La erradicación de la pobreza en el mundo: una evaluación de cara al 2001

(Segunda Parte)

Los pobres y el "desarrollo" de la pobreza

Las acciones tendientes a erradicar la pobreza en el mundo deben tomar en cuenta que no hay una sino muchas pobrezas. La pobreza no es la misma en todos lados y, por consiguiente, medidas que beneficien a los más pobres deben tomar en cuenta la realidad de cada país: en particular, quiénes son los más afectados por la pobreza, la desigualdad y la marginación social.

La pobreza es siempre mucho más alta en zonas rurales que en el total. Sin embargo, la especificidad de la pobreza rural difiere de la urbana, y ésta es muy alta en algunos contextos como en México.

En la mayoría de las regiones en vías de desarrollo, más de un 60% de la población está empleada en la agricultura, con bajísimos niveles de productividad e ingreso. Las estrategias destinadas a combatir la pobreza rural son fundamentales. Los estudios sugieren estrategias que privilegien el desarrollo de aquellos sectores donde la pobreza se concentra (en la mayor parte de los casos, en el sector agrícola). Esto debe combinarse con seguridad alimentaria, gestión de los recursos naturales y capacitación para mejorar la capacidad empresarial.

En general en México, la pobreza es fundamentalmente urbana: las ciudades crecen y las poblaciones suburbanas viven en condiciones de vida «marginales», con problemas de saneamiento y agua, hacinadas y en condiciones miserables. Desde luego que la situación en los estados del sureste presenta condiciones inversas con niveles de pobreza muy altos en el medio rural. Para nuestro país, como en el resto de América Latina, la erradicación de la pobreza depende principalmente de la inversión en capital humano, algo que los países del Sudeste asiático han realizado admirablemente en los últimos 20 años.

La incidencia de la pobreza es mayor es más grave y crece en mayor proporción en la mujer que en el hombre. Factores de orden cultural, económico, legal y político están detrás del fenómeno llamado la «feminización» de la pobreza. Las políticas de ajuste y reforma estructural no hacen sino aumentar estos problemas, en la medida en que, al recortar los servicios públicos gratuitos, vuelven a responsabilizar a las familias (es decir, a las mujeres) del cuidado de los niños, los ancianos y los enfermos. TAMBIÉN LA COMUNIDAD INTERNACIONAL HA SIDO AMBIGUA Y FRIVOLA A ESTE RESPECTO. Mientras por un lado se habla de una mayor colaboración en el ámbito doméstico de los cónyuges (las mujeres solas a cargo de una familia se están reproduciendo en el mundo a velocidades alarmantes), por el otro se acentúan los esfuerzos porque los países reduzcan el gasto público, con consecuencias negativas sobre la reducción del gasto en servicios públicos esenciales.

Finalmente, es importante destacar que el éxito de las políticas depende de hasta qué punto existen estrategias de formación de todas las capacidades de cada persona y de la capacidad de todas las personas que viven en situación de pobreza. Se ha subrayado a menudo que una limitación importante de los programas contra la pobreza es la escasa participación que dan a las propias personas involucradas, así como los riesgos que entraña una participación limitada de los usuarios en los planes que se les aplican. Dado que los pobres carecen de influencia y poder político, su capacidad para apropiarse de los recursos disponibles es muy limitada. Como consecuencia, las políticas asistencialistas no mejorarán la situación, a menos que estos mismos pobres se «apoderen».

Los gobiernos y los organismos financieros internacionales, sin embargo, han demostrado una considerable ambigüedad al respecto. Por un lado, han estimulado en innumerables ocasiones programas de reforma estructural que han desmantelado parcial o totalmente las organizaciones autónomas de la sociedad civil, en muchos casos sustituyendo la capacidad de iniciativa autónoma de los pobres por iniciativas privadas, en nombre de la «eficiencia» del servicio. Por otro lado, es importante tomar en cuenta que si los pobres no se alían con sus prójimos, quedarán a merced de la cooptación del Estado o del asistencialismo de aquellos para quienes puedan resultar una «masa de maniobra» política. Los innumerables estudios que muestran la disminución regresividad del gasto público en beneficio de los sectores medios, así como la idea generalizada de que las clases medias se apropian de los bienes de los pobres, sólo atentan contra las posibilidades de una alianza política efectiva entre clase media y pobres, alianza que, hasta donde los estudios histórico-políticos lo muestran es la única capaz de transformar las estructuras de poder prevalecientes y asegurar niveles de equidad razonables.

