brasil, fica demonstrado o complexo teste que uma alegação de infração ao artigo XVI:(3) deve passar. O painel, nessa ocasião, utilizou como base o Acordo para a Interpretação e Aplicação dos artigos VI, XVI e XXIII também conhecido como Código de Subsídios da Rodada Tóquio. No artigo 10:2(a) do acordo, define-se que a análise da expressão “maior do que uma porção eqüitativa” deve incluir “qualquer caso no qual o efeito do subsídio à exportação concedido por um signatário é de deslocar as exportações de outro signatário, tendo em mente os acontecimentos nos mercados mundiais”. De fato, o Código de Subsídios incorporou a jurisprudência que os painéis esposaram após o caso do Trigo Francês. Tornou-se recorrente o uso do teste de deslocamento de exportações para se tirar conclusões mais sólidas diante de um questionamento baseado no artigo XVI:(3).
Voltando ao exame mais detalhado do caso do Açúcar da (CE), o painel determinou que, embora a fatia do mercado mundial da Europa saltasse de 9,6% para 14,4% em um ano , os subsídios europeus não violavam as normas do GATT. Analisando a evolução do comércio num dado período, “o painel sentiu que as exportações brasileiras de açúcar em 1977 corresponderam basicamente às quantidades de açúcar disponíveis para exportação, sendo que a fatia comparativamente menor de mercado não era necessariamente causada pelo aumento das exportações da Comunidade” (parágrafo 4.10 do relatório do painel). De fato, a decisão observou o nível declinante da produção interna, assim contribuindo para uma diminuição do açúcar exportável e, por conseguinte, um deslocamento da posição do Brasil no comércio internacional do produto.
Entretanto, no biênio 1978-79, o painel reconheceu a melhora nas condições domésticas brasileiras, mas ainda assim não conseguiu estabelecer categoricamente que o aumento das vendas européias estava deslocando as exportações do reclamante diretamente (parágrafo 4.15 do relatório do painel). Considerando as muitas variáveis que poderiam afetar o nível de participação no comércio, a tarefa de estabelecer que o deslocamento era causado preponderantemente pelo reclamado parece quase impossível. Sendo atingidos pela dúvida, os painelistas preferiam não desafiar o regime de subsídios à exportação aplicável aos produtos primários.
Dessa maneira, a aplicação prática das regras do GATT estava longe de ser satisfatória para exportadores de produtos agrícolas que careciam de incentivos governamentais para escoar sua produção no exterior. De fato, algumas partes contratantes já manifestavam seu descontentamento com o regime agrícola há algum tempo (GATT, 1959), sendo que a interpretação dada ao artigo XVI apenas confirmava o fato de que subsídios à exportação poderiam ser utilizados na agricultura sem maiores conseqüências jurídicas.
Afinal de contas, o teste de deslocamento de exportações não levava em consideração o nexo causal entre os subsídios e o ganho de parcela do mercado pelo país concedente, mas sim entre os subsídios e a perda sofrida pela parte prejudicada. Como foi provado pela experiência do GATT, seria quase impossível provar a existência da relação de causalidade nesses termos e, por efeito, sem sentido a abertura de painéis para contestar a concessão de incentivos à exportação.
No que toca o comércio de produtos primários, o regime de subsídios à exportação do GATT não era equilibrado o suficiente para prover segurança jurídica ao sistema de comércio. Muito mais claras eram as regras aplicáveis aos bens manufaturados em que, para determinar uma violação ao artigo XVI, bastava demonstrar que o subsídio ocasionava uma redução do preço de exportação do produto favorecido a ponto de se colocar num patamar abaixo do preço praticado no mercado interno. Conforme o quarto parágrafo do dispositivo em comento, todos os subsídios empregados de maneira a provocar “a venda desse produto (subsidiado) para exportação por um preço menor que o preço comparável cobrado por um produto similar de compradores no mercado doméstico” estavam proibidos “a partir de 1º de janeiro de 1958”. Embora não proíba todos os subsídios, o dispositivo impede que seus efeitos intencionais tomem lugar com relação aos bens industrializados (DEPAYRE, 1991, p. 73).
Essa realidade acaba afetando em grande parte os interesses relacionados à participação no mercado mundial, no entanto, também pode vir a comprometer a situação no próprio mercado doméstico dependendo do produto. Nesse caso, o Código de Subsídios legitimava o prejudicado a impor medidas compensatórias de forma a elevar o preço subsidiado e assim proteger sua produção interna. No entanto, há algumas dificuldades para implementar o procedimento previsto. O próprio Brasil passou por elas pouco antes do encerramento da Rodada Uruguai no caso do Leite em Pó. Apesar do país expor razões bem fundamentadas para impor a compensação ao produto importado (parágrafo 217 do relatório do painel), cujo preço era apoiado pela Política Agrícola Comum da CE, e haver estabelecido contato com o respectivo representante (parágrafos 234-235 do relatório do painel), houve uma falha com relação aos requisitos de prévia notificação conforme o painel que tratou a questão. A exigência da prévia notificação, com requisitos formais estritos, era de peso fundamental para legitimar a imposição da medida pelo Brasil, ainda que provisoriamente (parágrafo 219 do relatório do painel).
É óbvio que os encargos procedimentais da medida compensatória podem ser resolvidos no médio prazo. Trata-se de uma barreira que é rompida com o treinamento de servidores públicos, tendendo a se dissipar à medida que órgão encarregado da aplicação da medida aprende com os erros. No entanto, é particularmente curioso que uma ação de legítima defesa, como é a medida compensatória, possa ser mais facilmente questionada do que o agente causador do malefício, nomeadamente o subsídio à exportação.

