1.1. survol historique

1.1.1. contexte historique de la création

L4OTAN est né de la nécessité pour l'Europe de l'Ouest de s'assurer une protection lorsque, tèes vite après la capitulation allemnde, la logique des blocs et les tentations hégémonistes de l'URSS se sont confirmées. De 1947 à 1949, une série d'événements politiques spectaculaires vint précipiter les choses. Il y eut notamment les menaces directes visant la souveraineté de la Norvège, de la Grèce, de la Turquie et d'autres pays d'Europe occidentale, le coup d'Etat de juin 1948 en Tchécoslovaquie et le blocus de Berlin, commencé en avril de la même année. La signature, en mars 1948, du Traité de Bruxelles  marquait la résolution de cinq pays d'Europe occidentale, la Belgique, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, de constituer un système de défense commune et de renforcer leurs liens de manière à pouvoir résister aux menaces idéologiques, politiques et militaires qui pèseraient sur leur sécurité.

Des négociations s'ouvrirent ensuite avec les Etats-Unis et le Canada en vue de créer, entre l'Europe et l'Amérique du Nord, une Alliance de l'Atlantique Nord fondée sur des garanties de sécurité et des engagements mutuels. Les puissances signataires du Traité de Bruxelles invitèrent le Danemark, l'Islande, l'Italie, la Norvège et le Portugal à participer à ce processus. Les négociations aboutirent, en avril 1949, à la signature du Traité de Washington, qui instituait un système de sécurité commune fondé sur un partenariat entre ces douze pays. En 1952, la Grèce et la Turquie adhéraient au Traité. La République fédérale d'Allemagne se joignait à l'Alliance en 1955, et en 1982, l'Espagne devenait aussi membre de l'OTAN.

L'Alliance de l'Atlantique Nord a été instituée par un Traité conclu librement entre des Etats, après débat public et ratification par les parlements. Le Traité préserve les droits de ces Etats ainsi que leurs obligations internationales découlant de la Charte des Nations Unies. Les pays membres s'obligent à partager les risques, les responsabilités et les avantages de la sécurité collective et à ne prendre aucun autre engagement international qui pourrait être incompatible avec le Traité.

1.1.2. construction institutionnelle

Le Traité de Bruxelles de 1948, révisé en 1984, a constitué la première étape de la reconstruction, dans l'après-guerre, de la sécurité de l'Europe occidentale et a donné naissance à l'Union occidentale et à l'Organisation du Traité de Bruxelles. Il a également marqué la première étape du processus qui a abouti à la signature du Traité de l'Atlantique Nord, en 1949, et à la création de l'Alliance de l'Atlantique Nord. Le Traité de Bruxelles est le document fondateur de l'actuelle Union de l'Europe occidentale (UEO).

En 1990, avec l'unification de l'Allemagne, dont elle est alors devenue partie intégrante, l'ex-République démocratique allemande s'est trouvée placée sous la protection de l'Alliance s'agissant de sa sécurité.
 

Par des initiatives comme la création du Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA), du partenariat pour la paix (PPP) et d'un nouveau Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA), les pays membres de l'OTAN ont ouvert la voie à de nouvelles formes de partenariat et de coopération avec d'autres pays dans le cadre de l'Alliance. Le 27 mai 1997 l'OTAN et la Russie ont signé un accord historique, à Paris, sur leurs relations futures. Quelques jours plus tard, une Charte OTAN-Ukraine a été paraphée à Sintra (Portugal), où l'OTAN et les pays partenaires étaient réunis pour inaugurer le CPEA. Un dialogue avec les pays méditérranéens, engagé en décembre 1995, est également en train de se développer. De nouvelles structures et procédures destinées à conduire plus avant l'adaptation interne de l'OTAN sont mises en place. Dans le cadre de ce processus, le développement de l'identité européenne de sécurité et de défense (IESD) au sein de l'Alliance et la mise en oeuvre du concept des Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM) se poursuivent également.

En juillet 1997, les chefs d'Etat et de gouvernement des pays alliés ont tenu une réunion au sommet à Madrid afin de prendre des décisions concernant l'ouverture de l'OTAN à de nouveaux membres et les politiques futures dans tous les domaines à l'examen.

Le 12 mars 1999, la République tchèque, la Hongrie et la Pologne ont fait leur entrée au sein de l'Alliance, qui compte à présent dix-neuf membres.

L'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) a été créée en 1949 en vertu du Traité de l'Atlantique Nord, communément appelé le Traité de Washington.

L'OTAN compte actuellement seize pays membres :

Allemagne (depuis 1955)	Etats-Unis	Luxembourg
Belgique	France	Norvège
Canada	Grèce (depuis 1952)	Pays-Bas
Danemark	Islande	Portugal
Espagne (depuis 1982)	Italie	Royaume-Uni
Turquie (depuis 1952)

1.1.4. une alliance en cours de renouvellement

Conformément aux décisions prises par les chefs d'Etat et de gouvernement des pays de l'OTAN à leur réunion au Sommet de juillet 1997, à Madrid, d'autres pays sont invités à entamer des négociations en vue de devenir membres de l'Alliance aux termes de l'article 10 du Traité de Washington. L'Alliance restera ouverte à l'adhésion d'autres nouveaux membres à une date ultérieure.

L'Alliance de l'Atlantique Nord incarne, entre les membres européens de l'OTAN et les Etats-Unis et le Canada, un partenariat transatlantique destiné à faire régner la paix et la stabilité dans l'ensemble de l'Europe. Les objectifs du partenariat entre les membres européens et nord-américains de l'Alliance sont avant tout des objectifs politiques, qui s'appuient sur l'élaboration en commun des plans de défense et la coopération militaire, mais aussi sur la coopération et la consultation dans les domaines de l'économie, des sciences, de l'environnement, et dans d'autres domaines appropriés. Pendant toute la durée de la Guerre froide, l'OTAN a cependant axé tous ses efforts sur le développement et le maintien d'une défense collective et sur la résolution des problèmes politiques fondamentaux qui divisaient l'Europe. Aujourd'hui, elle a pour objectif principal de promouvoir la stabilité dans l'ensemble de l'Europe par la coopération et par la mise en place de moyens permettant d'assurer la gestion collective des crises et le maintien de la paix.

Au cours des années 1990, l'OTAN a engagé un processus d'adaption de grande envergure, afin qu'elle puisse relever les nouveaux défis suscités par les changements qui se sont produits après la fin de la Guerre froide. La mission fondamentale de l'Alliance reste la défense collective, mais elle a adapté son organisation, son potentiel et ses structures militaires pour pouvoir entreprendre de nouvelles tâches, particulièrement celles qui exigent une coopération avec des Etats non membres et la gestion des crises. L'Alliance a élaboré des procédures et des mécanismes en vue d'établir une coopération étroite avec les pays partenaires, notamment par l'intermédiaire du Partenariat pour la paix, du Conseil de partenariat euro-atlantique, de l'Acte fondateur entre l'OTAN et la Russie et de la Charte OTAN-Ukraine. Elle a sensiblement réduit ses capacités et ses structures militaires
.
Parmi les importantes innovations qui sont intervenues depuis 1989, il convient de noter l'adoption d'un nouveau Concept stratégique, le renforcement de la coordination et de la coopération avec d'autres institutions internationales comme les Nations Unies (ONU), l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), l'Union de l'Europe occidentale (UEO) et l'Union européenne (UE), ainsi que la décision de fournir les moyens et l'expérience de l'OTAN à l'appui d'opérations internationales de maintien de la paix. L'OTAN a contribué aux efforts de maintien de la paix de l'ONU en ex-Yougoslavie depuis 1992 jusqu'à la conclusion de l'accord de paix en décembre 1995 et le déploiement de l'IFOR (Force de mise en oeuvre) dirigée par l'Alliance. A la fin de 1996, la SFOR (Force de stabilisation), également dirigée par l'Alliance, a remplacé l'IFOR.

L'OTAN est une Alliance fondée sur la coopération politique et militaire d'Etats membres indépendants, créée en vertu de l'article 51 de la Charte des Nations Unies. Comme l'indique le préambule du Traité de l'Atlantique Nord, les Etats membres sont "déterminés à sauvegarder la liberté de leurs peuples, leur héritage commun et leur civilisation, fondés sur les principes de la démocratie, les libertés individuelles et le règne du droit".

L'article 4 du Traité prévoit que les Alliés se consulteront chaque fois que, de l'avis de l'un d'eux, "l'intégrité territoriale, l'indépendance politique ou la sécurité de l'une des parties sera menacée". Aux termes de l'article 5 du Traité de l'Atlantique Nord, les Etats membres de l'OTAN s'engagent à assurer leur défense mutuelle. Cet article stipule que toute attaque armée contre l'un ou plusieurs d'entre eux survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre tous les Etats membres.
 
 

1.1.4. une logique contestée

L'Alliance atlantique et son organisation militaire, nées en 1949, ont servi de structure au bloc occidental dirigé par les Etats-Unis durant les cinquante années suivantes, jusqu'à la fin de la guerre froide. Par l'intégration de leurs forces armées dans un système de défense placé sous un commandement américain, les Etats d'Europe de l'Ouest ont, en pratique, reconnu et assuré la prépondérance politique et stratégique des Etats-Unis sur l'Alliance et sur toute l'aire géographique qu'elle recouvrait. Seule la France a contesté et rejeté la dépendance qui en résultait. Le général de Gaulle a critiqué le système militaire intégré de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN), qui privait le pays de son indépendance en matière de défense, compromettant ainsi l'indépendance de sa politique étrangère. Par le jeu de l'intégration, la France risquait de se voir entraînée dans un conflit dont elle ne voudrait pas. Il en tira la conclusion en la retirant du Conseil des ministres de la défense de l'OTAN, de son Comité militaire ­ qui réunit les chefs d'états-majors des pays membres ­ et des commandements intégrés.
 

Mais l'Alliance atlantique et son organisation militaire continuèrent à fonctionner sans changement. La fin de la guerre froide aurait pu remettre en cause, sinon l'existence de l'alliance, du moins son fonctionnement, puisque sa raison d'être, toujours invoquée par les gouvernements occidentaux, était de faire face à une menace ­ réelle ou supposée ­ venant du camp de l'Est. Or ce camp n'existait plus. Pourtant, aucun des gouvernements européens n'a paru vouloir, à cette occasion, reprendre plus de liberté d'action. Tous, au contraire, se sont déclarés en faveur du maintien de l'OTAN, et même du renforcement de ses structures politiques et militaires. Les Etats-Unis, de leur côté, tout en retirant une part substantielle de leurs forces déployées jusque-là en Europe, ont tenu à maintenir une organisation qui assure leur prépondérance politique et stratégique sur le théâtre européen. Ils ont renforcé l'intégration des forces qui en dépendent, et ont obtenu qu'elles puissent intervenir hors de l'aire géographique constituée par le traité de l'Atlantique nord.

Même la France, à l'initiative du président Jacques Chirac, a en partie réintégré l'organisation militaire ­ le Conseil des ministres de la défense et le Comité militaire ­ dans le but d'obtenir la création d'une force exclusivement européenne au sein de l'OTAN. Mais il a été décidé, par l'accord de Berlin de décembre 1996, qu'elle n'agirait qu'avec l'approbation de l'OTAN - c'est-à-dire des Etats-Unis -, sous sa supervision et avec l'aide de ses infrastructures.

Les Etats-Unis ont ainsi pu faire de l'organisation politique et militaire de l'Alliance atlantique l'un des instruments privilégiés de leur politique étrangère. Les crises consécutives au démembrement de la Yougoslavie en ont été l'occasion. Dans la dernière phase de la crise de Bosnie, ils ont obtenu de l'Organisation des Nations unies que l'OTAN soit chargée de l'application, au besoin par la force, des résolutions du Conseil de sécurité. Ils ont franchi un pas de plus en prévoyant d'abord, dans le règlement présenté à Rambouillet, que l'OTAN en contrôle militairement l'application, puis en préparant et en déclenchant la guerre contre la Serbie en dehors de tout mandat des Nations unies. Confrontés, entre 1945 et 1949, à l'urgence de la reconstruction économique, les pays d'Europe occidentale et leurs alliés d'Amérique du Nord s'inquiétaient des politiques et des méthodes expansionnistes de l'URSS. Alors que les Etats occidentaux, se conformant aux engagements pris pendant la guerre, avaient réduit leurs effectifs de défense et démobilisé, ils constataient avec une préoccupation croissante que l'Union soviétique entendait préserver toute la puissance de ses forces armées. Etant donné, en outre, les buts idéologiques avoués du Parti communiste soviétique, il devenait évident que les appels au respect de la Charte des Nations Unies et des règlements internationaux conclus à la fin de la guerre ne garantiraient pas la souveraineté ou l'indépendance des Etats démocratiques confrontés à la menace d'une agression extérieure ou de la subversion intérieure. L'imposition de régimes non démocratiques, la répression des vrais mouvements d'opposition et la violation des droits de l'homme et des droits civiques fondamentaux, ainsi que des libertés, dans bon nombre de pays d'Europe centrale et orientale comme dans d'autres parties du monde, ajoutaient à ces craintes.

