O fenômeno da globalização tem gerado um conjunto de efeitos sobre o desempenho das economias nacionais. Esses efeitos são variados, combinando transformações na estrutura produtiva e no mercado de trabalho dos países. O aumento da concorrência, as mudanças tecnológicas e empresariais e o surgimento de novas relações de trabalho são apenas alguns aspectos dessas importantes transformações pelas quais passam as sociedades atuais.

Para enfrentar os novos desafios torna-se fundamental refletir sobre a natureza, os principais efeitos econômicos e sociais do fenômeno da globalização e o papel do Governo nesse processo. Nesse espírito, o objetivo desta Nota é oferecer uma visão dos impactos da globalização e do papel que os Governos podem ter para potencializar os efeitos benéficos e minimizar os custos das transformações decorrentes desse processo.

Edward Amadeo

Ministro do Trabalho
 
 
 
 

Os textos desta série podem ser encontrados na Internet no endereço: http://www.mtb.gov.br

1. Introdução

 

 

A globalização é um fenômeno que afeta principalmente os fluxos financeiros e comerciais. O crescimento dos fluxos comerciais tem um impacto estrutural sobre os mercados de trabalho, na medida em que crescem as importações e as exportações, com efeitos sobre a estrutura produtiva, e em que aumenta a concorrência internacional, afetando a estratégia empresarial e a tecnologia.

Já o crescimento dos fluxos financeiros torna as economias nacionais mais sensíveis a movimentos de capitais que, nos anos recentes, têm tido comportamento muito volátil, afetando por conseguinte o desempenho macroeconômico das economias. Assim, o crescimento dos fluxos financeiros termina também por ter impacto sobre o desempenho dos mercados de trabalho.

Esta Nota concentra-se nos efeitos do crescimento dos fluxos comerciais e do investimento direto sobre o mercado de trabalho, ainda que trate pontualmente dos impactos dos fluxos de capitais financeiros.

O texto está organizado da seguinte maneira: em primeiro lugar são examinados os impactos da globalização sobre a economia e o mercado de trabalho, bem como suas repercussões distributivas. Em seguida, são discutidas as mudanças nas políticas de emprego, requalificação e renda, assim como as alterações no marco regulatório do mercado de trabalho para lidar com os desafios impostos pela globalização.

2. Os impactos da globalização sobre a economia e o mercado de trabalho

• o aumento da concorrência internacional e doméstica;
• o crescimento do investimento direto;
• as mudanças distributivas; e
• a maior incidência de "choques setoriais".

O efeito mais notável da abertura comercial e da globalização, pelo menos no curto prazo, é o crescimento da concorrência internacional com que se defrontam as empresas sediadas em um país. A concorrência internacional termina acirrando a própria concorrência doméstica, na medida em que a disputa pela participação no mercado se torna maior. O crescimento da concorrência tem várias conseqüências, dentre as quais destacam-se as seguintes:

• redução do preço dos bens tradable, induzida pela redução dos preços de bens finais e de insumos importados;
• esforço de redução de custos; e
• mudanças na estratégia das empresas, com crescimento das subcontratações e do outsourcing internacional.

A redução dos preços se faz sentir inicialmente no caso dos produtos manufaturados e agrícolas, diretamente atingidos pelo crescimento do comércio internacional. A redução dos preços tem três efeitos básicos. Como a origem da queda dos preços é a redução de barreiras tarifárias e não-tarifárias, o efeito de curto prazo é o crescimento das importações e do déficit comercial.

Dois outros efeitos, mais dinâmicos e menos imediatos, são o crescimento do mercado doméstico, que se expande com a redução dos preços relativos dos produtos tradable, e a expansão das exportações, devido à redução do custo de insumos, partes e componentes importados. Assim, o crescimento das exportações tende a compensar o impacto inicial sobre as importações, embora esse efeito possa tardar um pouco. A rigor, o avanço da competitividade e das exportações resulta também do aumento da produtividade do trabalho, examinado adiante.

