LIVRE-COMÉRCIO: QUE CONTEXTO HISTÓRICO E POLÍTICO?
12/03/04
Razões históricas e políticas das dificuldades
dos países em desenvolvimento ou em transição,
no acesso a mercados
Maurin Almeida Falcão*
INTRODUÇÃO
As dificuldades encontradas atualmente pelos países
em desenvolvimento ou em transição, no acesso
aos mercados dos principais atores do comércio internacional
têm suas raízes em períodos anteriores à instauração
dos acordos do General Agreement on Tariffs and Trade-GATT.
Ao analisarmos o percurso histórico do multilateralismo,
deparamo-nos com a primazia do que se convencionou chamar
de tríade do comércio internacional: Estados
Unidos e Canadá, União Européia e Japão.
A análise isolada da construção da nova
ordem mundial, a partir das ações empreendidas
no pós-guerra, não nos permitiria compreender
todo o alcance das estratégias delineadas naquele
período. Com efeito, a vasta literatura sobre a gênese
do multilateralismo tem privilegiado, principalmente, o período
iniciado em 1945. Contudo, para uma melhor compreensão
do fenômeno do livre-comércio, tal como conhecemos
nos dias de hoje, seria preciso que recuássemos até o
Século XIX. A notável influência política
do Concerto Europeu(1815-1871) concedeu às nações
daquele continente, em um primeiro momento, o predomínio
sobre o comércio internacional.
Findo aquele período, a cenário econômico
internacional passou a conhecer a emergência de um
novo ator: os Estados Unidos da América. As diversas
transformações pelas quais passaram o comércio
internacional no final do Século XIX, aliadas às
lições do período entre-guerras, são
os responsáveis pela atual configuração
do multilateralismo. Este último seria marcada por
diversas iniciativas americanas com vistas à implementação
de uma maior abertura dos seus parceiros comerciais. Como
pano de fundo a essas proposições, temos a
grave crise econômica mundial que favoreceu, dentre
outros, o surgimento dos egoísmos nacionais com graves
conseqüências sobre o precário sistema
de livre-comércio existente até então.
O período iniciado em 1945 não buscou, apenas,
consolidar a hegemonia nascida no fim do século passado
mas também reafirmar a posição dos EUA
como potência vencedora do conflito. O fracasso da
Organização Internacional do Comércio
iniciaria um novo ciclo de tensões no comércio
mundial. Porém, esse revés contribuiu para
o lançamento das bases da Conferência das Nações
Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento-UNCTAD,
embrião do Sistema Geral de Preferências-SGP.
Contudo, a iniciativa americana contribuiria para o surgimento
do período batizado por Eric Hobsbawm como "Era
de Ouro" ou dos "Trintas Gloriosos Anos" para
outros autores. O período 1945-1975 significou para
a tríade do comércio internacional, uma fase
de notável crescimento econômico e a mudança
do eixo tradicional do comércio mundial do Oceano
Atlântico para o Oceano Pacífico.
Posteriormente, após a realização de
inúmeras rodadas de negociações patrocinadas
pelo GATT, temos o lançamento dos "Novos Temas" às
vésperas da Rodada do Uruguai(1986-1994), que alcançavam
os serviços, os investimentos e a propriedade intelectual.
Essa seria a nova estratégia americana para fazer
face às transformações impostas pela
crise dos anos setenta.
Portanto, o objetivo da proposta de pesquisa é o
de identificar as principais dificuldades no acesso a mercados
dos países em desenvolvimento ou em transição.
Assim, o trabalho será desenvolvido a partir de uma
análise histórica do contexto político
que marcou o surgimento dos diversos protecionismos já no
início do Século XIX. Em conseqüência,
compreenderemos as atuais dificuldades dos países
em desenvolvimento ou em transição, no acesso
aos mercados dos países industrializados e às
críticas ao papel institucional da Organização
Mundial do Comércio.
