Acordo Agrícola
Histórico e visão geral
O estudo do regime agrícola é um tema de suma importância
quando tratamos de comércio internacional e temas relacionados
ao mesmo. A importância do debate da questão agrícola
advém do fato da mesma envolver segurança alimentar,
por ser fonte de receita e de bem-estar para as pessoas e principalmente
por ser fonte de divisas para o Estado. Ocorre que hoje o mercado
agrícola tem sofrido distorções generalizadas,
e pelo caráter vulnerável do setor, um forte protecionismo
tem se formado ao seu redor, ensejando instabilidade no comércio
agrícola mundial e pressionando a busca de soluções.
Para estudarmos o Acordo Agrícola (AA) devemos ter por
base a sua divisão em três pontos bastante peculiares,
quais sejam, acesso a mercados, subsídios à exportação
e medidas de apoio doméstico. Esta metodologia não
poderia fugir muito disto uma vez que este tripé teria
sido fruto de anos de negociação.
Na busca da análise do histórico do AA, é necessário
considerarmos que nem sempre o Acordo comportou esta estrutura,
só vindo a adquiri-la com o fim da Rodada Uruguai em 1995.
Até esta data, podemos dividir o período em duas
fases quais sejam a faixa entre 1943 e 1955 e entre 1955 e 1995.
Na primeira fase os três pontos eram tratados de forma
conjunta visto que o Acordo Geral de Tarifas e Comércio
(GATT) ainda nem sequer havia sido concluído. Já na
segunda fase, o tema se bifurca em uma diferenciação
entre subsídios à exportação e apoio
doméstico. Foi somente na era pós-Marraquexe que
os pontos tiveram um tratamento jurídico próprio.
No caso específico do Brasil, este teve uma participação
um tanto quanto contraída na primeira fase, tomando importância
com o passar dos anos, já tendo discutido no Órgão
de Solução de Controvérsia da OMC algumas
questões referentes ao Algodão e o Açúcar,
obtendo sucesso na primeira lide no caso dos subsídios
norte-americanos ao algodão.
1. Primeira fase
Quando da proposição do GATT, a agricultura era
um tema excluído dos princípios gerais deste. As
primeiras negociações se deram basicamente entre
os atores dominantes daquele período, Estados Unidos e
Inglaterra. Estes negociavam de forma bilateral, mas visavam
difundir as regras de liberalização para o comércio
como um todo. Uma das principais regras era a proibição
geral de restrições quantitativas, que conseqüentemente
implicava na eliminação de restrições
quantitativas. Todavia, esta mesma regra foi burlada por parte
destes negociadores que buscaram exceções para
justificar a manutenção de um sistema que envolvesse
os programas de suporte a preços destinados aos agricultores
norte-americanos e o sistema de cotas (GARDNER, 1969, p. 149),
como fez os Estados unidos na proposta ao projeto fracassado
da Carta da Organização Internacional do Comércio
(OIC), proposta esta que não encontrou muita resistência
quanto a sua aceitação(HUDEC, 1990, p.16). Logo,
desde este momento já se verificou que a aplicação
de restrições quantitativas aos produtos agrícolas
era pacificamente aceitável.
Tema discutido também neste primeiro momento era quanto
aos subsídios à exportação, que a
carta da OIC não recepcionava. Todavia, seguindo o exemplo
das restrições quantitativas, os Estados Unidos
conseguiram introduzir uma nova cláusula excepcionando
os subsídios aplicáveis, com a justificativa de
excesso crônico de oferta, padrão este a ser definido
pelo próprio país que concederia o subsídio à exportação.
Neste período, a posição do Brasil era
privilegiada face ao comércio mundial. Mesmo que os debates
envolvessem atores mais representativos, o Brasil tinha certo
destaque no âmbito econômico internacional à frente
de grupos como o de Cairns e o G-20. A posição
brasileira era um tanto quanto ambígua, visto que ao mesmo
tempo em que apoiava projetos de suporte ao preço para
o café até mesmo após a Revolução
de 1930, tentava manter uma postura contrária aos subsídios
nos debates preliminares da OIC.
No referente às discussões gerais do Comitê Preparatório
da OIC, vale ressaltar que após a 2ª GM, o interesse
dos atores do comércio internacional não estavam
voltados ao mercado agrícola. Neste momento, a maior preocupação
era a manufatura, já que poucos Estados tinham como prioridade
os produtos do campo (YEUTTER, 1998, p. 61-62). O tratamento
ao tema ganharia maior importância nos anos que se seguiram.
