A PRESERVAÇÃO DO VALOR REAL DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS NÃO ESTÁ VINCULADA A UM INDEXADOR ESPECÍFICO
Clóvis Juarez Kemmerich
6-2-2006
NOTA DE ATUALIZAÇÃO: o reajuste dos benefícios previdenciários voltou a seguir o INPC, a partir da MP n. 316/06, DOU 11-8-2006, convertida na Lei n. Lei 11.430/06. As conclusões abaixo valem, portanto, apenas até a publicação da referida Medida Provisória.
Os benefícios pagos pela Previdência Social tiveram seu valor real preservado nos últimos anos. Eles contam com essa garantia constitucional, que vem sendo respeitada pelo Legislativo e pelo Executivo.
A Constituição Federal garante reajustes que preservem o valor real dos benefícios (art. 201, § 4o). A garantia freqüentemente serve de base para o questionamento judicial dos índices utilizados pela Previdência. Trata-se de um meio legítimo e democrático pelo qual a sociedade, no Estado Democrático de Direito, verifica se a Constituição está sendo obedecida pelos Poderes constituídos.
A resposta dos tribunais tem sido de que a garantia constitucional vem sendo respeitada (vide, por exemplo, o julgamento do STF no RE 376.846/SC). Para entender a razão, deve-se examinar atentamente o texto constitucional. Para invalidar, ou validar, a afirmação de que “os benefícios pagos pela Previdência Social tiveram seu valor real preservado nos últimos anos” deve-se investigar o sentido com que a Constituição emprega a locução “valor real”.
A Constituição estabelece que a preservação do valor real deve ser feita “conforme critérios definidos em lei” (art. 201, § 4o). Entende-se com isso que quem define os “critérios” de preservação do valor real é o legislador ordinário. Desde 1988, o Supremo Tribunal Federal vem interpretando esse dispositivo e cristalizou na sua jurisprudência o entendimento de que os critérios de preservação do valor real são aqueles definidos em lei e somente eles.
A INTERVENÇÃO DO LEGISLADOR NA DEFINIÇÃO DO VALOR REAL DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. - A manutenção, em bases permanentes, do valor real dos benefícios previdenciários tem, no próprio legislador - e neste, apenas -, o sujeito concretizante das cláusulas fundadas no art. 194, parágrafo único, n. IV, e no art. 201, § 4º (na redação dada pela EC 20/98), ambos da Constituição da República, pois o reajustamento de tais benefícios, para adequar-se à exigência constitucional de preservação de seu quantum, deverá conformar-se aos critérios exclusivamente definidos em lei. (STF, RE 322.348 AgR/SC, Min. Celso de Mello, DJU 6-12-2002, p. 74)
Por óbvio, não cabe também ao juiz decidir como preservar o valor real dos benefícios, pois “não cabe, ao Poder Judiciário, em tema regido pelo postulado constitucional da reserva de lei, atuar na anômala condição de legislador positivo” (STF, RE 322.348 AgR/SC).
O legislador não pode, porém, adotar critérios contrários a Constituição, ou seja, critérios que não levem à preservação do que razoavelmente se possa entender por “valor real” dos benefícios. Por essa razão, não seria admissível a submissão dos benefícios a um indexador que refletisse apenas a variação de preços de um segmento econômico muito restrito (ex. CUB) ou a cotação de uma moeda (ex: Euro) ou a cotação de bens (ex: ações) cuja variação não reflita o custo de vida da maioria dos beneficiários da Previdência. E quais foram os critérios adotados pelo legislador?
Primeiramente, é preciso dizer que “critérios” não são necessariamente “indexadores”. O critério é apenas o “fundamento, base para uma opção e/ou decisão” (Houaiss). Em alguns períodos, o legislador optou por indexadores oficiais, em outros por indexadores de instituições independentes ou privadas e em outros ele foi mais genérico, deixando a investigação da variação do custo de vida a cargo do Executivo, mas fixando bases para a opção a ser adotada. Nos últimos anos, essas formas de preservação do valor real concretizaram-se através da aplicação dos reajustes a seguir listados:
jun/97 7,760% Lei n. 9.711/1998
jun/98 4,810% Lei n. 9.711/1998
jun/99 4,610% MP n. 1.824/1999
jun/00 5,810% MP n. 2.022-17/2000
jun/01 7,660% Dec. n. 3.826/2001
jun/02 9,200% Dec. n. 4.249/2002
jun/03 19,710% Dec. n. 4.709/2003
mai/04 4,530% Decreto n. 5.061/2004
mai/05 6,355% Decreto n. 5.443/2005
Para o reajuste de 1995 foi aplicado o mesmo índice de variação do salário mínimo, sem estabelecer uma vinculação (que é vedada pela Constituição). No reajuste de 1996 foi adotado um indexador (IGP-di). Nos reajustes de 1997, 1998, 1999 e 2000 o legislador fixou diretamente o percentual a ser aplicado.