1.2. Les institutions de l'Alliance

Ci dessous un schéma simplifié des stuctures de l'OTAN

Chaque pays membre est représenté au Conseil de l'Atlantique Nord par un Ambassadeur, ou Représentant permanent, assisté d'une Délégation nationale formée de conseillers et de fonctionnaires siégeant aux différents comités de l'OTAN au nom de leur pays. Les Délégations ressemblent par bien des aspects à de petites ambassades. Leur implantation commune au siège de l'OTAN leur permet de maintenir des contacts faciles et immédiats, par les voies officielles ou autres, non seulement entre elles, mais aussi avec le Secrétariat international et l'Etat-major militaire international de l'OTAN, ainsi qu'avec les représentants des pays partenaires.

Les décisions de l'OTAN se prennent sur la base du consensus, après des échanges de vues et des consultations entre les pays membres. En tant qu'association multinationale intergouvernementale d'Etats libres et indépendants, l'OTAN ne jouit pas d'un pouvoir surpranational; c'est par l'ensemble de ses Etats membres que sont arrêtées les orientations et les décisions qu'elle prend. De la même façon, l'OTAN ne peut suivre une ligne de conduite donnée qu'avec l'accord de tous les pays membres.

1.2.1. Le Secrétaire général

Le Secrétaire général est chargé de promouvoir et de diriger le processus de consultation et de prise de décisions au sein de l'Alliance. Il peut proposer que certains thèmes soient débattus en vue d'une décision, et il est habilité à user de ses bons offices en cas de différend entre des pays membres. Responsable de la direction du Secrétariat international, il est le principal porte-parole de l'Alliance à la fois pour les relations extérieures et pour les communications et les contacts avec les gouvernements des pays membres et les médias. Le Secrétaire général délégué assiste le Secrétaire général dans l'exercice de ses fonctions et le remplace en cas d'absence. Il préside le Groupe de travail de haut niveau sur la maîtrise des armements conventionnels, le Groupe de travail exécutif, le Comité OTAN de défense aérienne, le Comité mixte de consultation, le Comité mixte sur la prolifération et un certain nombre d'autres groupes ad hoc et groupes de travail.

Pour diriger l'ensemble du Secrétariat international, le Secrétaire général dispose d'un Cabinet et d'un Bureau. Le Secrétariat international est composé de ressortissants des pays membres et est au service du Conseil et de ses comités et groupes de travail subordonnés, ainsi que du Conseil de partenariat euro-atlantique, du Conseil conjoint permanent OTAN-Russie, de la Commission OTAN-Ukraine et du Groupe de coopération méditerranéenne. Outre ses fonctions de secrétariat et d'organe consultatif politique et opérationnel, il travaille en permanence sur une large gamme de questions intéressant l'Alliance et ses pays partenaires.
 

1.2.2. Le Secrétariat international

Le Secrétariat international prête son concours au processus de prise de décisions par consensus entre les pays membres et les pays partenaires et est chargé de la préparation et du suivi des réunions et des décisions des comités de l'OTAN, ainsi que de celles des institutions créées pour gérer les différentes formes de partenariat bilatéral et multilatéral avec les pays non membres depuis la fin de la Guerre froide. Il existe en outre un certain nombre d'agences et organismes civils implantés dans divers pays membres et travaillant dans des domaines tels que ceux des systèmes d'information et de communication et du soutien logistique

1.2.3. le Conseil

Le Conseil est le seul organe de l'Alliance à tenir explicitement son autorité du Traité de l'Atlantique Nord, aux termes duquel il a été lui-même chargé de créer des organismes subordonnés. En conséquence, de nombreux comités et groupes d'étude ont été constitués pour prêter leur concours au Conseil ou assumer des responsabilités dans des domaines spécifiques comme les plans de défense, les plans nucléaires et les questions militaires.

Le Conseil offre ainsi aux gouvernements des pays membres un forum unique pour de larges consultations sur toutes les questions intéressant leur sécurité, et il constitue la plus haute instance de prise de décisions de l'Organisation. Les seize pays membres de l'OTAN ont le même droit d'expression à la table du Conseil. Les décisions, prises d'un commun accord, traduisent la volonté collective des gouvernements des pays membres. Tous ces gouvernements sont parties aux orientations formulées au Conseil ou sous son autorité, ainsi qu'au consensus sur lequel sont fondées les décisions.

Deux fois par an, et parfois plus fréquemment, il se réunit en session ministérielle, les pays y étant alors représentés par leur Ministre des affaires étrangères. Il tient également des réunions en session des Ministres de la défense. Des réunions au sommet rassemblent les Chefs d'Etat et de gouvernement lorsqu'il y a lieu d'examiner des questions particulièrement importantes, ou à des moments déterminants de l'évolution de la politique de sécurité des Alliés.

Le Conseil se réunit normalement au moins une fois par semaine, mais il peut être convoqué à bref délai si nécessaire. Ses réunions sont présidées par le Secrétaire général de l'OTAN ou, en son absence, par le Secrétaire général délégué. L'Ambassadeur ou le Représentant permanent qui y siège depuis le plus longtemps porte le titre de Doyen du Conseil. Sa fonction est avant tout honorifique, mais il peut être appelé à jouer un rôle de présidence plus spécifique, par exemple en convoquant des réunions et en dirigeant les débats lors de la sélection d'un nouveau Secrétaire général. Aux réunions en session ministérielle, la présidence d'honneur est assumée à tour de rôle, dans l'ordre alphabétique anglais et pour un an, par l'un des Ministres des affaires étrangères. Pour le Conseil permanent, un ordre de préséance est établi en fonction de l'ancienneté, mais aux réunions du Conseil à tous les niveaux, les Représentants permanents sont placés autour de la table suivant le nom de leur pays, dans l'ordre alphabétique anglais. L'usage est le même pour tous les comités de l'OTAN.

Les questions examinées et les décisions prises aux réunions du Conseil portent sur tous les aspects des activités de l'Organisation et s'appuient fréquemment sur des rapports et des recommandations préparés, à la demande du Conseil, par des comités subordonnés. Les représentants nationaux ou le Secrétaire général peuvent également soulever des questions. Les Représentants permanents agissent sur instructions de leur capitale, et fournissent à leurs collègues des informations et des explications sur les points de vue et les décisions de politique de leur gouvernement. Inversement, ils rendent compte à leurs autorités nationales des points de vue exprimés et des positions adoptées par les autres gouvernements, ils les informent des nouveaux développements et ils les tiennent au courant des progrès accomplis vers un consensus sur les sujets ou les domaines importants à propos desquels les pays ont des positions divergentes.

Lorsque des décisions doivent être prises, elles le sont à l'unanimité et d'un commun accord. Il n'y a ni vote ni décision à la majorité. Chaque pays représenté au Conseil ou à l'un quelconque de ses comités subordonnés conserve son entière souveraineté et la pleine responsabilité de ses décisions.

Les travaux du Conseil sont préparés par des comités subordonnés chargés de domaines spécifiques de la politique de l'Alliance. Le Comité politique au niveau élevé (SPC) en assume une grande partie. Composé des Représentants permanents adjoints, il est parfois renforcé par des experts nationaux, selon le sujet traité. Il devient alors le SPC(R). Le Comité politique au niveau élevé est particulièrement chargé de préparer la plupart des déclarations ou communiqués du Conseil, et il se réunit avant les sessions ministérielles afin de rédiger ces textes pour approbation par le Conseil. D'autres aspects des travaux d'ordre politique peuvent être pris en charge par le Comité politique ordinaire, qui se compose des Conseillers politiques des Délégations nationales.

Lorsque le Conseil se réunit au niveau des Ministres de la défense, ou qu'il traite de sujets concernant la défense et de questions relatives à la stratégie de défense, d'autres comités de haut niveau, tels que le Groupe de travail exécutif, peuvent participer aux travaux en tant qu'organe consultatif principal. Si des questions financières sont à l'ordre du jour du Conseil, le Bureau principal des ressources, les Comités du budget civil ou du budget militaire, ou le Comité de l'infrastructure, selon le cas, sont chargés de la préparation des travaux. Le Comité de haut niveau compétent en la matière dirige la préparation des réunions du Conseil et le suivi de ses décisions.

Le secrétariat du Conseil est assuré par les divisions et bureaux intéressés du Secrétariat international, et en particulier par le Secrétariat exécutif, qui joue un rôle de coordination consistant à faire en sorte que les mandats du Conseil soient exécutés et que ses décisions soient consignées et diffusées. Le Secrétaire exécutif est également le Secrétaire du Conseil.
 

1.2.4.Le comité des plans de défense

Les travaux du Comité des plans de défense sont préparés par un certain nombre de comités subordonnés ayant des responsabilités spécifiques, et en particulier par le Comité d'examen de la défense, qui supervise le processus d'établissement des plans de forces de l'OTAN et traite d'autres questions relatives à la structure militaire intégrée . Comme le Conseil, le Comité des plans de défense fait appel au comité de haut niveau compétent pour la préparation et le suivi de ses décisions.
 

1.2.5.Le Groupe des plans nucléaires

Les travaux du Groupe des plans nucléaires sont préparés par un Comité exécutif du NPG composé de membres des Délégations nationales des pays représentés au Groupe. Le Comité exécutif effectue des travaux détaillés au nom des Représentants permanents auprès du NPG. Il se réunit une fois par semaine, et plus souvent si c'est nécessaire. Les organes principaux émanant et relevant du NPG sont le Groupe de haut niveau (HLG) du NPG et le Groupe de niveau élevé sur la protection des armements (SLWPG). Ces groupes, présidés par les Etats-Unis et composés de décideurs et d'experts nationaux venus des capitales, se réunissent plusieurs fois par an afin d'examiner les aspects de la politique et des plans nucléaires de l'OTAN, ainsi que les questions concernant la sûreté et la sécurité des armes nucléaires.

1.2.6. Le comité militaire

Au siège de l'OTAN,  les Représentants permanents se réunissent, au niveau des Ambassadeurs, en Conseil de l'Atlantique Nord, sous la présidence du Secrétaire général, afin d'examiner et d'approuver la politique de l'Organisation. A intervalles réguliers, le Conseil et d'autres hautes instances chargées des orientations (principalement le Comité des plans de défense (DPC) et le Groupe des plans nucléaires (NPG)) se réunissent à Bruxelles ou dans d'autres capitales de l'Alliance à un niveau plus élevé, c'est-à-dire à celui des Ministres des affaires étrangères ou des Ministres de la défense, et parfois, lors des réunions au sommet, au niveau des Chefs d'Etat et de gouvernement. Les décisions arrêtées par chacune de ces instances ont le même statut et représentent la politique agréée des pays membres, quel que soit le niveau auquel elles sont prises. Des comités spécialisés, également composés de hauts fonctionnaires représentant leur pays, sont subordonnés à ces instances supérieures. Cette structure de comités constitue le mécanisme de base qui donne à l'Alliance ses moyens de consultation et de prise de décisions, en permettant à chaque pays membre d'être représenté à tous les échelons et dans tous les domaines d'activité de l'OTAN.

De la même façon, afin d'aider le Conseil de l'Atlantique Nord, le DPC et le NPG en leur donnant des avis sur les questions militaires, des officiers de haut rang servent en qualité de Représentants militaires nationaux auprès de l'OTAN et de membres du Comité militaire en session permanente, qui est placé sous la direction d'un Président élu. Tout comme les organes décisionnels du secteur politique, le Comité militaire se réunit régulièrement à un niveau plus élevé, c'est-à-dire à celui des Chefs d'Etat-major général de la défense nationale (CHOD). L'Islande, qui n'a pas de forces armées, est représentée à ces réunions par un civil. Le Comité est la plus haute instance militaire de l'OTAN; il travaille sous l'autorité politique générale du Conseil, du DPC et du NPG.

Ce sont les Représentants militaires qui, pour le compte de leurs Chefs d'Etat-major général de la défense, se chargent des activités courantes du Comité militaire. Ils agissent en qualité de représentants nationaux et servent au mieux les intérêts de leurs pays respectifs, tout en restant ouverts à la négociation et au débat afin d'arriver à des consensus. Souvent, ils doivent ainsi se mettre d'accord sur des compromis, lorsque ceux-ci vont dans le sens des intérêts de l'Alliance dans son ensemble et lui permettent d'avancer dans la poursuite de ses buts et objectifs généraux sur le plan de la politique. Les Représentants militaires disposent donc de pouvoirs qui assurent au Comité militaire la possibilité d'assumer ses tâches collectives et de parvenir rapidement à des décisions.

