Barreiras à Integração
da América do Sul
José Gilberto Scandiucci Filho
Objetivo do artigo
Por que os fluxos de comércio entre os países
sul-americanos são muito menores do que entre os países
da Europa, ou entre os do sudeste asiático, ou ainda
da América do Norte? E o que pode ser feito para reverter
esse quadro?
Comércio exterior na América do Sul
As economias da América do Sul transacionam pouco entre
si. Essa afirmativa é válida mesmo em termos
relativos, isto é, em proporção ao total
do comércio exterior da região com o resto do
mundo. De acordo com dados da Organização Mundial
do Comércio, referentes ao ano de 2001, o comércio
intra-regional na América Latina (não há dados
agregados para a América do Sul) representa 17% de seus
fluxos comerciais; em outras palavras, 83% do comércio
dos países latino-americanos é realizado com
alguma economia de fora da região. Os números
são similares para o Mercosul, que apresenta apenas
18% de comércio intra-zona. No caso da Comunidade Andina
das Nações (CAN), composta por Bolívia,
Colômbia, Equador, Peru e Venezuela, a participação
do comércio dentro da região no total dos fluxos
comerciais é ainda menor: 12%.
O comércio do Brasil com seus vizinhos intensificou-se
na década de 90, mas ainda se encontra bastante aquém
do desejável. No ano de 2000, as trocas comerciais do
Brasil com seus vizinhos sul-americanos ainda representavam
menos de 1/5 de nosso fluxo de comércio. As vendas do
Brasil aos países do Mercosul, que em 1990 representavam
4,2% do total das exportações brasileiras, passaram
para 14,0% em 2000. Da mesma forma, nossas importações
provenientes do Mercosul também subiram, embora em menor
escala: de 11,2% para 14,0% no mesmo período. Nas relações
Brasil- CAN, a história não foi diferente. Nossas
exportações ao grupo andino passaram, entre 1990
e 2000, de 2,8% para 3,8% do total das vendas e nossas importações
de 2,7% para 3,8%. Ou seja, somados Mercosul e CAN, nossas
exportações passaram de 7% do total exportado
para 17,8% e nossas importações subiram de 13,9%
para 17,8%. O aumento foi significativo, mas ainda insuficiente.
Após o ano de 2000, a participação relativa
dos países vizinhos no comércio brasileiro vem
diminuindo. Entre janeiro e maio de 2003, as exportações
para o Mercosul e para a CAN representaram, respectivamente,
6,8% e 3,2% do total exportado; as importações
participavam com 12,5% e 2,2%. Em suma, o comércio exterior
com os vizinhos representa agora não mais 1/5, mas menos
de 1/7 do fluxo de comércio do Brasil.
Vale a pena contrastar esses resultados com outras regiões
do mundo. Na União Européia, o comércio
intra-zona representa 60% do total; no leste europeu, 27%;
na América do Norte, 39%; e na Ásia, 48%. A América
Latina somente perde para a África (7,8%) e para o Oriente
Médio (7,6%). O que explica essas diferenças?
Cinco obstáculos ao comércio intra-regional na
América do Sul
Em primeiro lugar, a história. Em algumas regiões,
como na Europa Ocidental e na América do Norte, o comércio
intra-regional é bastante antigo e o tempo foi consolidando
uma situação de interdependência que nunca
presenciamos na nossa região. Em parte, essas diferenças
foram construídas pela geografia. Mas outra parte deve-se à maior
ou menor abertura comercial de cada país. A maior parte
das economias sul-americanas desenvolveu-se, no segundo pós-guerra,
com base no fechamento relativo dos mercados domésticos,
restringindo o comércio aos bens complementares para
o seu parque produtivo. Esses bens eram compostos, em sua maior
parte, por produtos oriundos de economias mais desenvolvidas
ou de clima diverso. Entretanto, o movimento inequívoco
de liberalização comercial em todos os países
da região implicou alterações nesse modelo
de desenvolvimento, que agora pode ser mais dinamicamente direcionado à integração
regional.