Em países com elevada inflação, a redução dos preços dos produtos tradable, que termina afetando também os preços dos non-tradable devido ao esforço de redução de custos discutido a seguir, tem impacto muito positivo sobre a consolidação dos processos de estabilização.

Esforço de redução de custos

O principal efeito dinâmico do crescimento da concorrência é o esforço de redução de custos por parte das empresas, com variadas conseqüências. Dentre estas, a mais importante é a adoção de novas técnicas de gestão com a introdução de inovações tecnológicas, inclusive como resultado do acesso a equipamentos importados. Tanto as novas técnicas de gestão quanto as inovações tecnológicas têm efeito positivo sobre a produtividade do trabalho. De fato, em todos os países, a década de 90 foi marcada por significativo crescimento da produtividade do trabalho.

A produtividade do trabalho tende a crescer mais rápido do que a produção doméstica de produtos manufaturados, o que explica em grande parte a redução do emprego no setor. Esse efeito inicial pode ser mitigado ao longo do tempo, na medida em que, ao lado da redução dos preços antes discutida, o crescimento da produtividade tende a reduzir o custo unitário do trabalho, melhorando a competitividade dos produtores domésticos, aumentando o seu market share no mercado doméstico e sua capacidade de exportação. Portanto, há um efeito dinâmico positivo sobre o emprego.

Em vários setores em que há aumento da produtividade do trabalho, os salários reais tendem a crescer, embora esse efeito possa ser compensado – ao menos em parte – pela pressão sobre os salários advinda da redução do rent econômico do qual desfrutavam as empresas no período de maior proteção. No Brasil, por exemplo, os salários na indústria manufatureira têm mostrado tendência de crescimento desde 1993, embora em nível inferior ao observado nos setores de serviços e comércio.

Nesse contexto, também tende a ocorrer uma mudança na natureza da relação entre trabalhadores e empresas, uma vez que os trabalhadores que permanecem empregados na indústria são o que se poderia chamar de hard-core da força de trabalho. A esses trabalhadores as empresas dispensam tratamento diferenciado, com menor rotatividade, mais investimentos em qualificação profissional e participação nos lucros e resultados. A própria mudança na relação capital-trabalho, que se torna mais duradoura e portanto com compromissos mútuos mais sólidos, contribui para o crescimento da produtividade.

As inovações gerenciais e tecnológicas impõem um desafio para as políticas públicas, principalmente nas áreas de educação e de qualificação profissional. Isso porque há uma tendência à ampliação dos requisitos de instrução geral e específica. Se a oferta de trabalhadores qualificados é inferior à demanda – e a probabilidade disso acontecer cresce com a globalização – aparecem gargalos que podem comprometer o processo de adaptação competitiva das economias ao novo marco de concorrência internacional.
 
 

Mudanças na estratégia das empresas

As mudanças na estratégia das empresas, com crescimento das subcontratações e do outsourcing internacional, são a terceira conseqüência importante do crescimento da concorrência, na esteira do esforço para aumentar a competitividade.

As subcontratações têm alguns impactos importantes. Primeiro, a mudança na composição do emprego, com redução do emprego industrial e crescimento do emprego nos setores de serviços, comércio e transportes. Essa é uma mudança meramente estatística, na medida em que o mesmo trabalhador desempenha as mesmas funções que antes exercia, só que agora passa a ser categorizado como trabalhador de outro setor que não o industrial.

Segundo, cresce a participação relativa de micro e pequenas empresas, bem como de trabalhadores autônomos, prestadores de serviços. Essa é uma mudança importante, com impactos para as políticas públicas voltadas para a competitividade e sobrevivência das micro e pequenas empresas. Muitas das empresas prestadoras de serviços, principalmente as menores, eram antes partes de uma grande empresa. Passam agora a ser empresas autônomas. Essa mudança pode ter impactos dinâmicos se o acesso dessas empresas a novas tecnologias e a requalificação de seus trabalhadores, por exemplo, passa a ser limitado. Isso pode ser problemático na medida em que, ao longo do tempo, a competitividade dessas empresas pode ficar comprometida, afetando inclusive a própria competitividade das grandes empresas para as quais elas prestam serviços.

