O sucesso do Plano Real é um marco histórico para o reencontro do País com a esperança. Todavia, a estabilidade dos preços não é suficiente para garantir a melhoria sustentada do bem-estar. Existem enormes desafios na área social. O País apresenta níveis de pobreza e de desigualdade que não são admissíveis em uma sociedade justa e democrática. Erradicada a inflação, outros problemas, entre os quais se destaca a questão do emprego e da sua qualidade, emergem com força na agenda nacional. O desafio é compatibilizar a eficiência com a eqüidade no contexto da economia e do mercado de trabalho.

O mercado de trabalho brasileiro vem passando por grandes transformações nesta década. Essas mudanças originam-se, de um lado, da reorientação do modelo brasileiro de desenvolvimento que transitou, a partir de 1990, da industrialização protegida para uma economia aberta e competitiva, e, de outro, do sucesso, ainda em consolidação, da estabilidade da moeda. A inserção da economia brasileira no processo de globalização trouxe substanciais impactos sobre os

1. Este documento, elaborado pelo Ministério do Trabalho, contou com a colaboração dos demais Ministérios e de outros organismos do Governo Federal que ofereceram dados, informações e sugestões para o texto.


 

fluxos de comércio e de capitais, sobre a base tecnológica, gerencial e organizacional das empresas brasileiras e sobre o mercado de produto e de trabalho. A desindexação, por sua vez, conduziu empregadores e trabalhadores à livre negociação dos seus interesses de natureza econômica, diminuindo o grau de conflito nas relações trabalhistas.

As seções seguintes analisarão os efeitos da integração competitiva sobre o mercado de trabalho, as principais características do emprego no País e apresentarão as políticas de emprego ora em execução pelo Governo Federal.

II - A GLOBALIZAÇÃO E O MERCADO DE TRABALHO

Nos efeitos da globalização sobre o mercado de trabalho e os trabalhadores, é necessário separar os impactos de curto, médio e longo prazos. A curto prazo, existem custos sociais e econômicos de transição (desemprego, informalidade, obsolescência ocupacional, deslocamento setorial e regional do emprego) que exigem a atenção do Estado. O objetivo da política pública deve ser o de aliviar os custos sociais e econômicos da transição, a curto prazo, e gerar ações, que, a médio e longo prazos, permitam à sociedade e aos trabalhadores, em particular, obter os benefícios decorrentes da globalização.

Em uma economia globalizada e competitiva, a questão central para o mercado de trabalho é que os aumentos de produtividade elevam a eficiência do sistema econômico e, portanto, as chances de sucesso de uma economia integrada internacionalmente, mas reduzem o impacto do crescimento da produção sobre a geração de empregos. O desafio reside em promover o desenvolvimento econômico sustentável de forma a dinamizar o mercado de trabalho, apesar dos menores requisitos de emprego por unidade de produto e de investimento. Por conseguinte, é essencial assegurar um ciclo sustentado de crescimento atrelado ao processo de globalização. Todavia, a globalização deve manifestar-se também em menos exclusão social, pobreza e desigualdade, permitindo conciliar eficiência e eqüidade em uma economia internacionalmente competitiva. A solução passa pela necessidade de se alcançar uma elevada trajetória de crescimento do emprego, assegurando que os trabalhadores tenham acesso aos ganhos de produtividade que estão sendo gerados no bojo desse processo

 

sem, contudo, afetar negativamente a competitividade da economia. Esse é um dos mecanismos que permitirão aos trabalhadores beneficiarem-se da globalização e do crescimento econômico.

Nessa perspectiva, os requisitos para enfrentar a questão do emprego em uma economia aberta e competitiva residem em:

a) assegurar a estabilidade pelo equacionamento definitivo do déficit público;

b) dar continuidade às mudanças institucionais necessárias para construir um ambiente propício ao crescimento econômico duradouro. Essas mudanças deverão gerar poupança e atrair novos investimentos, nacionais e estrangeiros, ao criarem um ambiente e expectativas favoráveis a um ciclo sustentado de crescimento;

c) investir em capital humano, especialmente na educação básica e secundária das crianças e dos jovens, e na formação profissional da força de trabalho;

d) reformar as instituições que regulam o funcionamento do mercado de trabalho e os conflitos de natureza econômica entre empregadores e trabalhadores.

Nesse contexto, convém descrever as principais características do mercado de trabalho no Brasil.

III - DIAGNÓSTICO DO MERCADO DE
TRABALHO

III. 1 - A oferta: tendências no crescimento da força de trabalho e sua composição por sexo e idade

Durante a década de noventa, a população brasileira vem crescendo ao ritmo de 1,5% ao ano. O crescimento demográfico é bem menor do que o observado nos períodos intercensitários anteriores. A desaceleração do crescimento populacional deveu-se essencialmente à queda da taxa de fecundidade (número de filhos nascidos vivos por mulher em idade reprodutiva) que passou de 6,0 nos anos 60 para 2,3 nos anos 90. Entretanto, o crescimento da força de trabalho (População Economicamente Ativa - PEA) está estimado, para esta década,

 

em uma taxa média anual de 2,7%, superior, não apenas ao da população como um todo, mas também ao da população em idade ativa (10 anos ou mais) que se vem expandindo à taxa média de 2,0% ao ano. Isso significa que, ao longo dos anos 90, a taxa de participação na força de trabalho, ou seja, a percentagem da população em idade ativa que está ocupada ou procurando trabalho, deverá manter, segundo as projeções, tendência de crescimento.

Uma das causas para os diferenciais nas taxas de crescimento desses segmentos populacionais reside no fato de que as pessoas que nasceram na época de alta fecundidade ainda estão pressionando o mercado de trabalho. Outra causa repousa na crescente incorporação das mulheres à força de trabalho. De fato, durante os anos 90, a PEA entre 25 e 49 anos e a PEA feminina estão crescendo ao ritmo de 3,4% ao ano (Tabela 1).2 Esses diferenciais irão manter-se, embora menores, até o final da primeira década do próximo milênio. Ou seja, pelo lado da oferta, o País terá de conviver com uma pressão, de origem demográfica, por mais empregos até o ano 2010, embora espera-se que esse fenômeno já comece a se atenuar na segunda metade da próxima década. Os efeitos da queda na taxa de fecundidade sobre o crescimento da PEA só serão sentidos, de forma pronunciada, na transição da primeira para a segunda década do próximo século.

Nas seis áreas metropolitanas (Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre), que são investigadas pela Pesquisa Mensal de Emprego - PME da FIBGE, a força de trabalho cresceu 2,2% entre janeiro de 1997 e janeiro de 1998, puxada pelo acréscimo de pessoas desocupadas ou procurando trabalho. Esses dados revelam que a busca por trabalho, particularmente nas principais áreas metropolitanas, continua intensa em decorrência da dinâmica demográfica que conduziu, no País como um todo, a um crescimento da população em idade ativa a uma taxa média anual de 2,1% entre 1992 e 1996.

2. Os gráficos estão inseridos no texto e as tabelas constam do Anexo I.


 

A qualidade da força de trabalho é também baixa por padrões internacionais, ainda que tenha melhorado nos últimos anos. De fato, estimativas da média de escolaridade da PEA (10 anos ou mais) indicam que ela elevou-se de menos de 4 para 6,4 anos nesta década (6 anos para homens e 7 anos para mulheres, segundo a PNAD de 1996). Argentina e Chile já detinham, em 1992, uma média de escolaridade acima dos 8 anos. O número de anos de estudo é maior entre os jovens, ou seja, a escolaridade decresce com a idade, conquanto, mesmo para este grupo, ela não ultrapasse os 8 anos. Todavia, 63,3% dessa PEA detinham menos de oito anos de estudo, em 1996, ou seja, não concluiu sequer o primeiro grau. O diferencial rural - urbano de escolaridade média (3,7 anos) é expressivo (PEA Urbana, 7,2 anos; e PEA Rural, 3,5 anos). A baixa escolaridade da força de trabalho brasileira constitui uma séria desvantagem em uma economia aberta e competitiva, uma vez que os novos paradigmas tecnológicos e organizacionais são intensivos em conhecimento.