Após o ano 2000, o legislador não mais definiu percentuais nem indexadores, mas estabeleceu critérios bastante precisos. Diz a Lei n. 8.213/1991, desde sua alteração em 2000:
Art. 41. Os valores dos benefícios em manutenção serão reajustados, a partir de 1o de junho de 2001, pro rata, de acordo com suas respectivas datas de início ou do seu último reajustamento, com base em percentual definido em regulamento, observados os seguintes critérios:
I – preservação do valor real do benefício;
.............
III – atualização anual;
IV – variação de preços de produtos necessários e relevantes para a aferição da manutenção do valor de compra dos benefícios.
.............
§ 8o Para os benefícios que tenham sofrido majoração devido à elevação do salário mínimo, o referido aumento deverá ser descontado quando da aplicação do disposto no caput, de acordo com normas a serem baixadas pelo Ministério da Previdência e Assistência Social.
§ 9o Quando da apuração para fixação do percentual do reajuste do benefício, poderão ser utilizados índices que representem a variação de que trata o inciso IV deste artigo, divulgados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE ou de instituição congênere de reconhecida notoriedade, na forma do regulamento. (redação pela MP n. 2.022-17)
A garantia constitucional não é vulnerada pelo fato de o legislador ordinário ter incumbido o Executivo da tarefa de fixar o reajuste dos benefícios previdenciários, a partir de junho de 2001 (MP n. 2.022-18/2000), visto que os critérios fixados para os reajustamentos estão voltados à preservação do valor real. Além disso, a garantia dos beneficiários restou fortalecida, uma vez que o eventual descumprimento da norma legal poderá ser mais facilmente corrigido na via judicial: o processo para declarar a inconstitucionalidade de uma lei (procedimento necessário até junho de 2001) é mais rígido do que o para declarar a ilegalidade de um ato administrativo (procedimento a partir de junho de 2001). Assim decidiu o TRF da 4a Região na AC 2001.71.05.006810-3/RS.
Mesmo assim, os beneficiários seguidamente requerem a aplicação de um determinado indexador – daquele que mais eleve a renda dos seus benefícios – mas, conforme visto, não existe um indexador constante ao qual os reajustes estejam atrelados e nem existe norma constitucional nesse sentido.
Os pleitos mais comuns têm sido os de vinculação da renda dos benefícios à variação do INPC (IBGE) ou à do IGP-di (FGV). O INPC, porque era o índice estabelecido na redação original da Lei n. 8.213/91, seguidamente é invocado como paradigma. Não há razão para isso, pois a única exigência constitucional é que seja seguido o critério legislativo (conforme reiteradas decisões do STF, v.g., RE 199.994/SP, RE 239.787/RJ, RE 239.899/RJ). Outro detalhe importante: não existe direito adquirido a uma determinada forma de reajuste (STF, RE 148.607). Por isso, apesar de algumas vezes acolhido em primeiro grau, o pedido tem sido reiteradamente rechaçado nos tribunais regionais e superiores. Seguem alguns julgados a título exemplificativo.
PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL. REAJUSTE DE BENEFÍCIO. APLICAÇÃO DO ÍNDICE INPC NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 8.542/92. IMPOSSIBILIDADE. PRESERVAÇÃO DO VALOR REAL DO BENEFÍCIO. A Constituição Federal, em seu artigo 201, § 2º, delegou ao legislador ordinário estabelecer os critérios de reajustamento dos benefícios previdenciários. Dessa forma, a partir da edição da Lei nº 8.542/91, os benefícios previdenciários devem ser reajustados pelo índice IRSM e seus sucedâneos legais. Precedentes. Não há que se falar em ausência de preservação do valor real do benefício, por força do entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que a aplicação dos índices legais pelo INSS, para o reajustamento dos benefícios previdenciários, não constitui ofensa às garantias de irredutibilidade do valor do benefício e preservação de seu valor real. (STJ, RESP 496248/RJ, José Arnaldo Da Fonseca, DJU 14-2-2005, p. 224)
Não há base legal para manter os reajustes pelo INPC, indefinidamente, conforme preceituava o inciso II do art. 41 da Lei 8.213/91, porquanto o mesmo foi substituído pelo IRSM, desde fevereiro de 1993, por força da Lei 8.542, de 23 de dezembro de 1992 e, após adotada a conversão em URV (Lei 8.880, de 27 de maio de 1994), a mesma lei definiu o IPC-r, seguida do IGP-DI para maio de 1996, consoante a Lei 9.711/98, sendo que, a partir daí, conforme o art. 11 do mesmo diploma, em junho da cada ano, por um índice fixado pela lei concessiva, sem vinculação a qualquer indexador divulgado pelos Institutos de Pesquisa. (TRF4, AC 2002.04.01.018750-6/RS, Des. Fed. Victor Luiz dos Santos Laus, DJU 11-5-2005, p. 549)
A substituição do INPC pelo IGP-DI, para efeito de reajustamento dos benefícios previdenciários, ordenada pela Medida Provisória nº 1.415/96, não constitui ofensa à garantia constitucional de preservação do valor real do beneficio, inserta nos arts. 201, §3º, e 202, da Constituição, visto que estes preceitos constituem normas programáticas, a orientar o legislador na elaboração das leis que regem a previdência social. (TRF4, AC 1999.04.01.081027-0/RS, Juiz Federal Sergio Renato Tejada Garcia, DJU 10-1-2001)
O mesmo raciocínio é válido em relação aos pedidos de reajuste pelo IGP-di, nos anos em que este não era o indexador legal. A questão assumiu tamanha relevância que teve de ser julgada pelo pleno do STF para só então ser pacificada. O resultado foi o reconhecimento da constitucionalidade dos reajustes aplicados administrativamente aos benefícios:
CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIOS: REAJUSTE: 1997, 1999, 2000 e 2001. Lei 9.711/98, arts. 12 e 13; Lei 9.971/2000, §§ 2º e 3º do art. 4º; Med. Prov. 2.187-13, de 24.8.01, art. 1º; Decreto 3.826, de 31.5.01, art. 1º. C.F., art. 201, § 4º. I.- Índices adotados para reajustamento dos benefícios: Lei 9.711/98, artigos 12 e 13; Lei 9.971/2000, §§ 2º e 3º do art. 4º; Med. Prov. 2.187-13, de 24.8.01, art. 1º; Decreto 3.826/01, art. 1º: inocorrência de inconstitucionalidade. II.- A presunção de constitucionalidade da legislação infraconstitucional realizadora do reajuste previsto no art. 201, § 4º, C.F., somente pode ser elidida mediante demonstração da impropriedade do percentual adotado para o reajuste. Os percentuais adotados excederam os índices do INPC ou destes ficaram abaixo, num dos exercícios, em percentual desprezível e explicável, certo que o INPC é o índice mais adequado para o reajuste dos benefícios, já que o IGP-DI melhor serve para preços no atacado, porque retrata, basicamente, a variação de preços do setor empresarial brasileiro. (STF, RE 376.846/SC, Min. Carlos Velloso, DJU 2-4-2004, p. 13)
Resta acrescentar que o percentuais efetivamente aplicados não ficaram, ao longo dos anos, em significativa desvantagem em relação ao INPC. As tabelas abaixo servem para comparação.
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INSS |
acumulado |
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jun/97 |
7,760% |
7,80% |
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jun/98 |
4,810% |
12,99% |
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jun/99 |
4,610% |
18,19% |
|
jun/00 |
5,810% |
25,06% |
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jun/01 |
7,660% |
34,64% |
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jun/02 |
9,200% |
47,03% |
|
jun/03 |
19,710% |
76,01% |
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mai/04 |
4,530% |
83,98% |
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mai/05 |
6,355% |
95,67% |
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INPC (IBGE) |
acumulado |
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jun/97 |
8,3227% |
8,32% |
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jun/98 |
4,7569% |
13,48% |
|
jun/99 |
3,1868% |
17,09% |
|
jun/00 |
5,3389% |
23,34% |
|
jun/01 |
7,7338% |
32,88% |
|
jun/02 |
9,0267% |
44,88% |
|
jun/03 |
20,4375% |
74,49% |
|
mai/04 |
4,5682% |
82,46% |
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mai/05 |
6,609% |
94,52% |
Verifica-se que, desde que o legislador deixou de adotar um indexador específico (1997), os índices concedidos sempre ficaram muito próximos ou até mesmo superaram o INPC. Mesmo que ficassem abaixo desse indexador, esse fato seria irrelevante, uma vez que a garantia constitucional não inclui a, e nem se resume à, adoção de um indexador determinado.
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