2.2 - O crescimento do investimento direto

Os investimentos diretos têm crescido muito em vários países, não apenas devido à abertura mas também em associação com os processos de integração regional. Essa integração amplia os mercados, sendo forte indutor de investimentos estrangeiros. O investimento direto é importante por, pelo menos, quatro razões.

A primeira razão está relacionada ao financiamento do déficit em transações correntes que normalmente cresce nos períodos iniciais de abertura. Uma parte muitas vezes significativa do déficit, como no caso brasileiro, é financiada com investimentos diretos, diminuindo a sensibilidade das economias ao movimento de capitais mais especulativos.

Em segundo lugar, o investimento direto está muitas vezes associado ao crescimento do comércio intrafirmas. Nesse caso, trata-se de firmas com estratégias globais que, ao investirem no país, não só passam a importar mas também a exportar em grande escala, com isto aumentando a corrente de comércio.

As empresas estrangeiras, ao investirem no país, trazem consigo inovações gerenciais e tecnológicas que, por assim dizer, vazam ou se espalham para empresas locais, com impactos positivos sobre a produtividade e a competitividade sistêmicas.

Por último, mas com muita importância, o investimento direto é a forma mais direta através da qual a globalização afeta os setores non-tradable, tais como serviços e comércio. Isso ocorre porque esses setores não são afetados diretamente pelo crescimento do fluxo comercial, mas sim podem ser diretamente afetados por investimentos diretos. Muitos dos investimentos acontecem nos setores de serviços e de comércio, que assim também passam a ser afetados pela globalização.

2.3 - As mudanças distributivas

Há três impactos distributivos associados à globalização, dois positivos e um potencialmente muito negativo. O primeiro dos impactos positivos é a redução da dispersão salarial devida à redução dos rents econômicos nos setores mais protegidos antes da abertura. Na medida em que a existência desses rents contribuía para a má distribuição da renda, sua diminuição tem efeito distributivo positivo. Isso se observa normalmente com o crescimento dos salários relativos dos setores de serviços e de comércio em relação ao setor manufatureiro.

O segundo efeito resulta do crescimento da demanda relativa por trabalhadores nos setores em que as economias em desenvolvimento – caso das economias latino-americanas – têm vantagens comparativas. Nos países ou regiões mais pobres, esses setores empregam trabalhadores menos qualificados, cuja oferta é mais abundante. Com isso, cresce a demanda relativa dos trabalhadores com salários mais baixos, diminuindo também por esse motivo a dispersão salarial. Esse fator também contribui para a melhoria do quadro distributivo.

O terceiro impacto atua na direção inversa. As inovações gerenciais e tecnológicas tendem a aumentar a demanda relativa de trabalhadores mais qualificados, em detrimento dos menos qualificados. Esse fator amplia o diferencial de salários entre trabalhadores qualificados e menos qualificados, e faz piorar o quadro distributivo.

É difícil dizer a priori quais desses efeitos prevalecem. O terceiro, porém, é o que certamente inspira mais atenção na formulação de políticas públicas. Ou seja, a terceira componente estabelece uma demanda redobrada por iniciativas nas áreas de educação e qualificação profissional, com o objetivo de diminuir as distâncias entre os níveis de qualificação dos trabalhadores.

2.4 - A maior incidência de "choques setoriais"

O último dos impactos da globalização é o de tornar as empresas mais sensíveis às mudanças no padrão de competição dos setores em que atuam. Numa economia fechada, mudanças no padrão de competição internacional no setor têm pouco impacto sobre as empresas. Entretanto, numa economia mais aberta, cada nova tecnologia ou produto, ou a abertura de novos mercados num determinado setor, afeta diretamente a capacidade competitiva das empresas locais.