Los recursos necesarios son cada vez más escazos

El aumento de la pobreza en el mundo se da en un contexto donde persiste la carga de la deuda externa, se reduce la asistencia oficial al desarrollo y aumentan las restricciones en los gastos del Estado como consecuencia de las políticas de reforma económica y ajuste estructural. Para un conjunto de países severamente afectados por situaciones de pobreza generalizada, la reducción de la misma depende en buena medida de la asistencia externa y de las posibilidades de condonación de deuda.

Durante los años 1980 y 1990 se han producido reformas que impusieron reducciones de los gastos de los Estados, mientras que la porción de los pagos de los intereses de las deudas externas en los presupuestos y las propias deudas se ha cuadruplicado en los últimos 15 años. Para los países africanos, la fuerte dependencia de los recursos externos ha generado situaciones de fuerte endeudamiento que han contribuido a absorber buena parte (sino la mayor) de los ingresos generados. Muchos de los países más pobres están paralizados en sus perspectivas de crecimiento por los abrumadores servicios de deuda: África paga más del 14% de los ingresos de exportación en el servicio de ésta, Asia meridional el 22% y América Latina y el Caribe el 33%.

Sin embargo, no son muchos los esfuerzos que han hecho los países en materia de condonación de deuda. La Iniciativa para la Reducción de la Deuda de los Países Pobres Muy Endeudados, impulsada por el FMI y el Banco Mundial, no ha tenido mayor éxito y pocos países podrán beneficiarse de ella. Una de las limitaciones más importantes es que estas estrategias sólo se aplicarán a aquéllos que demuestren un historial de ajuste estructural de al menos seis años.

Un segundo problema que enfrentan los países más pobres es la reducción, no sólo relativa sino absoluta, de la ayuda al desarrollo. La asistencia oficial al desarrollo ha ido disminuyendo desde principios del decenio de 1980, ha disminuido en forma constante desde los años 1990 y hoy se encuentra en su mínimo histórico (0,22%), lo que ni siquiera representa una tercera parte del 0,7% del PNB comprometido por los países donantes. El informe Superar la Pobreza Humana, del PNUD (1998), observa con inquietud «el hecho de que mientras que en 1997 la Ayuda Oficial para el Desarrollo creció en 11 de los 14 donantes no pertenecientes al Grupo de los Siete, en los países de este Grupo el nivel es ahora del 0,19%. Y los cuatro donantes que han mantenido su Apoyo por encima del 0,7% no pertenecen al Grupo de los Siete».

Un tercer problema que enfrentan estos países es la escasa asignación que los gobiernos y los países donantes otorgan al financiamiento de los servicios sociales básicos..

Sin embargo, las actuales asignaciones no cubren la tercera parte de los fondos necesarios para lograr la cobertura universal de los servicios sociales básicos (calculada en 220 mil millones de dólares). Los estudios realizados en el marco de la Iniciativa 20/20 muestran que será necesario incrementar los gastos actuales en por lo menos un 50% para conquistar las metas de desarrollo social fijadas por las diversas Cumbres Mundiales celebradas en los últimos diez años. En promedio, los estudios indican que los países destinan un 13% de su presupuesto. El análisis de 30 estudios por país realizado por PNUD (1998) muestra que: a) la mayoría de los países en desarrollo y donantes destinan menos del mínimo requerido para garantizar un acceso universal a los servicios sociales básicos en los próximos 5 a 10 años; b) en promedio, los servicios sociales básicos reciben entre 12 y 14% de los presupuestos nacionales y un promedio de 15% de la Ayuda de otros países.

Los impactos de la política de ajuste y el mercado

Uno de los supuestos de las relaciones entre crecimiento y pobreza está dada por la teoría del «goteo»: el crecimiento económico «goteará» hacia los sectores más pobres incrementando automáticamente sus estándares de vida. Sin embargo, numerosos estudios muestran las deficiencias de esta interpretación, así como la ambigüedad de las relaciones entre crecimiento y reducción de la pobreza.

Los estudios han sido muy conclusivos respecto a los impactos negativos que la recesión económica tiene sobre la pobreza. Por el contrario, el crecimiento no tiene una relación directa con la pobreza. El estudio del PNUD (1998:p.42) realizado en 38 países muestra que ni el crecimiento moderado ni el crecimiento acelerado representan una garantía para la reducción de la pobreza.