I – As importantes lições dos períodos
que antecederam a gênese do multilateralismo
O notável Século XIX é marcado não
somente pelas grandes transformações econômicas,
sociais e políticas mas também pelo surgimento
do primeiro exemplo de protecionismo agrícola: a instituição,
pela Inglaterra, do Corn Law em 1815. O processo negociador
que se seguiu após, findou com a elevação
dos direitos aduaneiros pela Alemanha, em 1879. A revogação
do Corn Law ocorrido em 1846 refletiu a nova realidade econômica
inglesa marcada pela consolidação do seu modelo
industrial. Não obstante essa perspectiva, setores
favoráveis ao livre-comércio, como foi o caso
de Pell, Primeiro-ministro britânico à época,
esperavam que a atitude inglesa contribuísse para
a abertura comercial dos seus vizinhos continentais.
Somente no início da segunda metade daquele século
iria se iniciar a notável fase de negociações
bilaterais que marcou, principalmente, a década de
sessenta. Diversos acordos bilaterais são assinados,
dentre os quais podemos destacar aquele estabelecido entre
pela França com a Inglaterra e o Zollverein alemão.
A implementação desses acordos bilaterais promoveria
o desarmamento tarifário dos principais países
europeus.
O período de florescimento de acordos comerciais
seria, contudo, interrompido pela depressão econômica
do fim do Século XIX, o que coincidiu com o declínio
do Concerto Europeu. Em contrapartida, temos o início
da supremacia norte-americana que iria se consolidar no período
entre-guerras com base na sua estratégia de distanciamento
do contexto político europeu. Apesar dos esforços
da Sociedade das Nações, o comércio
internacional registrou um crescimento medíocre nos
anos vinte. Além disso, a crise de 1929 desencadeou
uma espiral protecionista o que levou os EUA a promoverem
diversas negociações no intuito de assegurarem
os seus mercados. Em sentido contrário, porém,
promovem o fechamento de suas fronteiras por meio de uma
quase proibição das importações.
Em realidade, o estabelecimento de novos direitos aduaneiros(Hawley-Smoot
Tariff Act, 1930), significou, na prática, a proibição
de importações. Dessa forma, temos, talvez,
a demonstração de uma conduta que persiste
até os dias atuais: o unilateralismo norte-americano.
Por toda década de trinta o quadro se deteriorou,
ainda mais. Os EUA buscavam, de todas as formas, relançar
o comércio mundial e manter seu protecionismo no intuito
de equilibrar sua balança comercial. A posição
ambígua dos norte-americanos levou a uma brutal de
suas exportações. Na tentativa de reverter
aquela situação desfavorável, o Presidente
Roosevelt encaminha ao Congresso o Reciprocal Trade Agreements
Act em 1934. Os resultados foram, contudo, insignificantes.
Esses reveses levaram os EUA a proporem outras iniciativas
mesmo antes do fim da Segunda Guerra Mundial. A Carta do
Atlântico proposta em 1941 incluía, dentre os
seus oito princípios, a participação
de todos os Estados no comércio mundial. Em acréscimo,
pregava a colaboração de todas as nações
para a melhoria das condições de trabalho,
para o progresso econômico e para a segurança
mundial. Estavam lançadas as bases para a nova arquitetura
das relações internacionais do pós-guerra.
II – O advento do multilateralismo: do GATT à Organização
Mundial do Comércio
O fim da Segunda Guerra Mundial impôs um novo modelo
no cenário internacional. As lições
do período entre-guerras|(1919-1939) viriam a definir
a novo ordem. O fracasso da Sociedade das Nações
que, aliado ao recrudescimento do protecionismo comercial
e à depressão econômica dos anos trinta,
influenciaria as ações tomadas após
1945. Os Estados Unidos, como potência vencedora do
conflito propunham o tripé do desenvolvimento global
baseado na liberalização do comércio
mundial, na estabilidade monetária internacional e
na paz duradoura através da criação
de organismos internacionais. Esse novo panorama viria a
contribuir para o notável progresso econômico
anteriormente citado. Como conseqüência dessa
nova ordem, a transformação do globo em um
espaço comercial único com base na cláusula
da nação mais favorecida e no tratamento nacional,
surgiu como conseqüência natural do esforço
norte-americano. Ainda, como repercussão da nova ordem,
temos o impulso das empresas transacionais trazendo novo
alento à globalização. Em decorrência
do ambiente propício ao desenvolvimento do comércio
internacional surge, também, o regionalismo.
