Combinación de las políticas nacionales con las intervenciones dirigidas a grupos específicos

El desarrollo humano de todos los mexicanos constituye una de las más altas prioridades del Gobierno de la República. Este compromiso deberá de expresarse en un conjunto de acciones orientadas a mejorar la calidad de vida de la población y avanzar hacia un desarrollo económico y social que propicie y extienda las oportunidades de superación individual y comunitaria, bajo el principio de equidad. Por ello, los objetivos centrales de la política social son elevar los niveles de bienestar y disminuir la pobreza y la exclusión social. A pesar de los indudables avances alcanzados en materia de educación, salud, seguridad social, vivienda y servicios básicos, persisten signos de inequidad y rezagos sociales a los que es necesario hacer frente para que todos los mexicanos ejerzan su derecho a una vida digna, con mejores oportunidades para su desarrollo social, cultural y productivo. El agravamiento y aún la persistencia de la desigualdad y la pobreza extrema representan un obstáculo para la realización plena de los derechos sociales y restan sentido a los objetivos de desarrollo con justicia y democracia. Por ello, los esfuerzos para la erradicación de la pobreza constituyen un imperativo del gobierno y la sociedad. En este contexto, debemos de señalar de que a pesar de los estrechos vínculos entre desigualdad y pobreza extrema, su combate demanda estrategias complementarias pero diferenciadas. La desigualdad es un problema estructural que se expresa en las diferencias de ingreso y de oportunidades sociales entre los distintos estratos de la población. La pobreza extrema por su parte, a pesar de tener un origen estructural común al de la desigualdad, requiere de un esfuerzo particular que contribuya a crear oportunidades de bienestar para la población que la padece, la cual por su propia condición de carencias absolutas, se encuentra al margen de los beneficios de las estrategias de crecimiento económico y desarrollo social.

A pesar de que la sociedad mexicana se transforma día con día, todavía existe una línea que puede ser factor de división y obstáculo para su integración. Dicha línea es la frontera que delimita la pobreza extrema. Por ello, el objetivo de moderar la opulencia y abatir la pobreza ha sido causa común de los mexicanos. En el umbral del siglo XXI, estos ideales tienen vigencia y colocan a la superación de la pobreza como una premisa para la transformación del país. ¿Cómo pueden determinar los encargados de formular la política si el crecimiento tiende a favorecer a los pobres o no? En lo que respecta a la pobreza de ingreso, una buena indicación inicial es que el ingreso per cápita de los pobres está aumentando más rápidamente que el ingreso medio. Ello significa que probablemente está disminuyendo la desigualdad de ingreso. Otra indicación es que la proporción de pobres está disminuyendo más rápidamente que lo que aumenta el ingreso medio por persona (es decir, la pobreza está respondiendo rápidamente al crecimiento). Una indicación más fuerte aún es que el número absoluto de pobres se reduce a causa del crecimiento. A menudo, la proporción de gente pobre puede disminuir aun cuando su número esté en aumento.

En lo que respecta a la pobreza humana, una indicación semejante de que el crecimiento favorece a los pobres es la aceleración de la tasa tendencial de reducción de la malnutrición infantil o la probabilidad de morir antes de los 40 años de edad. Otro indicador inmediato es la disminución marcada de la morbilidad infantil y la mortalidad de niños menores de 5 años, indicadores que pueden responder más rápidamente a los cambios de política. Esos resultados, ya sean en relación con la pobreza de ingreso o la pobreza humana, pueden responder al crecimiento rápido del ingreso privado de los sectores en que se concentran los pobres, como la agricultura, la industria y la construcción rurales o las pequeñas empresas urbanas, o a la reasignación del ingreso público a gastos que surten efectos notables respecto de los pobres, como los servicios sociales básicos, los caminos rurales o las micro finanzas.

La creciente prosperidad de China a principios del decenio de 1980, época en que su economía rural se expandía con rapidez, es un ejemplo conocido de crecimiento en beneficio de los pobres. La experiencia de Viet Nam en el decenio de 1990 fue semejante. Antes del decenio de 1990 muchas economías de Asia oriental, como las de Malasia y Taiwán (provincia de China), también experimentaron períodos de crecimiento en beneficio de los pobres.