III. 2 - A demanda: principais tendências
estruturais

A. O crescimento da ocupação global

O número de pessoas ocupadas, segundo os dados da PNAD/FIBGE, aumentou entre 1992 e 1996, em 2,645 milhões (4,0%). A ocupação agrícola foi declinante no período (-1,853 milhões), mantendo a sua tendência histórica de perda de importância relativa e absoluta na ocupação total, enquanto a ocupação não-agrícola expandiu-se em 4,497 milhões de pessoas (Tabela 2).3 Esse crescimento mais do que compensou a perda da ocupação nas atividades agropecuárias, revelando que é cada vez mais nas atividades não-agrícolas que se situa a mais importante fonte de oportunidades de trabalho no País. Em 1996, todavia, enquanto a ocupação agrícola apresentava a maior perda no período, a ocupação não-agrícola revelava também um pequeno declínio, o que resultou em uma queda na ocupação total com relação a 1995 (Tabela 2).

3 A população rural da Região Norte não consta do levantamento da PNAD. Caso as tendências de declínio absoluto, na ocupação rural, estiverem também em curso naquela região, a enumeração da ocupação agrícola pela PNAD poderá estar subestimando a sua queda.

 

Mais recentemente, os dados da PME/IBGE indicam que o nível de ocupação, nas seis áreas metropolitanas já citadas, cresceu apenas 1,0% no período janeiro-dezembro de 1997. Esse pequeno crescimento na ocupação contrasta com o observado em igual período no ano de 1996 (2,97%). Entre dezembro de 1997 e janeiro de 1998, o nível de ocupação caiu 1,2% nas áreas metropolitanas.

A queda na ocupação total, entre 1995 e 1996, a acentuada desaceleração no crescimento da ocupação metropolitana, entre 1996 e 1997, e o declínio no número de pessoas trabalhando, entre dezembro de 1997 e janeiro de 1998, são indicadores de perda de dinamismo na geração de empregos.

A despeito dessa perda de dinamismo, a economia brasileira tem sido capaz de gerar novas ocupações. Cabe inquirir sobre a qualidade dos postos de trabalho que foram criados no período.

B. Declínio do emprego formal

Segundo dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - CAGED do Ministério do Trabalho, no setor formal do mercado de trabalho, onde estão os trabalhadores protegidos por contratos de trabalho e pelos estatutos públicos, foram eliminados cerca de 2,560 milhões de empregos, entre janeiro de 1990 e dezembro de 1997. Cerca de 60,0% desses empregos situaram-se na indústria de transformação. O volume e a rapidez do declínio no número de postos de trabalho originam-se do processo de abertura comercial que substituiu o antigo modelo de industrialização protegida, característico do desenvolvimento brasileiro até o final dos anos 80. Três fatores explicam essa queda no emprego industrial.

O primeiro repousa na substituição da produção doméstica de bens comercializáveis internacionalmente por importados. Esse fator responde, segundo estudo do IPEA, pela eliminação de cerca de 560 mil empregos industriais até 1995.

O segundo, e mais importante, é endógeno ao processo de abertura comercial, repousando nos ganhos de produtividade que a indústria de transformação, ao se expor à competição internacional, teve de obter para fazer frente aos concorrentes externos e internos. Os ganhos de produtividade derivaram, essencialmente, da adoção de

 

novas tecnologias, de inovações nos processos de organização social da produção e da adoção de novas formas de gerência. Esse ajuste está sendo severo em decorrência dos elevados níveis de ineficiência presentes no modelo anterior.

O terceiro, vincula-se ao processo de terceirização dos serviços pela indústria que, no contexto de uma ampla reestruturação produtiva, conduziu à transferência de postos de trabalho formais do Setor para o Terciário, Formal e Informal. Nestes últimos, é marcante a presença de pequenas e médias empresas, de assalariamento sem Carteira e de Trabalho por conta própria, inclusive em domicílio.

O Gráfico 1 mostra que a geração de emprego no Setor Formal tem uma tendência declinante a partir de 1990, explicada, em grande parte, pela queda do emprego industrial. Entre 1989 e 1997, o emprego formal como um todo declinou 8,4%. No mesmo período, a Indústria de Transformação apresentou uma queda de 19,5%. O Gráfico 2 evidencia que, enquanto o emprego industrial declinava de forma constante entre março de 1991 e dezembro de 1997 (-28,5%), a produtividade na Indústria de Transformação, medida por homens/hora, duplicava no período. Os ganhos de produtividade, tão importantes para aumentar a competitividade da economia e, assim, obter vantagens da globalização, têm efeitos perversos, entretanto, sobre o nível do emprego. Além disso, esse aumento de produtividade tem importantes conseqüências para a quantidade e a qualidade do emprego que a economia está gerando.


 
 

 

Assim, o descompasso, no contexto do setor moderno, é entre o crescimento da produtividade e o do emprego. Essa arritmia constitui uma das mais importantes questões das economias em processo de inserção competitiva: é essencial aumentar a produtividade para ganhar competitividade mas, também, é necessário elevar o nível e a qualidade dos empregos gerados para que a globalização traduza-se em melhores condições de vida para os trabalhadores. Só a sustentabilidade do desenvolvimento econômico pode assegurar o alcance simultâneo desses dois objetivos.

A queda mais acentuada no nível de emprego formal foi observada no período de janeiro de 1990 a junho de 1994, quando a eliminação de postos de trabalho deu-se a uma média semestral de 187 mil empregos. A média de perdas caiu no período de julho de 1994 a dezembro de 1997 para cerca de 125 mil empregos por semestre (Tabela 3). Os dados parecem indicar que os efeitos mais severos do processo de abertura comercial sobre o emprego formal, especialmente na indústria, ocorreu nos primeiros cinco anos dessa década quando as empresas brasileiras tiveram de realizar os primeiros e mais duros ajustes, buscando adequar-se ao ambiente de uma economia aberta e competitiva. É possível, todavia, que alguns setores da economia ainda sejam submetidos a ajustes nos próximos anos.

Em 1997, 35,7 mil empregos formais foram eliminados. Essa trajetória teve dois momentos distintos. Até outubro, houve um aumento da ocupação, especialmente em comparação com o ano anterior. Em novembro e, particularmente, em dezembro, a queda do emprego formal acelerou-se. De fato, em dezembro de 1997, o nível de emprego formal apresentou uma queda de 1,6%, sendo eliminados 335,6 mil postos de trabalho, dos quais 46,7% pertenciam à Indústria de Transformação. Essa queda foi geral, atingindo todas as grandes regiões, estados e áreas metropolitanas.


 
 

Entretanto, nem todas as pessoas que perderam os seus empregos com Carteira assinada ficaram desempregadas. Parte desse contingente encontrou ocupações no Setor Terciário, Formal ou Informal.

C. O crescimento da informalidade

A crescente participação dos assalariados com Carteira assinada no total de pessoas ocupadas reverteu-se, na década passada, por uma modificação significativa que vem ocorrendo desde 1990 na forma de entrada no mercado de trabalho.

