Mercado de

Trabalho Brasileiro

Rumos, desafios e o papel do Ministério do Trabalho
 

Introdução *

Tendências do Mercado de Trabalho Brasileiro *

Introdução

O Brasil vive um momento de grandes transformações, impulsionadas por novas demandas da sociedade e pela transformação acelerada da economia mundial.

Essas mudanças são muito positivas. Elas estão permitindo aumentar a eficiência, assegurando ganhos de produtividade essenciais para a concretização do potencial de crescimento da economia brasileira, que sabemos ser enorme. Estão levando também à modernização do Estado, que vai deixando o papel de empresário para assumir outro, de importância crescente, na regulação da economia e na promoção da igualdade de oportunidades. Finalmente, são essas as mudanças que permitirão ao Brasil alcançar uma integração com o resto do mundo que seja socialmente benéfica e economicamente saudável.

Por outro lado, sabemos que são mudanças desafiadoras. Ainda não conhecemos inteiramente os efeitos da globalização, realidade inescapável deste final de século, sobre as relações econômicas e sociais. Recentemente, ao analisar o impacto social da globalização sobre os países em desenvolvimento, o Presidente Fernando Henrique Cardoso lembrou que o que está mudando é a própria natureza do que chamamos de Capital e de Trabalho .

Antes, o Trabalho era visto como homogêneo e estático; o Capital, como a fonte do progresso tecnológico. Hoje, o dinamismo econômico está cada vez mais no conhecimento, nas habilidades e na experiência dos trabalhadores, e não no capital físico ou nas empresas. A qualidade dos trabalhadores e a eficiência de sua relação com as empresas determinarão, em última análise, a rapidez do progresso econômico das nações.

Em todo o mundo, essas mudanças pedem novas formas de tratar a relação entre Capital e Trabalho. No Brasil, o desafio é ainda maior: ao mesmo tempo em que acompanhamos as tendências mundiais, precisamos eliminar distorções acumuladas no passado e consolidar a estabilidade econômica.

Em nosso País, temos visto uma importante realocação da força de trabalho da indústria para serviços, e do trabalho assalariado para o autônomo. Temos visto também uma mudança no perfil ocupacional dos empregos face à rápida introdução da tecnologia da informação e ao esforço de restruturação das empresas, que levam a um aumento da demanda por trabalhadores mais qualificados. Finalmente, vemos um aumento expressivo do número de pessoas que ingressam no mercado de trabalho.

Por tudo isso, o mercado de trabalho brasileiro está se transformando. O aumento da taxa de desemprego neste início de ano levou a um intenso debate acerca da natureza, dos componentes e da intensidade dessas transformações.

Gostaria de oferecer aqui uma contribuição para este debate. Na primeira parte desta exposição, farei um diagnóstico das tendências recentes do mercado de trabalho brasileiro. Em seguida, apresentarei resultados recentes dos programas desenvolvidos pelo Ministério do Trabalho, bem como um breve elenco de temas de natureza legislativa que são relevantes para o mercado de trabalho.

Tendências do Mercado de Trabalho Brasileiro

O número de pessoas que a cada ano entram e saem do mercado de trabalho depende de dois grupos de fatores. O primeiro é a tendência demográfica do país. O segundo é o desempenho da própria economia.

A taxa de crescimento da população brasileira vem caindo sistematicamente. Mesmo assim, o aumento da oferta de trabalho ainda é, em grande parte, determinado pelas elevadas taxas de crescimento populacional do passado. Ainda que possamos esperar que se atenue o crescimento da oferta de novos trabalhadores, diminuindo a pressão sobre o mercado de trabalho no futuro, esta taxa ainda é relativamente elevada.

Apesar da importância da dinâmica populacional, gostaria, nesta exposição, de analisar em mais detalhe, o modo como o desempenho da economia afeta o mercado de trabalho.

Evolução da oferta de trabalho

Comecemos com a evolução da taxa de participação - que mede a proporção da população que está efetivamente ofertando seu trabalho na economia. Esta taxa reflete a "atratividade" do mercado em relação a outras alternativas. Por exemplo, o jovem pode preferir ficar mais tempo na escola ao invés de entrar no mercado de trabalho mais cedo; ou a família pode incentivar seus filhos a procurar trabalho como forma de aumentar a renda familiar.

Neste particular, os dados mostram um quadro otimista. Em primeiro lugar, está ocorrendo, desde 1994, uma queda substancial da oferta de trabalho entre os membros mais jovens das famílias, pessoas entre 15 e 24 anos de idade. Como se vê no Gráfico 1, a taxa de participação nesta faixa etária caiu de 54% para 51% do população entre 1994 e 1998. Por sua vez, são as pessoas com idade intermediária, entre 25 e 39 anos, no auge de sua capacidade de trabalho, que têm aumentado sua participação no mercado de trabalho.

Gráfico 1. Taxa de participação total e por faixa etária, Brasil metropolitano (%)

Fonte: Pesquisa Mensal de Emprego (PME), IBGE.