1.3. La structure des forces et le commandement militaire

La structure militaire intégrée se compose de forces mises à la disposition de l'OTAN par les pays membres qui en font partie, selon des conditions fixées préalablement. Dans la structure actuelle, ces forces sont classées en trois grandes catégories, à savoir les Forces de réaction immédiate et de réaction rapide, les Forces de défense principale et les Forces d'appoint.

Les Forces de réaction sont des forces terrestres, aériennes et maritimes polyvalentes d'une grande mobilité, maintenues à un niveau de préparation élevé et disponibles sur court préavis pour assurer une réaction militaire dès le début d'une crise. Les Forces de réaction immédiate comprennent des éléments terrestres et aériens ainsi que les Forces navales permanentes de la Manche et de la Méditerranée. Les Forces de réaction rapide se composent des Forces navales permanentes de l'Atlantique, de la Méditerranée et de la Manche (voir ci-après), ainsi que d'autres éléments terrestres, aériens et maritimes . Les éléments aériens et maritimes sont choisis et déployés à partir d'unités d'un niveau de préparation élevé qui sont affectées par les pays membres.

Les Forces de défense principale comprennent des forces terrestres, aériennes et maritimes d'active mobilisables, capables d'assurer une dissuasion et une défense face à une coercition ou à une agression. Elles se composent de formations multinationales et nationales dont les niveaux de préparation sont variables. Il existe quatre corps de défense principale multinationaux : un corps germano-danois, un corps germano-néerlandais et deux corps germano-américains. Certaines de ces forces pourraient également être utilisées pour soutenir des «opérations ne relevant pas de l'article 5"¹. En outre, un accord a été conclu pour fixer les conditions auxquelles le Corps européen, qui se compose d'unités belges, françaises, allemandes, luxembourgeoises et espagnoles, serait mis à la disposition de l'OTAN en période de crise.

Les Forces d'appoint se composent d'autres forces, maintenues à différents niveaux de préparation et de disponibilité, qui peuvent être envoyées en renfort dans une région ou une zone maritime quelconque de l'OTAN à des fins de dissuasion, de gestion des crises ou de défense.

Les forces armées dont dispose l'OTAN sont en majeure partie des forces conventionnelles des pays membres qui appartiennent à la structure militaire intégrée. Elles sont essentiellement de deux types : celles qui sont placées sous le commandement ou le contrôle opérationnel d'un Haut Commandant de l'OTAN en cas de nécessité, selon des procédures spécifiées ou à des moments prédéterminés, et celles que les Etats membres ont convenu de placer, si le besoin s'en présente, sous le commandement opérationnel d'un Haut Commandant de l'OTAN.

Certains des termes utilisés plus haut ont une signification militaire précise. Le «commandement» et le «contrôle», par exemple, désignent la nature de l'autorité exercée par les commandants sur les forces qui leur sont affectées. Dans un contexte international, ces termes n'ont pas nécessairement la même acception que dans un cadre purement national. Lorsqu'ils affectent des forces à l'OTAN, les pays membres établissent une distinction entre commandement ou contrôle opérationnel et commandement couvrant tous les aspects des opérations et de la gestion de ces forces. Ces derniers éléments restent sous la responsabilité et le contrôle des pays concernés.

En règle générale, la plupart des forces de l'OTAN restent entièrement sous commandement national jusqu'à ce qu'elles soient affectées à l'Alliance pour une opération spécifique décidée au niveau politique. Font exception à cette règle les états-majors intégrés des différents quartiers généraux de l'OTAN, des éléments de la structure de défense aérienne intégrée, y compris la Force aéroportée de détection lointaine et de contrôle (AWACS), certaines unités de télécommunications et les Forces navales permanentes, ainsi que d'autres éléments des Forces de réaction de l'Alliance.

(L'article 5 du Traité de l'Atlantique Nord traite principalement de la dissuasion concernant un recours à la force contre les membres de l'Alliance et énonce le principe selon lequel une attaque armée contre l'un ou plusieurs d'entre eux sera considérée comme une attaque dirigée contre tous. Les activités de l'Alliance qui n'entrent pas dans le cadre de l'article 5 sont qualifiées collectivement d'"opérations ne relevant pas de l'article 5".)
 

1.3.2. Le Commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR)

En outre, le SACEUR est chargé de développer les capacités et de maintenir l'état de préparation des forces devant permettre d'apporter une contribution à la gestion des crises, au soutien de la paix, à l'aide humanitaire et à la protection des intérêts vitaux de l'Alliance. Il soumet aux autorités politiques et militaires de l'OTAN des recommandations au sujet de toute question militaire qui pourrait avoir des incidences sur son aptitude à assumer ses responsabilités. En cas de besoin, il peut s'adresser directement aux Chefs d'état-major général de la défense, aux Ministres de la défense et aux Chefs de gouvernement des pays membres de l'OTAN.

1.3.3. rôle des forces armées intégrées

Tous les pays qui choisissent d'adhérer à la structure militaire de l'OTAN mettent à disposition des forces qui, ensemble, constituent la structure militaire intégrée de l'Organisation. Conformément aux principes fondamentaux sur lesquels reposent les relations entre institutions politiques et militaires dans les Etats démocratiques, la structure militaire intégrée reste à tout moment sous le contrôle des responsables politiques au niveau le plus élevé, qui fixent les orientations à suivre.

La structure militaire intégrée sert de cadre organisationnel pour la défense du territoire des pays membres contre les menaces visant leur sécurité et leur stabilité, comme le prévoit l'article 5 du Traité de l'Atlantique Nord. Toutefois, le développement de l'initiative du Partenariat pour la paix et du rôle de l'Alliance en matière de maintien de la paix et dans d'autres domaines a amené la structure militaire intégrée à assumer également nombre d'autres tâches. L'exemple le plus marquant de ce rôle accru est le déploiement sans précédent de forces de l'OTAN aux côtés de celles d'autres pays en Bosnie-Herzégovine, où l'OTAN a été chargée par les Nations Unies, à la fin de l'année 1995, de mettre en oeuvre les aspects militaires de l'Accord de paix de Dayton.

A la fin de 1996, la Force de mise en oeuvre (IFOR), créée pour mener à bien cette tâche, a été remplacée par une Force de stabilisation (SFOR) multinationale dirigée par l'OTAN, également composée de forces des pays de l'OTAN opérant aux côtés de celles des autres pays participants, dont l'objectif était d'instaurer les conditions nécessaires à la paix dans l'ex-Yougoslavie. A la fin de 1997, les gouvernements des pays membres ont annoncé qu'à dater de la mi-1998, sous réserve d'un nouveau mandat du Conseil de sécurité des Nations Unies, l'OTAN mettrait en place et dirigerait une nouvelle force multinationale ayant pour mission de consolider les résultats obtenus jusque-là, et que cette force conserverait le nom de SFOR.

Ces décisions et le processus politique qui les a précédées sont décrits dans d'autres chapitres, tout comme d'autres aspects des nouveaux rôles et responsabilités de l'Alliance, notamment la mise en oeuvre du programme du Partenariat pour la paix et le développement de l'Identité européenne de sécurité et de défense (IESD) au sein de l'Alliance. Tous ces éléments ont imposé beaucoup d'exigences à la structure de commandement de l'OTAN et ont exercé une influence majeure sur son adaptation et sur l'émergence de la nouvelle structure de commandement.

La réorganisation des forces de l'OTAN en a modifié le dispositif global. Les adaptations concernant la disponibilité et l'état de préparation de ces forces continuent de refléter le caractère strictement défensif de l'Alliance. Toutefois, l'ancien concept de défense de l'avant n'est plus applicable dans l'Europe continentale, bien que des différences régionales subsistent pour ce qui est des défis auxquels les forces peuvent être confrontées et de leurs besoins respectifs en matière de déploiement en avant. Les forces des Etats-Unis basées en Europe ont été amputées d'à peu près les deux tiers de leurs effectifs, et la majorité des forces alliées naguère stationnées en Allemagne ont quitté le pays.

D'autres facteurs ont aussi joué un rôle important dans cette transformation. Par exemple, la souplesse et la mobilité de l'actuel dispositif de défense global permettent à l'OTAN de faire face aux défis et aux risques liés aux armes de destruction massive (armes nucléaires, biologiques et chimiques) et à leurs vecteurs. La prise en compte de ces défis dans les capacités de défense de l'Alliance fait l'objet d'une attention accrue.

Le développement de la «multinationalité» a également été un facteur important dans l'élaboration du nouveau dispositif de défense. Il a offert davantage de possibilités de partage multinational des tâches entre Alliés, ce qui a permis de conserver ou de renforcer les capacités militaires de l'OTAN et de veiller à ce que les ressources affectées à la défense soient utilisées de la manière la plus efficace possible. Le principe de la «multinationalité», appliqué dans l'ensemble des structures de l'Alliance, revêt une importance capitale pour la solidarité et la cohésion de l'OTAN et pour la conduite de ses missions, et constitue un frein à la renationalisation des politiques de défense.

La ligne de conduite générale adoptée par l'Alliance s'agissant de ses forces militaires est énoncée dans une déclaration du Conseil de l'Atlantique Nord de mars 1997, qui précise que, dans le contexte de sécurité actuel et prévisible, l'OTAN remplira sa mission de défense collective et ses autres missions en veillant à assurer l'interopérabilité, l'intégration et la capacité de renforcement nécessaires plutôt qu'en recourant à un stationnement permanent supplémentaire d'importantes forces de combat.

L'adaptation de l'Alliance et les modifications de son dispositif de défense ont donc eu des implications majeures pour sa structure de commandement intégrée, actuellement réorganisée de manière à mieux refléter le nouveau contexte de sécurité. Il s'agira toujours d'une structure multinationale unique, garantissant l'unité de commandement et capable de faire face à toute la gamme des missions de l'Alliance. Cependant, elle sera adaptée aux besoins nouveaux afin, notamment, de faciliter la mise en oeuvre du concept de Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM), de prendre en compte les nouvelles caractéristiques des forces de l'Alliance, de taille plus réduite mais plus souples et plus facilement déployables, et de permettre la poursuite du développement de l'Identité européenne de sécurité et de défense (IESD) au sein de l'Alliance (voir ci-après). En outre, la structure de commandement tiendra pleinement compte de la participation accrue des Etats du CPEA à des activités de coopération, y compris à des opérations de soutien de la paix, et permettra d'y faire entrer les nouveaux membres de l'Alliance. Le processus d'adaptation exige des dispositions d'un bon rapport coût-efficacité répondant aux besoins politiques et militaires.

En septembre 1994, dans le contexte des modifications et des considérations évoquées plus haut, le Comité militaire a approuvé le mandat concernant une Etude OTAN à long terme. Cette étude résultait d'une initiative du Conseil de l'Atlantique Nord, qui avait chargé le Comité militaire d'examiner la structure militaire intégrée et de proposer, pour l'OTAN, une structure militaire mieux adaptée au nouvel environnement. Il fallait essentiellement élaborer une structure de commandement efficace et souple pour faire face aux besoins futurs, y compris les opérations de soutien de la paix.

L'objectif de l'Etude à long terme est d'arriver à une nouvelle structure de commandement suffisamment souple pour tenir compte des conclusions du réexamen du Concept stratégique de l'OTAN
 
 

2. la rénovation de l'alliance

2.1. Un nouveau concept stratégique

Le Concept stratégique adopté en 1991 à la réunion au Sommet de Rome associe une approche globale de la sécurité fondée sur le dialogue et la coopération au maintien du potentiel de défense collective de l'OTAN.

Grâce au Concept stratégique, la voie de l'évolution future de l'OTAN est tracée. Le Concept met l'accent sur trois nouveaux éléments clés :

La structure de commandement militaire de l'OTAN a été réaménagée et les dispositions de l'Alliance concernant les plans de défense ont été adaptées en tenant compte des futurs besoins en matière de gestion des crises et de maintien de la paix.

L'orientation donnée par le Concept stratégique a été renforcée par de nouvelles décisions. Le Partenariat pour la paix a créé des mécanismes permanents de coopération étroite sur le plan militaire. Le concept de Groupes de forces interarmées multinationales a été établi au Sommet de Bruxelles de 1994, l'objectif étant que les moyens militaires conjoints de l'OTAN puissent être utilisés par des pays de l'OTAN ou par l'Union de l'Europe occidentale pour des opérations menées dans un cadre élargi. Depuis 1996, l'Identité européenne de sécurité et de défense est en développement au sein de l'OTAN.