Existe uma arritmia no crescimento do emprego protegido (com Carteira) vis-à-vis a expansão do emprego assalariado sem Carteira assinada e dos conta-própria, ou seja, entre o núcleo mais moderno e socialmente mais protegido do mercado de trabalho e a sua periferia. O resultado desse processo tem sido acentuar a informalidade, revelando que se a economia brasileira, de um lado, está sendo capaz de gerar empregos, de outro, estes são, em boa parte, de baixa qualidade. De fato, para as seis áreas metropolitanas pesquisadas pela PME/FIBGE, a fração dos empregos com Carteira no total da ocupação caiu de 53,8% no segundo trimestre de 1991, para 46,9% no quarto trimestre de 1997. Paralelamente, a parcela do emprego sem Carteira e dos autônomos no total da população ocupada cresceu, respectivamente, de 20,8% para 24,6% e de quase 20,0% para 23,3%, durante o mesmo período. Dessa forma, o conjunto dos informais, tomados pela proporção dos trabalhadores sem Carteira e dos conta-própria no total da ocupação, cresceu de 40,8% para 47,7% durante o mesmo período (Gráfico 3). Ou seja, cada vez menos, a despeito dos direitos consagrados na CLT, está caindo o grau de proteção dos trabalhadores brasileiros, emblematizada pelo contrato formal de trabalho. Essas mudanças ocorrem no sentido inverso do que seria esperado de um padrão clássico de emprego gerado por um mercado de trabalho moderno e que abriga seus participantes na rede de proteção social.


 
 

 

Todavia, nem todas as ocupações informais são de baixa qualidade. A presença crescente do trabalho autônomo introduz uma nova dimensão à análise do Setor Informal. De fato, ao se retirar da enumeração dos informais o conjunto dos trabalhadores por conta-própria que recebem mais de cinco salários mínimos por mês, o grau de informalização tende à estabilidade, especialmente a partir de 1994 quando o Plano Real mudou favoravelmente os preços relativos dos bens e serviços não-comercializáveis internacionalmente. Ou seja, a parcela de mão-de-obra qualificada que migrou para a condição de conta-própria não deve ser caracterizada como detentora de uma ocupação de baixa qualidade, à medida que detém capital humano e instrumentos de trabalho que elevaram a sua produtividade e os seus rendimentos.

D. Mudanças na composição regional do emprego

Os dados da PNAD para o período 1992-1996 indicam que não houve, do ponto de vista da ocupação como um todo, qualquer mudança significativa na distribuição espacial do trabalho. Todavia, os dados da RAIS para o período 1990-1995 sugerem mudanças na composição regional do emprego formal (Tabela 4). As regiões Norte e Sudeste perderam importância relativa na geração do emprego formal, enquanto as regiões Nordeste, Sul e Centro-Oeste aumentaram a sua gravitação.

Em 1997, enquanto as regiões metropolitanas apresentavam uma queda de 49,5 mil empregos, o interior do País evidenciou um saldo positivo de 13,8 mil postos de trabalho.

E. Mudanças na composição setorial do emprego

A maior geração de empregos deslocou-se da atividade industrial, nos anos 70, para o Setor de Serviço, nos anos 80 e 90. Em 1992, o Setor Terciário e a Indústria de Transformação respondiam, respectivamente, por 71,6% e 19,8% da ocupação não-agrícola (dados da PNAD). Em 1996, o Setor Terciário abrigava 73,7% da ocupação não-agrícola e mais da metade da população ocupada do País, enquanto a indústria reduziu sua participação para 17,9%.

O Setor de Serviços foi, também, o caminho da mão-de-obra que não mais conseguiu encontrar ocupação em um Setor Industrial sob forte pressão competitiva. Essa pressão é conseqüência das práticas de ajuste e do processo de terceirização de serviços promovidos
 
 

pelas empresas brasileiras, o que provocou a transferência de empregos do Setor Secundário para o Terciário. Ocorre que é sobretudo nas atividades terciárias que se concentra grande parte da informalização observada na população ocupada.

O Gráfico 4 evidencia que, nas seis áreas metropolitanas objeto de levantamento mensal pela FIBGE, o crescimento da ocupação, no período 1991/1997, concentrou-se mais nos Serviços e no Comércio e menos na Construção Civil. Para a Indústria, a ocupação é declinante em todo o período. O reflexo desse diferencial de crescimento intersetorial é o aumento da importância relativa de outros setores que não a Indústria no total da ocupação.

Em suma, em um contexto de grandes transformações, a economia brasileira tem gerado ocupações, em sua maioria terciárias, formais ou informais, para a grande maioria das pessoas que entram no mercado de trabalho. O ajuste do mercado de trabalho brasileiro, entretanto, ocorre mais pela via da informalização do que pela via do desemprego aberto. Esse, todavia, está assumindo, recentemente, uma dimensão cada vez mais relevante nesse processo.

III. 3 - O descompasso entre a oferta e a demanda de trabalho: o desemprego aberto

O Gráfico 5 revela que a taxa de desemprego no Brasil situava-se, em 1996/1997, em patamares relativamente baixos (5,66%) em comparação com outros países, especialmente Espanha (22,2%), Argentina (16,3%), Polônia (12,3%), França (12,9%) e Itália (12,1%), entre outros.4  A taxa brasileira está mais próxima da dos Estados Unidos, Coréia e Japão.

O Gráfico 6 apresenta a média anual das taxas de desemprego para as seis áreas metropolitanas cobertas pela PME/IBGE no período 1982/1997. No primeiro momento, a taxa de desemprego cai

3. O conceito de desemprego aberto refere-se àquelas pessoas que, na semana de referência da pesquisa, não exerciam qualquer atividade econômica, mas que estavam ativamente à busca de trabalho. A taxa de desemprego é medida pela proporção da PEA que está desocupada (buscando trabalho). A taxa de desemprego brasileira refere-se à média das seis áreas metropolitanas pesquisadas pela PME/FIBGE. As taxas para os outros países têm cobertura nacional e referem-se a 1996. Existem diferentes metodologias para medir o desemprego (vide Nota Técnica, Anexo II).

do elevado patamar em que se situava no início da década de oitenta para manter-se em níveis relativamente baixos entre 1986 e 1989. Em um segundo momento, o desemprego eleva-se com a recessão de 1990/1992 e começa a declinar com a recuperação iniciada em 1993, consolidando sua queda após a implantação do Plano Real, em 1994. Finalmente, a partir de 1995, o desemprego tende a elevar-se, passando para 5,42%, em 1996, e para 5,66%, em 1997.

As tendências mais recentes na evolução da taxa de desemprego evidenciam sua elevação a partir de 1995, com a média anual aproximando-se gradativamente de um novo patamar mais próximo agora dos 6,0% (Gráfico 7). Essa tendência é mais visível ao se computarem as médias móveis trimestrais (Gráfico 8). De fato, observa-se que, após declinar a partir do terceiro trimestre de 1992, a taxa de desemprego apresenta uma tendência crescente que se inicia no primeiro trimestre de 1995.

Em janeiro de 1998, a taxa média de desemprego para as seis RMs elevou-se para 7,25%, um acréscimo substancial com relação a dezembro (4,84%). A aceleração da taxa de desemprego no período mais recente é evidente a partir dos dados da Tabela 5, na qual é apresentada a razão entre a taxa de desemprego do mês com relação ao mesmo mês do ano anterior. Ressalte-se que, a partir de maio de 1997, a razão é superior à unidade e crescente. A taxa de desemprego em janeiro de 1998 foi superior em 41,0% à taxa observada no mesmo mês do ano anterior. Em maio de 1997, tinha sido apenas 2% acima do mesmo mês de 1996.

A área metropolitana de São Paulo tem um peso considerável na trajetória e nível da taxa de desemprego aberto (Gráfico 9). De fato, ao se excluir São Paulo, a taxa média de desemprego para as demais cinco áreas metropolitanas apresenta nível inferior àquela evidenciada para o conjunto das seis RMs. Em 1997, enquanto a média anual da taxa de desemprego aberto para São Paulo foi de 6,6%, a taxa média para as demais RMs situou-se em 4,93%. Essa evidência coloca a RM de São Paulo no cerne do desemprego metropolitano do País.