3.2. Acesso a Mercados e Apoio Doméstico

Em verdade, este tópico faz referência predominantemente ao tema das barreiras não tarifárias às importações, as quais se resumem com muita frequência a restrições quantitativas . Como foi explicado acima, há uma conexão direta entre apoio doméstico e medidas que restringem o acesso a mercados. De fato, a imposição de quotas ou tarifas variáveis são uma conseqüência direta de programas de apoio ao agricultor já que sua sustentabilidade econômica seria ameaçada pelas importações de produtos agrícolas. Poderia se argumentar que subsídios à exportação se encaixam no mesmo raciocínio e assim não deveriam ser tratados separadamente. Entretanto, é conveniente que se faça o corte porque tais medidas não têm como alvo direto o mercado doméstico, não se constituindo em barreiras tarifárias. O problema dos subsídios à exportação, em suma, está mais relacionado à disputa pelo mercado internacional.
Ambas as formas mais conhecidas de apoio doméstico, suporte a preços de mercado e programas de pagamento complementar, demandam algum tipo de medidas de fronteira para assegurar que a política governamental não será atingida pela importação livre de commodities agrícolas (DESTA, p. 310). O Departamento de Agricultura dos Estados Unidos reconheceu essa realidade em uma declaração dada perante o Congresso Nacional, quando afirmou-se que “suporte a preços para commodities rurais aqui nos Estados Unidos (...) requer um certo grau de proteção por meio de tarifas e outras barreiras comerciais. Sem elas os produtores estrangeiros poderiam inundar nosso mercado doméstico, com o nosso governo comprando a produção doméstica” (JACKSON, 1969, p. 318).
Rememorando as primeiras negociações para o estabelecimento da OIC, as restrições quantitativas haviam sido desfavorecidas já que se acreditava que eram incompatíveis com um regime de livre comércio. Essa crença sobreviveu no artigo XI do GATT, cujo primeiro parágrafo dispõe a regra geral em que “proibições ou restrições outras que direitos, tarifas ou outros tributos, sejam realizadas por meio de cotas, licenças de importação ou exportação ou outras medidas” devem ser banidas da prática comercial das partes contratantes. Todavia, a exceção aos produtos agrícolas incluída no projeto norte-americano de Carta da OIC persistiu também no parágrafo 2(c) sem muita resistência na arena diplomática.
O dispositivo arrola as condições sob as quais a restrição à importação pode ser legalmente empregada em vista da manutenção de medidas oficiais direcionadas a “restringir as quantidades do produto doméstico similar com permissão para ser comercializado ou produzido” “remover um excesso temporário do produto similar (...) tornando esse excesso disponível a certos grupos de consumidores domésticos gratuitamente ou por preços abaixo do nível corrente de mercado” . Há ainda uma terceira possibilidade relacionada à produção de certos itens animais, porém, para manter o foco do trabalho, esta será desconsiderada tendo em vista que a respectiva estipulação jurídica trata de uma política mais específica.
Ao contrário das regras desenhadas para os subsídios à exportação em produtos não primários, os termos da exceção do artigo XI soam mais definidos. No primeiro caso, as partes contratantes são legitimadas a manter um sistema de cotas em conjunto com medidas de restrição às quantidades que podem ser produzidas ou comercializadas. A racionalidade por trás da provisão é simples. Governos têm a faculdade de intervir sempre que há uma crise de superprodução em vista. Os efeitos negativos desse fenômeno econômico são bem conhecidos, sendo que a queda brusca de preços sempre prejudicou em elevado grau os agricultores no correr da história. Qualquer tentativa governamental para evitar ou atenuar um sério dano aos produtores poderia ter seus efeitos anulados pela entrada de produtos estrangeiros similares às commodities com problemas de superprodução internamente.
As regras assim aparentam voltar-se para a solução de inconvenientes econômicos próprios do livre mercado, sendo condenáveis práticas tendentes a causar excessos de oferta. As políticas restritivas da oferta, principalmente em países que conferem subsídios, provaram ser ineficazes no controle tanto da produção interna como da comercialização. Como se discutiu, os programas de apoio doméstico recorrentemente causam aumento artificial da oferta, pondo em dúvidas a legitimidade dos atos governamentais. Entretanto, num dos casos referentes à entrada de maçãs chilenas no mercado europeu, verifica-se que o painel do GATT fez uma leitura diferente do artigo XI. Em 1980, quando foi feita a apreciação da contenda, os árbitros consideraram que a Comunidade Européia “havia de fato restringido as quantidades de maças que poderiam ser comercializadas, por meio do seu sistema intervencionista de compras pelos Estados Membros e compensação aos grupos de produtores por retirarem suas maçãs do mercado” (parágrafo 4.6 do relatório do painel). Dessa forma, poderia haver restrições quantitativas de importações se concomitantemente existissem medidas inibidoras da comercialização, mas não necessariamente em conjunto com uma política de limitação da produção. Esse raciocínio é possível por conta da conjunção alternativa (sublinhada acima) presente no dispositivo respectivo, o que indica uma interpretação gramatical divorciada de um foco teleológico. A decisão ofereceu uma interpretação do artigo XI:(2)(c)(i) que terminou por legitimar programas de incentivo que não exigiam dos agricultores nacionais uma contrapartida no sentido de se limitar a produção.