2. Segunda Fase
Nesta segunda fase que equivale ao período de 1955 a
1995, os tripé atual do AA é tratado em dois blocos:
um que envolve subsídio à exportação
e o outro que envolve acesso a mercados e apoio doméstico.
a) Subsídios à exportação
Com o fracasso da OIC, o GATT permaneceu como uma organização
informal com base no acordado em Genebra. Em um primeiro momento,
a regra geral que proibia os subsídios à exportação
foi abolida, permanecendo apenas a obrigação de
notificar as partes contratantes caso houvesse algum apoio oficial.
A justificativa do excesso crônico de oferta continuava
sendo uma alternativa aos que desejassem implantar tal apoio.
Todavia, este sistema seria revisto pela revisão que o
GATT sofreu em 1955 (STEWART, 1995, P. 134).
A revisão do GATT trouxe a tona o artigo XVI que enseja
em seu parágrafo quarto uma obrigação de
cunho moral de cessar a concessão de subsídios.
No que concerne a este artigo temos ainda a dúvida quanto à definição
do que seriam produtos agrícolas e produtos primários,
uma vez que o artigo mencionava "as partes contratantes
deveriam procurar evitar o uso de subsídios na exportação
de produtos primários" e sabemos que muitos produtos
passam por inúmeros processos de industrialização
antes de serem comercializados. Todavia, é de se admitir
que a concepção do parágrafo se relaciona à produtos
agrícolas (DESTA, 2002, p. 107).
Muitas eram as especificações do GATT em relação
a subsídios, sendo a mais abrangente a referente aos subsídios à exportação
que de acordo com o parágrafo 3º do artigo XVI do
acordo enuncia que tais incentivos "não devem ser
aplicados de maneira a resultar numa situação em
que a parte contratante obtenha mais do que uma porção
eqüitativa do comércio mundial do produto em questão".
Um novo problema surgiu daí, pois a definição
do que seria "porção eqüitativa do comércio
mundial" foi bastante questionada. Outra problematização
seria definir se o aumento do mercado internacional para determinado
produto se deu em virtude dos subsídios unicamente, pela
eficiência dos agricultores ou pela diminuição
da produção de outros atores relevantes, por exemplo.
Desta forma, percebemos que as regras do GATT não tinham
uma aplicação satisfatória. Algumas partes
já manifestavam certa insatisfação com o
regime agrícola então vigente, posição
esta confirmada pela interpretação do artigo XVI
que demonstrava que os subsídios poderiam continuar sendo
impostos sem maiores repercussões jurídicas. Além
do que, a regulamentação para produtos primários
não provia segurança jurídica ao sistema
comercial.
b) Acesso a mercado e apoio doméstico
Estes pontos estariam diretamente relacionados ao tema das barreiras
não tarifárias às importações,
mais especificamente as restrições quantitativas.
Os dois pontos teriam uma relação direta, uma vez
que o apoio doméstico implica em perda de acesso a mercados,
se diferenciando dos subsídios à exportação
pelo fato deste estar mais voltado ao mercado internacional.
As medidas aceitas pelas regras do artigo XI do GATT, seriam
vistas como exceções ao sistema de livre comércio
em virtude da intervenção do Governo em momentos
de crise de superprodução. Todavia, não
se admitia progrmas de apoio doméstico que acabariam causando
uma elevação artificial da oferta. Em suma, aceitava-se
programas de incentivo desde que estes não exigissem dos
agricultores nacionais uma contrapartida no sentido de se limitar
a produção.
3. Terceira fase – Rodada Uruguai
A OMC foi constituída após a 8ª rodada, denominada
Rodada Uruguai. Seu sucesso foi influenciado pela queda do Muro
de Berlim e pela dinâmica da globalização,
perdendo relevância o conflito leste-oeste e consolidando-se
a concepção capitalista, sob a hegemonia dos EUA.
Na década de 80, acirrou-se o conflito em virtude do aumento
de medidas protecionistas e da pressão pela abertura comercial
dos países menos desenvolvidos. Novos temas surgiram,
juntamente com um declínio do multilateralismo e crescimento
dos acordos regionais e mecanismos de integração.
Contra essa tendência é que deve ser entendida a
Rodada Uruguai que buscava preservar o multilateralismo e o liberalismo
comercial. (FARIA, 2003, p.17). Além disso, as negociações
da Rodada Uruguai do GATT teriam sido iniciadas em um contexto
de protecionismo generalizado e de profundos problemas estruturais
do sistema de comércio agrícola mundial.
A Rodada Uruguai foi decisiva para o comércio agrícola.