O aumento recente na taxa de desemprego tem uma componente sazonal. No primeiro trimestre, o desemprego eleva-se por dois fatores. O primeiro fator relaciona-se com as demissões ocorridas ao final do ano, especialmente no Setor de Comércio, devido à passagem do período de festas. O segundo repousa do lado da oferta, já que,

nesse período, muitas pessoas que concluem ou evadem cursos, em diversos níveis, buscam trabalho pela primeira vez. Nesse período, a força de trabalho aumenta, especialmente entre os jovens, acentuando-se a demanda por empregos. No segundo semestre, as taxas tendem a cair, uma vez que o nível de atividade econômica aumenta, dinamizando o mercado de trabalho, pelas encomendas que o comércio realiza junto à indústria em preparação para o período de final do ano. A taxa de desemprego para janeiro de 1998 reflete de maneira mais dramática do que nos anos anteriores essa sazonalidade, ainda que o aumento observado com relação a dezembro de 1997 contenha, também, fatores de natureza conjuntural e estrutural. A PEA, entre dezembro de 1997 e janeiro de 1998, cresceu 1,4%. Todavia, esse aumento deveu-se exclusivamente ao crescimento das pessoas desocupadas ou procurando trabalho (52,8%), uma vez que a ocupação apresentou um declínio de 1,2% com relação a dezembro. Isso explica a variação da taxa de desemprego de 4,84% para 7,25% de um mês para o outro.

A taxa de desemprego varia com o ciclo econômico, como pode ser observado a partir do Gráfico 6 que descreve a sua tendência no período 1982/1997. Dado que o nível de atividade é sensível às contingências da política macroeconômica, ajustes na política fiscal, monetária e cambial têm impacto sobre o nível de emprego. Isso foi o que ocorreu em maio de 1995 e deverá ocorrer no primeiro trimestre de 1998, em decorrência do ajuste que o Governo teve que operar na política econômica para defender o Real em resposta à crise asiática. O aumento observado na taxa de desemprego em janeiro de 1998 contém uma componente que reflete o ajuste monetário e fiscal realizado pelo Governo em novembro de 1997.

Além disso, o contingenciamento do setor externo e a questão fiscal vêm impondo limites ao crescimento da economia. Com uma trajetória de crescimento abaixo da sua tendência histórica e dado o ritmo de aumento da PEA, a taxa de desemprego tende a se elevar.

Ademais dessas questões sazonais e conjunturais, um fenômeno estrutural que se reflete no desemprego vem sendo observado na economia brasileira. Parte do recente aumento do desemprego deve-se, também, à reestruturação tecnológica e à adoção de novas formas de organização do trabalho e de gerência, que as empresas brasileiras vêm praticando com o objetivo de reduzir custos e de aumentar a competitividade no contexto de uma economia aberta e globalizada.

Esse fenômeno, de natureza estrutural, vem tendo efeitos significativos sobre o mercado de trabalho brasileiro e deve ser separado dos efeitos de curto prazo, decorrentes do ajuste da economia que o Governo teve que realizar para assegurar o sucesso do Plano Real. As demissões nos setores de autopeças, de confecções, de calçados e têxtil fazem parte dessa questão estrutural. Os aumentos de produtividade registrados na economia brasileira, especialmente na Indústria de Transformação, também se inserem nesse contexto.

As taxas de desemprego diferem entre as seis RMs. Para Belo Horizonte, Rio e Porto Alegre a taxa de desemprego é inferior à média. Para Salvador, Recife e São Paulo ocorre o contrário. No caso de Recife, o diferencial com relação à média vem diminuindo, especialmente a partir de 1994, enquanto o reverso ocorre para a RM de São Paulo (Tabela 6). Entretanto, a tendência para a RM de Recife apresentou uma inversão importante em janeiro de 1998.

Em decorrência do comportamento diferenciado do emprego formal entre as áreas metropolitanas e não-metropolitanas, é possível inferir que a taxa de desemprego nas áreas urbanas não-metropolitanas seja inferior ao observado para o conjunto das RMs, ainda que esse diferencial possa diminuir ao longo do tempo por um mecanismo de difusão espacial do desemprego urbano.

A incidência do desemprego é diferenciada por sexo e idade. É mais alta para os jovens e para as mulheres. Desde 1995 vem aumentando entre os homens e as mulheres e para todos os grupos etários. A taxa de desemprego feminino aumentou de 4,8%, em 1995, para 6,3%, em 1997. Na faixa etária dos 18 aos 24 anos, no mesmo período, a taxa elevou-se de 9,2% para 10,9%. As tabelas apresentam as taxas específicas por sexo e idade para o período 1991/1997. Mais recentemente, as taxas masculina e feminina subiram, respectivamente, de 4,5% e 5,3%, em dezembro de 1997, para 6,7% e 8,1%, em janeiro de 1998.

O impacto social do desemprego é tanto maior quanto mais ele incide sobre os chefes de domicílio. Entre dezembro último e janeiro de 1998, a taxa de desemprego dos chefes de domicílio elevou-se de 2,80% para 4,25% nas seis áreas metropolitanas. Isso indica que o desemprego está, também, atingindo mais intensamente um grupo que pela sua vinculação ao mercado de trabalho e por suas responsabilidades familiares multiplica o impacto social da desocupação. Além disso, estudos indicam que o desemprego do chefe conduz a um aumento da oferta de trabalho dos demais membros da família, elevando ainda mais a busca por trabalho e, conseqüentemente, a taxa de desemprego.

A lenta recuperação dos rendimentos reais do trabalho observada desde 1992 foi acelerada, a partir de julho de 1994, com a implantação do Plano Real. O Gráfico 11 destaca a evolução dos rendimentos reais do trabalho (média anual) nas seis áreas metropolitanas cobertas pela PME/IBGE.

Pelo Gráfico 11, verifica-se que o aumento menos significativo dos rendimentos reais ocorreu exatamente para o segmento de trabalhadores formais, protegidos por contratos assinados em Carteira. Esse segmento teve um acréscimo de 36,4% nos seus rendimentos reais, entre julho de 1994 e dezembro de 1997. Enquanto isso, no mesmo período, os trabalhadores por conta própria tiveram um aumento de 46,5% e os assalariados sem Carteira de 54,9% nos seus rendimentos reais. De forma consistente com os indicadores anteriores, está ocorrendo uma desaceleração no aumento desses rendimentos. O ano de 1997 encerrou-se com uma variação média dos rendimentos reais das pessoas ocupadas de apenas 2,0% com relação ao ano anterior. Para o conjunto das áreas metropolitanas pesquisadas pela FIBGE, esse crescimento foi bem inferior aos 7,0% observados em 1996 com relação a 1995.

Os rendimentos reais, portanto, aumentaram na proporção inversa ao rendimento médio de cada posição na ocupação (empregados com Carteira, conta própria e sem Carteira), ou seja, quanto maior o rendimento médio, menor foi o aumento de renda. Dados do IPEA mostram que, entre 1994 e 1996, a parte da renda apropriada pelos 50% mais pobres (da população com rendimentos) aumentou um ponto percentual, enquanto a parcela dos 20% mais ricos reduziu sua participação em 2,3 pontos percentuais. Isso indica que os rendimentos mais baixos cresceram mais do que os rendimentos mais altos, reduzindo-se a desigualdade. Além disso, cerca de 12 milhões de pessoas romperam a linha de pobreza nas principais áreas metropolitanas.

Com o sucesso do Plano Real, os trabalhadores obtiveram ganhos reais de rendimento. Contudo, tais ganhos estão perdendo ímpeto. A distribuição pessoal da renda melhorou, mas a participação da renda do trabalho na renda nacional caiu em função dos diferenciais de crescimento da produtividade e dos salários.

No passado, em um ambiente inflacionário e em uma economia protegida por altas barreiras alfandegárias, os empresários repassavam aumentos de salário para os preços sem se sentirem ameaçados pelos competidores externos. Dessa forma, recompunham as suas

margens de lucro e evitavam qualquer efeito redistributivo dos ganhos reais dos salários. Com a abertura comercial, o sucesso do plano de estabilização e a desindexação dos salários, os mecanismos que provocavam a espiral preços/salários foram eliminados. Os reajustes salariais estão ocorrendo cada vez mais em decorrência da negociação direta entre empregadores e trabalhadores.