A la réunion qu'ils ont tenue à Sintra (Portugal), le 29 mai 1997, les Ministres des affaires étrangères ont décidé qu'il convenait de réexaminer le Concept stratégique afin de veiller à ce qu'il reste compatible avec les changements qui se sont produits depuis son approbation.
 

2.2. Le sommet de Madrid

2.3. Le développement de l'Identité européenne de sécurité et de défense

Le fait que l'Europe commence à tenir un rôle plus visible et plus fort au sein de l'OTAN est important sur le plan politique comme sur le plan militaire, et il a été déterminant dans la définition des paramètres de la transformation interne et externe de l'Alliance. Au cours de la dernière décennie, ce processus évolutif a été influencé, à différents stades, par des décisions de l'Union européenne, de l'Union de l'Europe occidentale et de l'Alliance elle-même. Si ces décisions se sont imbriquées et ont contribué à l'adaptation des institutions européennes et euro-atlantiques aux modifications de l'environnement de sécurité induites par la fin de la Guerre froide, d'autres facteurs clés ont également joué. Trois d'entre eux méritent une mention particulière.

Il y a eu tout d'abord l'intensification de la coopération dans le domaine de la sécurité entre les démocraties d'Europe et d'Amérique du Nord représentées à l'OTAN et les Etats nouvellement indépendants de l'ex-Union soviétique et de l'Europe centrale et orientale, ainsi que les pays européens ayant adopté une politique de neutralité ou de non-alignement durant la période de la Guerre froide. Lorsque l'Europe a cessé d'être divisée, l'ancienne opposition entre l'Est et l'Ouest n'a plus eu de raison d'être, ce qui a permis de concevoir une sécurité plus large, ouverte à tous et servant les intérêts de l'ensemble de la zone euro-atlantique. Les pays d'Europe centrale et orientale et des pays jusqu'alors neutres ou non alignés ont participé à ce processus avec les pays membres de l'OTAN.

Le deuxième facteur essentiel, dans ce contexte, a été l'importance croissante de la gestion des crises et des opérations de maintien et de soutien de la paix, que le conflit dans l'ex-Yougoslavie a particulièrement bien illustré.

Le troisième des développements qui ont exercé une influence capitale sur la restructuration intervenue dans le domaine de la sécurité une fois la Guerre froide terminée trouve son origine dans le souhait formulé par nombre de pays d'Europe centrale et orientale d'adhérer à l'Alliance, auquel ont fait suite la décision des pays de l'OTAN d'ouvrir l'Alliance à de nouveaux membres, conformément à l'article 10 du Traité de l'Atlantique Nord, et, finalement, la décision historique, prise en juillet 1997, d'inviter trois pays à entamer des pourparlers d'accession.

Tous ces développements ont servi de toile de fond au débat sur l'Identité européenne de sécurité et de défense au sein de l'Alliance.

Dans le domaine politique, le développement de l'IESD vise à consolider le pilier européen de l'Alliance tout en renforçant le lien transatlantique. L'IESD doit permettre aux Alliés européens d'assumer une responsabilité plus grande en ce qui concerne leur sécurité et leur défense communes, et leur donner la possibilité d'apporter une contribution plus cohérente à la sécurité de l'Alliance dans son ensemble.

Dans le domaine militaire, le développement de l'IESD impose de placer des moyens de l'Alliance et des forces de pays non OTAN, dans des circonstances déterminées, sous l'autorité de l'Union de l'Europe occidentale pour des opérations auxquelles l'Alliance elle-même peut ne pas participer directement.

Par conséquent, l'une des exigences fondamentales de l'IESD est de définir des arrangements permettant d'utiliser les éléments nécessaires de la structure de commandement de l'OTAN pour faciliter la conduite d'opérations dirigées par l'Union de l'Europe occidentale. Ces éléments ont ainsi été qualifiés de «séparables, mais non séparés», étant donné qu'ils peuvent être placés sous l'autorité de l'Union de l'Europe occidentale tout en continuant de faire partie intégrante de la structure militaire propre à l'Alliance.

Le concept de «Groupes de forces interarmées multinationales» ou «GFIM» est un autre élément central de la construction de l'Identité européenne de sécurité et de défense.
 

2.4. création des Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM)

Les dispositions de commandement et de contrôle indispensables pour permettre à de telles forces d'opérer efficacement sont au coeur du concept de GFIM, qui a été conçu pour répondre à ces besoins. Un quartier général de GFIM sera constitué autour d'éléments centraux (les «noyaux») fournis par certains quartiers généraux «d'origine» appartenant à la structure de commandement. Il sera renforcé par des éléments qui proviendront d'autres quartiers généraux de l'OTAN, ainsi que par des apports des pays membres et des pays partenaires contributeurs, selon les besoins, en adoptant une approche modulaire, afin de répondre aux besoins spécifiques des diverses missions.

Le concept de GFIM a été mis à l'essai à plusieurs reprises, par exemple en novembre 1997, dans le cadre de l'exercice Allied Effort, auquel un certain nombre de pays partenaires ont participé en tant qu'observateurs, et en mars 1998, au cours de l'exercice Strong Resolve, auquel les pays partenaires ont pris part et à l'occasion duquel ils ont été intégrés dans toute la structure des GFIM. Le but de ces essais était de vérifier la validité du concept évolutif de quartiers généraux de GFIM.
 
 

2.5. Adaptation interne des forces de l'Alliance

Dès la fin de la guerre froide, les responsables politiques et militaires des Etats-Unis ont procédé à la révision de leurs anciennes conceptions stratégiques, mais sans jamais mettre en question l'existence de l'OTAN, qui avait été un instrument décisif de la guerre froide. Cette « bottom review », selon leurs propres termes - ou « révision de fond en comble » -, a mis l'accent sur le traitement des conflits régionaux et l'utilisation des nouvelles armes furtives et de haute précision.

Au terme de nombreuses controverses, il existe désormais un accord général, dépassant les lignes de démarcation entre les partis et les tendances intellectuelles et politiques traditionnellement rivales sur ce que doivent être les objectifs de cette stratégie . Comme l'affirmait déjà le rapport Wolfovitz, du nom de l'ancien sous- secrétaire a la défense, il est unanimement admis que l'intérêt suprême de Washington est de faire obstacle à toute résurgence d'une puissance capable de rivaliser avec les Etats-Unis, comme ce fut le cas de l'Union soviétique.

Dans tous les textes et documents publiés, sont toujours désignés comme rivaux potentiels, non seulement la Russie et, plus souvent encore la Chine, mais aussi le Japon, l'Europe si elle devient une entité politique unique et indépendante et même, plus précisément, l'Allemagne. Et si les armes utilisées pour écarter ces adversaires supposés doivent être avant tout de caractère économique, politique et commercial, il est toujours rappelé que la puissance militaire demeure un élément essentiel de la suprématie des Etats-Unis.

Un accord a donc été conclu entre l'ensemble des responsables politiques et militaires sur la dimension qu'il convient de donner, durant la période à venir, aux capacités militaires des Etats-Unis. On s'est entendu sur le maintien de forces correspondant à un niveau compris entre les 4/5e et les 9/10e de ce qu'elles étaient durant la dernière phase de la guerre froide. Des budgets de l'ordre de 250 à 270 milliards de dollars de dépenses effectives y correspondent (l'équivalent du total des dépenses effectuées par l'Allemagne, la France, le Japon, la Chine et la Russie réunis !). Cet effort doit permettre de procéder aux recherches et au développement sur la nouvelle génération des armements dérivant des formidables progrès accomplis en matière de communication, d'observation et d'information, et que résume l'expression de « révolution dans les affaires militaires », thème central de toute la littérature stratégique et militaire américaine depuis plusieurs années. Mais elle est révélatrice de l'avance prise en bien des domaines par les Etats-Unis et leur industrie d'armement sur leurs alliés et rivaux.

Du fait des bouleversements du contexte stratégique international, on ne prévoit plus « deux conflits et demi » - une guerre majeure contre l'URSS, une guerre majeure contre la Chine et un conflit régional - ou « une guerre et demie », comme on en convint sous l'administration Nixon - une guerre majeure contre l'URSS ou la Chine et un conflit régional. L'hypothèse de travail est que l'armée américaine doit pouvoir faire face à deux conflits régionaux à la fois, d'une dimension comparable à la guerre du Golfe.

En dépit de ces évolutions, les préoccupations américaines demeurent ce qu'elles étaient : s'assurer la suprématie dans les trois zones d'importance majeure pour leurs intérêts, le Proche-Orient, l'Extrême-Orient et le théâtre européen. On sait, depuis la guerre du Golfe, que l'axe principal de cette présence militaire au dehors s'est déplacé du théâtre européen au théâtre proche-oriental et que celui-ci acquiert désormais une priorité en raison des crises persistantes, des menaces pesant sur les régimes les plus étroitement alliés avec Washington, des tensions avec l'Iran et du blocus de l'Irak .

De même l'irrésistible montée en puissance de la Chine a-t- elle conduit le président William Clinton, lors de sa rencontre avec le premier ministre japonais et son passage en Corée du Sud, en avril 1996, à confirmer le maintien de la présence militaire américaine en Extrême-Orient à son niveau actuel : quelque 100 000 hommes dans le Sud-Est asiatique, 47 000 au Japon - dont 27 000 à Okinawa -, 37 000 en Corée du Sud.

Mais c'est surtout sur le théâtre européen que la fin de la guerre froide a conduit Washington à revoir l'ensemble de son dispositif stratégique, et c'est là que les décisions prises sont les plus révélatrices de sa politique de sécurité. Après la dislocation du camp de l'Est, loin d'envisager une réduction du rôle de l'Alliance atlantique et de son organisation militaire, les Etats-Unis ont cherché à l'accroître. La réduction de leurs effectifs en Europe n'a pas traduit un moindre engagement ; ils ont voulu, au contraire, y affirmer leur position prépondérante.

Dans une première étape, ils ont obtenu que soient admises d'éventuelles interventions de l'OTAN hors de l'aire géographique couverte par le traité de l'Atlantique nord. La création d'une Force de réaction rapide s'est accompagnée d'une intégration plus poussée - au niveau de la brigade - que dans toutes les autres composantes des unités de l'OTAN. Mais c'est à l'occasion de l'affaire yougoslave que la diplomatie américaine a obtenu un résultat presque inimaginable dans la période précédente : la reconnaissance de l'OTAN comme « bras armé » des Nations unies, le Conseil de sécurité ayant confié à l'organisation la tâche de faire appliquer, par des moyens militaires, les résolutions qu'ils avaient votées. Il fut ensuite convenu que les forces de l'OTAN serviraient aussi à la mise en application des accords conclus.

2.5.2. mise en oeuvre

L'adaptation interne des forces de l'Alliance constitue une nouvelle étape du processus de réduction et de restructuration entrepris ces dernières années pour permettre à l'Alliance de mieux faire face aux conditions du nouvel environnement de sécurité.

Ce processus remonte à la Déclaration de Londres de juillet 1990, dans laquelle les Chefs d'Etat et de gouvernement des pays de l'OTAN préconisaient une adaptation à la mesure des changements qui annonçaient une Europe nouvelle. Le Sommet de Londres a marqué un tournant décisif dans l'histoire de l'Alliance et conduit à l'adoption, en novembre 1991, d'un nouveau Concept stratégique reflétant une approche de la sécurité beaucoup plus large que celle qui avait été envisagée jusque-là. L'évolution du contexte de sécurité européen en 1992 et 1993 a confirmé la pertinence de cette approche, et, en janvier 1994, les Chefs d'Etat et de gouvernement des pays de l'OTAN ont demandé que soit encore examinée la façon dont les structures et procédures politiques et militaires de l'Alliance pourraient être développées et adaptées pour que ses missions, y compris le maintien de la paix, soient conduites avec plus d'efficacité et de souplesse.

En septembre 1994, le Comité militaire a lancé l'Etude OTAN à long terme (LTS), dont l'objectif était d'examiner la structure militaire intégrée de l'Alliance et d'élaborer des «propositions pour modifier les structures de forces, les structures de commandement et les infrastructures communes de l'Alliance». Alors que les travaux menés dans le cadre de cette étude se poursuivaient, les Ministres des affaires étrangères ont formulé, lors de leur réunion de juin 1996, à Berlin, de nouvelles directives fondamentales qui définissaient la portée des missions de l'OTAN auxquelles la nouvelle structure de commandement devrait pouvoir faire face.