Todavia, o fracasso da proposta de criação
da Organização Internacional do Comércio-OIC,
como elemento de sustentação do tripé americano,
traria uma significativa cisão institucional no âmbito
do GATT. Por contrariar os interesses dos investimentos norte-americanos
no exterior, o Senado dos EUA rejeitou a recepção
dos acordos do GATT pelo direito interno no que se referia à criação
da OIC. Com isso, o GATT passou a funcionar, de forma provisória,
como um organismo internacional. Essa lacuna seria preenchida
somente cinqüenta anos mais tarde com a criação
da OMC.
A cisão institucional mencionada anteriormente trouxe
nítidos prejuízos aos países em desenvolvimento.
Na esteira desse retrocesso, o comércio internacional
conheceu novos desdobramentos que, além de não
contribuírem para o seu aperfeiçoamento, colocaram
em lados opostos, países desenvolvidos e países
em desenvolvimento. Essa nova perspectiva favoreceu a convocação
para a primeira assembléia da UNCTAD em 1964 e expôs
os graves problemas que ainda persistiam no comércio
internacional.
A etapa inaugurada pelas negociações multilaterais
apartou das rodadas de negociações, a questões
agrícola e têxtil, com nítido prejuízo
econômico e político para os países em
desenvolvimento. Apesar da evolução do processo
negociador, que culminou na Rodada do Uruguai e na criação
da OMC em 1994, o quadro atual nos indica o pessimismo como
melhor via. Ora, as negociações realizadas
a partir da Rodada do Milênio até a mais recente,
realizada em Cancun no último mês de setembro,
nos trazem elementos de reflexão importantes.
Os EUA, por exemplo, conseguiram implementar, sob a denominação
de "Novos Temas", todas as disposições
em matéria comercial que já existiam no seu
direito interno, na Rodada do Uruguai. Uma análise
mais detalhada das ações daquele país
durante o período entre-guerras, não nos deixa
dúvidas de que o comércio mundial ocorre sob
a tutela norte-americana. Além disso, a questão
agrícola, que interessa de perto à União
Européia e que foi objeto da chamada "Cláusula
da Paz", prevista para vigorar até dezembro de
2003, expõe as diretrizes que têm norteado a
política comercial da tríade internacional.
No exemplo americano, não poderíamos deixar
de citar a questão dos subsídios à agricultura
que, antes de ser econômico, é político.
No caso europeu, um dos mecanismos importantes para a consolidação
do grande mercado comum foi a instituição da
Política Agrícola Comum-PAC. Seus objetivos
principais estão relacionados à segurança
alimentar, à garantia dos preços agrícolas
e à elevação do nível de vida
do produtor rural.
O panorama torna-se ainda mais sombrio quando estendemos
nossa análise à implementação
dos "Novos Temas", mais precisamente no que se
refere à propriedade intelectual. Além da questão
dos medicamentos e da transferência de tecnologia para
os países menos favorecidos economicamente, o Governo
norte-americano tem se utilizado da acusação
de pirataria, dentre outros, para retaliar os seus parceiros
comerciais.
O processo negociador se mostra difícil e nos deixa
céticos quanto à obtenção de
resultados que possam contribuir para a implementação
do multilateralismo preconizado pela Carta de Havana e consolidados
pela OMC.
Doutor em Direito Tributário Internacional pela Universidade
de Paris-XI-Sud
Professor do Mestrado em Direito das Relações
Internacionais do UNICEUB