A redução no número de dissídios coletivos e o aumento na autocomposição dos interesses econômicos pelos atores sociais indicam um menor grau de conflito nas relações capital/trabalho. A única política salarial vigente é a do salário mínimo, cujo reajuste é ditado atualmente mais por razões de natureza fiscal do que por sua vinculação ao mercado formal de trabalho. De fato, os reajustes salariais livremente negociados estão desvinculados da inflação passada e os pisos salariais têm sido estabelecidos acima do salário mínimo.

Para que os trabalhadores aumentem a sua participação na renda nacional é necessário que tenham acesso aos ganhos de produtividade. Para tal, é importante que os rendimentos reais do trabalho cresçam mais que a produtividade sem que haja prejuízo, todavia, para a competitividade da economia. Em 1995, o crescimento dos salários reais na Indústria foi superior ao crescimento da produtividade. Contudo, para os anos seguintes, enquanto a produtividade mantinha sua trajetória de crescimento, os rendimentos do trabalho assalariado no setor perderam ímpeto, revertendo-se, assim, o aumento da parcela salarial observado em 1995.

O custo unitário do trabalho medido em dólares norte-americanos elevou-se substancialmente entre janeiro de 1994 e junho de 1995 para depois manter uma tendência de queda. Essa subida afetou negativamente a competitividade dos bens comercializáveis internacionalmente. Apesar de cadente, o custo unitário do trabalho mantinha-se até outubro de 1997 em patamares bem acima do observado em 1993.

A economia brasileira, em resumo, está perdendo dinamismo na geração de empregos. Dentre os empregos criados, uma parte substancial é de baixa qualidade. De um lado, há uma crescente informalização da força de trabalho, conjugada a um processo de terceirização da ocupação. De outro, o desemprego é crescente, especialmente nas principais áreas metropolitanas.

Dada a situação acima descrita, cabe descrever as políticas de emprego que estão sendo implementadas para enfrentar o problema.

O caráter predominantemente estrutural do problema do emprego, agravado temporariamente pelas recentes medidas de ajuste fiscal e monetário, e a necessidade de elevar o bem-estar dos trabalhadores exigem um conjunto de estratégias de curto, médio e longo prazos, cujo sucesso depende do grau de consenso entre governo, trabalhadores e empresários, nas ações para enfrentar o desemprego, para abrir novas oportunidades de trabalho e para melhorar a qualidade de vida da sociedade brasileira.

As políticas de Estado com relação à questão do emprego assentam-se em duas frentes, sendo uma programática e a outra normativa. No primeiro caso, compete ao Estado executar políticas de fomento ao emprego e à educação, qualificação e requalificação profissional, bem como desenvolver programas de proteção ao trabalhador. No segundo, é necessário modernizar as instituições que regem as relações entre capital e trabalho no País.

A questão do emprego, portanto, exige ações governamentais de caráter normativo e programático, desdobrando-se em políticas ativas e passivas. As políticas ativas destinam-se à promoção do emprego, ao aumento da empregabilidade da força de trabalho, assim como à reforma do marco legal visando a facilitar e a estimular a criação de empregos de qualidade. As políticas passivas visam à proteção do trabalhador desempregado.

As políticas ativas compreendem:

Por essa razão, o Executivo vem adotando medidas firmes para consolidar o sucesso do Plano Real. O Congresso Nacional está aprovando as reformas que objetivam dotar o País de um ambiente institucional que favoreça o crescimento econômico duradouro em um contexto não-inflacionário. Isso irá retirar o peso do programa de estabilização das políticas monetária e cambial.

A continuidade do programa de desestatização deverá aliviar os problemas de financiamento do setor público e proporcionar maior eficiência à economia. O sucesso das reformas criará as condições para que a economia brasileira melhore seu desempenho e obtenha as vantagens do processo de integração competitiva.

independentemente do seu grau de desenvolvimento, um papel preponderante no desenvolvimento de políticas, ativas e passivas, voltadas para o mercado de trabalho.

A partir de 1995, o governo brasileiro avançou como nenhum outro na direção de implementar um conjunto diversificado de políticas ativas de mercado de trabalho (formação profissional, crédito aos micro e pequenos empreendimentos, formais e informais, etc.). Ou seja, é a partir deste Governo que se pode falar, de fato, de políticas públicas de emprego no País.

Esse movimento recente e vigoroso, liderado pelo Governo Federal, apresenta duas características importantes que constituem os eixos básicos sobre os quais o processo de consolidação das políticas públicas de emprego está avançando.

A primeira delas diz respeito ao Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT. Seja pela dimensão dos recursos envolvidos (R$ 31 bilhões de patrimônio), seja, principalmente, pela natureza do Fundo, que permite conjugar múltiplas possibilidades de aplicações e, portanto, de manejo das políticas públicas voltadas para o mercado de trabalho. Trata-se de um fundo que prevê o custeio de um mecanismo compensatório frente ao desemprego e, simultaneamente, financia projetos de investimentos, através do BNDES, que podem ser canalizados para setores com grande potencial de geração de emprego. Ademais, seus recursos sustentam alguns dos principais instrumentos do conjunto de políticas ativas voltadas para o mercado de trabalho, como a qualificação profissional e os programas de geração de emprego e renda. Esse mecanismo de financiamento através do FAT é um traço que diferencia o Brasil dos outros países, que tradicionalmente financiam essas ações através de recursos provenientes das contribuições sobre a folha de salários.

A segunda característica diz respeito às parcerias que foram formadas nesse processo, envolvendo as instituições financeiras oficiais federais, os governos estaduais e municipais e a sociedade em geral, através do CODEFAT e das comissões estaduais e municipais de emprego. Além do CODEFAT, que representa uma experiência bem- sucedida de gestão tripartite e paritária de um fundo público, hoje existem comissões de emprego em todos os estados e cerca de 1.300 comissões municipais, todas tripartites e paritárias, com representação do governo, dos empregadores e dos trabalhadores. Além disso, a

questão do emprego é hoje um dos principais itens da agenda de trabalho dos governos estaduais e, principalmente, das prefeituras. Isso fica bastante claro, a preocupação em atrair investimentos, e a buscar programas e ações ligados especificamente às políticas ativas de mercado de trabalho. A estratégia de descentralização dos recursos do FAT adotada pelo MTb tem propiciado inúmeras iniciativas bem- sucedidas nos governos estaduais e municipais, inaugurando, de fato, um novo espaço de implementação de políticas públicas de emprego.

Ao Estado cabe não apenas criar o ambiente institucional e econômico favorável à criação de empregos pelo setor privado, de origem nacional e estrangeira, de médio e grande portes, mas, também, desenvolver ações que visem à geração de empregos e de renda, tanto nos micro e pequenos empreendimentos produtivos, formais e informais, quanto naqueles decorrentes de investimentos em infra-estrutura econômica e social.

O objetivo deve ser o de identificar setores e/ou regiões que possam gerar empregos e novas oportunidades de trabalho, mobilizar a poupança nacional e externa, o crédito e a assistência técnica e gerencial para essas atividades, especialmente as que abrigam as pequenas e médias empresas, formais ou informais, as cooperativas e outras formas associativas de produção. Os empreendimentos produtivos familiares e os trabalhadores por conta própria, inseridos no setor informal, devem ser também objeto desses programas, uma vez que se encontram fora da rede de proteção social e apresentam dificuldades de acesso ao sistema formal de crédito.

As políticas de desenvolvimento contemplam ações para atrair investimentos privados, externos e domésticos, promover os investimentos públicos em infra-estrutura econômica e social, assim como financiar as atividades produtivas de destinação regional e/ou setorial. Através de uma política de investimentos em infra-estrutura econômica e social e em atividades produtivas, pretende-se estimular o crescimento da economia e, conseqüentemente, expandir as oportunidades de emprego.5

A recusa à modernização é uma falsa opção. Pode, em curto prazo, proteger alguns setores que, entretanto, dificilmente sobreviverão em um ambiente competitivo. Além de inibir a atração de novos investimentos, corre-se o risco de perder os empregos protegidos. O custo de proteção inviabiliza a estabilização da economia, eliminando a concorrência, e a falta dessa é o cenário que viabiliza o retorno da inflação.