Foi o primeiro evento em que a agricultura foi elencada como
elemento de negociação e que se observou a tendência à busca
por liberalização e redução do apoio
interno à agricultura. Além disso, decisões
formaram uma base para desenvolvimento da disciplina, estabilidade
e transparência no comércio como um todo (CASELLA,
1998, P. 268).
A interpretação dada aos artigos XI e XVI feita
por diversos painéis da OMC antes da Rodada Uruguai favoreceu
a permanência de políticas distorcidas, principalmente
nos Estados que detinham recursos para continuar com os subsídios.
Devido à forte pressão, principalmente por parte
dos EUA que viam na Política Agrícola Comum européia
uma ameaça ao seu comércio, três parágrafos
referentes à agricultura foram inseridos no documento
resultante da conferência ministerial de Punta Del Leste
e posteriormente comporiam os acordos de Marraquexe em 1994.
Estes parágrafos se referiam basicamente ao tema das barreiras às
importações, fossem tarifárias ou não.
Com isto separa-se o ponto de acesso a mercados, que lida com
a erradicação das barreiras ao comércio
e o apoio doméstico, a respeito do qual verifica-se um
indicativo do compromisso de redução do mesmo no
segundo parágrafo.
a)Subsídio à exportação
A Rodada Uruguai foi marcada pela posição radical
dos Estados Unidos de erradicar toda forma de subsídio,
acompanhada da forte resistência do Japão e da Comunidade
Européia em relação a este posicionamento.
O novo regime de subsídios discutido, não amenizou
a ambigüidade em relação ao termo "porção
mais do que eqüitativa" do artigo XVI, já mencionada
na fase anterior, mas tratou da expressão "produto
primário", listando taxativamente no Anexo I do AA,
os produtos que são classificados como tal. Além
disso, criou compromissos de redução de subsídios à exportação,
permitindo exceções para medidas governamentais
voltadas para as vendas externas. Além disso, o teste
de diferenciação de preços aplicável
até então somente para os bens industrializados,
foi estendido aos produtos agrícolas.
Todavia, estes avanços no AA devem ser analisados com
certa cautela. Os compromissos de redução dos subsídios
acordados pelas partes contratantes, tinham como períodos
de referência os mais inflacionados de todos os tempos,
além do que, não estava prevista a erradicação
total dos subsídios, as proporções de subsídios
aplicáveis estariam amparadas no antigo teste da "porção
mais do que eqüitativa" e a cláusula de paz
do artigo 13 impediu por nove anos as disputas referentes ao
comércio agrícola. Há ainda a ressaltar
o fato de certas práticas governamentais estarem excluídas
dos compromissos de redução.
b) Acesso a mercado
As normas referentes ao acesso a mercado, agora separadas das
de apoio doméstico, estariam ligadas à conversão
das barreiras não-tarifárias existentes, em tarifas
de importação ordinária. Esta conversão
se daria com base no princípio da tarifação,
que consistia no processo pelo qual as barreiras não-tarifárias
existentes são transformadas nos seus equivalentes tarifários.
Esta idéia teria suas vantagens e desvantagens. Por um
lado poderia ser uma maneira diferente de protecionismo, mas
por outro, uma vez que todas as barreiras fossem convertidas
em taxas alfandegárias, estas poderiam ser submetidas
aos compromissos de redução previstos no artigo
II do GATT. Além disso, com a conversão, os procedimentos
de importação tendem a ser mais transparentes.
Todavia, estes efeitos foram neutralizados pela política
de conversão de atores representativos, com manobra conhecida
como "tarifação suja" em que se utilizou
dados que sobreestimavam os preços no mercado doméstico
e depreciavam os preços internacionais.
c) Apoio doméstico
Este apoio significava entraves ao acesso a mercado. Este apoio
também não seria totalmente eliminado. O que ocorreria
seria uma redução dos mesmos visando impedir uma
maior distorção do comércio internacional.
Este também tinha um período de referência
para que fosse reduzido e como não poderia ser diferente,
foi escolhido o de maior nível de suporte.
Além disso, constituiu-se um índice que auferisse
um suporte total, tendo em vista a heterogeneidade dos mesmos
de Estado a Estado. A fórmula empregada foi a chamada
Medida de Apoio Agregado (MAA), sendo o "nível atual
de suporte, expresso em termos monetários, disponibilizado
para um produto agrícola em favor dos produtores do produto
agrícola básico ou suporte não específico
disponibilizado em favor de produtores agrícolas em geral." (AA,
artigo 1a)
A partir desta, a doutrina classificou os programas de apoio
em caixa âmbar ou medidas altamente distorcivas do comércio,
caixa azul ou incentivos que tenham freios efetivos de produção
e caixa verde ou medidas que afetam o comércio em menor
nível. Destas três, somente a primeira estaria sujeita
aos compromissos de redução.