Las reformas de política pueden dar lugar a importantes cambios, pero a veces las condiciones iniciales, como un elevado desarrollo humano debido a inversiones previas, pueden ayudar a desencadenar los avances. Y en ocasiones la política tendiente a favorecer a los pobres puede verse frustrada por conmociones externas negativas. La política tendiente a favorecer a los pobres no siempre se traduce en el crecimiento y el desarrollo humano en beneficio de los pobres, sobre todo cuando no existen instituciones clave encargadas de la gestión pública que las apliquen. Si no existe un plan independiente y la cuestión de la pobreza se incorpora en la planificación nacional, suele quedar relegada a un segundo plano. Con un plan independiente contra la pobreza se corre el peligro de reforzar la idea de que la pobreza es un problema sectorial. Algunos países, como Filipinas y Kirguistán, tienen planes contra la pobreza pero, paradójicamente, no han hecho de la reducción de la pobreza un objetivo principal de la planificación nacional. Lo ideal sería que la planificación contra la pobreza se refiriera tanto a las políticas nacionales como a los programas dirigidos a grupos específicos. Ello podría lograrse incorporando las políticas nacionales en el plan contra la pobreza o haciendo de la reducción de la pobreza un objetivo importante de la planificación nacional del desarrollo. El objetivo primordial del actual plan de desarrollo de Nepal es la reducción de la pobreza. Y en Sudáfrica la reducción de la pobreza ha pasado a formar parte de la Estrategia de crecimiento, empleo y redistribución (véase el perfil del país).

Poco importa optar por un plan independiente contra la pobreza o por un plan de desarrollo más centrado en la lucha contra la pobreza si luego no se ejecutan. Si los planes no pasan de ser meros documentos estratégicos generales mientras el desarrollo está siendo dirigido por el mercado, ¿para qué preocuparse tanto? En muchos casos, ni los planes mejor elaborados se utilizan para regir la formulación de políticas.

El método de dos niveles

En muchos países cuyos planes contra la pobreza fueron evaluados los programas de ajuste estructural guían la formulación de políticas y limitan los recursos para reducir la pobreza. El Estado está quedando excluido de esferas en que se considera innecesario, como las juntas de comercialización y las empresas del sector público. Sin embargo, no se le está dando participación en esferas como la reducción de la pobreza, en la que necesita disponer de los recursos y la capacidad necesarios para desempeñar un papel dinámico. Sudáfrica incorporó la reducción de la pobreza de manera más explícita en su planificación nacional en el momento en que adoptó una estrategia de desarrollo más basada en el mercado.

Pero el crecimiento inducido por el mercado no siempre da lugar a la disminución de la pobreza. Además, la mayoría de los países sigue aplicando un método de "dos niveles" para erradicar la pobreza: el crecimiento en un nivel y el desarrollo humano en el otro. Pero por lo general los dos niveles no se tocan. Se dedica escasa atención a hacer que las políticas económicas favorezcan más a los pobres, mientras se asigna a los servicios sociales la tarea separada de fomentar el desarrollo humano.

Los dos niveles asumen formas diversas. En los países de economía en transición y los países árabes la reducción de la pobreza aún tiende a vincularse a la seguridad social o el bienestar social, aunque algunos países están ampliando sus programas. Por ejemplo, el Yemen está tratando de transformar su Fondo de Bienestar Social de una organización de asistencia social en un organismo de desarrollo.

Uzbekistán mantiene aún un sistema amplio de protección social, pero ha compensado las reducciones de la asistencia social del decenio de 1990 con la privatización de bienes como la tierra y la vivienda, con lo que ha aumentado la riqueza de la población. La máxima prioridad de muchos países de economía de transición es proteger los medios de vida de los pobres en períodos de contracción económica. Una opción es la transferencia de los bienes públicos a los pobres. Sólo después se abordará el problema del crecimiento tendiente a favorecer a los pobres.

Siguiendo sugerencias del PNUD, Burkina Faso y Kirguistán han elaborado estrategias de desarrollo humano sostenible. Pero en Burkina Faso la mayoría de las iniciativas relacionadas con la pobreza parecen estar vinculadas a la reforma del gasto social. A menudo la promoción del desarrollo humano básico se asocia erróneamente con sólo la reestructuración del gasto público. Además, la primera generación de estrategias de desarrollo humano sostenible no necesariamente se concentra en la reducción de la pobreza.