Posteriormente, já em 1989, outro painel foi formado para analisar o sistema de gatilho de preços da Comunidade Européia e a sua correlação com as quotas impostas às mesmas maçãs chilenas. O GATT se manifestou no sentido de que o sistema “não aparentaria ser coberto” pelo conceito de limite de comercialização de produtos agrícolas (parágrafo 12.13 do relatório do painel). Para concluir, o relatório do caso em perspectiva encerra a disputa afirmando que as medidas da Comunidade Européia tomadas no âmbito do sistema de intervenção para maçãs, não constituem restrições à comercialização do tipo que poderia justificar restrições a importações conforme o artigo XI:(2)(c)(i)” (parágrafo 12.17 do relatório do painel). No caso, o gatilho de preços não envolvia aquisições governamentais de excedentes e, por isso, o painel não considerou que houvesse restrições efetivas à comercialização.
Entretanto, a contenda das maçãs ainda passaria pela discussão de outro dispositivo antes de ser revertida em favor dos chilenos. A alínea (ii) do mesmo artigo XI:(2)(c) abre outra possibilidade jurídica para imposição de restrições quantitativas às importações relacionada à ocorrência de políticas voltadas para a remoção de excedentes temporários de produção. Já no caso de 1980, essa matéria foi enfrentada pelo GATT que, na oportunidade, interpretou “excedente temporário” de maneira a estender o seu sentido aos programas que lidavam com “excedentes temporários sobre os excedentes recorrentes” (parágrafos 4.9 e 4.10 do relatório do painel). Em outras palavras, o persistente excesso de oferta de maçãs seria já contabilizado como um nível de produção normal, sendo que acréscimos ao patamar já elevado significariam excedentes temporários legitimadores de quotas para importação (parágrafos 4.9 e 4.10 do relatório do painel). Tendo em vista que a regra não excepcionava o controle em face de excedentes permanentes, a decisão do painel tendia a fomentar ainda mais o aumento da produção, que seria encarado como excedente temporário. Enquanto as partes contratantes desejassem manter os seus sistemas de restrições quantitativas essa lógica lhes serviria muito bem.
Por essa conjuntura, ficava justificada a existência de excedentes que se estruturam ao longo do tempo e que permaneciam pela política conjugada de apoio doméstico e de quotas. Dessa maneira, o escopo das exceções do artigo XI se ampliavam de maneira a tornar o dispositivo quase inútil. Foi na segunda tentativa empregada pelo Chile em 1989 que o GATT passou a condenar a existência de excedentes estruturais, que não usufruíram da mesma tolerância aplicada aos excedentes recorrentes. Conforme os próprios árbitros, “enquanto quantidades retiradas haviam variado pelos anos, inclusive o período de comercialização de 1987-88, os estoques haviam permanecido relativamente estáveis a níveis que indicavam um excedente estrutural substancial. O painel concluiu, então, que o excedente de 1988 não poderia ser considerado temporário e que, por isso, a Comunidade Européia não cumpria as condições para impor restrições a importações conforme o artigo XI:2(c)(ii)” (parágrafo 12.17 do relatório do painel). Subsequentemente, o mesmo fundamento foi utilizado num caso trazido pelos Estados Unidos contra o mesmo regime de maçãs (parágrafo 5.19 do relatório do painel). De certa maneira, a provisão foi revitalizada com a introdução do teste da estabilidade de estoques. Assim, para provar um excedente temporário não bastava simplesmente demonstrar a aquisição de grandes quantidades pelas agências oficiais. Os estoques do produto em questão teriam de aumentar também, sob pena de ser identificado um excedente estrutural e, por sua vez, determinar-se a antijuridicidade das restrições quantitativas. Mesmo diante desse quadro favorável à liberação de importações, a interpretação extensiva sobre o conceito de excedente temporário permaneceu, permitindo a regularidade de excedentes permanentes sempre que houvesse variação nos estoques.
Na história do GATT, não se verifica nenhum caso em que o Brasil houvesse questionado alguma prática comercial sob a égide do artigo XI, mas é de se perguntar porque isso não foi feito, por exemplo, na questão do açúcar europeu. No mesmo caso dos subsídios às exportações apresentado no sub-capítulo anterior, o painel relatou que “o representante do Brasil argüiu que a Comunidade Européia, por meio do uso irrestrito de subsídios massivos, havia passado de uma importadora líquida para uma grande exportadora líquida de açúcar, deslocando produtores mais eficientes, em sua maioria de países menos desenvolvidos, numa época de superprodução mundial” (parágrafo 2.6 do relatório do painel). É razoável especular que restrições quantitativas estavam em vigor de maneira sustentar a eficácia dos citados subsídios concedidos aos agricultores europeus. Assim que o crescimento da produção, apoiado pela política intervencionista alegada pelo Brasil, proveu a Comunidade com uma balança positiva no comércio de açúcar, questiona-se se os excedentes induzidos estavam sendo disponibilizados via subsídios à exportação.Tal caracterização teria a faculdade de tornar as restrições quantitativas ilegais uma vez que é requisito para a administração de excedentes que estes sejam escoados no mercado doméstico, não no exterior. Aparentemente, nem o Brasil, nem outra parte contratante, jamais propôs esse argumento em face da desobediência à segunda condição estabelecida no Artigo XI:2(c)(ii) . Mais provavelmente, os programas de apoio conseguiram estabelecer os preços de mercado num nível compatível com a concorrência aberta dos produtores estrangeiros, assim evitando a imposição de quotas, mas ainda sendo necessária uma ajuda governamental para competição internacional. Seja como for, o GATT, até pelo menos a finalização da Rodada Uruguai, manteve desconectados os temas de subsídios a exportação e medidas de apoio doméstico.