Em segundo lugar, as condições financeiras do
setor externo dos países sul-americanos são vulneráveis
o bastante para desestimular políticas agressivas de
abertura comercial, mesmo com países vizinhos. A iniciativa
do Mercosul, por exemplo, foi acelerada justamente quando os
elevados fluxos financeiros para a região ocasionaram
uma situação de aparente estabilidade do setor
externo, os quais, por sua vez, encorajaram políticas
agressivas de integração. O jogo torna-se de
soma positiva, invariavelmente, e ninguém opõe-se
frontalmente ao processo.
Em terceiro lugar, acordos preferenciais de comércio
evidentemente aceleram a integração. O caso da
Europa Ocidental é o mais marcante: após a assinatura
do Tratado de Roma (1957), o comércio intra-regional
passou, no espaço de uma década, de 1/3 para ½ dos
fluxos comerciais totais. Também o NAFTA e o próprio
Mercosul oferecem exemplos conspícuos. Essa é uma
das razões pelas quais o Governo tem procurado acelerar
as tratativas entre o Mercosul e os países andinos.
A participação do Presidente Lula na Reunião
de Cúpula da CAN, no final de junho, na Colômbia,
simbolizou a prioridade conferida à integração
sul-americana.
Em quarto lugar, regiões com infra-estrutura voltada
para as relações internas oferecem terreno mais
propício aos fluxos de comércio. Todos sabemos
que a integração comercial pressupõe o
fortalecimento da integração física. Não
há aumento do volume de comércio sem o aprimoramento
das rodovias, ferrovias, portos e hidrovias, das telecomunicações
e das redes de energia elétrica. A América do
Sul é uma região com visíveis gargalos
de infra-estrutura.
Esse foi o principal tema da Quarta Reunião do Comitê de
Direção Executiva da Iniciativa para a Integração
da Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), em Caracas,
no início do mês. Foi definido um primeiro rascunho
de uma visão estratégica para a América
do Sul, que passa a ser vista como uma região geoeconômica única.
Até outubro, haverá reuniões dos nove
eixos de integração da IIRSA, que definirão
os projetos estratégicos em energia, transportes e comunicações.
É interessante notar que, desde o ano de 2000, houve
mudanças de oito governos na região – e
todos os novos Chefes de Estado reiteraram seus compromissos
com a IIRSA. É um acontecimento histórico que
não deveria passar despercebido, pois revela a persistência
de um projeto comum de integração física
entre os governantes da região.
Mas terá o Brasil os meios para financiar pelo menos
parte dessa integração? Esta pergunta encerra,
na verdade, uma dúvida quanto à viabilidade concreta
do projeto de integração sul-americana. É preciso
saber se o custo do projeto de integração é compatível
com o atual compromisso de ajuste fiscal da economia brasileira.
Em maio de 2002, na III Reunião de Ministros da IIRSA,
em Brasília, houve uma primeira definição
de 162 projetos de integração na América
do Sul, cujo custo era estimado em US$ 23 bilhões. Apenas
uma parcela desses projetos passará pela seleção
a ser realizada nos próximos meses, cujo critério é baseado
na potencialidade de desenvolvimento sócio-econômico
e ambiental do projeto. Assim, o custo da IIRSA será bastante
inferior àquele montante. Os recursos serão provenientes
não somente dos governos nacionais e de ampla gama de
instituições financeiras multilaterais (da própria
região, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento
- BID, a Corporação Andina de Fomento-CAF e o
Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata -
FONPLATA, e de fora da região, como o Banco do Japão
para Cooperação Internacional - JBIC e o Banco
Europeu de Investimentos - BEI), mas também de parcerias
público-privadas, cujo desenho vem sendo estudado pelo
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Em quinto lugar, há poucas empresas de propriedade
sul-americana com caráter multinacional. É sabido
que, atualmente, a maior parte do comércio internacional é realizado
intra-firma (isto é, entre filiais da mesma empresa).
Essa é uma das características centrais da globalização
da produção.
Mas poucas são as empresas sul-americanas de caráter
internacional, isto é, que tiveram os meios de desenvolver
estratégia de internacionalização. É necessário,
portanto, estimular esse processo, levar as empresas brasileiras,
por exemplo, para instalarem-se em países da região.