Assim, como o aprofundamento do processo de reestruturação produtiva pelo qual o Brasil vem passando é a única garantia de combate ao desemprego, qualquer discussão séria sobre uma política de emprego passa, necessariamente, por uma política de reestruturação produtiva.

Diante disso, é necessário um esforço conjunto de governo, trabalhadores e empresários no sentido de construir uma nova política industrial que, ao impulsionar investimentos e competitividade, aprofunde e acelere o processo de reestruturação produtiva.

verno e pelo programa de privatizações, ensejou um substancial aumento na entrada de investimentos estrangeiros no País.

A entrada líquida de investimento direto estrangeiro subiu de US$ 3,9 bilhões, em 1994, para US$ 17,1 bilhões em 1997. Na área de telecomunicações, os investimentos privados elevaram-se de US$ 4,720 bilhões para US$ 12,540 bilhões entre 1995 e 1997, estando previsto para o período 1998/1999 inversões da ordem de US$ 22,220 bilhões.

No Setor Automotivo, estima-se um aporte de recursos para investimento fixo, máquinas e equipamentos, nacionais e importados, outras mobilizações e capital de giro, no valor de US$ 18,2 bilhões entre 1996 e 1999, distribuídos entre montadoras, autopeças, reboques e tratores.

Os efeitos, em termos de geração e manutenção dos postos de trabalho a partir desses financiamentos, têm sido mensurados em um modelo de geração de empregos desenvolvido pelo BNDES. Trata-se, portanto, de trabalhar esses setores apontados, tendo em vista identificar e encaminhar soluções para os seus principais pontos de estrangulamento e incentivar projetos de investimentos a serem financiados pelo banco.

Uma outra vertente a ser explorada diz respeito aos investimentos voltados para a melhoria das condições de vida da população de baixa renda residente nos grandes centros urbanos. A área social do BNDES vem estudando e apoiando um novo modelo de investimento público - os Projetos Multissetoriais Integrados - que abrange desde investimentos em infra-estrutura urbana, os serviços sociais básicos, até programas para garantir a oportunidade de ocupação e renda.

Os Projetos Multissetoriais Integrados, além dos impactos em termos de geração de emprego e melhoria das condições de vida da população carente dos grandes centros urbanos, oferecem um excelente espaço de articulação das políticas públicas. Afinal, trata-se de projetos de investimento que demandam para a sua viabilidade uma

composição de diferentes fontes de financiamento e que necessitam, ainda, da articulação de uma série de ações e prestações de serviços nas áreas de assistência básica à saúde, educação, atenção à criança e ao adolescente e geração de emprego e renda.

Além da política de investimentos, o BNDES já vem trabalhando com programas específicos que demonstram a preocupação com as profundas mudanças que vêm ocorrendo no mercado de trabalho. Assim, a área social do banco desenvolveu um programa que busca apoiar os trabalhadores, de um modo geral qualificados, que vêm sendo demitidos em função dos processos de terceirização e desverticalização das empresas. Os objetivos são o de manutenção e geração de postos de trabalho e a democratização do capital e distribuição dos resultados. Uma característica importante desses projetos é o baixo volume de investimentos requeridos para a criação de novos postos de trabalho.

O Programa de Crédito Produtivo Popular do BNDES, por sua vez, busca oferecer crédito para os pequenos empreendedores. Trata-se de atender a pessoas que não estão inseridas no mercado formal de trabalho e têm nos pequenos negócios sua estratégia de sobrevivência. O objetivo é garantir o acesso ao crédito, estimular o crescimento desses negócios, a sua formalização e a geração de novos postos de trabalho.

O Governo Federal está implantando o Programa de Expansão do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador - PROEMPREGO. Os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador -

FAT estão contribuindo para a constituição de um fundo de R$ 6 bilhões, gerido pelo BNDES, provenientes do FAT (R$ 3,5 bilhões) e do BNDES (R$ 2,5 bilhões). A esses recursos se somarão outros R$ 3,0 bilhões na forma de contrapartida. Os projetos em carteira do PROEMPREGO alcançaram o valor de R$ 5,6 bilhões até dezembro de 1997. O desembolso acumulado até aquele mês foi da ordem de R$ 1,5 bilhão, dos quais 41,3% foram destinados ao transporte coletivo de massa.

O PROEMPREGO contribuirá, significativamente, para a melhoria dos sistemas de infra-estrutura física e social do País. Seu impacto mais imediato, no entanto, será a geração de expressivo volume de novos empregos, diretos e indiretos, já a partir da etapa de implantação dos projetos, uma vez que são intensivos em mão-de-obra.

Além disso, os investimentos do PROEMPREGO contribuirão, simultaneamente, para a melhoria da qualidade de vida de populações urbanas, especialmente as parcelas de menor renda, em função dos projetos de saneamento e de transporte de massas, como também para a redução do "custo Brasil", por meio de projetos de expansão e modernização da logística de transporte de cargas.

Os efeitos dessa política já se refletem na taxa de investimento (% do PIB) que se elevou de 14,6% para 18,0% entre o primeiro trimestre de 1994 e o quarto trimestre de 1997.

da Caixa Econômica Federal e do BNDES. Desde seu início (1995) até dezembro de 1997, esses agentes financeiros firmaram convênios no valor de R$ 3,7 bilhões. Foram aplicados R$ 4,5 bilhões tanto em projetos urbanos (R$ 1,1 bilhão) quanto em rurais (R$ 3,4 bilhões). O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF respondeu por 43,0% dos recursos aplicados à área rural.

A Tabela 7 mostra que foram realizadas, até aquele mês, 675,5 mil operações de crédito com um valor médio por contrato de
R$ 6.680. Em 1997, as aplicações foram maiores do que os convênios, uma vez que os recursos retornaram e foram reaplicados em novos financiamentos.

Os incentivos à criação de empregos entre as micro e pequenas empresas foram ampliados com a implantação do SIMPLES, que visa a desburocratizar e a atenuar a carga fiscal sobre os empreendimentos produtivos de pequeno porte.

De fato, entre 1995 e 1997, o Programa de Reforma Agrária assentou 185,6 mil famílias e desapropriou 4,96 milhões de hectares, dos quais 1,78 milhão só no ano passado. Dessas famílias, 81,9 mil foram instaladas em suas terras no último ano. Em todo o período foram desapropriados 1.353 imóveis, dos quais 576 em 1997. O Programa de Crédito Especial para a Reforma Agrária - PROCERA aplicou R$ 596,8 milhões em todo o período, dos quais R$ 180,2 milhões em 1997.

vas em conhecimento polivalente. Ademais, há necessidade de reconverter mão-de-obra das atividades cadentes para aquelas em expansão.

O investimento na formação de recursos humanos é essencial para que se aumente a produtividade da economia. Ademais, tem implicações importantes para a redução das desigualdades de renda e para a ampliação da cidadania.

As características e os desafios de uma economia globalizada e competitiva redefinem o problema do emprego e exigem novos conceitos. Um deles é o de empregabilidade, entendido como atributo que o trabalhador deve possuir para que aumente a probabilidade de manter seu emprego ou de obter uma nova ocupação. Assim, aumentam de importância os requisitos de educação básica, formação profissional e de requalificação para se manter ou conquistar um posto de trabalho de boa qualidade.

O ajuste estrutural a que está sendo submetida a economia brasileira exigirá que ações sejam desenvolvidas para facilitar o deslocamento de trabalhadores das atividades cadentes e/ou sujeitas à reestruturação produtiva para as que estão surgindo ou em expansão, contribuindo, também, para reduzir os custos sociais do ajustamento.