4. Os Acordos da Rodada Uruguai

Pelo que se pode constatar do estudo realizado sobre a aplicação do GATT antes do término da Rodada Uruguai, torna-se compreensível a insatisfação entre os países exportadores agrícolas que careciam de recursos orçamentários para subsidiar sua produção. Nesse grupo estava incluído o Brasil. Como foi visto, várias tentativas foram empreendidas para caracterizar certas práticas como ilegais em face do acordo basilar do comércio internacional de 1947. Entretanto, a leitura dos artigos XI e XVI feita por diversos painéis favoreceu a permanência de políticas distorcivas, principalmente ambientadas em países ricos em recursos orçamentários para suportarem seus agricultores.
De fato, à primeira vista do artigo XVI, parece clara a intenção do dispositivo em banir todos os subsídios que afetassem a livre concorrência no comércio internacional. Poderia se dizer, inclusive, que o mesmo tratamento jurídico dispensado aos manufaturados seria conferido aos produtos primários, sendo diferente apenas o teste de juridicidade. Entretanto, a tentativa infrutífera de se provar a existência de uma “porção eqüitativa” a maior no mercado mundial demonstra o caráter excepcional do regime agrícola, tornando os subsídios à exportação praticamente intocáveis pelos árbitros do GATT. Em adendo, o Brasil já havia exprimido seu descontento com o uso de “subsídios massivos”, que ajudaram a tornar um importador líquido de açúcar em exportador líquido do produto. Indiretamente, o país manifesta sua discordância com a implementação de certas medidas de apoio doméstico na Europa. No entanto, como se viu no caso das maçãs, o conceito de “excedente temporário” foi de alguma maneira alargado de modo a comportar restrições quantitativas em combinação com políticas de suporte interno.
Ao longo das primeiras décadas de operação do GATT, o Brasil diminuiu substancialmente sua dependência em produtos agrícolas, como o café (STEWART, 1995, p. 158), no intuito estratégico de emprestar maior estabilidade à balança de pagamentos. Assim, um eventual receio de renunciar à margem de manobra na implementação de políticas agrícolas atenuou-se enquanto bens industrializados cresciam em importância, embora o país permanecesse como um grande exportador de alimentos (STEWART, 1995, p. 158). Ainda hoje a pauta do agronegócio segue detém grande importância no comércio exterior brasileiro, que se traduz muito bem no superávit recorde observado em 2003, influenciado por uma orientação de agregação de valor no ramo de alimentos (STEWART, 1995, p. 159). Todavia, os positivos resultados obtidos no comércio exterior advêm basicamente dos esforços próprios de agricultores e processadores, sem que haja suporte governamental da magnitude observada em certos países desenvolvidos.
Não foi surpresa que o Brasil, juntamente com outros países exportadores de produtos agrícolas como Austrália e até mesmo os Estados Unidos , urgiram por uma reforma das regras do comércio internacional. De fato, na histórica conferência ministerial de Punta del Este, a delegação brasileira, comandada pelo embaixador Rubens Ricupero, havia ameaçado abandonar a mesa de negociações caso a questão agrícola não fosse incluída na declaração que viria a inaugurar a Rodada Uruguai . Por meio da pressão coletiva, mas principalmente pela interveniência dos Estados Unidos, três parágrafos foram devotados à agricultura no mandato que levaria as partes contratantes a alcançarem os acordos de Marraquexe em 1994. Os primeiros dois parágrafos da declaração de Punta del Este são de importância crucial para os tópicos aqui discutidos:

“As negociações devem objetivar alcançar maior liberalização do comércio em agricultura e trazer todas as medidas que afetam acesso de importações e concorrência nas exportações sob regras e disciplinas do GATT que sejam mais fortes e operacionalmente efetivas, levando-se em consideração os princípios gerais que guiam as negociações, por:

(i) melhorando o acesso a mercados por meio de, entre outros, redução às barreiras de importação
(ii) melhorando o ambiente de concorrência por meio do aumento da disciplina do uso de todos subsídios diretos e indiretos e outras medidas que afetam direta ou indiretamente o comércio agrícola, incluindo a redução gradual dos seus efeitos negativos e tratando de suas causas.” (GATT, 1986, p. 4)

Como se pode ver, o mandato abordava o tema das barreiras às importações, fossem elas tarifárias ou não. Isso originaria as provisões de acesso a mercados no Acordo Agrícola, que lida com a erradicação de restrições quantitativas e outras barreiras tarifárias e não-tarifárias . No segundo parágrafo, é encontrado o embrião do que viria a ser os compromissos de redução relacionados a subsídios à exportação e apoio doméstico. Os resultados são comentados abaixo.