Ou seja, há uma substituição de trabalhadores mais jovens por trabalhadores mais maduros. Há duas explicações para esta mudança de padrão:

• Primeiro, a atratividade do mercado para as pessoas entre 25 e 39 anos está aumentando. Isto porque tem crescido a exigência das empresas por trabalhadores mais experientes e mais qualificados, justamente o que oferecem os jovens maduros. Significa aumento da renda destes trabalhadores, o que atrai este grupo para o mercado.
• Segundo, os mais jovens estão postergando sua entrada no mercado de trabalho. Essa situação ocorre, provavelmente, porque esses mais jovens preferem ficar mais tempo na escola, seja formal, seja em cursos de qualificação profissional, antes de ir ao mercado. E por que? Porque as empresas demandam maior qualificação e os jovens valorizam a educação.

Evolução do emprego

Passemos agora à análise da geração de empregos em nosso país, sem dúvida uma das questões que mais preocupam a sociedade brasileira hoje, e naturalmente a mim pessoalmente. Dados do IBGE mostram que, entre 1992 e 1996, o número de postos de trabalho na economia brasileira aumentou pouco mais de 8%, como se vê no Gráfico 2. Ou seja, verifica-se um aumento de 2% ao ano, que é elevado se comparado com outros países.

Gráfico 2: Variação acumulada no emprego, Brasil metropolitano (%)

Fonte: PME-IBGE

O ano de 1997, entretanto, foi caracterizado por estagnação na geração de postos de trabalho. Este é certamente um dado preocupante. Mostrarei mais adiante, porém, que atribuir as dificuldades de geração de empregos exclusivamente à falta de dinamismo da economia brasileira é no mínimo parcial.

Antes, gostaria de chamar atenção para importantes características do tipo de emprego que vem sendo gerado.

Quanto à escolaridade do trabalhador, temos visto mais empregos sendo gerados para os trabalhadores com mais anos de estudo. Como se vê no Gráfico 3, o emprego dos trabalhadores com menos de cinco anos de estudos caiu 8% entre 1992 e 96. Já o emprego de trabalhadores com cinco a oito anos de estudos cresceu quase 20%, enquanto o emprego do grupo de 9 a 11 anos cresceu 28%. Vê-se, portanto, que por trás do crescimento de 8% do emprego médio total, esconde-se um crescimento muito significativo do emprego de trabalhadores com níveis mediano e alto de instrução.

Gráfico 3. Taxa de crescimento do emprego por escolaridade, 1992-96 (%)

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar (PNAD), IBGE

Ainda em relação à escolaridade, o Gráfico 4 mostra que, nas seis maiores regiões metropolitanas do país, o volume de empregos para os trabalhadores entre 0 e 4 anos de estudos caiu de 37% do total em 1994 para 29% do total em 1998. Ao mesmo tempo, foram os empregos que ocupavam trabalhadores entre 9 e 11 anos de estudos os que mais aumentaram sua participação, passando de 22,2% para 26,9% do total de empregos existentes no final do período.

Gráfico 4. Composição do emprego por escolaridade, Brasil metropolitano (%)

Fonte: PME-IBGE

Nota-se, portanto, uma melhora significativa no perfil educacional dos trabalhadores ocupados. Esta mudança reflete, simultaneamente, a melhora no padrão de educação da força de trabalho e a exigência das empresas por trabalhadores mais qualificados.

No que diz respeito à idade do trabalhador, temos visto uma pequena redução do emprego dos jovens (entre 15 e 24 anos) e dos adultos com mais de 65 anos, como mostra o Gráfico 5. Em compensação o emprego dos trabalhadores com 40 a 64 anos cresceu 13%. Ou seja, o número de vagas para os trabalhadores para quem o emprego é mais crítico - aqueles que são chefes de família e têm mais experiência - cresceu duas vezes mais que a média do emprego total.

Gráfico 5. Taxa de crescimento do emprego por faixa etária, 1992-96 (%)

Fonte: PNAD-IBGE
 
 

Quanto à distribuição das vagas por setor da economia, vemos baixo crescimento do emprego industrial e redução do emprego na agricultura entre 1992 e 1996, como mostra o Gráfico 6. Em compensação, os setores em que houve maior geração de empregos nestes anos foram o setor de serviços (14% de crescimento) e o de construção civil (8% de crescimento). Esses números refletem tendências semelhantes às observadas em outros países em desenvolvimento.
 
 

Gráfico 6. Taxa de crescimento do emprego por setor da economia, 1992-96 (%)

Fonte: PNAD-IBGE

O baixo crescimento do emprego na indústria merecer ser examinado em mais detalhe. Na verdade, há enormes transformações na composição do emprego industrial e, assim como em algumas áreas o emprego tem caído muito, há outras com importante criação líquida de postos de trabalho. Nos principais centros industriais do país (São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul), temos assistido a um rápido deslocamento do emprego industrial para fora das regiões metropolitanas, como se vê no Gráfico 7. O caso de São Paulo é o mais claro: foi a região metropolitana onde mais caiu o emprego; e foi também o Estado onde mais cresceu o emprego industrial fora da regiões metropolitana.