Vínculos débiles con la política macroeconómica

En Benin y Marruecos las estrategias centradas en el crecimiento coexisten con los programas contra la pobreza, sin una conexión explícita entre los dos niveles. Un motivo es el hecho de que las estrategias orientadas hacia el crecimiento se basan en programas de ajuste estructural anticuados, que se ocupan de los efectos del ajuste sobre los pobres después de producidos esos efectos o como cuestión de segundo orden. La preocupación por el costo humano del ajuste se ha centrado en la protección del gasto social y su orientación más eficaz en beneficio de los pobres. La Iniciativa 20 /20, encabezada por el UNICEF y respaldada por el PNUD, procura reestructurar el gasto social a fin de promover el desarrollo humano más equitativamente. Sin lugar a dudas, asignar más recursos a los servicios sociales básicos y velar por la calidad de esos servicios favorecerá más a los pobres que la actual estructura de asignación en la mayoría de los países. Pero no hay garantía de que esas medidas por sí solas propicien el uso de esos servicios por los pobres. Se necesita un conjunto más integrado de intervenciones económicas y sociales.

La medición de la pobreza a nivel global

Cuando se estima la pobreza a nivel mundial, se tiene que usar la misma línea de pobreza de referencia, y expresarla en una unidad común a través de los países. Por lo tanto, a efectos de agregar y comparar datos a nivel global, el Banco Mundial usa líneas de referencia de $1 y $2 dólares americanos por día, en dólares de 1993, en términos de la Paridad del Poder Adquisitivo de las monedas a través de los países. Se ha estimado que en 1998 alrededor de 1200 millones de personas en el mundo tenían niveles de consumo inferiores a $1 por día - 24 por ciento de la población de los países en desarrollo - y 2800 millones de personas vivían con menos de $2 diarios. Estas ,cifras están por debajo de las estimaciones de años anteriores, lo que indica que algún progreso ha tenido lugar. Sin embargo siguen siendo demasiado altas en términos de sufrimiento humano, y queda mucho por hacer. Y se debe enfatizar que, para analizar la pobreza en un país determinado, el Banco Mundial siempre usa líneas de pobreza basadas en las normas de dicha sociedad.

Dado el tiempo que toma recopilar y sistematizar los datos de las encuestas de los hogares, de donde son extraídas las cifras anteriores, y la complejidad del ejercicio de estimación, estas cifras aparecen con un retraso y se actualizan solamente cada tres años.

Nuevas direcciones en la medición de la pobreza

Aunque que se ha realizado gran progreso en la medición y análisis de la pobreza del ingreso, se necesitan más esfuerzos para medir y estudiar todas las otras dimensiones de la pobreza. La agenda del Informe sobre el desarrollo mundial ha incluido tanto la unión de indicadores sociales comparables y de alta calidad para la educación, la salud, y el acceso a servicios e infraestructura como el desarrollo de indicadores que examinan otras dimensiones - por ejemplo el riesgo, la vulnerabilidad, la exclusión social, el acceso al capital social. El programa de trabajo, además, ha incluido métodos de comparar un concepto multidimensional de pobreza, cuando la agregación de todas las dimensiones en un solo índice podría no tener sentido.

Además de extender la gama de indicadores de pobreza, es necesario trabajar en la integración de los datos obtenidos a través de encuestas por muestreo con la información obtenida de por medio técnicas más participativas, las cuales usualmente ofrecen observaciones interesantes sobre por qué los programas tengan menor o mayor éxito. Los enfoques participativos ilustran: la naturaleza del riesgo y de la vulnerabilidad, cómo los factores culturales y étnicos interactúan y afectan la pobreza, cómo la exclusión social limita la participación de las personas en el desarrollo, y cómo las barreras hacia esa participación pueden ser eliminadas.

La medición de la pobreza a nivel país

La manera más común de medir la pobreza es a través de los niveles de ingreso o consumo. A un individuo se le considera pobre si su nivel de ingreso o consumo se sitúa por debajo de un nivel mínimo que le permita satisfacer sus necesidades básicas. A este nivel mínimo se le suele denominar "línea de pobreza". Lo que es necesario para satisfacer las necesidades básicas varía a través del tiempo y las sociedades. Por lo tanto, las líneas de pobreza varían según el tiempo y el lugar, y cada país utiliza líneas que son apropiadas en relación con su nivel de desarrollo, normas y valores sociales.

La información sobre el consumo y el ingreso se obtiene a través de encuestas por muestreo en las cuales se hacen preguntas a las unidades familiares sobre sus hábitos de gasto y fuentes de ingreso. Estos tipos de encuestas se complementan cada vez más con técnicas participativas, en las que se pregunta a los individuos cuáles son sus necesidades básicas y cómo definirían el término pobreza.

Lo que es interesante es que los resultados de nuevas investigaciones demuestran un alto grado evaluaciones objetivas y subjetivas de las necesidades.

El problema de la desigualdad en la distribución del ingreso requiere enfrentarse, sobre todo, mediante medidas de política económica que impacten en las variables fundamentales que la determinan.