Essa constatação é importante dado que na medida em que as empresas são submetidas com mais freqüência a choques de natureza setorial, a sua necessidade de adaptação aumenta. Isso significa maior capacidade de reação, seja adotando novas tecnologias, seja acompanhando o mercado no lançamento de novos produtos ou competindo em novos mercados. Evidentemente, a resposta da força de trabalho (digamos na adoção de novas técnicas) e as relações de trabalho (digamos frente a uma queda temporária na demanda) não são imunes à necessidade de maior capacidade de reação das empresas. Ou seja, nesse novo contexto tanto a força de trabalho como "insumo" quanto as condições contratuais de trabalho (jornada de trabalho, participação nos resultados e outros) devem ser mais adaptáveis.

3.1 - Políticas de qualificação profissional, emprego e renda

A agenda de políticas de mercado de trabalho deve se adequar a um ambiente em que há muito mais mobilidade dos trabalhadores, seja entre setores econômicos, seja entre ocupações, seja ainda entre regiões geográficas. Um ambiente em que, além disso, há uma demanda crescente por trabalhadores mais educados e qualificados, devido às inovações gerenciais e tecnológicas.

As políticas aqui mencionadas são: o auxílio para trabalhadores desempregados; os programas de qualificação profissional; e o agenciamento de trabalhadores. Um passo básico e fundamental quanto a essas políticas é a sua integração. Essas três vertentes devem estar integradas, de modo a minimizar os custos de transição entre postos de trabalho, principalmente dos trabalhadores desempregados. Essa transição, vale notar, se torna mais freqüente em períodos de transformação da estrutura econômica.

O auxílio-desemprego

As transformações estruturais tendem a ser acompanhadas por estagnação ou decadência de alguns setores, enquanto outros se expandem. Nesse contexto, a incidência do desemprego torna-se mais freqüente, e sua duração mais longa. Diante disso, é necessário estabelecer uma rede de proteção que garanta pelo menos uma parte da renda do trabalhador durante o período de desocupação. O auxílio-desemprego cumpre essa função.

No Brasil, o programa de auxílio-desemprego atenderá a mais de 3,5 milhões de trabalhadores em 1998, o que equivale a aproximadamente 8% dos trabalhadores formais em um ano. O volume de recursos transferidos aos desempregados deve chegar a R$ 4,5 bilhões, ou 0,5% do PIB. Para efeito de comparação, vale notar que o gasto com seguro-desemprego na França corresponde a 1,44% do PIB, enquanto nos EUA alcança 0,43%. Portanto, o volume de gastos no Brasil está dentro do padrão internacional.

O programa brasileiro de auxílio-desemprego oferece apoio ao trabalhador desempregado durante seis meses, no máximo. Esse tem sido, na maioria dos casos, o tempo necessário para que o desempregado encontre nova ocupação.

Existem, entretanto, trabalhadores brasileiros para quem o retorno ao trabalho é mais demorado. Enfrentar o desemprego de longa duração é um desafio das economias em reestruturação, com rápida inovação tecnológica, como o Brasil. Foi com esse objetivo que o Governo brasileiro recentemente lançou o programa que estende a concessão do auxílio desemprego para os desempregados de longa duração.

A qualificação e requalificação profissional

Até recentemente, a composição do emprego era muito estável. Nos últimos anos tem crescido muito a mobilidade dos trabalhadores: houve migração da indústria para serviços, do assalariamento legal para o ilegal e o trabalho autônomo, do emprego industrial metropolitano para o não-metropolitano, e cresceu a exigência de qualificação dos trabalhadores em todos os setores. Essa é a experiência brasileira, e não se verifica muita diferença em outros países.

Enfim, cresceu muito a mobilidade espacial, setorial, ocupacional e contratual. Isso significa que, independente da escala do emprego, está mudando a "natureza do trabalho". Por isso, há a necessidade de intervenções no mercado de trabalho que agilizem os processos de transição, que obviamente são difíceis para os trabalhadores.