RODADA DE DOHA
IV REUNIÃO MINISTERIAL DA OMC EM DOHA EM NOVEMBRO DE
2001
Segundo os especialistas, a Rodada de Doha teve conclusões
satisfatórias e a OMC saiu fortalecida. Havia uma grande
esperança em torno dessa Rodada tendo em vista que os
países membros necessitavam de uma resposta positiva para
o momento político que o mundo estava inserido. As dificuldades
estavam principalmente na imagem que a OMC carregava depois do
fracasso da Rodada de Seattle de 1999 que teve os trabalhos interrompidos
devido aos protestos sobre globalização. O quadro
político da Rodada de Doha não era dos melhores
e estava profundamente abalado pelos ataques da ação
terrorista ocorrida nos Estados Unidos em 11 de setembro de 2001
e dessa forma esperava-se que houvesse um resultado positivo
na IV Reunião Ministerial.
Os resultados da Rodada de Doha estão condensados em
três documentos básicos: a) a Declaração
Ministerial que é um referencial para os trabalhos a serem
executados nos próximos anos e com o objetivo de cada
vez mais fortalecer o sistema multilateral de comércio
e permitir um crescimento econômico dos países;
b) a Decisão sobre Temas e Questões sobre Implementação
que diz respeito aos acordos negociados na Rodada de Seattle;
e c) Declaração sobre o Acordo TRIPS e Saúde
Pública.
Os autores Amorim e Thorstensen (2002, p. 63) comentam que as
negociações e documentos estabelecidos na Rodada
de Doha significaram uma ótima oportunidade para os países
em desenvolvimento buscarem um melhor equilíbrio para
as regras que resultaram da Rodada Uruguai. Salientam ainda três
pontos principais que demonstram a flexibilidade e equilíbrio
tanto almejado pelos países: I) aspectos ligados ao desenvolvimento
estão inseridos em praticamente todos os temas negociados;
II) a Decisão sobre implementação estabelece
a aplicação imediata ou remete aos órgãos
responsáveis para a negociação de uma série
de temas sobre os acordos já existentes, de interesse
para os países em desenvolvimento; III) a Declaração
sobre TRIPS e Saúde Pública estabelece um espaço
importante de flexibilidade para a implantação
de políticas de saúde; IV) vários parágrafos
são dedicados a outros temas de interesse das nações
em desenvolvimento, como tratamento especial e diferenciado,
pequenas economias, relação entre comércio,
dívida e finanças, relação entre
comércio e transferência de tecnologia, cooperação
técnica e capacitação, e países menos
desenvolvidos. Dessa forma, o tema desenvolvimento foi um dos
temas mais fundamentalmente abordados na Rodada. O grande mérito
para que se tenha alcançado esse avanço na Rodada
deve-se principalmente à participação e
pressão de alguns atores como do Grupo de Cairns e o G20
que atuaram na defesa de seus interesses.
O tema agricultura, objeto de discussão do presente artigo,
foi abordado no documento Decisão sobre Implementação
da Rodada de Doha. A questão agrícola, ao longo
das reuniões ministeriais da OMC, sempre foi motivo de
impasse entre os países tendo em vista as exceções
e condicionamentos impostos por determinados grupos dominantes,
como União Européia, que não abrem mão
de alguns protecionismos como por exemplo os subsídios
agrícolas.
No processo preparativo para a Rodada de Doha, as negociações
agrícolas foram inicialmente lentas e como comenta Amorim
e Thorstensen (2002, p. 67) somente três meses antes da
Rodada quando a União Européia se tornou mais flexível
devido principalmente às conversações bilaterais
com os Estados Unidos e às pressões do Grupo de
Cairns foi possível a preparação de um texto,
sob a responsabilidade do presidente do Conselho Geral, que serviu
como objeto de discussão na Rodada de Doha.
A Declaração Final afirma que:
"
os ministros recordaram os objetivos de longo prazo referidos
no Acordo sobre Agricultura, de estabelecer um sistema justo
e orientado pelo mercado, por meio de um programa de reforma
profunda que compreenda regras reforçadas e compromissos
específicos sobre apoio e proteção, de modo
a prevenir as restrições e distorções
no mercado agrícola mundial" Com base no trabalho
já realizado, sem prejulgar o resultado das negociações,
os ministros se comprometem a uma ampla negociação
com o objetivo de: avanço substancial no acesso a mercados;
redução, com vistas à eliminação
progressiva dos subsídios à exportação;
e redução substancial nos apoios domésticos
que distorcem o comércio".