La focalización excesiva en políticas antiinflacionarias, que parece haber sido la tónica predominante de los esfuerzos de la «primera generación» de reformas, no parece tener una contribución fundamental en la erradicación de la pobreza. Si bien los efectos de la hiperinflación contribuyeron a deteriorar más aún la situación de los más pobres, incapaces de defenderse del deterioro de sus salarios nominales, los efectos de las políticas exclusivamente focalizadas en la inflación, cuando ésta es moderada, están siendo muy discutidos, pues generan impactos recesivos. De la misma manera están siendo discutidos los beneficios de la privatización.

Países como Vietnam han dado lecciones de «heterodoxia» al mundo, frenando las presiones por un ajuste «ortodoxo», buscando formas de ajuste que no recortaran el gasto público social y mitigando la influencia negativa de la liberalización comercial sobre bienes sociales como el empleo. Se destacan las actividades agropecuarias generadoras de grandes cantidades de empleo, particularmente en el medio rural.

Además, la crisis de los países asiáticos y la probable desaceleración de la economía de todos los países en desarrollo levantan una alerta roja para la situación de los pobres, los vulnerables y los excluidos del mundo. Si los gobiernos no acuerdan una solución que ayude a mitigar los efectos negativos de los nuevos modelos de acumulación, el mundo será cada vez más desigual y más pobre.

La creciente desigualdad en el mundo será en buena medida responsable de la persistencia de la pobreza y de la reducción del impacto del crecimiento económico sobre su erradicación. La desigualdad contribuye a minimizar los beneficios del crecimiento para los pobres. Así como éstos son el grupo más vulnerable a la recesión, son también los que menos capacidad tienen para beneficiarse de los objetivos del crecimiento. El «goteo» de arriba hacia abajo será menor cuanto mayor sea la desigualdad entre grupos y personas. Es imperioso acordar una acción conjunta en materia de equidad y pobreza, y no focalizar exclusivamente en ésta última.

La desigualdad en el mundo está creciendo: no sólo entre personas, sino entre países. Los efectos de la globalización tienden a aumentar las brechas de desigualdad, no sólo entre los ricos y los pobres dentro de los países, sino entre países ricos y países pobres. Los efectos perjudiciales de la integración económica están a la vista: «al mismo tiempo que se ha desacelerado el crecimiento mundial, la diferencia de las tasas de crecimiento per cápita entre los países industriales y en desarrollo se ha ampliado» (PNUD, 1998: p. 48).

Los países del Tercer Mundo son los que más sufren el agravamiento de las desigualdades, tanto fuera como dentro de fronteras. América Latina, África y los países del antiguo bloque socialista son los más dramáticamente desiguales de entre ellos.

México continúa siendo un continente marcado por una desigualdad que parece fatal y se ha constituido en un «gran» ejemplo de cómo la reducción de la pobreza se ve frenada por una persistencia importante de la desigualdad, a pesar de la recuperación económica de los años 1990.

Conclusiones

Describir la pobreza hoy aislándola de fenómenos tales como la desigualdad o la exclusión, de su condición resultante de los modelos de acumulación imperantes, discutirla sin discutir asimismo el impacto negativo que las políticas de ajuste han tenido sobre los sectores de menores ingresos, es desconocer el problema.

Discutir estrategias de «participación» de los pobres, aislándolos a su vez de las clases medias empobrecidas y otros sectores sociales, es inútil. Tan inútil como hablar del impacto positivo de un buen funcionamiento de los mercados sobre los pobres: los pobres no están en el mercado.

Para erradicar la pobreza no se precisan sólo «políticas», se precisa «Política» en sentido mayúsculo. Se hace necesario revisar un estilo de desarrollo que está agravando la situación de los pobres en el mundo al tiempo que los multiplica, que refuerza los patrones de inequidad existentes al tiempo que crea otros. Un estilo de desarrollo depredador del medio ambiente y causante de la exclusión de millones de personas de cualquier acceso a bienes sociales como la educación, la salud y el trabajo. La brecha entre los países y entre las personas se está haciendo cada vez más insalvable.

Si la revisión, reflexión y discusión no incorporan una crítica sustancial a los modelos de desarrollo imperantes, los objetivos de la reducción de la pobreza no serán más que imperativos éticos, sin capacidad de ser impuestos políticamente a nadie.