A cette même réunion de Berlin de juin 1996, les Ministres des affaires étrangères des pays membres ont affirmé qu'une partie essentielle de l'adaptation de l'Alliance consistait à construire au sein de l'OTAN une Identité européenne de sécurité et de défense qui permette à tous les Alliés européens d'apporter une contribution plus cohérente et plus efficace aux missions et activités de l'Alliance en tant qu'expression du partage des responsabilités, d'agir eux-mêmes selon les besoins et de renforcer le partenariat transatlantique. Ils ont également marqué leur volonté de voir se développer encore l'aptitude de l'Alliance à remplir de nouveaux rôles et de nouvelles missions touchant à la prévention des conflits et à la gestion des crises, ainsi que les efforts déployés contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, parallèlement au maintien de la capacité de défense collective. A cette action devait s'ajouter un renforcement de la contribution de l'Alliance à la sécurité et à la stabilité dans l'ensemble de la zone euro-atlantique, où serait élargie et approfondie la coopération avec les pays partenaires de l'OTAN.

Cette impulsion essentielle donnée aux travaux du Comité militaire sur l'adaptation interne était le résultat de décisions prises collectivement par les seize pays membres. En décembre 1997, l'Espagne a annoncé son intention de se joindre à la nouvelle structure militaire. La France, qui prend part aux travaux du Comité militaire sur l'adaptation interne, a indiqué qu'elle n'est pas en mesure de participer pleinement aux structures intégrées de l'OTAN, mais qu'elle reste favorable au processus d'adaptation interne et à une participation sélective à des opérations dirigées par l'OTAN.

Les efforts déployés par l'Alliance pour améliorer son aptitude à faire face à l'ensemble de ses rôles et missions avaient trois objectifs fondamentaux : garantir son efficacité sur le plan militaire, préserver le lien transatlantique et développer l'Identité européenne de sécurité et de défense (IESD) au sein de l'Alliance.

L'impératif majeur à respecter dans l'élaboration de toute nouvelle structure était de faire en sorte qu'elle soit «axée sur la mission». Il s'agissait de fournir à l'OTAN les moyens d'assumer la totalité de ses rôles et de ses missions, depuis sa tâche traditionnelle de défense collective jusqu'à la prise en charge de rôles nouveaux, dans un environnement en évolution, y compris des missions «ne relevant pas de l'article 5", comme des opérations de soutien de la paix. En outre, il fallait prendre en compte un ensemble de facteurs tels que la souplesse, l'efficacité des forces, la cohésion de l'Alliance, le principe de la multinationalité et l'acceptabilité financière.

La nouvelle structure devait également tenir compte des exigences liées à l'IESD et aux Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM), dont il a été question plus haut. Les travaux de planification de l'Alliance reposaient sur le principe de base selon lequel deux quartiers généraux de GFIM au moins devaient pouvoir se charger d'opérations de grande envergure. A cela devait s'ajouter l'aptitude à constituer un certain nombre de quartiers généraux de GFIM plus petits, basés à terre et en mer. Ceux-ci devaient pouvoir commander des forces terrestres de la taille d'une brigade ou d'une division, ainsi que des éléments maritimes et aériens d'importance comparable. Alors que les essais concernant les GFIM n'étaient pas encore achevés, la structure proposée devait permettre de répondre aux besoins des «noyaux» de QG de GFIM et de fournir les effectifs de QG de GFIM requis pour des opérations dirigées par l'OTAN comme par l'UEO.

Il s'agissait également de prévoir les possibilités d'extension et la souplesse nécessaires pour pouvoir accueillir de nouveaux pays membres sans restructuration majeure. Dans ce contexte, il a été établi que l'adhésion de la République tchèque, de la Hongrie et de la Pologne n'exigerait pas la création de quartiers généraux supplémentaires dans la structure de commandement de l'OTAN. Enfin, cette structure devait être conçue de manière à permettre aux pays partenaires d'y participer de manière adéquate.

2.6. Le partenariat pour la paix

L'idée du Partenariat pour la Paix (PPP) est née en 1993. Celui-ci a été finalement lancé lors du Sommet de l'OTAN en janvier 1994. Le PPP doit donner à chaque Etat de la zone OSCE la possibilité de développer ses relations et sa collaboration concrète avec l'OTAN en fonction de ses propres intérêts et de ses potentialités. L'OTAN s'engage en outre à conduire des consultations avec chacun des participants actifs du Partenariat, dans le cas où celui- ci percevrait une menace directe sur son intégrité territoriale, son indépendance politique ou sa sécurité. Cependant, des garanties en matière de sécurité, telles qu'elles existent entre les Etats de l'OTAN conformément à l'article 5 du Traité de l'Atlantique-Nord, ne figurent pas dans l'offre proposée par le Partenariat. Le PPP est en effet une iniative politique venue de l'OTAN et ne contenant pas d'éléments contractuels. Le retrait du Partenariat est possible à tout moment. En ce moment, 27 Etats non-membres de l'OTAN font partie du PPP.

En signant le "Document-cadre" du PPP, les Etats s'engagent à protéger et à promouvoir les droits de l'homme et les libertés fondamentales; à respecter les obligations fixées par la Charte des Nations Unies et la Déclaration universelle des droits de l'homme; à sauvegarder la liberté, la justice et la paix par la démocratie tout comme à protéger les sociétés démocratiques; à respecter les principes du droit des gens, l'intégrité territoriale et l'indépendance des autres Etats, à renoncer au recours à la menace ou à l'emploi de la force contre des Etats tiers ainsi qu'à régler des différends par des moyens pacifiques; à respecter les engagements pris en vertu de l'Acte final d'Helsinki et de tous les documents ultérieurs de l'OSCE et enfin à respecter les obligations assumées dans le domaine de la maîtrise des armements. Le Document-cadre n'introduit pas de nouvelles obligations: il renforce les engagements existants.

Les objectifs concrets que les partenaires peuvent poursuivre, en fonction de leurs intérêts, à travers leur coopération avec l'OTAN, sont les suivants:

3. L'élargissement de l'OTAN et l'adhésion de nouveaux membres

3.1. la traduction de la conception américaine de la sécurité en Europe : un point de vue critique (celui de Noam Chomsky)

Les décisions prises concernant l'élargissement de l'OTAN sont emblématiques de la  conception américaine de la  sécurité en Europe. Cet élargissement, en effet, signifiait une extension de la zone dont elle voulait assurer la protection ou, en d'autres termes, dont elle s'assurerait le contrôle. Il fallait, certes, prendre en compte le souhait de certains Etats d'Europe centrale et orientale de s'intégrer dans l'organisation atlantique afin de se protéger à l'avance contre le risque, même très hypothétique, d'une future politique russe visant à y rétablir sa suprématie. Mais leur préoccupation rejoignait un objectif clairement défini à Washington : éviter la résurgence d'une puissance majeure à l'est de l'Europe et, par conséquent, l'éventuelle formation d'une nouvelle zone d'influence russe.

Cette entreprise s'est heurtée à l'opposition de M. Boris Eltsine. Sur ce point, le président russe rejoignait les positions adoptées tant par l'appareil diplomatique que par les principaux partis politiques de Russie - dont l'hostilité envers l'élargissement de l'OTAN se manifesta aussitôt. Il s'y ajoutait à coup sûr, chez lui, des motivations personnelles. Ayant fait tant d'efforts et brisé tant d'oppositions intérieures pour aligner aussi fidèlement que possible la politique étrangère russe sur les orientations principales de celle des Etats-Unis, il a vu dans le projet d'élargissement de l'OTAN une marque de défiance, un simple déplacement des lignes de démarcation de la guerre froide plus à l'ouest. Il n'est pas exagéré de dire qu'il l'a ressenti comme un geste désobligeant envers lui- même et qu'il en fut ulcéré. Ni l'effondrement des positions que l'Union soviétique avait occupées en Afrique, en Amérique centrale ou au Proche-Orient, ni la prise en main exclusive par la diplomatie américaine des négociations israélo-arabes, ni les empiètements américains dans les zones traditionnelles de présence russe, au Caucase et en Asie centrale, n'avaient suscité une telle hostilité chez le président Boris Eltsine.

Pour que l'élargissement de l'OTAN ne compromette pas l'ensemble des relations entre Moscou et Washington, et surtout pour que la position du président Eltsine ne soit pas ébranlée à Moscou, alors qu'il est considéré, à Washington, comme le meilleur partenaire possible, il fallait que des compensations, même symboliques, lui soient accordées. Tel a été l'objet des longues tractations auxquelles le gouvernement français a pris une part très active. Grâce à une concertation assez étroite entre les ministres des affaires étrangères russe et français, M. Evgueni Primakov et son ex-homologue français, M. Hervé de Charette, on a abouti aux accords signés à Paris le 27 mai dernier.

Ils ont été assortis de commentaires particulièrement emphatiques, dans le but évident de leur donner la plus grande solennité. Mais le contenu réel en est singulièrement plus limité. Il est vrai que ces accords prévoient la participation russe à diverses instances de l'Alliance atlantique et l'instauration d'un Conseil conjoint permanent réunissant l'OTAN et la Russie, qui pourra prendre ainsi part, en principe, aux délibérations entre membres de l'Alliance. Mais il est clair que, pour des décisions majeures, et surtout en cas de crise, ceux-ci pourront délibérer, agir et prendre leurs décisions sans, naturellement, que la Russie puisse s'y opposer ou même sans tenir compte de ses intérêts. De même les accords prévoient-ils qu'on ne déploiera pas de forces « étrangères » sur le territoire des nouveaux membres ni, à plus forte raison d'armes nucléaires - qui d'aiIleurs, d'après la double décision américaine et soviétique de septembre et octobre 1991, devraient être démantelées sur tout le théâtre européen. Mais là encore, en cas de crise, l'OTAN remaniera son dispositif militaire en Europe centrale et orientale selon ses besoins.

En fait, les Etats-Unis régleront l'élargissement de l'OTAN à leur gré et suivant le rythme qu'ils auront choisi. On l'a bien vu quand ils ont décidé que seules seraient admis d'abord la Pologne, Tchéquie et la Hongrie, alors que plusieurs Etats européens, dont la France et l'Italie, avaient instamment demandé l'admission simultanée de la Roumanie et de la Slovénie, nul ne doutant que le point de vue américain prévaudra. Mais si la diplomatie russe, en dehors des réactions personnelles du président Boris Eltsine, redoutait l'élargissement de l'OTAN, c'est qu'elle y voyait un premier pas. L'intégrité polonaise, hongroise et tchèque n'est mise en cause nulle part, mais la situation de plusieurs Etats voisins est d'une tout autre nature, et leur statut territorial et politique ne saurait être tenu pour stable. Tel est le problème posé à propos des anciennes Républiques soviétiques de l'est de l'Europe (Estonie, Lettonie, Lituanie, Biélorussie, Ukraine, Moldavie). Que l'OTAN, forte du précédent créé par les adhésions polonaise, hongroise et tchèque, veuille un jour s'étendre, et c'est alors le destin de pays en partie peuplés de Russes et les intérêts majeurs de la Russie elle-même qui seraient en cause.

On le vérifie déjà à propos des positions affichées par les gouvernements des trois Etats baltes : dans une déclaration publiée à Tallinn en présence des présidents polonais et ukrainien, le 27 mai 1997, le jour même où étaient signés les accords entre la Russie et l'OTAN, ces trois Etats affichaient leur intention d'être incorporés à leur tour dans l'organisation politique et militaire atlantique. C'est ici, peut- être, que la nouvelle stratégie américaine comporte ses plus grands risques.

3.2. Le plaidoyer pour l'élargissement: le point de vue de Javier Solana

L'objectif qui sous-tend l'ouverture de l'Alliance à de nouveaux membres est de renforcer la stabilité dans toute l'Europe, et non d'étendre l'influence ou le potentiel militaire de l'OTAN ou de modifier la nature de son dispositif de défense de base. Les garanties offertes par la fonction de sécurité collective de l'OTAN et son recours à des structures de forces multinationales apportent les meilleurs moyens d'atteindre cet objectif, en se fondant sur un partage des risques, des responsabilités et des coûts. L'ouverture de l'Alliance et l'adhésion prochaine de trois nouveaux membres, conjuguées à l'influence du partenariat et de la coopération instaurés dans le cadre du programme du Partenariat pour la paix, permettent aux responsables militaires de centrer leur attention sur les besoins actuels et futurs. Pour y faire face, il faut disposer de moyens plus mobiles et plus souples, conçus pour faciliter une réaction rapide, la fourniture de renforts et la réponse à d'autres exigences dans le domaine de la gestion des crises. Les nouveaux pays membres prendront part à toute la gamme des missions et des tâches de l'OTAN. Ils joueront un rôle actif, aux côtés des pays faisant partie de la structure de commandement intégrée, dans la planification, le développement et la dotation en effectifs des structures de forces de l'OTAN.