Alguns argumentam que a assinatura de acordos internacionais
de investimento (sejam bilaterais ou regionais) poderiam estimular
os fluxos de investimento. Mas:
em primeiro lugar, a bibliografia disponível mostra
que os acordos não estimulam os fluxos. Os investimentos
ocorrem por outros fatores (tamanho do mercado interno, ganhos
de competitividade, estratégias das empresas etc.);
em segundo lugar, os acordos de investimento podem reduzir
a autonomia doméstica para praticar políticas
de desenvolvimento. Sobre esse ponto, cabe desenvolver algumas
idéias.
Acordos de investimentos e políticas de desenvolvimento
O Governo brasileiro tem procurado, desde o início
da campanha eleitoral, situar as negociações
comerciais dentro do quadro mais amplo das políticas
de desenvolvimento consideradas prioritárias para o
País. Em seu discurso de posse, o Presidente Lula anunciava
que:
"
essencial em todos esses foros [OMC, ALCA, União Européia] é preservar
os espaços de flexibilidade para nossas políticas
de desenvolvimento nos campos social e regional, de meio ambiente,
agrícola, industrial e tecnológico (...) Estaremos
atentos também para que essas negociações,
que hoje em dia vão muito além de meras reduções
tarifárias e englobam um amplo espectro normativo, não
criem restrições inaceitáveis ao direito
soberano do povo brasileiro de decidir sobre seu modelo de
desenvolvimento".
Essa mudança de perspectiva, que agora vem a considerar
a política comercial como subproduto da estratégia
mais geral de desenvolvimento da economia nacional, implicou
a necessidade de reavaliar diversos temas da agenda de negociações.
A Mensagem ao Congresso Nacional era bastante clara:
"
No que se refere ao processo de conformação de
uma futura área de livre comércio nas Américas,
o calendário negociador aceito pelo Governo passado
evidencia-se por demais estreito, se considerarmos a amplitude
das áreas em negociação, o universo dos
interesses das comunidades empresarial e sindical e a profundidade
e a extensão das mudanças introduzidas pelo processo
de globalização (...) A data-limite de 15 de
fevereiro de 2003, fixada para a apresentação
de ofertas para as negociações sobre acesso a
mercados, está longe de permitir que o Governo possa
avaliar, de forma transparente, rigorosa, ampla e democrática,
as implicações da ALCA sobre a nova estratégia
de desenvolvimento econômico e social".
Isso significa que qualquer compromisso adicional a ser assumido
pelo Brasil, em matéria de investimentos, deveria
defender:
A exclusão dos investimentos em carteira e dos empréstimos
internacionais do âmbito dos acordos. Esses itens não
deveriam ser objeto de compromissos, dada a importância
de sua regulamentação para a política
monetária. Além disso, não deveria haver
regulamentação específica de serviços
financeiros.
No que se refere aos investimentos diretos nos setores de serviços, é necessário
preservar o controle nacional para a sua admissão e
sua regulamentação doméstica. É necessário
que os compromissos estejam enumerados em listas positivas.
Caso o sejam em listas negativas, deve haver ampla margem de
tolerância com as "reservas para medidas futuras",
que permitem alterações futuras de regulamentação.
A proibição para os investidores estrangeiros
acionarem mecanismos de arbitragem em foros internacionais
(solução de controvérsias investidor-Estado).
O Brasil não deve aceitar essa prerrogativa ou, em última
instância, deve excluir de seu escopo as medidas de cunho
ambiental e os casos de crises econômicas e cambiais,
que exigem medidas domésticas mais profundas.
A manutenção do atual quadro de proteção
internacional aos direitos de propriedade intelectual, sobretudo
no que se refere ao prazo para patentes. Deve-se também
evitar dificuldades adicionais na transferência de tecnologia.
A manutenção do Acordo de TRIMs (Trade-Related
Investment Measures), da OMC, como único mecanismo de
regulamentação de requisitos de desempenho. O único
elemento adicional que o Brasil poderia aceitar é a
proibição de transferências compulsórias
de tecnologias (mas não a proibição de
incentivos financeiros para essa transferência).
INICIO DO
TEXTO
