La economía política del federalismo fiscal

Los procesos de inserción en los mercados internacionales (globalización) y de cambio político (democratización) vividos en México durante los últimos años han llevado a una mayor descentralización de los recursos públicos y una demanda política para que el federalismo se convierta en la manera idónea de llevar a cabo la gestión gubernamental. Específicamente, se ha buscado que el federalismo fiscal –entendido en un sentido hacendario amplio, esto es, involucrando la manera como se distribuyen entre las partes de la federación las responsabilidades de recaudación, gasto y endeudamiento- sea el instrumento por medio del cual los gobiernos (federal, estatales y municipales) realicen sus funciones de manera más efectiva y con rendimiento de cuentas a la ciudadanía. Particularmente en momentos en que de todo el mundo recibimos muestras de modernización de la administración publica a través de la cada vez mayor participación ciudadana.

La globalización impacta de manera muy diferente a las distintas regiones mexicanas, pues éstas varían en cuanto a su acceso a mercados, su infraestructura física o su inserción a los flujos de comercio, finanzas y tecnología, dependiendo de las ventajas competitivas localizadas, que se han generado a lo largo de los años. La liberalización económica emprendida en las últimas décadas, si bien ha mejorado las condiciones del país como un todo, marca de manera más tajante las diferencias entre regiones pobres y ricas, pues los beneficios del libre comercio se distribuyen, regionalmente, en proporción directa con las desigualdades existentes. Por un lado los estados mas desarrollados como Jalisco, Nuevo León, Puebla, México y el Distrito Federal son a donde se concentra la generación de riqueza, empleos y los beneficios del libre comercio. Por otro lado estados como Chiapas, Oaxaca, Guerrero sufren los efectos de la globalización al perder internamente fuentes de empleo y de inversión, pues su misma condición de pobreza los ubica en situación de frecuentes conflictos internos, desalentando a las pocas oportunidades de inversión locales y foráneas.

La implicación de economía política más directa de la globalización es, entonces, que las regiones ricas, con mejores gobiernos, mejor infraestructura y más capital humano, presionarán al gobierno federal para tener un federalismo fiscal en el que se conserven los recursos financieros en la localidad en que son generados, lo cual les permitirá continuar en un círculo virtuoso de crecimiento - provisión pública de infraestructura y capital humano – crecimiento. Los estados pobres, en cambio, van a buscar que el federalismo fiscal dé preferencia a programas y políticas públicas que compensen desventajas iniciales y redistribuyan recursos a favor de los estados y municipios más pobres. Esta contraposición de intereses es el reto más significativo que enfrenta el federalismo mexicano, específicamente el fiscal, en los años venideros. Cambiar de fondo instituciones fiscales (como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal) o políticas (como el pacto federal) será difícil. Los actores políticos no necesariamente tienen incentivos para cooperar en el rediseño de los arreglos vigentes, sino que tienden a buscar resolver viejas rencillas contra el centro y concentrar sus esfuerzos en obtener más recursos y mejorar el trato que recibe su localidad específica por parte del gobierno federal. Para construir un nuevo federalismo fiscal los actores políticos tendrán que superar obstáculos generados, paradójicamente, por los propios procesos de descentralización y democratización vividos en los últimos años.

La descentralización en el gasto ha hecho que los estados sólo piensen en el federalismo como un juego suma cero en donde lo que gana un estado lo pierde otro. La democratización obliga a los gobernadores y presidentes municipales a presentarse de manera confrontada frente al gobierno federal, pues esto sube sus bonos frente a la ciudadanía.

Pero mientras se entienda el problema de rediseño del federalismo fiscal como el de dividir un pastel dentro de un conflicto irreconciliable de intereses contrapuestos, o el de debilitar al gobierno federal para fortalecer a estados y municipios, poco se podrá lograr para modificar el problema fundamental, que tiene que ver con la desigualdad regional.

Para atenuar la desigualdad regional del país se requiere que el federalismo sea visto como un juego de suma positiva en que todos ganan por pertenecer a la misma federación; y en el que un gobierno federal debe ser lo suficientemente fuerte como para aportar bienes públicos que beneficien a todos los miembros de la federación, incluyendo políticas redistributivas a favor de las regiones más pobres. Pero las regiones ricas deben al mismo tiempo tener la suficiente autoridad fiscal para extraer y conservar en su localidad los recursos financieros que requieren para su propio desarrollo.

Tres elementos centrales requieren cambios para que el federalismo fiscal mexicano funcione efectivamente. Primero, los sistemas de recaudación (federal, estatales y municipales), que son los que determinan cuántos recursos financieros están disponibles para el quehacer gubernamental. Segundo, los sistemas de transferencias fiscales (federales y estatales), que reparten recursos financieros entre los miembros del pacto federal. Y tercero, los sistemas de endeudamiento público (de nuevo, federal, estatales y municipales) que determinan la distribución de las cargas fiscales para el financiamiento de los proyectos de inversión a lo largo del tiempo y entre los lugares.

La configuración del nuevo mapa de desarrollo nacional requiere de cambios profundos en las reglas del juego. Cualquier cambio en los elementos arriba mencionados deberá partir, de cinco premisas básicas: 1) La necesidad de mantener finanzas públicas sanas en todos los niveles de gobierno. 2) El imperativo de devolver potestad tributaria a los gobiernos locales. 3) La urgencia de eliminar los incentivos perversos al esfuerzo fiscal existentes en el actual sistema de coordinación fiscal, tanto en las aportaciones como en las participaciones. 4) El objetivo normativo de volver más equitativo el sistema de transferencias fiscales actualmente existente. 5) La preocupación por la viabilidad del proyecto de desarrollo mismo si no se atenúan las diferencias regionales.

El logro de las premisas arriba mencionadas se convierte en condición necesaria y suficiente para el desarrollo. Solo hasta entonces veremos con claridad el perfil del nuevo país al que todos aspiramos, con un nuevo rumbo y hacia puerto seguro.