Gráfico 7. Mudança na composição do emprego industrial para os Estados mais industrializados (%)

Fonte: PNAD-IBGE

Embora as regiões metropolitanas mais desenvolvidas estejam perdendo dinamismo industrial, as regiões do interior vêm ganhando um importante indutor de crescimento econômico com a incorporação cada vez maior de atividade industrial. Os dados mostram também que o problema do emprego industrial é muito mais grave nas regiões metropolitanas do que no resto do país.
 
 

Transformações estruturais e o mercado de trabalho

As transformações estruturais por que vem passando a economia brasileira ao longo dos anos noventa estão no cerne da evolução recente do mercado de trabalho. Com o fim do modelo de substituição de importações e o início do processo de abertura comercial, as estruturas produtivas têm-se transformado rápida e significativamente.

Diante de um ambiente cada vez mais competitivo, interna e externamente, as empresas têm incorporado inovações tecnológicas e gerenciais e, como resultado, aumentado cada vez mais sua demanda por trabalhadores mais qualificados. Este é um fenômeno que não deve desaparecer a curto prazo. É nesse contexto que tenho chamado atenção para a necessidade de encararmos os problemas estruturais do mercado de trabalho, ao invés de nos fixarmos apenas nas questões de curto prazo.

Há uma visão, largamente difundida e enraizada na sociedade, de que os problemas do mercado de trabalho brasileiro se devem ao baixo dinamismo da economia. Em poucas palavras, o emprego cresceria pouco e a informalidade aumentaria porque a economia cresceria pouco. Este é um diagnóstico, a meu ver, parcial do problema.

Vejamos a experiência recente. Entre 1987 e 1992, nossa economia cresceu a taxas muito baixas, às vezes negativas, como se vê no Gráfico 8. De lá para cá, a taxa de crescimento é mais ou menos o dobro da verificada naquele período. Ou seja, comparando os dois períodos, o dinamismo tem crescido.

Gráfico 8. Crescimento do PIB e da produtividade do trabalho na indústria, 1987-97 (%)

Fonte: IBGE

Daí porque o diagnóstico da falta de dinamismo ser parcial. Na verdade, se o emprego cresceu menos no período recente, a causa está em que a produtividade do trabalho vem crescendo mais rápido do que o PIB.

Na década de 80, a produtividade do trabalho manteve-se praticamente estagnada. Na década de 90, vemos um vigoroso crescimento da produtividade. Portanto, não é que a economia tenha perdido dinamismo; a produtividade é que vem crescendo mais que a economia.

Assim, o problema da geração de postos de trabalho não está na falta de dinamismo da economia, mas sim em fatores ligados ao funcionamento do mercado de trabalho. Estes, portanto, precisam ser devidamente analisados e tratados para que esta pequena geração de postos de trabalho não acabe se transformando em maior desemprego estrutural no futuro.

Em primeiro lugar, como já afirmei, a baixa geração de novas vagas está associada ao rápido crescimento da produtividade do trabalho. Não há dúvida quanto a este fator, é o que evidenciam claramente as informações disponíveis sobre ganhos de produtividade na economia brasileira. Até o momento, esses ganhos foram mais importantes no setor industrial que no setor de serviços, mas começam a se espalhar por todos os setores da economia, em especial com a introdução de novas tecnologias, principalmente no setor terciário.

Por um lado, esses ganhos de produtividade deprimem a taxa de geração de postos de trabalho para uma dada taxa de crescimento da economia. Por outro, permitem produzir bens de melhor qualidade, utilizando menos esforço por parte dos trabalhadores empregados e menos recursos em geral. Isso significa redução de custos de produção e, portanto, redução dos preços dos produtos, com a incorporação de uma grande quantidade de consumidores ao mercado, como temos observado nos últimos três anos.

Ao mesmo tempo, essa é a única forma de termos maior competitividade externa e salários mais altos no longo prazo. Foi exatamente através de ganhos substanciais de produtividade e aumento de salários reais que se desenvolveram os grandes mercados de massa no mundo. Portanto, seria um grave equívoco tentar barrar este processo de ganho de produtividade sob o pretexto de gerar empregos no curto prazo. Estaríamos simplesmente transferindo o problema, agravado, para nossos filhos.

Sabemos que, embora as inovações tecnológicas e os ganhos de produtividade sejam desejáveis para a sociedade como um todo, eles podem ter um impacto distributivo perturbador. A experiência internacional tem mostrado que, em geral, essas mudanças valorizam os trabalhadores relativamente mais qualificados, em detrimento dos menos qualificados.

Esse viés acaba beneficiando os trabalhadores com renda relativamente mais elevada, podendo gerar uma piora na distribuição de renda. Isto, como mostrarei adiante, ainda não ocorreu no Brasil, mas temo que possa vir a ocorrer nos próximos anos. Daí ser fundamental investir na qualificação da mão de obra, de forma a oferecer aos grupos mais pobres a possibilidade de acesso às novas tecnologias.

Em suma, a ênfase deve ser em igualdade de oportunidades, e não na redução dos ganhos de produtividade.