Com o crescimento das transições, surgem fricções entre as habilidades e localização geográfica dos trabalhadores em busca de emprego, de um lado, e as vagas abertas, de outro.

De forma geral, no Brasil e na América Latina sempre houve carência de trabalhadores qualificados. Independente do nível de educação formal, o aumento da mobilidade setorial e ocupacional tende a depreciar rapidamente as habilidades específicas dos trabalhadores. Isso significa que mesmo os trabalhadores mais educados precisam de novos investimentos em formação específica.

Por essas razões, os esforços de qualificação e requalificação profissional são fundamentais.

Agenciamento

Ao lado do auxílio-desemprego e da requalificação profissional, o agenciamento de trabalhadores aparece como uma necessidade básica para minimizar o custo das transições entre postos de trabalho para os trabalhadores desempregados. Nesta área, os países latino-americanos ainda têm muito a desenvolver.

No Brasil, o esforço de agenciamento tem duas direções. A primeira, já em implantação, é a criação de "agências de emprego", que, ao mesmo tempo em que pagam o auxílio-desemprego, cadastram os trabalhadores para cursos de requalificação profissional e para vagas que estejam sendo oferecidas. Essas agências são iniciativas de governos locais (estaduais ou municipais), de sindicatos e do próprio governo federal. A segunda iniciativa é a integração dessas agências por meio de um sistema informatizado, de forma que se expandam as fronteiras geográficas do esforço de agenciamento.

3.2 - A alteração do marco regulatório e a qualidade dos postos de trabalho

A reforma dos marcos regulatórios do mercado de trabalho é fundamental para atenuar os impactos da reestruturação econômica, bem como dos ajustes macroeconômicos sobre o desemprego. Serve também para criar as condições para um relacionamento mais estável e sólido entre trabalhadores e empresas, e, por isso mesmo, com maior comprometimento mútuo.

O papel das instituições para o desempenho do mercado de trabalho não pode ser desprezado. A experiência recente no Brasil, em que sindicatos e empresas têm utilizado o banco de horas e a redução temporária da jornada de trabalho com o objetivo de preservar empregos em face das circunstâncias determinadas pela crise internacional, demonstra que a existência de instrumentos de negociação e a maturidade dos agentes podem afetar decisiva e positivamente o comportamento do emprego.

São exatamente os sindicatos com maior experiência de negociação, e mais atentos aos interesses de seus representados, os que mais têm-se mobilizado. Eis porque a reforma trabalhista deve objetivar o fortalecimento dos sindicatos e aumentar a densidade das negociações diretas entre as partes.

O Ministério do Trabalho tem a missão de administrar o processo de reformulação do marco regulatório do mercado de trabalho, seja como indutor e condutor da negociação com sindicatos e entidades patronais, seja no encaminhamento de um processo harmônico com os Poderes Legislativo e Judiciário, seja, por fim, na implementação das novas práticas.

A reformulação da legislação trabalhista tem sua lógica econômica baseada no seguinte conceito básico: "a preservação de empregos favorece a manutenção da qualidade dos postos de trabalho e a geração de empregos". Entretanto, como se dá essa relação entre preservação e geração de novos empregos? É uma conseqüência da redução da rotatividade da força de trabalho e do crescimento da produtividade resultantes das reformas, como ilustra o esquema a seguir.

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redução da à entre trabalhadores à que permite à consumidor

rotatividade e empresas, bem como crescimento dos e alívio

A preservação de empregos é um objetivo em si, pois atenua o desemprego. Além disso, ao reduzir a rotatividade da força de trabalho, enseja o crescimento da produtividade do trabalho, que por sua vez gera as condições para a expansão do mercado consumidor e o alívio da restrição externa ao crescimento da economia. O crescimento do mercado consumidor não resulta apenas do crescimento dos salários dos trabalhadores mais produtivos, mas também, e principalmente, da redução dos preços e melhoria da qualidade dos produtos e dos serviços, que aumentam as vendas no mercado doméstico e as exportações.