4.1. Subsídios à exportação

O começo da Rodada Uruguai foi marcado pela surpreendente proposta norte-americana, que vindicava por uma “completa erradicação de todos os subsídios agrícolas que direta ou indiretamente afetavam o comércio em 10 anos, o que incluía o congelamento e a eliminação exportações subsidiadas” (CROOME, 1999, p. 95). Apesar dessa posição impetuosa, o resultado obtido no acordo de 1994 não reflete o radicalismo idealizado pelos Estados Unidos. Até mesmo negociadores pertencentes ao Grupo de Cairns, que na verdade tinham uma proposta menos profunda, não acolheram o esquema norte-americano seriamente (CROOME, 1999, p. 95-96). Além disso, a dura resistência imposta pelo Japão e pela Comunidade Européia foi um fator decisivo na estruturação do Acordo Agrícola. O primeiro externava problemas de segurança alimentar, o segundo preocupações com o desequilíbrio do binômio oferta-demanda.
O novo regime de subsídios às exportações não derrogou o teste ambíguo da “porção mais do que eqüitativa” abstraído da leitura do artigo XVI:3 em relação aos produtos primários. A bem da verdade, primeiramente o Acordo Agrícola deveria sanar um entrave conceitual criado pela expressão “produto primário”. Alguns dos alimentícios que fomentaram disputas no GATT passavam por algum processo de industrialização antes de serem comercializados. É o que aconteceu com a farinha de trigo e as massas em geral . Muito tempo dos painéis era demandado para que houvesse uma determinação se o dispositivo aplicável era o parágrafo 3º (produtos primários) ou 4º (produtos manufaturados). Qualquer dúvida agora foi erradicada com relação à aplicabilidade do Acordo Agrícola, pois o seu Anexo I simplesmente lista os produtos que são cobertos. De maneira geral, compreende os capítulos do Sistema Harmonizado referentes a alimentícios e outros produtos do agronegócio, como por exemplo, o tabaco.
À parte da resolução do problema conceitual posto pelo artigo XVI, o Acordo Agrícola criou compromissos de redução nos programas de subsídios à exportação, ainda permitindo algum espaço para medidas governamentais voltadas para as vendas externas. O artigo 9.1 e seus sub-parágrafos listam seis práticas oficiais vinculadas a desempenho exportador, que são consideradas subsídios à exportação em conexão com os compromissos de redução. São elas os subsídios diretos (pagamentos em espécie); exportação a preços menores que os praticados no mercado doméstico; pagamentos em exportações agrícolas, subsídios a custos de marketing, subsídios a custos de transporte e subsídios upstream. Essa lista é de natureza exaustiva no que toca os compromissos individuais de membros da OMC em diminuir o nível de assistência aos produtos agrícolas destinados ao mercado externo. As seis práticas enumeradas, contudo, não cobrem totalmente o conceito mais largo de subsídios à exportação (DESTA, 2002, p. 224-225). Aquelas foram identificadas pelos negociadores como as medidas mais notórias e usadas cujos efeitos no comércio agrícola era flagrante. Para compreender melhor a definição jurídica de subsídios à exportação relacionados a produtos rurais, é necessário ler combinadamente o Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias (ASMC) e o Acordo Agrícola.
Entre as práticas inscritas no artigo 9.1, é de se sublinhar o sub-parágrafo (b):

“A venda ou disponibilidade para exportação, por governos ou por suas agências, de estoques não-comerciais de produtos agrícolas por um preço menor do que preço comparável cobrado pelo mesmo produto a compradores do mercado doméstico.”

Após 40 anos, o simples teste da diferença de preços antes aplicável apenas aos bens industrializados era finalmente passível de aplicação aos produtos agrícolas e, assim, melhorava a posição de atores que tiveram a mesma dificuldade do Brasil por ocasião do caso do açúcar. Entretanto, a generalização da regra explicitada acima afetaria o comércio internacional agrícola apenas na medida em que os subsídios respectivos fossem reduzidos. Na realidade, os aparentes avanços observados no Acordo Agrícola precisam ser analisados com certo cuidado para evitar conclusões errôneas.
É de se destacar que o período base de 1986-1990, que serve como referência inicial para o cálculo das reduções anuais como prescrito no artigo 9.29(b)(iv), não foi determinado sem a intervenção interessada das nações comerciais mais poderosas (DESTA, 2002, p. 247). Sendo aplicadas grandes quantidades de subsídios no período em referência, o ônus de cumprir os compromissos de redução depois de 1995 seria comparativamente menor. Contudo, essa não foi a única vantagem alcançada pelos Estados Unidos e pela Comunidade Européia ao fim da Rodada Uruguai. Ambos negociadores não observaram com cuidado o princípio standstill, que prescreve que as partes mantenham suas políticas comerciais inalteradas enquanto ainda houver negociação, e, por efeito, o biênio 1991-92 testemunhou um aumento dos subsídios vinculados a vendas internacionais (DESTA, 2002, p. 250). Assim, sob pressão política, uma solução chamada front-loading foi elaborada com a finalidade de evitar o descarte do que já havia sido debatido, permitindo a membros a iniciar suas reduções a partir do nível verificado entre 1991 e 1992 (DESTA, 2002, p. 251).
Além dos compromissos estarem vinculados a períodos de referência inflacionados, outros três fatores contribuem para mitigar a força do Acordo Agrícola. Primeiramente, não estava prevista a erradicação total dos subsídios à exportação, sendo que mesmo depois de expirado o prazo para cumprimento das reduções previstas ainda reconhecia-se o direito dos membros desenvolvidos da OMC em manter 64% dos desembolsos orçamentários e 79% das mercadorias beneficiadas. Em segundo lugar, essas elevadas proporções ainda estariam sob a tutela do antigo teste da “porção mais do que eqüitativa”. Por fim, a cláusula da paz, como é conhecido o artigo 13 a respeito da devida cautela, impediu por nove anos as disputas baseadas nos artigos XVI do GATT e 3, 5 e 6 do Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias . Em adendo, durante o mesmo período, os membros foram convidados a agir com a devida cautela na instituição de medidas compensatórias , o que inibia iniciativas orientadas a proteção de mercado por conta da entrada de produtos subsidiados.
Menos relevante, mas ainda digno de nota, é o curioso fato do Acordo Agrícola excluir dos compromissos de redução certas práticas governamentais como os créditos à exportação, garantias de crédito à exportação e programas de seguros. Essas medidas, quando oferecidas por governos, podem ser consideradas subsídios à exportação conforme o ASMC. Em verdade, o AA permite a utilização de tais instrumentos para fomentar as exportações desde que não haja a tentativa de fraudar as obrigações assumidas . No entanto, não há no acordo nenhuma indicação de como identificar uma eventual atitude fraudulenta, relegando-se aos membros a tarefa de “trabalhar pelo desenvolvimento de normas pactuadas internacionalmente” .