Esquematicamente, a diferença entre a visão mais arraigada na sociedade e o enfoque que eu defendo está em reduzir a ênfase na falta de dinamismo da economia e examinar mais a fundo dois outros fatores, a saber: o papel das instituições e a importância fundamental da educação. Isso não significa que maior crescimento não melhore o desempenho do mercado de trabalho. Significa apenas que não devemos simplificar o debate, deixando de lado os dois outros elementos que mencionei.

Permitam que me dedique rapidamente ao papel das instituições nesse contexto. Tenho sempre enfatizado a necessidade de revermos a estrutura sindical, de modo a aumentar a representatividade dos sindicatos e a valorizar a negociação coletiva. Os sindicatos devem prestar serviços aos seus associados e se legitimar, inclusive financeiramente, pela qualidade dos serviços prestados. Somente com o compromisso com os seus representados pode um sindicato tirar o melhor proveito das negociações coletivas.

Com o objetivo de aumentar a representatividade sindical, estou convencido de que é preciso que sejam extintos o imposto sindical e a unicidade sindical obrigatória. O imposto sindical, por ser compulsório, é uma receita certa, que exime um grande número de sindicatos de buscar maior representatividade. As contribuições voluntárias, por sua vez, são o voto de confiança dos seus representados.

Por sua vez, a unicidade sindical impede que os sindicatos se organizem segundo suas prioridades. A valorização da negociação coletiva requer sindicatos fortes, e cada sindicato deve ter liberdade de escolher sua base de representação setorial, ocupacional e geográfica para se fortalecer.

A barganha coletiva é o instrumento para que os objetivos comuns e conflitivos entre as partes sejam negociados. Cabe às partes usar exaustivamente esse instrumento para chegar a um denominador comum. Do acordo nasce o compromisso - base para o crescimento da produtividade. A interferência externa inibe a negociação.

Por essas razões, o resultado mais importante da reforma da legislação trabalhista é a possibilidade de preservar empregos através da negociação coletiva. Com a preservação dos empregos, cairá a rotatividade da força de trabalho – causa mais óbvia da baixa qualidade dos postos de trabalho e da baixa produtividade dos trabalhadores brasileiros.

Quanto ao papel da educação, creio que não preciso me alongar. Á medida em que as novas tecnologias têm um impacto distributivo perverso, reduzindo a renda dos menos qualificados, todo esforço para gerar igualdade de condições no acesso à educação e à qualificação profissional será pequeno. Daí porque, como procurarei mostrar a seguir, o Ministério do Trabalho tem dedicado consideráveis recursos e enorme energia ao campo da qualificação profissional, sobretudo a voltada para os trabalhadores menos qualificados e mais pobres.

Desemprego e informalidade

O aumento da taxa de desemprego nos últimos meses, mostrado no Gráfico 9, é uma das maiores preocupações do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso e assunto central de minha agenda. É necessário, porém, entender claramente esse fenômeno para poder atuar sobre ele.

Gráfico 9. Taxa de desemprego, Brasil metropolitano (%)

Fonte: PME-IBGE

Vários são os fatores a determinar o aumento da taxa de desemprego. Além dos relacionados aos ganhos de produtividade que já examinei anteriormente, devemos destacar o efeito das medidas de caráter macroeconômico adotadas como resposta à crise iniciada na Ásia no ano passado. Foram medidas duras, porém inadiáveis para que pudéssemos preservar a estabilidade da economia. Entretanto, à medida em que os mercados financeiros internacionais se normalizam, aquelas restrições vêm sendo amenizadas, e deverão deixar de afetar a taxa de desemprego no futuro próximo.

Um segundo fator importante é de caráter sazonal. O desemprego sempre aumenta no início do ano. Primeiro, porque a demanda por bens e serviços na economia é menor neste período do que no final do ano. Segundo, porque é neste período que a oferta de trabalho tende a aumentar mais rapidamente.

Do ponto de vista das políticas públicas, é importante destacar que nem todos os grupos sociais sofrem igualmente com o desemprego. É preciso enfocar melhor o problema: afinal, quem são os desempregados?

Como se vê no Gráfico 10, constatamos que a taxa de desemprego é mais elevada entre as mulheres do que entre os homens. É mais alta, também, entre os filhos do que entre os chefes de família e os cônjuges. Em 1997, a taxa de desemprego dos chefes de família foi menor do que 4%; entre os filhos, superou os 10%.

Gráfico 10. Taxa de desemprego média, 1997, Brasil metropolitano (%)

Fonte: PME-IBGE

Da mesma forma, a taxa de desemprego dos trabalhadores com mais de 40 anos de idade foi de 3%, enquanto a taxa de desemprego dos jovens atingiu mais de 11%. Portanto, os chefes de família, cuja participação na renda familiar é maior que a dos demais membros, têm até agora sofrido menos com o desemprego.

Finalmente, temos a questão da informalidade. Desde inícios dos anos noventa, tem aumentado o grau de informalidade do mercado de trabalho no Brasil. Já vimos que esse fenômeno não está relacionado à queda do dinamismo da economia como um todo. Devemos, portanto, buscar suas causas em outros fatores ligados ao funcionamento do mercado de trabalho. Entre eles, gostaria de destacar dois de fundamental importância.