Los niveles de vida han mejorado...

Los niveles de vida han mejorado drásticamente en los últimos 25 años. El crecimiento de ingresos per capita en países en vías de desarrollo ha ascendido alrededor de un 1,3 por ciento al año. Como resultado millones de personas han superado la desesperante pobreza. A pesar del progreso mencionado la población ha crecido rápidamente, pasando de 2.900 millones en 1970 a 4.800 millones en 1996, y muchas personas han seguido naciendo pobres.

La proporción de la población mundial que vive en extrema pobreza económica, definida como subsistencia con menos de un dólar al día (en dólares del 1993, ajustados para explicar diferencias en poder adquisitivo en los distintos países), ha descendido de un 28por ciento en 1987 a un 24por ciento en 1998 (mirar los últimos datos sobre la pobreza del ingreso, en inglés).

Como se puede apreciar en la Tabla 1b del WDI de 1999, verdaderos adelantos en indicadores sociales han acompañado al crecimiento de los ingresos en término medio. La mortalidad infantil ha descendido de un 104 por 1.000 nacimientos en 1970-75 a un 59 por 1.000 en 1996. En general, la expectativa de vida ha aumentado de cuatro meses cada año desde 1970 (mirar las tendencias en la expectativa de vida, en inglés). El crecimiento en producción alimentaria ha superado substancialmente al crecimiento de la población. Los gobiernos han informado de un rápido progreso en matriculaciones de educación primaria (mirar las tendencias en educación, en inglés). El porcentaje de adultos que ya saben escribir y leer también ha aumentado de un 46 a un 70 por ciento. Las diferencias de género se han estrechado: la proporción de chicas a chicos en educación secundaria ha subido de 70 a 100 en 1980 a 82 a 100 en 1993. Hoy en día el mundo en vía de desarrollo es más sano, está mejor alimentado y está mejor educado.

...pero grandes disparidades regionales todavía persisten

Mientras la reducción de la pobreza ha progresado a nivel mundial, esta reducción no ha sido uniforme, y grandes disparidades regionales todavía persisten.

La pobreza está creciendo rápidamente en Europa y Asia Central y continúa creciendo en Latinoamérica y África Subsahariana. En Asia, donde viven la mayoría de los pobres, la proporción de personas que viven en pobreza ha descendido dramáticamente en las últimas décadas, pero la reciente crisis está parando el progreso (para más información mirar Crisis social en Asia del Este, en inglés). Más de 4 en 10 familias (más de 500 millones de personas) todavía viven en pobreza en Asia del Sur.

Hay también grandes diferencias regionales en un número de indicadores sociales.

Todas las regiones en vías de desarrollo han experimentado una disminución en la mortalidad infantil. De todos modos, el índice de mortalidad infantil en Asia del Sur sigue siendo más o menos igual que el de la mortalidad infantil en el Asia del Este de principios de los años 70'. Estas cifras indican un escaso avance en Asia del Sur al igual que favorables condiciones iniciales en Asia del Este. La mortalidad infantil en África Subsahariana es superior a la de Asia del Este. En general, 147 de 1.000 niños africanos mueren antes de cumplir cinco años, y 91 de 1.000 niños mueren antes de cumplir un año de vida. Diez países africanos tienen un porcentaje de mortalidad infantil inferior a cinco años (Angola, Guinea, Guinea-Bissau, Malawi, Mali, Mozambique, Níger, Ruanda, Sierra Leona y Zambia). (Para más información mirar las tendencias en mortalidad infantil, en inglés).

El total de matriculaciones en escuelas primarias ha aumentado en todas las regiones. Pero la proporción en África Subsahariana, que había ascendido de 50 por ciento de la población elegible a 80 por ciento en 1980, ha descendido a un 72 por ciento en 1993 reflejando problemas más complejos. Otra vez, estos porcentajes reflejan grandes disparidades en ciertos países. Seis países en África tienen menos de la mitad de sus niños matriculados en escuelas primarias (Burkina Faso, Etiopía, Guinea, Mali, Níger y Sierra Leona). (Teclear aquí para Región africana del Banco Mundial: Findings and Infobrief Best Practices, en inglés)

Una de las áreas en las que África Subsahariana está progresando es en la reducción de diferencias de género en educación. En Asia del Sur el progreso es más lento: la proporción de 66 niñas por 100 niños matriculados en las escuelas primarias y secundarias está todavía muy por debajo al del resto de países en vías de desarrollo (mirar las tendencias en educación femenina, en inglés).