A forma mais eficaz de enfrentar tais desafios, a médio prazo, é prover uma educação fundamental de boa qualidade para todas as crianças em idade escolar, erradicar o analfabetismo, diminuir a evasão e a repetência e aumentar os anos de escolaridade da população como um todo. O Governo determinou prioridade para a educação fundamental e está implementando uma política que objetiva oferecer ensino básico de qualidade para todas as crianças em idade escolar. Está sendo realizada uma grande mobilização social com o fim de colocar todas as crianças na escola.

Nesse sentido, o Ministério da Educação criou o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Professor, cuja adesão já é obrigatória a partir deste ano, centralizou recursos nas escolas através de convênios com 4.746 prefeituras e com 27 Secretarias Estaduais de Educação, alocando recursos no valor de
R$ 278,5 milhões e atendendo a cerca de 153 mil escolas. Os programas de Educação a Distância, do Livro Didático, de Parâmetros

Curriculares Nacionais e de Transporte Escolar estão sendo implementados com sucesso.6

Os resultados desses programas para o mercado de trabalho, todavia, não são obtidos de imediato. Eles demandam tempo para surtir o efeito desejado sobre a qualidade da força de trabalho. A curto prazo, reveste-se de grande importância o desenvolvimento de programas de formação e requalificação profissional, uma vez que a média de escolaridade da força de trabalho brasileira é de um pouco mais de seis anos.

O Ministério do Trabalho, utilizando recursos do FAT, no âmbito do Sistema Público de Emprego, está desenvolvendo um amplo programa nesse sentido, concretizado no Programa Nacional de Qualificação do Trabalhador - PLANFOR.

O PLANFOR tem o objetivo de mobilizar e articular, gradualmente, as ações da rede pública e privada de educação profissional existentes no País – incluindo universidades públicas e privadas, escolas técnicas federais e estaduais, sindicatos de trabalhadores, Sistema S (SENAI, SENAC, SENAT e outros), associações patronais, fundações e institutos públicos e privados –, de modo a ampliar e a renovar a oferta de qualificação e requalificação para parcelas crescentes da PEA.

A qualificação profissional, ainda que, por si mesma, não crie empregos, é ferramenta indispensável para que o trabalhador possa enfrentar os desafios que as mudanças tecnológicas, organizacionais e gerenciais impõem à economia brasileira. A prioridade do PLANFOR reside nos grupos que tradicionalmente têm menos oportunidades de acesso a alternativas de qualificação profissional e, por isso mesmo, encontram-se despreparados para enfrentar os desafios do novo mundo do trabalho: desempregados, trabalhadores em atividades que passam por reestruturação produtiva, autônomos, pequenos e microprodutores do setor urbano e rural e outras populações socialmente vulneráveis, como jovens em busca do primeiro emprego, mulheres chefes de família, moradoras em regiões pobres, portadores de deficiências, minorias étnico-raciais e de trabalhadores de baixa escolaridade.

6 O MEC investiu entre 1995 e 1997 cerca de R$ 357,4 milhões em obras financiadas pelo Projeto Nordeste. Com recursos do FNDE foram aplicados, em 1996 e 1997,
R$ 620,3 milhões em construção, reforma, ampliação e conclusão de escolas. Esses investimentos geraram empregos tanto na fase de implantação quanto na de funcionamento dos projetos.

A meta do PLANFOR, para o período 1995/1998, é beneficiar pelo menos cinco milhões de trabalhadores desses grupos, em todo o País, utilizando recursos do FAT. A esses números deve ser somado o atendimento da rede de educação profissional do País, estimada em pelo menos 15 milhões de trabalhadores, no mesmo período, com recursos privados e públicos, além do FAT. Desse modo, é esperado que pelo menos 20 milhões de trabalhadores passem por programas de qualificação e requalificação profissional entre 1995/1998.

Com esse objetivo, o PLANFOR vem sendo implementado em dois eixos, orientados por diretrizes de descentralização, participação e parceria:

Nos estados e no DF, portanto, por meio dos PEQs, já foram beneficiados 3,2 milhões de trabalhadores, com investimento de
R$ 565 milhões em programas de qualificação realizados em 2,6 mil

municípios do País, incluindo, entre esses, mais de 500 dos municípios selecionados pelo Programa Comunidade Solidária. Os cursos cobrem ampla variedade de áreas ocupacionais, da indústria, comércio, serviços, agricultura - sempre com o foco no aproveitamento de oportunidades de trabalho, geração de renda, elevação da produtividade e melhoria de qualidade de vida dos treinados.

Os cursos são ministrados pelas agências da rede de formação profissional do País, contratadas pelas Secretarias Estaduais de Trabalho. Até o presente, mais de 500 dessas entidades estão envolvidas na execução dos programas. Essa mobilização garante não só a execução dos PEQs, mas também a gradativa reorientação dessas entidades, com vistas à sua vinculação aos objetivos maiores do PLANFOR, no sentido de articular uma política nacional de educação profissional, integrada às demais ações do Sistema Público de Emprego.

Nesse sentido, outro conjunto de ações do Governo Federal refere-se à necessidade de reformar as relações de trabalho no País. A mudança é necessária para que elas se ajustem aos novos padrões de negociação entre o capital e o trabalho estabelecidos pela atual dinâmica social, política e econômica no Brasil. Além disso, torna-se imprescindível adequar o funcionamento das instituições que atuam no mercado de trabalho e, também, a legislação trabalhista aos requisitos de uma economia aberta e competitiva. É necessário, ainda, estimular a transição para um sistema de negociação ágil, flexível e democrático, em substituição ao sistema vigente, que se caracteriza por ser estatutário, rígido e autoritário.

O Governo entende que o princípio básico para a modernização das relações de trabalho no Brasil está na livre convergência de interesses, como forma de solucionar os conflitos, ao invés de negá-

los ou de deslocá-los para a tutela do Estado. Pretende-se instituir um sistema democrático que procure a solução das questões trabalhistas pelo caminho do entendimento, preconizando o equilíbrio ao não atribuir excessos, seja ao mercado seja ao Estado.

A legislação trabalhista brasileira é abundante no que diz respeito aos direitos individuais, mas escassa quanto aos direitos coletivos. Falta cidadania à legislação trabalhista brasileira, bem como mecanismos que estimulem o fortalecimento da organização sindical e da negociação coletiva. O excesso de proteção individual, herdada de um Estado paternalista e autoritário, retira o espaço da negociação e cerceia os direitos coletivos de trabalhadores e empresários na busca da autocomposição dos seus conflitos de natureza econômica.

O papel do novo marco nas relações de trabalho para a política de emprego será o de estabelecer um maior poder de arbítrio dos trabalhadores sobre o seu posto de trabalho. Isso deverá criar as condições para que, via negociação, os trabalhadores evitem que choques externos resultem em desemprego decorrentes de enrijecimentos nos sistemas de remuneração, de pagamento de benefícios e nas condições de trabalho. Um maior espaço negocial geraria, assim, uma maior flexibilidade sobre o emprego, evitando situações onde as demissões seriam a resultante inevitável de um processo de ajuste econômico em nível da empresa.

Para alcançar esses objetivos, o Governo Federal definiu um conjunto de reformas, entre as quais se destacam alterações na Constituição de 1988 e na Consolidação da Legislação Trabalhista - CLT. Pretende-se fortalecer os sindicatos, adotar o pluralismo sindical como forma de democratizar a representação dos trabalhadores, eliminar a contribuição compulsória e estabelecer o ritmo e a natureza da transição para um sistema de mais negociação e menos poder estatutário.