Primeiro, as novas formas de produção e de relações de trabalho tendem a aumentar o número de trabalhadores autônomos, através do processo de terceirização. Várias atividades antes executadas dentro das empresas passaram a ser encomendadas fora delas, reduzindo o número de trabalhadores diretamente empregados como assalariados.

Segundo, temos o aumento relativo do emprego no setor de serviços, em detrimento do emprego na indústria. Como o setor de serviços é mais propenso a gerar empregos informais, este fato, por si só, tende a aumentar a informalidade no mercado de trabalho.

Evidentemente, são múltiplas as causas da informalidade no Brasil, passando inclusive pelos incentivos gerados pelo sistema de Seguridade Social, a legislação trabalhista e as peculiaridades das micro e pequenas empresas que concentram um grande número de trabalhadores informais. O aprofundamento das discussões sobre as causas da informalidade deve estar no centro de nossas atenções.

Melhora na distribuição salarial

Em geral, o crescimento da informalidade é visto como prova inequívoca de precarização do trabalho. O que significa precarização? Significa, de maneira geral, uma piora nas condições de trabalho e de vida do trabalhador.

É verdade que a perda da carteira assinada pode ser vista como um sinal de precarização. Mas há um dado, muito concreto, que ajuda a medir o bem-estar do trabalhador e, portanto, pode ser visto como um sinal de maior ou menor precariedade. Trata-se de sua renda. Não obstante o crescimento da participação de trabalhadores sem carteira assinada e autônomos, foram exatamente estes dois grupos de trabalhadores os que, de longe, tiveram maior ganho de renda desde 1993.

É o que mostra o Gráfico 11. Enquanto os trabalhadores com carteira assinada tiveram um aumento real de renda da ordem de 11% entre 1993 e 1997, os trabalhadores sem carteira assinada tiveram ganho de 30%, e os autônomos o extraordinário ganho de 45%.

Por sua vez, entre 1993 e 1997 o rendimento real dos trabalhadores na indústria cresceu 10%, e o dos trabalhadores na construção civil e no setor de serviços, onde concentram-se os trabalhadores com renda menor, cresceu quase 30%.

Gráfico 11. Variação do rendimento médio real, 1993-97 (%)

Fonte: PME-IBGE

Não podemos ignorar que a informalidade vem crescendo no mercado de trabalho brasileiro. Mas é preciso ressaltar que os ganhos de renda do trabalhador cujo trabalho é considerado precário, por ser informal, também têm sido substanciais nos últimos anos.

O mercado de trabalho na agricultura

Apesar da crescente modernização da economia brasileira, o setor agrícola ainda emprega um número considerável de pessoas. São cerca de 4,5 milhões de trabalhadores, o que corresponde a aproximadamente 7% da População Economicamente Ativa. O maior contingente de trabalhadores rurais encontram-se nas regiões Sudeste e Nordeste – respectivamente, 39% e 36% do total.

Os trabalhadores com carteira assinada correspondem a apenas 29% do emprego total na agricultura, o que atesta o alto grau de informalidade nesse setor. No Nordeste, o percentual de pessoas ocupadas na agricultura com carteira assinada é de apenas 17%.

A partir de 1996, houve uma leve tendência de queda na quantidade de postos de trabalhos formais. Naquele ano, houve uma redução de 1,6% em relação ao ano anterior; em 1997, a diminuição foi de 0,45%.

Quanto à caracterização por idade no setor formal, é notória a ausência de concentração em qualquer faixa específica: o maior contingente, formado por trabalhadores com idade entre 30 e 39 anos, corresponde a apenas 8,6% do total. A participação de trabalhadores infanto-juvenis é pequena – apenas 0,3% estão na faixa etária de 10 a 14 anos, enquanto que 4,1% têm entre 15 e 17 anos.

É digno de nota que a remuneração média dos trabalhadores rurais formalizados atinge 2,5 salários mínimos. Há uma clara segmentação salarial por idade: os de melhor remuneração, que são aqueles situados na faixa de 40 a 49 anos, têm renda média de 3,4 salários mínimos. Já aqueles com idade entre 10 e 24 anos têm rendimento médio de 1,8 salário mínimo.

O nível de escolaridade dos trabalhadores formalizados desse setor situa-se abaixo da média dos trabalhadores brasileiros. Apenas 72,2% deles chega a ter 4 anos de estudo; somente 2,4% superam os 11 anos de estudo. Mais preocupante ainda é o fato de que a segmentação salarial por escolaridade é significativa: enquanto os trabalhadores rurais analfabetos recebem em média 1,5 salário mínimo, aqueles com curso superior completo têm rendimento médio de 14,3 salários mínimos.

Programas e Ações do Ministério do Trabalho

A primeira é preparar melhor o trabalhador para o mercado de trabalho em transição, aumentando sua capacidade de obter e manter um emprego. Em outras palavras, precisamos aumentar sua empregabilidade.