4.2. Acesso a Mercado

Como exposto, a questão do apoio doméstico convive inexoravelmente com as barreiras não-tarifárias, que, por sua vez, remete diretamente ao tema do acesso a mercados. Apoio doméstico e acesso a mercados, no entanto, foram tratados separadamente no Acordo Agrícola. Por um lado, as normas relativas a acesso a mercado tinham por fim a conversão das existentes barreiras não-tarifárias em tarifas de importação ordinárias. Por outro, compromissos de redução, similarmente ao que aconteceu com os subsídios à exportação, foram estabelecidos de maneira a diminuir os efeitos negativos dos programas de apoio doméstico no comércio internacional.
No intento de atenuar as restrições de acesso a mercado, o Acordo Agrícola introduziu o celebrado princípio da tarificação, que se constitui no processo por onde as barreiras não-tarifárias existentes são transformadas nos seus equivalentes tarifários. À primeira vista, a idéia pareceu ser bem pensada embora se pudesse argumentar que o método levaria ao mesmo grau de protecionismo só que de uma maneira diferente (DESTA, 2002, p. 67). Os defensores do princípio o sustentavam em dois fundamentos.
Para começar, uma vez que todas as barreiras fossem convertidas para taxas alfandegárias, estas estariam sujeitas aos compromissos de redução previstos no artigo II do GATT. Ainda com relação a isso, o artigo 4 do Acordo Agrícola proíbe a manutenção ou a reversão de “quaisquer medidas cuja conversão em tarifas de importação ordinárias tivesse sido requisitada” .
Em segundo lugar, estava o raciocínio de que, quando as barreiras alfandegárias são constituídas apenas por tarifas regulares, os procedimentos de importação tendem a ser mais transparentes. Por exemplo, no caso de restrições quantitativas, um sistema complexo de licenças de importação tem de ser posto em funcionamento para assegurar que as quotas não serão inadvertidamente desrespeitadas. Embora o artigo XIII do GATT comandasse que a administração de quotas deveria ser feita de forma que aos membros fossem reservadas fatias que “poderiam ser esperadas na ausência de tais restrições” , os métodos aplicados poderiam ser manipulados de maneira a contornar a obrigação e favorecer certos parceiros comerciais. Assim, se qualquer política de restrição a mercado tem de permanecer, é preferível que se dê na forma de tarifas em vista de princípios como o da isonomia jurídica e o de nação mais favorecida.
Apesar da razoabilidade desses argumentos, os efeitos benéficos esperados da tarificação foram neutralizados na política de conversão adotada por atores importantes. Em primeiro lugar, no que toca os compromissos de redução tarifária, observa-se o mesmo problema do novo regime de subsídios à exportação na definição do período de referência que serviria de base ao cálculo do montante a ser decrescido das tarifas recém-convertidas. Algumas barreiras não tarifárias, especialmente as taxas variáveis no caso da Comunidade Européia, oscilavam de acordo com a diferença entre preços internos, como usualmente pré-estabelecidos em programas de apoio doméstico, e os preços externos. Dessa maneira, o período em que a diferença máxima pudesse ser aferida seria a escolha mais confortável para os membros com tradição em proteger seus mercados por barreiras não-tarifárias. Não por acaso, o período escolhido foi o de 1986-88 (DESTA, 2002, p. 73).
Ainda segundo alguns autores, o processo de conversão sofreu com o uso de dados que sobreestimavam os preços no mercado doméstico e depreciavam os preços internacionais. A manobra passou a ser conhecida como “tarificação suja” (UNITED STATES DEPARTMENT OF AGRICULTURE, 1998, p. 8). Como corretamente observado por Desta, o “processo resultou em níveis tarifários raramente vistos na história do comércio internacional” (DESTA, 2002, p. 75). Um exemplo impressionante, sem dúvidas, é a tarifa suíça de 795% para laticínios. De fato, muitos dos países desenvolvidos haviam adquirido o direito de trabalhar com picos tarifários entre 100 e 500% conforme o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos.
Para os membros da OMC que já haviam garantido quotas antes do encerramento da Rodada Uruguai, quotas tarifárias foram estabelecidas, uma vez que as novas e elevadas tarifas representariam um caso de nulificação e comprometimento de direitos conforme o artigo XXIII do GATT. Tais quotas tarifárias, assim, asseguravam taxas mais baixas para os produtos importados tradicionalmente de certos parceiros comerciais, mantendo o status quo ante (DESTA, 2002, p. 78).