Um dos aspectos mais importantes da Rodada de Doha diz respeito
ao processo de negociação onde deu-se a vitória
do multilateralismo devido principalmente à atuação
de grupos como o de Cairns e o G20.
O G-20 é formado por países em desenvolvimento,
liderado por Brasil, China e Índia, interessados principalmente
em evitar que os resultados das negociações agrícolas
continuem a refletir apenas os interesses dos países mais
ricos, como Estados Unidos e integrantes da União Européia.
Como afirma Leo (2004, p. 03) um dos principais pontos de contato
do grupo é o interesse em eliminar os subsídios
dos países desenvolvidos que deprimem preços internacionais
e distorcem o mercado ao criar condições artificiais
de competição para os produtores beneficiados.
Um dos embates ocorridos nas negociações deve-se
fundamentalmente pela posição defendida pelos países
membros da União Européia de manutenção
dos subsídios e a do Grupo Cairns que defende como ponto
principal a eliminação de subsídios à exportação.
A Rodada de Doha em sua Declaração Ministerial
estipulou até 31 de março de 2003 o prazo para
que se fosse estabelecido as metas para a execução
dos objetivos tais como melhoras substanciais de acesso a mercados,
redução de todas as formas de financiamento de
exportações buscando cada vez mais a eliminação
total, reduções substanciais das medidas internas
que causam distorções ao comércio.
Mesmo vencido o prazo de março de 2003, os países
seguiram em posições divergentes e não havia
um consenso em torno de um Projeto de negociações
futuras. Conforme estipulado a Reunião de Cancun, no México,
ocorreu em 10 a 14 de setembro de 2003 com o objetivo de fazer
um balanço dos avanços alcançados e procurar
mecanismos práticos para se resolver as questões
pendentes de forma a se conseguir que as negociações
estejam concluídas até 1º de janeiro de 2005,
prazo final estabelecido na Rodada de Doha.
Como documento final da Conferência de Cancun foi apresentada
uma proposta de reforma dos acordos da OMC, introduzida pelo
Presidente da Conferência, Secretário de Relações
Exteriores do México, Sr. Luis Ernesto Derbez. O texto
correspondente ficou conhecido nos círculos diplomáticos
como Texto Derbez.
No que tange o Acordo Agrícola, o Texto Derbez abre possibilidades
para que determinados membros da OMC, dependendo do produto a
ser discutido, escapem às disciplinas da eventual reforma
das regras comerciais aplicáveis no campo da agricultura.
Diante disso, o texto colocado como guia para as negociações
na Reunião Ministerial de Cancun em 2003 vem sendo duramente
criticado, principalmente por aqueles cujo interesse na liberalização
dos mercados agrícolas é prioritário. O
protesto não é infundado. Tendo como base de discussão
um texto permissivo no que tange a manutenção do
apoio governamental, provavelmente a reforma do Acordo Agrícola
não teria resultados satisfatórios. Os países
interessados na abertura dos mercados e na justa competição
no comércio de produtos agrícolas possivelmente
estariam sujeitos à continuidade da situação
presente ou até mesmo à deterioração
do nível de liberalização alcançado
ao fim da Rodada Uruguai.
Com relação a acesso a mercados, o texto ressalta:
a abertura de produtos tropicais (nem sempre os em desenvolvimento
tem só produtos tropicais)... preocupação
com LDC’s.
diminuição global de tarifa poderia ensejar menores
cortes em produtos sensíveis
A expansão das quotas tarifárias continuariam sob
a dependência de requisições caso a caso
Subsídios à exportação:
Não propõe data para eliminação
de todos os subsídios à exportação
(inclusive tradings estatais e outros tipos não tratados
na Rodada Uruguai)
Texto fala em primeiramente eliminar subsídios de produtos
de interesse dos PVD (muito vago, PVD deveriam poder determinar
que produtos são esses)
Não trata de restrições a exportação
e taxas de exportação
Apoio doméstico:
Redução a partir dos dados de 2000, mas o texto
peca em abrir margem para a redefinição da caixa
azul (o que permitiria a migração de medidas da
caixa amarela, eliminando o propósito da diminuição
de apoio doméstico)
A redução continua pela base AMS, sendo que deveria
se dar produto a produto