Au Sommet de Madrid, en juillet 1997, la République tchèque, la Hongrie et la Pologne ont été invitées à entamer des pourparlers d'accession avec l'Alliance. Ces pourparlers ont été menés à bien, et les Protocoles d'accession ont été signés vers la fin de 1997, l'adhésion proprement dite étant prévue pour 1999. Dans l'intervalle, parallèlement au processus politique, des travaux intensifs sont en cours, dans les pays concernés comme au sein de l'OTAN, afin de permettre aux forces tchèques, hongroises et polonaises de s'adapter à leur rôle futur, pour que le processus d'adhésion aux structures militaires de l'Alliance puisse être géré efficacement. Des exposés et des débats préalables à l'adhésion sont organisés pour préparer ces trois pays à faire face aux obligations qu'ils devront assumer en devenant membres de l'Alliance et pour leur permettre de se familiariser avec les procédures et pratiques en vigueur. Ces activités de préparation aident à définir la participation de chacun des nouveaux pays membres aux structures de l'OTAN, à établir les méthodes à suivre pour leur intégration et à faciliter leur association aux activités de l'Alliance au cours de la période d'adhésion.
 

3.3. les relais de la construction de sécurité en Europe

3.3.1. L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)

L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), d'abord appelée Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), représentait au départ un processus de consultation politique auquel participaient des Etats d'Europe, d'Asie centrale et d'Amérique du Nord. En janvier 1995, ce processus a fait place à une Organisation.

Amorcé en 1972, le processus de la CSCE a conduit à l'adoption, en 1975, de l'Acte final d'Helsinki, qui énonçait toute une série de normes concernant le comportement au niveau international et les engagements devant régir les relations entre les Etats participants, les mesures visant à renforcer la confiance entre ces Etats, particulièrement dans le domaine politico-militaire², le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et la coopération dans les domaines économique, culturel, technique et scientifique.

Liste des Etats participants : Albanie, Allemagne, Andorre, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Bélarus, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Canada, Chypre, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, Etats-Unis d'Amérique, Fédération de Russie, Finlande, France, Géorgie, Grèce, Hongrie, Irlande, Islande, Italie, Kazakhstan, Lettonie, ex-République yougoslave de Macédoine*, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Moldova, Monaco, Norvège, Ouzbékistan, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République kirghize, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Saint-Marin, Saint-Siège, Slovaquie, Slovénie, Suède, Suisse, Tadjikistan, Turkménistan, Turquie, Ukraine, Yougoslavie (participation aux activités suspendue).

* La Turquie reconnaît la République de Macédoine sous son nom constitutionnel.

Le 21 novembre 1990, les Chefs d'Etat et de gouvernement des pays participants (alors au nombre de 34), réunis lors d'un Sommet de la CSCE, adoptaient la Charte de Paris pour une nouvelle Europe. Cette Charte établissait le Conseil des Ministres des affaires étrangères de la CSCE, principal forum de consultations politiques régulières. Elle instituait également un Comité des hauts fonctionnaires, chargé d'examiner les problèmes d'actualité, de préparer les travaux du Conseil et d'en appliquer les décisions, et trois organes permanents : un Secrétariat, à Prague (absorbé plus tard par le Secrétariat général de Vienne), un Centre de prévention des conflits, situé à Vienne, et un Bureau des élections libres (rebaptisé par la suite Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme), établi à Varsovie. 

Le 19 juin 1991, le Conseil des Ministres des affaires étrangères, tenant à Berlin sa première réunion, adoptait un mécanisme de consul-tation et de coopération pour les situations d'urgence dans la zone couverte par la CSCE. Ce mécanisme a été utilisé dans les cas de l'ex-Yougoslavie et du Haut-Karabakh.

A l'issue de la réunion de suivi tenue le 9 juillet 1992 à Helsinki, les Chefs d'Etat et de gouvernement des Etats participant à la CSCE adoptaient la Déclaration du Sommet d'Helsinki, intitulée «Les défis du changement». Celle-ci reflétait l'accord intervenu sur un nouveau renforcement des institutions de la CSCE, avec la création d'un poste de Haut Commissaire pour les minorités nationales et d'une structure d'alerte rapide, de prévention des conflits et de gestion des crises, y compris des missions d'enquête et des missions de rapporteurs.

A sa réunion de Stockholm du 14 décembre 1992, le Conseil des Ministres des affaires étrangères adoptait une convention devant régir la conciliation et l'arbitrage au sein de la CSCE. Il décidait également de créer le poste de Secrétaire général de la CSCE.

Les Ministres des affaires étrangères, réunis en Conseil le 1er décembre 1993 à Rome, ont approuvé de nouveaux changements structurels, en particulier l'établissement à Vienne du Comité permanent, premier organe permanent de consultation et de prise de décisions politiques de la CSCE, et la création d'un Secrétariat général unique, également situé à Vienne. Les Ministres se sont par ailleurs déclarés préoccupés par le nombre et l'ampleur des conflits régionaux et ont réaffirmé leur attachement à la résolution de ces conflits, en particulier de celui qui sévissait dans l'ex-Yougoslavie. Ils ont pris des mesures pour améliorer les capacités de la CSCE en matière de gestion des crises et de prévention des conflits et sont convenus de la nécessité de développer les relations de la CSCE avec d'autres «organisations européennes et transatlantiques».

Lors du Sommet qui s'est tenu à Budapest en 1994, un certain nombre de décisions d'ordre institutionnel ont été prises pour renforcer la CSCE. Elles comprenaient le changement de nom de la CSCE, qui allait s'appeler l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), la fixation de la date de la réunion suivante des Chefs d'Etat et de gouvernement de l'OSCE, qui a eu lieu à Lisbonne en 1996, le remplacement du Comité des hauts fonctionnaires par le Conseil supérieur, qui se réunit au moins deux fois par an ainsi qu'avant la réunion du Conseil ministériel, et qui tient aussi des réunions en tant que Forum économique, la création du Conseil permanent (jusqu'alors Comité permanent), qui se réunit à Vienne en tant qu'organe ordinaire de consultation et de prise de décision politiques, et l'organisation de l'examen de la mise en oeuvre de tous les engagements de la CSCE lors d'une réunion devant se tenir à Vienne avant chaque Sommet.

Au Sommet de Budapest, les Etats de la CSCE ont marqué leur volonté politique de constituer une force multinationale CSCE de maintien de la paix après que les parties auraient accepté de mettre fin au conflit armé du Haut-Karabakh.
 

3.3.1.2. Le dialogue sur la sécurité, la maîtrise des armements, le désarmement et les mesures de confiance et de sécurité (MDCS)

Dans le domaine de la maîtrise des armements conventionnels, 22 membres de l'OTAN et de ce qui était alors l'Organisation du Traité de Varsovie ont signé, à l'ouverture du Sommet de la CSCE tenu à Paris le 19 novembre 1990, le très important Traité sur les forces conventionnelles en Europe (FCE), qui limite ces dernières de l'Atlantique à l'Oural. Ce Traité est entré en vigueur le 9 novembre 1992. Sa signature a été suivie des négociations sur l'Acte de clôture FCE 1A, qui instaurait une limitation des effectifs militaires et de nouvelles mesures de stabilisation, et a été signé dans le cadre du Sommet de la CSCE qui s'est déroulé à Helsinki le 10 juillet 1992.

L'Accord de paix de Dayton, conclu en 1995, prévoyait la négociation de mesures de confiance et de sécurité entre les entités de Bosnie-Herzégovine et d'un régime de maîtrise des armements entre les parties à l'Accord lui-même. Les négociations se sont déroulées en 1996, sous l'égide de l'OSCE. Les Représentants personnels du Président en exercice de l'OSCE les ont présidées et ont aidé à leur mise en oeuvre. Au sein du Secrétariat de l'OSCE, à Vienne, une cellule est chargée d'organiser les inspections nécessaires, auxquelles ont pris part divers Etats membres de l'OSCE.
 

3.3.1.3.La prévention des conflits et la gestion des crises

En 1996, suite à l'Accord de paix de Dayton, l'OSCE a organisé les élections générales en Bosnie-Herzégovine et, en septembre 1997, les élections municipales qui leur ont succédé. En 1997, le Représentant personnel du Président en exercice de l'OSCE a aidé à la recherche d'une solution politique à la crise en Albanie. Les élections qui en ont résulté ont été supervisées par l'OSCE.
 

3.3.1.4.L'interaction de l'Alliance avec l'OSCE

L'Alliance a activement soutenu la CSCE/ l'OSCE depuis leur création, et elle a compté parmi les promoteurs de l'institutionnalisation du processus, décidée au Sommet de la CSCE qui a eu lieu à Paris en 1990. Lors du Sommet qu'elle a elle-même tenu à Rome en novembre 1991, l'Alliance a confirmé son attachement au processus de la CSCE et a déclaré que les deux Organisations jouaient des rôles complémentaires dans le développement du dialogue et de la coopération en Europe. Constatant que la sécurité des Alliés est indissociablement liée à celles des autres Etats européens, l'Alliance a estimé que le dialogue et la coopération entre les différentes institutions traitant de la sécurité contribueraient grandement à désamorcer les crises et à prévenir les conflits.

L'importance que l'OTAN attache à la CSCE a encore été soulignée en juin 1992, à Oslo. Les Ministres des affaires étrangères des pays alliés ont alors déclaré qu'ils étaient prêts à soutenir les activités de maintien de la paix menées sous la responsabilité de la CSCE, y compris en mettant à disposition les ressources et les compétences de l'Alliance. Cette importante décision a ouvert la voie à un renforcement de l'interaction de l'OTAN avec l'OSCE, particulièrement dans le contexte des nouvelles missions de l'OTAN telles que les opérations de maintien de la paix.

A partir de décembre 1991, le dialogue et la coopération de l'OTAN avec ses pays partenaires de l'Europe centrale et orientale et de l'ex-Union soviétique ont eu pour cadre le Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA). Le CCNA a obtenu des résultats tangibles dans un certain nombre de domaines importants, notamment la promotion des relations de bon voisinage, le désarmement et la maîtrise des armements, ainsi que la coopération en matière de maintien de la paix. Ce processus a largement contribué au renforcement de la coopération entre les pays de l'Alliance et les pays partenaires, et a ainsi appuyé le rôle joué par la CSCE/l'OSCE dans les domaines précités.

En 1997, avec le remplacement du CCNA par le Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA), un partenariat plus fort et plus pratique s'est instauré entre l'OTAN et ses Partenaires. Le CPEA constitue le cadre global de la coopération entre l'OTAN et les pays partenaires, dont ceux du Partenariat pour la paix (PPP), et il porte cette coopération à un plus haut niveau de qualité. Un organisme appelé Comité directeur politico-militaire/Groupe ad hoc sur la coopération en matière de maintien de la paix, fonctionnant dans le cadre du CPEA, établit un lien institutionnel important avec l'OSCE. Un représentant du Président en exercice de l'OSCE assiste régulièrement à ses réunions et y fait part de l'évolution des questions traitées à l'OSCE qui intéressent le Groupe. Cet arrangement officiel est particulièrement important dans le domaine du maintien de la paix. Il démontre la complémentarité et la transparence qui caractérisent le développement de la coopération en matière de maintien de la paix qui a maintenant lieu dans le cadre du CPEA et du PPP.

Depuis le Sommet qu'elle a tenu à Budapest en décembre 1994, l'OSCE s'est engagée dans un large examen de tous les aspects de la sécurité, l'objectif étant d'élaborer dans ce domaine un concept pour le XXIe siècle.

En décembre 1996, dans leur Déclaration du Sommet de Lisbonne sur un modèle de sécurité commun et global pour l'Europe du XXIe siècle, les Chefs d'Etat et de gouvernement des pays de l'OSCE ont réaffirmé que la sécurité européenne nécessite un maximum de coopération et de coordination entre les Etats participants et entre les organisations européennes et transatlantiques. Ils ont aussi fait part de leur intention de renforcer la coopération avec les autres organisations compétentes en la matière. L'Alliance a apporté sa contribution aux travaux ainsi menés par l'OSCE concernant un modèle de sécurité.

En 1997, dans leur Déclaration de Madrid sur la sécurité et la coopération euro-atlantiques, les Chefs d'Etat et de gouvernement des pays de l'OTAN ont reconnu que l'OSCE était l'organisation de sécurité la plus large à l'échelle européenne. Ils ont mis l'accent sur le fait qu'elle joue un rôle essentiel s'agissant de garantir la paix, la stabilité et la sécurité en Europe et ont souligné l'importance des principes et des engagements adoptés par l'OSCE en tant que bases du développement de structures de sécurité européenne globales et coopératives.