4.3. Apoio Doméstico

Fonte dos problemas de acesso a mercado, os programas de apoio doméstico também estariam fadados a reduções e limitações ao invés de haver a total eliminação das medidas que viessem a distorcer o comércio internacional. Com relação aos compromissos de redução, a escolha do período de referência seria mais uma vez de grande relevância. Como aconteceu com os outros dois temas, o termo selecionado foi aquele que apresentou os maiores níveis de suporte, no caso específico o biênio de 1986-88.
Havendo os mais distintos programas de apoio doméstico aos agricultores, com as mais variadas formas e finalidades, tornou-se necessário construir um índice que aferisse o suporte total concedido pelo governo de cada Estado membro da OMC. A partir disso, uma fórmula chamada Medida de Apoio Agregado (MAA) foi estabelecida para conduzir o processo de redução. A definição jurídica de MAA, inspirada na regulação da OCDE, é “o nível atual de suporte, expresso em termos monetários, disponibilizado para um produto agrícola em favor dos produtores do produto agrícola básico ou suporte não específico disponibilizado em favor de produtos agrícolas em geral” . Em termos amplos, o MAA compreendia a noção de que algumas medidas distorciam o livre comércio mais do que outras. Para melhorar o entendimento a respeito dos complicados dispositivos, a doutrina classificou os programas de apoio em caixa âmbar, ou medidas altamente distorcivas do comércio; caixa azul, ou incentivos que tenham freios efetivos de produção; e caixa verde, ou medidas que afetam o comércio em menor nível. Entre os três tipos, apenas as políticas pertencentes à caixa âmbar estão sujeitas aos compromissos de redução (DESTA, 2002, p. 394).
Contudo, Desta argumenta que o texto do Acordo Agrícola abre espaço para interpretação que pode prejudicar a efetividade das reduções de apoio doméstico acordadas. De acordo com a nomenclatura inserida no acordo, o montante de MAA que deve ser reduzido é designado como Total Base de MAA. Por seu turno, ao se ler o caput do artigo 1(h) e seu sub-parágrafo (i), o Total Base de MAA é considerado como “a soma de todo apoio doméstico disponibilizado em favor de produtores agrícolas, calculado como as somas de todas as medidas agregadas de apoio para produtos agrícolas básicos, todas medidas agregadas de apoio não específicas e todas medidas de apoio equivalentes para produtos agrícolas”. É de se argumentar, diante da amplitude do conceito do total base(TANGERMANN, 1995, p. 26), que as medidas da caixa azul estariam incluídas no montante a ser reduzido, apesar de tais medidas não estarem submetidas a compromissos de redução como expressamente indicam os artigo 6.5(a) e (b) do Acordo Agrícola.
Os dispositivos não aludem expressamente às políticas que devem ser levadas em consideração no cálculo do Total Base de MAA, o que poderia levar à conclusão de que a caixa azul compõe esse cálculo. Obviamente, isso cria via interpretativa de maneira a inflar a base deveria ser reduzida e, por conseguinte, aliviar o ônus a ser suportado por países que fazem uso de subsídios domésticos para suportar sua agricultura.
Em adição a esse problema, os membros foram legitimados, por insistência da Comunidade Européia, a receber crédito por ações tomadas desde 1986 para formular o Total Base de MAA (DESTA, 2002, p. 407). O resultado foi o de expandir mais ainda o ponto de partida para a execução dos compromissos de redução percentuais. A tabela abaixo demonstra a situação em que ficaram alguns países desenvolvidos depois de ter se verificado o nível final de MAA a ser alcançado no ano 2000:
Membros Unidades Média do Total Base de MAA (1986-88) Total Base de MAA Usado Nível de 1993 Nível a ser alcançado em 2000.
EUA Milhões de US$ 22,245 23,875 14,000 19,103
CE Bilhões de ECU 73,53 76,505 62,0 61,204
Japão Bilhões de Ienes 4,335 4,966 <4000 (1992) 3,973
Canadá Milhões de C$ 4,870 5,376 4,078 4,301
Fonte: DESTA, p. 408.
Obs.: ECU era a unidade de referência monetária da Comunidade Européia à época da coleta de dados.