A segunda é fortalecer a via negocial nas relações entre empresas e trabalhadores, criando mais incentivos à auto-composição entre as partes. Isso significa ampliar o leque de temas e reforçar a representatividade daqueles que sentam à mesa para negociar. Refiro-me, em suma, às ações voltadas para a reforma de nossa legislação trabalhista, a que já fiz referência anteriormente.

Tratarei primeiramente das questões ligadas à empregabilidade, descrevendo sucintamente as chamadas ações programáticas do Ministério. Neste campo, inserem-se as políticas de geração de emprego e renda, de qualificação e requalificação profissional, de proteção de direitos e de promoção da cidadania.

Nessa área, uma das principais características da atuação do Ministério do Trabalho tem sido o incentivo à negociação tripartite e paritária, nos moldes do que já é feito com reconhecido êxito no âmbito do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Em todos os programas do Ministério, o processo decisório decentralizado tem sido fundamental para ajustar os programas às demandas dos grupos sociais envolvidos.

Em seguida, abordarei temas relacionados à modernização da legislação trabalhista.

O Fundo de Amparo ao Trabalhador

O Fundo de Amparo ao Trabalhador é formado pelos recursos arrecadados pelos Programas PIS/PASEP, além de parte da arrecadação do Imposto Sindical. Em 1997, as receitas totais do FAT totalizaram R$ 11,2 bilhões.

As principais destinações de recursos do FAT são: o programa de seguro-desemprego, que recebeu R$ 3,4 bilhões em 1997; e os empréstimos do PROGER e do PROEMPREGO (do BNDES), que receberam cerca de R$ 4,3 bilhões no mesmo ano. Os programas do FAT oferecem linhas de crédito para uma variedade de programas de geração de trabalho, canalizados através de uma ampla rede de parcerias que inclui governos estaduais e municipais, bancos oficiais, associações sindicais e patronais, bem como organizações não governamentais.

A destinação dos recursos do FAT segue rigorosamente as determinações de seu Conselho Deliberativo, o CODEFAT. Vale recordar que, além do Ministério do Trabalho, o Conselho abriga representantes de entidades sindicais e patronais. O processo decisório é tripartite e paritário, com os três segmentos participantes alternando-se na ocupação da presidência do Conselho.

O Programa de Seguro-Desemprego

Por meio do Programa do Seguro-Desemprego, importante mecanismo de proteção ao trabalhador desempregado, foram beneficiados aproximadamente 4,3 milhões de trabalhadores no ano de 1997, como mostra o Gráfico 12.

Estes números destacam a importância do seguro-desemprego como apoio aos trabalhadores que se encontram temporariamente sem ocupação. Demonstram ainda sua agilidade: o programa vem alcançando com a necessária presteza o trabalhador elegível que dele necessita.

Gráfico 12. Seguro-Desemprego: recursos despendidos e trabalhadores beneficiados, 1996-97

Uma questão suscitada pelo programa de seguro-desemprego é a do valor do benefício pago, cuja média situa-se atualmente em redor de 1,6 salários mínimos. É importante frisar que o trabalhador que ingressa no Programa de Seguro-Desemprego dificilmente recebia, quando empregado, salário muito superior a esse nível médio. O salário médio do trabalhador ao ingressar no programa corresponde a aproximadamente a metade dos salário recebido pelo trabalhador ao ser demitido; cerca de 70% deles recebiam renda inferior a 3 salários mínimos. Segundo esse critério, a cobertura do programa brasileiro é perfeitamente compatível com a tipicamente encontrada em outros países.

A duração do programa também tem sido adequada. O tempo de permanência do trabalhador, que varia de três a cinco meses, é consistente com o prazo médio que esse trabalhador leva para conseguir novo emprego, que é de cerca de quatro meses.

PROGER – Programa de Geração de Emprego e Renda

Instituído em 1995 com recursos do FAT, o PROGER consolidou-se em 1997 como um dos grandes instrumentos de que o Governo e a sociedade dispõem para fazer chegar crédito aos pequenos e micro empreendedores urbanos e rurais, bem como às suas associações e aos trabalhadores autônomos.

O programa tem atuado também na promoção da agricultura familiar, em parceria com o Ministério da Agricultura e do Abastecimento, por meio da alocação de recursos para a assistência financeira, por intermédio do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF.

As operações de crédito realizadas no âmbito destes programas têm como agentes o BNB, o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal, o BNDES e a Finep.

O PROGER e o PRONAF contribuem para o esforço nacional de manter e gerar ocupação e renda. Esses programas, direcionados às famílias mais carentes, oferecem oportunidades concretas àqueles que já são empreendedores e desejam ampliar seus negócios, e aos que pretendem se tornar donos de seu próprio empreendimento.

Os resultados obtidos no período 1995-1997 apontam para o sucesso das ações nesta área, conforme mostra o Gráfico 13. Em 1997, mais de 360 mil empreendedores receberam financiamentos, tendo sido aplicados cerca de R$ 2,27 bilhões. Ou seja, são financiamentos com valor médio modesto, em torno de R$ 6 mil.

Para 1998, projeta-se a realização de aproximadamente 400 mil operações de crédito, num valor aproximado de R$ 2,5 bilhões. Estima-se que, com os recursos do PROGER e do PRONAF, mais de 550 mil postos de trabalho tenham sido garantidos no período 1995-97.