A Madrid, l'OTAN a aussi déclaré qu'elle continuait d'appuyer les travaux de l'OSCE sur un modèle de sécurité commun et global pour l'Europe du XXIe siècle et la réflexion à mener concernant l'élaboration d'une Charte sur la sécurité européenne, conformément aux décisions prises au Sommet de l'OSCE tenu à Lisbonne en 1996.

Le Concept commun pour le développement de la coopération entre institutions se renforçant mutuellement, tel qu'il a été agréé à la réunion du Conseil ministériel de l'OSCE de Copenhague en décembre 1997, comporte une liste de principes et d'engagements en ce sens, dans le cadre de la Plate-forme pour la sécurité coopérative. Au sein des organisations et institutions concernées dont ils sont membres, les Etats participants s'emploieront à faire en sorte que ces organisations et institutions apportent leur adhésion à la Plate-forme. Dans un premier train de mesures concrètes visant à développer la coopération entre l'OSCE et ces organisations et institutions, le Concept commun prévoit des contacts réguliers, y compris des réunions, dans un cadre permanent de dialogue, de transparence accrue et de coopération pratique. Cela inclut la désignation d'agents de liaison ou de points de contact, une représentation réciproque aux réunions appropriées et d'autres contacts destinés à faire mieux connaître les instruments de prévention des conflits dont dispose chacune des organisations. L'OTAN et l'OSCE ont développé leurs relations sur la base de ce Concept commun.

Au Forum de l'OSCE pour la coopération en matière de sécurité (FCS), les Etats membres de l'OTAN, en association avec d'autres Etats participants, ont présenté un certain nombre de propositions de fond sur des sujets tels que l'échange d'informations en matière de planification de la défense, la non-prolifération et les transferts d'armes, les contacts et la coopération militaires, l'échange global d'informations militaires et les mesures de stabilisation pour les situations de crise localisées. Entre 1993 et 1995, toutes ces propositions ont contribué à l'établissement d'un certain nombre de documents agréés de l'OSCE. L'Alliance a aussi formulé des propositions visant à actualiser les mesures de confiance et de sécurité (MDCS) qui figuraient dans le Document de Vienne de l'OSCE, et ces propositions ont contribué à l'élaboration d'une version révisée et améliorée du Document, qui a été agréée en décembre 1994 (le Document de Vienne de 1994).

En Bosnie-Herzégovine, la Force de mise en oeuvre (IFOR) dirigée par l'OTAN et la SFOR, qui lui a succédé, ont travaillé en collaboration très étroite avec l'OSCE pour l'application de l'Accord de paix de Dayton. L'IFOR a soutenu l'OSCE dans sa préparation des élections de septembre 1996 et a fourni un appui logistique et une aide à la sécurité au cours de ces élections, qui se sont déroulées sans incident majeur. La SFOR a apporté une assistance comparable à l'OSCE pour la planification et la tenue des élections municipales de 1997.

L'IFOR et la SFOR ont aussi soutenu l'OSCE de façon pratique dans le cadre de la mise en oeuvre de l'article II (MDCS) et de l'article IV (maîtrise des armements au niveau sous-régional) de l'Accord de Dayton. Elles ont pu aider l'OSCE en lui communiquant des données sur l'emplacement des armes. La SFOR a également fourni un soutien logistique pour la mise en oeuvre de la maîtrise des armements, par exemple en transportant des armes lourdes de leurs emplacements aux sites de réduction.

Bien que l'OSCE, l'Alliance atlantique et les autres organisations intergouvernementales travaillant dans le cadre plus large de la sécurité euro-atlantique conservent des rôles tout à fait distincts, il devient de plus en plus nécessaire qu'existent entre elles une coopération et un soutien pratiques. On trouvera plus loin d'autres exemples de telles relations.
 

3.3.2.L'Union européenne (UE)

Depuis le début du conflit qui a éclaté dans l'ex-Yougoslavie et la désintégration de l'Etat fédéral de Yougoslavie, l'Union européenne a contribué à l'action visant à rétablir la paix dans la région et à apporter une aide humanitaire aux populations victimes de la guerre. La Conférence de Londres sur la Yougoslavie, tenue au mois d'août 1992 et présidée conjointement par le Secrétaire général des Nations Unies et le Premier ministre du Royaume-Uni, qui présidait alors le Conseil européen, représentait pour l'UE un nouveau départ en matière de politique étrangère. Il s'agissait en effet de la première activité internationale entreprise de concert par l'UE et les Nations Unies. Un nouvel envoyé de l'UE en Bosnie, l'Ambassadeur Carlos Westendorp (Espagne), a été nommé en mai 1997, après la démission de son prédécesseur, Carl Bildt, ex-Premier ministre suédois. En sa qualité de Haut Représentant nommé par la Conférence sur la Yougoslavie, l'Ambassadeur Westendorp est chargé de la mise en oeuvre des aspects civils de l'Accord de paix en Bosnie.

La Coopération politique européenne (CPE) désignait officiellement le cadre dans lequel l'Union s'était développée sur le plan politique au cours des années 70 et 80. La création par le Traité sur l'Union européenne, entré en vigueur en 1993, d'une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) a constitué un bond en avant, sur le fond comme au niveau qualitatif. Les principaux objectifs de la PESC, tels que les définit le Traité, sont les suivants :

Dans le cadre du processus permanent de développement d'une PESC efficace, l'UE a mis en place une procédure pour la désignation d'envoyés spéciaux chargés d'accomplir des tâches spécifiques en qualité de représentants de l'Union. Cette procédure a, par exemple, été utilisée pour nommer des envoyés spéciaux de l'UE en Bosnie, en Afrique (dans la région des Grands lacs) et au Proche-Orient.

Le but est d'arriver à une PESC couvrant tous les aspects de la politique étrangère et de sécurité. Dans le Traité sur l'Union européenne, comme dans la déclaration connexe des Etats membres de l'Union de l'Europe occidentale (UEO), il a été stipulé que l'UEO devrait faire partie intégrante du développement de l'Union et que l'UE devrait pouvoir demander à l'UEO d'élaborer et de mettre en oeuvre des décisions et des actions liées à la PESC ayant des implications dans le domaine de la défense. Pour maintenir la cohérence entre l'UE, l'UEO et l'OTAN, les membres de l'Union européenne ont été invités à adhérer à l'UEO ou à y obtenir le statut d'observateurs, et les autres pays européens de l'OTAN ont été invités à devenir membres associés de l'UEO.

A l'issue de la Conférence intergouvernementales de l'UE qui s'est déroulée en 1996 et 1997, les Chefs d'Etat et de gouvernement ont conclu un nouveau traité, le Traité d'Amsterdam (17 juin 1997). Les implications du Traité d'Amsterdam pour la future Politique étrangère et de sécurité commune de l'Union et pour les relations entre l'UE et l'UEO sont décrites dans la section suivante, consacrée à l'UEO.
 

3.3.3. L'Union de l'Europe occidentale (UEO)

L'Union de l'Europe occidentale a été réactivée en 1984, avec pour mission d'élaborer une «identité européenne de défense commune» par une coopération entre ses membres en matière de sécurité, et de renforcer le pilier européen de l'Alliance de l'Atlantique Nord.

Au mois d'août 1987, durant la guerre entre l'Iran et l'Irak, des experts de l'Union de l'Europe occidentale se sont réunis à La Haye afin d'envisager des mesures conjointes visant à assurer la liberté de navigation dans les couloirs maritimes du Golfe réservés au transport du pétrole; au mois d'octobre de la même année, les pays de l'UEO se sont à nouveau rencontrés afin de coordonner leur présence militaire dans le Golfe, à la suite d'attaques lancées contre des navires marchands dans la région.

Réuni à La Haye en octobre 1987, le Conseil de l'Union de l'Europe occidentale au niveau des Ministres des affaires étrangères et de la défense des pays membres a adopté une «Plate-forme sur les intérêts européens en matière de sécurité» dans laquelle il affirmait sa détermination à renforcer le pilier européen de l'OTAN et à donner à une Europe intégrée une dimension de sécurité et de défense. Cette plate-forme définissait les relations de l'Union de l'Europe occidentale avec l'OTAN et avec d'autres organisations, tout en prévoyant l'élargissement de l'UEO et les conditions propres à assurer le développement de son rôle en tant que forum où seraient régulièrement tenus des débats sur les problèmes de défense et de sécurité affectant l'Europe.

Après la ratification du Traité d'accession signé en novembre 1988, le Portugal et l'Espagne sont devenus membres de l'Union de l'Europe occidentale en 1990, conformément aux décisions prises en 1987 afin de faciliter l'élargissement de l'UEO. Une nouvelle étape a été franchie en novembre 1989, lorsque le Conseil a décidé de créer, à Paris, un Institut d'études de sécurité chargé d'aider à l'élaboration d'une identité européenne de sécurité et à la mise en oeuvre de la Plate-forme de La Haye.

A la réunion de Maastricht tenue les 9 et 10 décembre 1991, un certain nombre de décisions ont été prises par le Conseil européen concernant la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne, et par les Etats membres de l'Union de l'Europe occidentale quant au rôle de l'UEO et à ses relations avec l'Union européenne et l'Alliance atlantique. Ces décisions, qui figurent dans les Déclarations de Maastricht, et dont devait se féliciter le Conseil de l'Atlantique Nord réuni en session ministérielle le 19 décembre, peuvent se résumer ainsi : invitation aux membres de l'Union européenne à adhérer à l'UEO ou à y demander le statut d'observateurs, et aux Etats européens membres de l'OTAN à devenir membres associés de l'UEO, accord sur l'objectif de l'UEO visant à renforcer progressivement cette dernière en tant que composante de défense de l'Union européenne, et sur l'élaboration et la mise en oeuvre des décisions et des actions de l'Union ayant des implications dans le domaine de la défense, accord sur l'objectif consistant à renforcer le pilier européen de l'Alliance atlantique, ainsi que le rôle, les responsabilités et les contributions des Etats membres de l'UEO appartenant à l'Alliance, affirmation par l'UEO de son intention d'agir conformément aux positions adoptées par l'Alliance, renforcement du rôle opérationnel de l'UEO, et transfert du Conseil et du Secrétariat de l'UEO de Londres à Bruxelles. D'autres propositions ont également été examinées, notamment quant au rôle nouveau que pourrait jouer l'UEO dans la coopération en matière d'armements.

Le 19 juin 1992, les Ministres des affaires étrangères et de la défense des Etats membres de l'UEO se sont réunis près de Bonn pour renforcer encore le rôle de l'UEO et ont publié la «Déclaration de Petersberg», qui énonçait, sur la base des décisions de Maastricht, les lignes directrices du développement futur de l'Organisation. Dans cette Déclaration, les Etats membres de l'UEO s'affirmaient prêts à mettre à disposition des unités militaires formées à partir de l'éventail complet de leurs forces armées conventionnelles pour effectuer des missions militaires menées sous l'autorité de l'UEO. Ces missions, les «Missions de Petersberg», comprenaient les missions d'aide humanitaire et d'évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix. Dans la Déclaration de Petersberg, les membres de l'UEO s'engageaient à soutenir les actions de prévention des conflits et de maintien de la paix menées en coopération avec la CSCE et le Conseil de sécurité des Nations Unies.

C'est en novembre 1996 qu'ont été appliquées pour la première fois les dispositions du Traité de Maastricht concernant l'UEO (article J.4.2 du Traité de l'Union européenne). Le Conseil de l'Union européenne a alors adopté une décision demandant à l'UEO d'examiner d'urgence comment elle pourrait contribuer aux actions humanitaires de l'UE destinées aux réfugiés et aux personnes déplacées de la région des Grands lacs d'Afrique. L'UEO et l'UE ont également collaboré dans le domaine de la planification des opérations d'évacuation, à l'appui des activités de maintien de la paix menées en Afrique, et dans celui du déminage.

Les dispositions du Traité de Maastricht ont ensuite été revues à la Conférence intergouvernementale (CIG) qui s'est déroulée de 1996 à 1997. Lors de leur réunion tenue à Madrid en 1995, les Ministres de l'UEO avaient approuvé une «Contribution de l'UEO à la Conférence intergouvernementale de l'Union européenne de 1996". Ce document analysait l'évolution de l'Organisation depuis Maastricht, énonçait plusieurs options pour les relations futures entre l'UEO et l'UE et énumérait des principes et orientations agréés en vue d'aider la CIG pour les dispositions relatives à la défense de l'Europe. Il avait été officiellement soumis par l'UEO au Conseil de l'Union européenne.

A la suite de la Conférence intergouvernementale qui s'est tenue les 16 et 17 juin 1997 à Amsterdam, les Chefs d'Etat et de gouvernement de l'UE ont approuvé des révisions au Traité de Maastricht comportant des implications pour la future Politique étrangère et de sécurité commune de l'Union et les relations entre l'Union européenne et l'UEO. En particulier, les missions de Petersberg, telles que définies par l'UEO à sa réunion ministérielle de juin 1992, ont été incluses dans le Traité d'Amsterdam.