As terceiras e quartas colunas põe ênfase na diferença entre o Total Base de MAA, caso a média de fato fosse utilizada, e o índice que passou a servir de referência, conforme a proposta européia. De fato, a tabela revela dados intrigantes: todos os quatro países desenvolvidos nela representados cumpriam, ao menos aproximadamente, seus níveis finais de compromisso sete anos antes do prazo final. Em outras palavras, quase nenhuma redução era necessária para se obedecer às regras de apoio doméstico inseridas no Acordo Agrícola. Entre os quatro, o exemplo mais contundente é o dos Estados Unidos. Já em 1993, o país havia alcançado suas metas finais com relação às obrigações de redução de apoio doméstico por uma margem de cinco bilhões de dólares. Na prática, os norte-americanos, usando a estatística de 1993, poderiam aumentar suas medidas típicas de caixa âmbar em torno de 25% até o ano 2000 em vez de diminui-las. Como um grande usuário de medidas de caixa azul, a margem de manobra dos Estados Unidos foi largamente estendida por um inflacionado Total de Base de MAA, seguindo a tendência interpretativa explicitada anteriormente.

5. Conclusão

É um desafio tocar em assuntos de direito comercial internacional e tentar manter em mente a visão de um ator individual. De fato, em qualquer campo do direito internacional é impossível isolar completamente a posição de um país e ainda assim obter resultados satisfatórios num trabalho acadêmico. Ainda mais se esse país não demonstra ser o líder do processo de formação das normas internacionais, mesmo sendo seu peso político relevante no aspecto negociador.
Inevitavelmente, a compreensão do sistema é ligada ao estudo dos componentes mais fortes, explicando então as aparições recorrentes dos Estados Unidos e Comunidade Européia ao longo da análise. De fato, como o primeiro se revelasse um ator hegemônico na economia mundial logo após o desfecho da II Guerra Mundial, um estudo de qualquer posição específica seria basicamente um estudo da reação respectiva dos Estados Unidos, principalmente nas três primeiras décadas imediatamente posteriores à aprovação do GATT/47. À medida que a Comunidade Européia reocupava o terreno perdido no comércio mundial, recuperando-se das grandes guerras que deflagraram na primeira metade do século XX, é de se notar a importância das relações econômicas com esse ator. O estabelecimento da Política Agrícola Comum nos anos 60 deu causa a diversas contendas no GATT. Enquanto o sistema recebe novos atores, como no caso do Grupo de Cairns em 1986, e o direito comercial internacional passa a sofrer a influência de uma perspectiva de centro-periferia, a orientação dos estudos passa a se conectar com uma espécie de direito ao desenvolvimento econômico. No entanto, ainda é necessário realizar uma reflexão profunda sobre as forças que gerem a evolução do direito na área do comércio internacional de produtos agrícolas para se determinar se as relações envolvidas compõem mesmo uma luta entre países ricos e pobres. A única coisa certa, até o momento em que as disputas nos painéis permaneceram adiadas pela cláusula da paz, é que as restrições comerciais impostas a mercadorias oriundas da atividade rural continuaram acirradas mesmo com a instituição da OMC. A análise do Acordo Agrícola demonstra que pouca ou nenhuma evolução se alcançou no fechamento da Rodada Uruguai e não se sabe até que ponto o acordo vai contribuir para uma eventual vitória brasileira no caso do algodão aberto contra os Estados Unidos em 2003.
Em contrapartida, numa perspectiva histórica é possível se atribuir alguma da responsabilidade pelo atual sistema às fraquezas brasileiras no tocante à elaboração do GATT. Como foi observado, a participação brasileira na confecção inicial das regras comerciais foi incipiente. Pouca atenção foi conferida ao processo de regulamentação dos produtos rurais, provavelmente por causa da dependência dos programas governamentais orientados à exportação de café. O subseqüente declínio do café, a diversificação da pauta exportadora do agronegócio e o processo de industrialização modificaram o perfil do Brasil. No começo dos anos 80, o país já estava reclamando seu lugar no comércio mundial de produtos agrícolas. A iniciativa incluiria a composição do Grupo de Cairns e o desejo de coordenar esforços pela liberalização do comércio agrícola, que culmina nos dias de hoje com a criação do G-20.
Apesar da mídia em geral dar a entender que os maiores interessados na retirada dos obstáculos são os países em desenvolvimento, havendo uma espécie de liderança brasileira na reivindicação pela mudança das normas, parece que o fenômeno está longe de expressar o simples antagonismo norte-sul traduzido na formação do G-77 nos anos 60 e 70. A complexidade do jogo, contudo, não baixou a guarda da diplomacia brasileira no seu intento de perseguir um regime agrícola mais liberal.

6. Bibliografia

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7. Jurisprudência citada

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2. EEC Restrictions on Imports of Apples from Chile, relatório do painel (L/5047 BISD 27S/98) adotado em 10/11/1980.
3. European Communities – Refunds on Exports of Sugar: Complaint by Brazil, relatório do painel (L/5011 BISD 36S/331) adotado em 10/11/1980.
4. European Economic Community – Restrictions on Imports of Dessert Apples: Complaint by Chile, relatório do painel (L/6491 BISD 36S/93) adotado em 22/6/1989.
5. European Economic Community – Restrictions on Imports of Apples – Complaint by the United States, relatório do painel (L/6513 BISD 36S/135) adotado em 22/6/1989.
6. European Economic Community – Subsidies on Export of Pasta Products, relatório do painel (SCM/43 editado em 19/5/1983, rejeitado).
7. French Assistance to Export of Wheat and Wheat Flour, relatório do painel (L/924 BISD 7S/49) adotado em 21/11/1958.

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