As ações - algumas implementadas, outras em negociação ou ainda em estudos - visando às reformas são as seguintes (vide Anexo IV):

a) Organização Sindical e Negociação Coletiva: promover o fortalecimento dos sindicatos como entidades representativas dos trabalhadores. A importância da negociação coletiva nas novas relações capital/trabalho vai exigir sindicatos fortes. Esse processo de fortalecimento requer, porém, mudanças na organização sindical e nas
 
 

O Brasil começou a percorrer esse terreno com enorme atraso. Em primeiro lugar, o instrumento clássico do seguro-desemprego, que representou um dos eixos básicos dos sistemas de proteção social consolidados nos países desenvolvidos no II Pós-Guerra, só foi instituído no Brasil na segunda metade da década de oitenta e organizado na forma abrangente, como é conhecido hoje, em 1990.

Isso foi possibilitado pela nova Constituição, mais especificamente o art. 239, que mudou a destinação dos recursos do PIS-PASEP, abrindo o caminho para a organização de um efetivo programa de seguro-desemprego no País. Assim, em janeiro de 1990, a partir da regulamentação do art. 239, foi criado o FAT e definido um programa abrangente, prevendo, além do auxílio financeiro ao trabalhador, ações de intermediação e qualificação.

Até 1994, consolidou-se o Programa de Seguro-Desemprego no Brasil, enquanto um benefício importante para o trabalhador, em termos do valor do benefício, do seu tempo de manutenção e, ainda, em relação ao número de trabalhadores atendidos. Por outro lado, pouco tinha-se avançado em termos de políticas ativas. Ou seja, até meado da presente década, as políticas públicas de emprego ficaram restritas ao seguro-desemprego.

O seguro-desemprego atendeu, em 1997, a cerca de 4,37 milhões de trabalhadores, o que corresponde a uma cobertura de 5,9% da força de trabalho. Em 1990, essa cobertura era de 3,1%. O Gráfico 12 apresenta o aumento da cobertura do seguro-desemprego durante o período 1989/1995, declinando, todavia, em 1996 e 1997.

GRÁFICO 12
 
 

Além da crescente cobertura do seguro-desemprego, cabe destacar o fato de que, em 1997, terem sido atendidos 98,7% dos requerentes do benefício. Em 1986, ano em que o programa começou, o índice de habilitação era de 73,9%.

Os gastos totais com o seguro-desemprego alcançaram, em 1997, o montante de US$ 3,3 bilhões, o que representa 0,4% do PIB. Esse percentual é semelhante ao registrado nos países onde programas de seguro-desemprego já estão completamente consolidados. Como proporção do PIB, os gastos com o seguro-desemprego vêm aumentando ao longo do tempo, já que em 1990 eram de apenas 0,1%. Cabe assinalar que esses gastos têm uma significativa importância macroeconômica, devido ao volume de recursos injetados na economia, contribuindo, dessa forma, para atenuar os efeitos do desemprego. O valor médio do benefício é, atualmente, de 1,57 salário mínimo, representando cerca de 41,0% do rendimento médio do trabalho assalariado, cifra equivalente à observada em outros países.

A intermediação de mão-de-obra está-se modernizando e informatizando para aumentar a eficiência do Sistema Nacional de Emprego - SINE e elevar a taxa de aproveitamento das vagas. Em 1995, foram captadas cerca de 370 mil vagas em todo o País, das quais 50,0% foram aproveitadas. Em 1997, foram efetuadas cerca de 210 mil colocações por intermédio do SINE.

O "Alô-Trabalho" é um serviço de atendimento telefônico ao trabalhador que fornece informações sobre os diversos programas e políticas públicas em execução no MTb. Visa a eliminar dúvidas e a orientar os trabalhadores sobre os seus direitos e facilitar o acesso aos benefícios gerados pela atuação do Ministério.

NOTA TÉCNICA

Fontes de Dados e os Principais Indicadores Mensais

de Emprego e Desemprego no Brasil

I - PESQUISA MENSAL DE EMPREGO - PME FUNDAÇÃO IBGE

Categoria: Painel domiciliar.

Cobertura: Mercados formal e informal.

Abrangência: Seis áreas metropolitanas (Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo, Porto Alegre).

Amostra: Amostra mensal probabilística de, aproximadamente, 36.000 domicílios situados nas regiões metropolitanas de Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre.

INDICADOR BÁSICO DE DESOCUPAÇÃO

Taxa de Desemprego Aberto - proporção da PEA desempregada (buscando ativamente trabalho).

PRINCIPAIS CONCEITOS

População Economicamente Ativa - PEA: compreende o conjunto das pessoas ocupadas e as desocupadas, assim definidas:

Pessoas ocupadas: aquelas que, na  semana de referência, trabalharam ou tinham trabalho, mas não trabalharam (por exemplo, pessoas em férias).

Pessoas desocupadas: aquelas que não tinham trabalho, na semana de referência, mas estavam dispostas a trabalhar, e que, para isso, tomaram alguma providência efetiva (consultando pessoas, jornais, etc.)

II - PESQUISA DE EMPREGO E DESEMPREGO - PED FUNDAÇÃO SEADE/DIEESE

Categoria: Painel domiciliar.

Cobertura: Mercados formal e informal.

Abrangência: Grande São Paulo desde 1985 e mais recentemente Distrito Federal, Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador e Recife.

Amostra: 3.000 domicílios/mês para a região metropolitana da Grande São Paulo. Todavia, os indicadores são contruídos com base em uma média móvel trimestral da amostra.

INDICADOR BÁSICO DE DESOCUPAÇÃO

Taxa de Desemprego Total: indica a proporção da PEA que se encontra na situação de desemprego aberto ou oculto. Compõe-se da soma das seguintes taxas de desemprego:

Taxa de Desemprego Aberto: proporção da PEA que se encontra na condição de desemprego aberto.

Taxa de Desemprego Oculto pelo Trabalho Precário: proporção da PEA que se encontra na situação  de desemprego pelo trabalho precário.

Taxa de Desemprego Oculto pelo Desalento: proporção da PEA que se encontra na situação de desempregado pelo desalento.

PINCIPAIS CONCEITOS

População Economicamente Ativa - PEA: é a fração da população de 10 anos ou mais que está ocupada ou desempregada.

Ocupados: são os indivíduos que: (a) possuem trabalho remunerado exercido regularmente; (b) possuem trabalho remunerado exercido de forma irregular, desde que não estejam procurando trabalho diferente do atual; (c) possuem trabalho não-remunerado de ajuda em negócios de parentes, ou remunerado em espécie/benefício, sem procura de trabalho.

Desempregados: são os indivíduos que se encontram em uma das seguintes situações:

Desemprego Aberto: pessoas que procuraram trabalho de maneira efetiva nos 30 dias anteriores ao da entrevista e não exerceram nenhum trabalho nos 7 últimos dias.

Desemprego Oculto pelo Trabalho Precário: pessoas que realizam de forma irregular algum trabalho remunerado ou pessoas que realizam trabalho não-remunerado em ajuda a negócios de parentes e que procuraram trabalho, nos 30 dias anteriores ao da entrevista ou que, não tendo procurado nesse período, o fizeram até 12 meses atrás.

Desemprego Oculto pelo Desalento e Outros: pessoas que não possuem trabalho e nem procuraram nos últimos 30 dias, por desestímulos do mercado de trabalho ou por circunstâncias fortuitas, mas apresentaram procura efetiva de trabalho nos últimos 12 meses.

III - CADASTRO GERAL DE EMPREGADOS E DESEMPREGADOS - CAGED MINISTÉRIO DO TRABALHO

Categoria: Registro administrativo a partir das informações prestadas mensalmente pelos estabelecimentos econômicos.

Cobertura: Mercado formal de trabalho.

Abrangência: Território nacional.

Índice de Emprego Mensal: obtido a partir da seguinte fórmula:

Onde:

= total de empregados no último dia do mês

= total de empregados no primeiro dia do mês

, sendo A o número de admitidos e D o número de desligados durante o mês.

ANEXO III
 
 
 
 
 

MEDIDAS VISANDO À MODERNIZAÇÃO DA LEGISLAÇÃO TRABALHISTA

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