Qual o instrumento básico para criar as condições para a preservação dos empregos e da qualidade dos postos de trabalho, bem como para aumentar a longevidade dos contratos de trabalho? Parece fundamental que seja prestigiado o princípio da negociação coletiva. Isso significa tornar o processo negocial o caminho privilegiado para a composição do conflito entre o capital e o trabalho. Para tanto, é imprescindível haver um fortalecimento dos sindicatos e a valorização da negociação coletiva. Da negociação direta entre as partes – ainda que possa ser difícil e exaustiva – nasce o compromisso, semente de relações de trabalho muito mais estáveis.

Fortalecida a negociação coletiva, os compromissos entre empresas e trabalhadores tendem a ser mais robustos, e as transgressões seja dos contratos, seja da própria lei, tendem a ser menos freqüentes. Isso contribui para a cooperação entre capital e trabalho, tende a reduzir a rotatividade da força de trabalho e a aumentar a produtividade. Essa é a chave para a manutenção e melhoria da qualidade dos postos de trabalho.

4. Notas conclusivas

Os desafios são muitos e apresentam novas demandas para as políticas públicas, notadamente para aquelas em geral sob responsabilidade do Ministério do Trabalho.

Em primeiro lugar, cresce a importância das micro e pequenas empresas e dos trabalhadores autônomos, o que exige políticas concretas de apoio aos mesmos.

Em segundo lugar, há um aumento importante da mobilidade dos trabalhadores entre setores e ocupações, bem como um aumento na freqüência do desemprego, o que exige políticas compensatórias, mais ênfase na qualificação profissional e no agenciamento de trabalhadores. A demanda por mais investimentos em qualificação profissional cresce também em função da maior exigência por trabalhadores instruídos, motivada pelas inovações gerenciais e tecnológicas. Por último, em face da maior freqüência e intensidade de choques setoriais, requer-se maior adaptabilidade a mudanças por parte das empresas, com reflexos sobre as relações de trabalho. Ou seja, para preservar empregos e melhorar a qualidade dos postos de trabalho num ambiente mais volátil, as relações de trabalho devem ser capazes de acomodar os choques temporários, evitando o desemprego.

N^o 1: A Evolução Recente da Oferta de Trabalho e do Emprego no Brasil, Edward Amadeo, Ministro do Trabalho. Julho/1998.

N^o 2: Geração de Empregos e Realocação Espacial no Mercado de Trabalho Brasileiro, Ricardo Paes de Barros, Lauro Ramos e Sérgio Firpo. Julho/1998.

N^o 3: Produtividade, Salários e Emprego na Indústria Brasileira:: uma Avaliação da Evolução Recente, Regis Bonelli e Renato Fonseca. Julho/1998.

N^o 4: A Evolução da Distribuição de Renda do Trabalho no Período 1994-1997: o Efeito Grande São Paulo, Marcelo Neri. Agosto/1998.

No 5: Dez Pontos sobre a Evolução Recente do Mercado de Trabalho, Edward Amadeo, Ministro do Trabalho. Agosyo/1998.

N^o 6: Uma Avaliação da Evolução Recente do Diferencial de Rendimentos Formal/Informal, Ricardo Paes de Barros, José Márcio Camargo e Sérgio Firpo. Setembro/1998.

N^o 7: Competitividade da Indústria Brasileira nos Anos Noventa, Regis Bonelli e Renato Fonseca. Setembro/1998.

N^o 8: A Reforma Trabalhista Brasileira, Edward Amadeo, Ministro do Trabalho. Outubro/1998.

N^o 9: A Jornada de Trabalho a Tempo Parcial no Brasil, Miguel N. Foguel, Assessor do Ministro do Trabalho. Novembro/1998.

N^o 10: A Globalização e sua Dimensão Trabalhista, Edward Amadeo, Ministro do Trabalho. Dezembro/1998.

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