Gráfico 13. PROGER e PRONAF - Valores contratados e número de operações

(*) Projetado

PLANFOR - Programa Nacional de Qualificação do Trabalhador

Com o objetivo de mobilizar e articular gradualmente toda a infra-estrutura de qualificação profissional existente no país, o Ministério do Trabalho criou, em 1995, o Programa Nacional de Qualificação do Trabalhador (PLANFOR), que funciona plenamente desde 1996.

A exemplo dos demais programas financiados com recursos do FAT, o PLANFOR é executado de forma descentralizada, com a participação dos interessados e parceria com Governos Estaduais e outras entidades, tais como sindicatos, organizações empresariais, universidades e instituições de formação profissional.

A prioridade é o atendimento de desempregados, trabalhadores sob risco de perda do emprego, autônomos, pequenos e microprodutores do setor urbano e rural e outras populações vulneráveis.

Os governos estaduais responsabilizam-se pela execução dos Planos Estaduais de Qualificação, mediante convênios firmados entre o CODEFAT, o Ministério do Trabalho e as Secretaria Estaduais de Trabalho.

Vale ressaltar que, em 1997, foi atingida a meta prevista de 1,8 milhão de trabalhadores treinados, tendo sido aplicados R$ 315,8 milhões. Até o final de 1998, o PLANFOR deverá qualificar 5,8 milhões de trabalhadores em todo o país, com investimento próximo a R$ 1 bilhão. O programa chega hoje a cerca de 2.600 municípios, incluindo, entre esses, mais de 500 selecionados pelo Programa Comunidade Solidária.

PLANFOR: principais resultados em 1997
 
 

• 5,8 milhões de trabalhadores treinados
• 2,6 mil municípios atingidos
• R$ 315 milhões despendidos

No campo da proteção dos direitos e da promoção da cidadania, uma das principais ações governamentais, que tem merecido o reconhecimento da sociedade e de organismos internacionais, é o Programa de Combate ao Trabalho Escravo, Infantil e Degradante, cuja implementação é compartilhada entre vários órgãos do governo e entidades da sociedade civil.

No Ministério do Trabalho, destacam-se as providências adotadas a partir de 1995 para dinamizar as ações de fiscalização e de prevenção. Criou-se a fiscalização móvel; implantaram-se as Ações Integradas, que têm como principal finalidade retirar crianças de carvoarias, canaviais e áreas de produção de sisal, em parceria com outros órgãos de dentro e de fora do governo.

Em 1997, o programa de combate ao trabalho escravo fiscalizou 129 estabelecimentos, lavrando-se 808 Autos de Infração com 27.460 trabalhadores alcançados e 220 libertados da condição de escravo. Ainda em 1997, o Programa de Ação Integrada foi implementado em Pernambuco e na Bahia, atendendo um total de 28.200 crianças em 18 municípios.

O Ministério do Trabalho vem editando anualmente, desde 1995, a Campanha Nacional de Fiscalização do Registro de Empregados e do Recolhimento do FGTS. Desde então, a arrecadação saltou de uma média mensal histórica de R$ 600 milhões para R$ 1,08 bilhão em 1997.

Saúde e segurança no Trabalho

Na área de segurança e saúde no Trabalho, a Campanha Nacional de Combate aos Acidentes do Trabalho - CANCAT, lançada em outubro de 1996, foi concluída em abril de 1997 com um saldo de 82 mil fiscalizações, alcançando 5,9 milhões de trabalhadores - um aumento de cerca de 30% sobre o padrão histórico. Ao longo de 1997, o ritmo de fiscalizações continuou próximo ao do verificado durante a realização da Campanha.

A modernização das relações trabalhistas

Com o objetivo de flexibilizar os contratos e reduzir custos, sem abrir mão dos direitos sociais dos grupos a serem beneficiados pelas novas formas de contratação, foi encaminhado ao Congresso Nacional projeto de lei que amplia as possibilidades de contratação por tempo determinado. Resultou daí a Lei 9.061, de 21 de janeiro de 1998.

O contrato temporário não é novo no Brasil. A legislação ampliou o leque de situações em que esta modalidade contratual pode ser aplicada, o que pode contribuir para a superação das dificuldades conjunturais por que passa nosso mercado de trabalho. É importante frisar que empresas pequenas e médias são as maiores beneficiadas pelas nova modalidade de contratação.

No longo prazo, minha opinião é de que modalidades contratuais diferenciadas são indesejáveis. Elas tendem a discriminar os trabalhadores que não se encaixam no perfil que a modalidade exige, o que pode gerar distorções no preenchimento das vagas existentes. No caso do contrato temporário, o trabalhador beneficiado é justamente aquele que tem uma relação temporária, possivelmente mais precária, com seu empregador.

Mesmo assim, estou convencido de que os benefícios da flexibilização, neste momento de alta conjuntural das taxas de desemprego, podem ser substanciais.

A Contribuição Sindical Negocial

Como disse, ao referir-me às transformações estruturais no mercado de trabalho, a modernização das relações trabalhistas exigirá que se aumente a representatividade sindical e se valorize a negociação coletiva. Os sindicatos devem se legitimar, inclusive financeiramente, pela qualidade dos serviços que prestam a seus associados. Aumentar a representatividade sindical significa, também, eliminar o imposto sindical e a unicidade sindical.

Nesta direção, foi encaminhado ao Congresso Nacional projeto de lei que dispõe sobre a contribuição sindical negocial como regra de transição para substituir a contribuição sindical compulsória por uma forma de financiamento que privilegie a negociação entre as partes.

Sobre este tema, vale ressaltar que há uma tendência de redução da proporção de conflitos trabalhistas que são levados a dissídio. Cresce, em contrapartida, a proporção de acordos firmados diretamente entre as partes, sem a interveniência da Justiça do Trabalho.

Desde 1996, o Ministério do Trabalho vem coletando e organizando dados sobre acordos trabalhistas. O Sistema de Estatística de Negociações Coletivas (SENC) permitirá, a partir de 1998, mais clareza sobre as tendências nesta área.

Trabalho rural

O Ministério do Trabalho entende que qualquer iniciativa que vise a reforma de normas vigentes referentes ao trabalhador rural, deve, obrigatoriamente, obedecer aos princípios constitucionais estabelecidos.

Não obstante a preservação dos direitos constitucionalmente assegurados ao trabalhador rural, temos o dever de, dadas as evidentes particularidades do trabalho rural, proporcionar a discussão de iniciativas que visem ao aperfeiçoamento destas relações. Resumidamente, nossas propostas voltadas para a modernização da legislação atual situam-se nas seguintes áreas:

• No meio rural é extremamente difícil a anotação da Carteira de Trabalho e Previdência Social. Sendo assim, creio que a extensão do prazo atual, que é de 48 horas, para 15 dias, facilitará, sem prejuízo, o numero de trabalhadores com registro em carteira.

• A legislação atual prevê que, findo o contrato de trabalho, o empregado é obrigado a desocupar o imóvel em que mora num prazo máximo de trinta dias. Estamos propondo que o prazo para a desocupação comece a contar a partir do pagamento das verbas rescisórias devidas.

• Com o objetivo de proporcionar maior segurança ao trabalhador rural, seria desejável que, para o desconto de parcelas referentes a benefícios tais como seguro de vida e despesas médico-hospitalares, odontológicas ou farmacêuticas, fosse necessária autorização prévia de entidade sindical e do próprio empregado.
• Finalmente, o conceito de contrato de safra adotado hoje é impreciso. Sua aplicação tem provocado sérios prejuízos aos trabalhadores rurais, além de confusão para os empregadores quando utilizam esta modalidade de contratação. O Ministério do Trabalho está propondo que se considere como contrato de safra aquele firmado, individual ou coletivamente, por prazo determinado, que tenha por objeto o trabalho de preparo do solo, plantio ou colheita.

Conclusões

Gostaria fazer alguns comentários finais.

Primeiro, é preciso mirar o longo prazo. Estou convencido de que é fundamental, neste momento, mudar o enfoque do debate sobre o mercado de trabalho no Brasil. Sem perder de vista a tarefa de enfrentar o desemprego conjuntural, sem neglicenciar o curto prazo, precisamos olhar mais para as tendências estruturais de longo prazo.

Precisamos compreender melhor os desafios que temos pela frente e trabalhar juntos para garantir a geração de mais e melhores empregos. Isso significa entender o impacto das novas tecnologias sobre o emprego e atacar o que considero os três pontos de uma nova agenda: o papel da tecnologia, das instituições e da educação para o desempenho do mercado de trabalho.

Segundo, é preciso reconhecer o esforço iniciado pelo Ministro Paulo Paiva, meu antecessor e amigo a quem agora faço questão de homenagear. A maioria das atuais ações do Ministério praticamente não existia antes de 1995. Hoje, o Ministério, através de uma grande variedade de parcerias, presta serviços a milhões de trabalhadores, todos os anos. Temos muito a melhorar, mas é enorme o dinamismo de que sou testemunha hoje no Ministério do Trabalho.

Vossas Excelências são, ainda, testemunhas da grande prioridade e da atenção que as questões do emprego e do trabalho têm merecido do Presidente Fernando Henrique Cardoso.

Terceiro, precisamos avançar nos temas legislativos para garantir a modernização das relações de trabalho. Esta é uma agenda que necessariamente terá em seu centro o Congresso Nacional e como fator decisivo a atuação de Vossas Excelências Nesse sentido, tenho certeza da receptividade de Vossas Excelências para a urgência dos temas da área trabalhista e da enorme capacidade de contribuir para o futuro do trabalho e do emprego no Brasil desta Casa.

Por último, gostaria de oferecer-lhes nossa Casa a Vossas Excelências, Senhores e Senhoras parlamentares. O Ministério do Trabalho está e estará sempre aberto ao mais profícuo diálogo com Vossas Excelências, razão pela qual fiz questão de trazer comigo ao Congresso hoje os secretários do Ministério. Muito obrigado.

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