Ce Traité stipule que l'UEO fait partie intégrante du développement de l'Union européenne, en donnant à cette dernière accès à une capacité opérationnelle, notamment dans le contexte des missions de Petersberg. L'UEO doit aider l'Union à définir les aspects de la Politique étrangère et de sécurité commune ayant trait à la défense. En conséquence, l'UE doit favoriser l'établissement de relations institutionnelles plus étroites avec l'UEO «en vue de l'intégration éventuelle de l'UEO dans l'Union, si le Conseil européen en décide ainsi». Aux termes du Traité d'Amsterdam, «l'Union aura recours à l'UEO pour élaborer et mettre en oeuvre les décisions et les actions de l'Union qui ont des implications dans le domaine de la défense». Le Conseil européen est habilité à établir des orientations pour l'UEO en ce qui concerne les questions pour lesquelles l'UE aurait recours à cette dernière. En pareils cas, tous les Etats membres de l'UE, y compris ceux qui ne sont pas membres à part entière de l'UEO, sont en droit de participer pleinement aux tâches en question. De même, le Conseil de l'UE, en accord avec les institutions de l'UEO, adopterait les arrangements pratiques nécessaires pour permettre à tous les Etats membres de l'UE apportant une contribution de participer pleinement et sur un pied d'égalité à la planification et à la prise de décisions au sein de l'UEO.

Le Protocole sur l'article J.7 du Traité d'Amsterdam stipule que l'Union européenne élaborera, avec l'UEO, des arrangements visant à améliorer la coopération entre elles dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur du Traité. Dans sa «Déclaration sur le rôle de l'Union de l'Europe occidentale et ses relations avec l'Union européenne et avec l'Alliance atlantique», adoptée par ses Ministres le 22 juillet 1997, l'UEO a pris note des parties du Traité d'Amsterdam qui la concernaient. La Déclaration de l'UEO définit également la façon dont cette Organisation perçoit son rôle et ses relations avec l'Union européenne ainsi qu'avec l'Alliance atlantique. Dans l'introduction, il est précisé que l'UEO fait partie intégrante du développement de l'Union européenne, ce qui lui donne accès à une capacité opérationnelle, notamment dans le contexte des missions de Petersberg, et qu'elle constitue un élément essentiel de la construction de l'IESD au sein de l'Alliance, conformément à la Déclaration de Paris et aux décisions prises par les Ministres des pays de l'OTAN à la réunion qu'ils ont tenue à Berlin en juin 1996.

Depuis Amsterdam et la Déclaration de l'UEO du 22 juillet 1997, de nouvelles étapes ont été franchies dans le développement des relations entre l'UEO et l'Union européenne. En septembre 1997, le Conseil de l'UEO a introduit des mesures ayant pour but d'harmoniser le plus possible les présidences de six mois qu'occupent à tour de rôle les pays membres, tant à l'UEO qu'à l'UE. A leur réunion d'Erfurt, en novembre 1997, les Ministres de l'Union européenne ont entériné une décision visant à accroître le rôle des pays observateurs à l'UEO, conformément aux dispositions de l'article J.7(3) du Traité d'Amsterdam. Ces arrangements, destinés à faciliter la coopération entre l'Union européenne et l'UEO dans la gestion des crises, prendront effet dès l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam.

Depuis 1991, l'UEO a établi un cadre qui a permis à un nombre croissant de pays européens de s'associer à ses activités. Dans sa deuxième Déclaration de Maastricht, de 1991, elle a invité les pays qui sont membres de l'Union européenne à adhérer à l'UEO, selon des conditions à convenir conformément à l'article XI du Traité de Bruxelles modifié, ou à devenir observateurs. Dans le même temps, les autres Etats membres européens de l'OTAN ont été invités à devenir membres associés «d'une manière qui leur permette de participer pleinement aux activités de l'UEO». La Déclaration de Petersberg a défini les droits et obligations qu'auraient les Etats membres de l'Union européenne et de l'OTAN qui souhaiteraient devenir membres, observateurs ou membres associés. A la réunion ministérielle qui s'est tenue à Rome le 20 novembre 1992, les pays de l'UEO ont décidé d'élargir l'Organisation et ont invité la Grèce à en devenir le dixième membre, sous réserve de la ratification de cette adhésion par le parlement hellénique. La Grèce a officiellement adhéré à l'UEO en 1995. L'Islande, la Norvège et la Turquie, en leur qualité de pays de l'OTAN, se sont vu accorder le statut de membres associés; le Danemark et l'Irlande, en tant que membres de l'Union européenne, sont devenus observateurs. Après leur adhésion à l'Union européenne, le 1er janvier 1995, et l'accomplissement des procédures parlementaires, l'Autriche, la Finlande et la Suède sont également devenues observateurs à l'UEO.

A l'issue de sa réunion du 9 mai 1994 à Luxembourg, le Conseil des Ministres de l'UEO a publié la «Déclaration du Kirchberg», qui accordait aux neuf pays d'Europe centrale et orientale ayant signé des accords européens avec l'UE le statut d'»associés partenaires» (différent du statut de membres associés de l'Islande, de la Norvège et de la Turquie). La Slovénie est devenue le dixième pays associé partenaire en 1996.

La réunion du Kirchberg a ainsi créé l'actuel système à géométrie variable, comprenant trois niveaux différents de participation, plus un statut d'observateur :

Parmi les autres mesures destinées à développer la capacité opérationnelle de l'UEO figurent l'établissement du Centre satellitaire de Torrejón, en Espagne, inauguré en avril 1993 et chargé d'interpréter et d'analyser les données transmises par satellite pour la vérification des accords de maîtrise des armements, le suivi des crises et la gestion à l'appui des opérations de l'UEO, la création d'un Centre de situation (devenu opérationnel en juin 1996) chargé de surveiller les zones de crise désignées par le Conseil de l'UEO et de suivre l'avancement des opérations de l'UEO, ainsi que la création d'un Groupe des délégués militaires et la réorganisation de la structure militaire du siège de l'UEO, en 1998, conformément aux décisions prises par les Ministres de l'Organisation à leurs réunions de Paris et d'Erfurt, en mai et en novembre 1997.

La coopération entre l'Union de l'Europe occidentale et l'OTAN a été à la base du processus de réactivation de l'UEO et est devenue progressivement plus étroite et plus fréquente. Le 21 mai 1992, le Conseil de l'Union de l'Europe occidentale a tenu sa première réunion officielle avec le Conseil de l'Atlantique Nord, au siège de l'OTAN. Le Secrétaire général de l'UEO assiste désormais régulièrement aux réunions ministérielles du Conseil de l'Atlantique Nord, et le Secrétaire général de l'OTAN est invité aux réunions ministérielles de l'UEO. Les Conseils de l'Atlantique Nord et de l'UEO se réunissent quatre fois par an, et plus souvent en cas de besoin. Un Accord de sécurité a été conclu entre les deux Organisations afin de faciliter l'échange d'informations classifiées. Autres exemples du renforcement de cette coopération pratique : l'UEO a accès au système intégré de télécommunications de l'OTAN en vertu d'un mémorandum d'entente OTAN-UEO, et les Secrétariats et les Etats-majors des deux Organisations se consultent régulièrement.

Un pas important vers une coopération plus étroite entre l'OTAN et l'UEO a été fait lors du Sommet de l'OTAN tenu à Bruxelles en janvier 1994, lorsque les seize pays membres de l'Alliance ont marqué leur plein appui au développement d'une Identité européenne de sécurité et de défense qui consoliderait le pilier européen de l'Alliance tout en renforçant le lien transatlantique et permettrait aux Alliés européens d'assumer une responsabilité plus grande pour leur sécurité et leur défense communes. Ces pays ont exprimé leur soutien au renforcement du pilier européen de l'Alliance par le biais de l'UEO, celle-ci se développant en tant que composante de défense de l'Union européenne. Afin d'éviter un double emploi des capacités, l'OTAN a accepté de mettre à disposition ses moyens collectifs, sur la base de consultations au Conseil de l'Atlantique Nord, pour des opérations de l'UEO menées par les Alliés européens en application de leur Politique étrangère et de sécurité commune. En outre, les Chefs d'Etat et de gouvernement ont souscrit au concept de Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM), qui représente un moyen de faciliter les opérations dictées par les circonstances. Ce concept doit être mis en oeuvre de manière que soient constituées des capacités militaires séparables mais non séparées pouvant être employées par l'OTAN ou par l'UEO, et qui répondent aux impératifs européens tout en contribuant à la sécurité de l'Alliance. Dans le même temps, les Chefs d'Etat et de gouvernement ont réaffirmé que l'Alliance est le forum essentiel de consultation entre ses membres et l'enceinte où ils s'accordent sur les politiques touchant aux engagements de sécurité et de défense des Alliés au titre du Traité de Washington.

Lors de leurs réunions de juin 1996, les Ministres des affaires étrangères et de la défense ont décidé qu'il fallait construire une Identité européenne de sécurité et de défense au sein de l'OTAN, en tant qu'élément essentiel de l'adaptation interne de l'Alliance. Cela permettrait à tous les Alliés européens d'apporter une contribution plus cohérente et plus efficace aux missions et activités de l'Alliance et de manifester ainsi leur volonté d'assumer leur part de responsabilités, d'agir eux-mêmes au besoin, et de renforcer le partenariat transatlantique. Tirant pleinement parti du concept des GFIM, cette Identité se fonderait sur de judicieux principes militaires, serait soutenue par une planification militaire appropriée et permettrait la création de forces cohérentes et efficaces, capables d'opérer sous le contrôle politique et la direction stratégique de l'UEO. Au Sommet de Madrid, en juillet 1997, les Chefs d'Etat et de gouvernement des pays de l'OTAN se sont félicités des grands progrès réalisés dans la construction de l'Identité européenne de sécurité et de défense au sein de l'Alliance afin de mettre en application les importantes décisions politiques prises par les Ministres des affaires étrangères et de la défense en juin 1996, et ils ont demandé au Conseil en session permanente de mener rapidement à bien ses travaux en coopération avec l'UEO.

L'Union de l'Europe occidentale a également apporté sa contribution aux efforts déployés par la communauté internationale dans le cadre des crises survenues dans l'ex-Yougoslavie et en Albanie, en mettant sur pied des opérations de l'UEO et en menant une opération conjointe avec l'OTAN à l'appui des activités des Nations Unies visant à faire cesser le conflit dans l'ex-Yougoslavie.

En juillet 1992, les pays membres de l'UEO ont décidé de mettre à disposition des forces navales dans l'Adriatique afin de contrôler l'application des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité des Nations Unies à l'encontre de la République fédérale de Yougoslavie (Serbie et Monténégro). Des mesures analogues ont été prises, en coordination avec l'UEO, par le Conseil de l'Atlantique Nord réuni en session ministérielle à Helsinki, le 10 juillet 1992, en marge du Sommet de la CSCE.

A leur session conjointe du 8 juin 1993, les Conseils de l'Atlantique Nord et de l'Union de l'Europe occidentale ont approuvé le concept d'opérations conjointes OTAN/UEO d'imposition de l'embargo placées sous l'autorité des deux Organisations. La direction de la force opérationnelle conjointe OTAN/UEO dans l'Adriatique a été confiée à un commandant unique. Le 5 avril 1993, le Conseil des Ministres de l'UEO a décidé d'aider la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie à faire respecter l'embargo des Nations Unies sur le Danube. Cette aide a pris la forme d'une opération menée par les autorités douanières et la police civile en coordination avec d'autres organisations, en particulier l'UE et la CSCE. Les opérations dans l'Adriatique et sur le Danube ont pris fin avec la levée des sanctions par les Nations Unies.

Au début de juillet 1994, l'UEO a envoyé un contingent de policiers à Mostar afin d'y faciliter l'installation d'une administration par l'Union européenne, dans le but d'aider les éléments bosniaques et croates de Mostar à mettre en place une force de police unique dans cette ville. A la fin du mandat de l'administration de l'Union européenne, en juillet 1996, un Envoyé spécial de l'UE a été nommé pour le reste de l'année. Le contingent de policiers de l'UEO a continué de fournir une assistance jusqu'au transfert aux autorités locales des pouvoirs exécutifs de l'Envoyé spécial, le 15 octobre 1996.

En 1997, dans le cadre de la crise en Albanie, le Conseil de l'UEO a décidé de déployer un Elément multinational de conseil en matière de police (EMCP) afin de renforcer l'action de la Force multinationale de protection créée et déployée par plusieurs pays européens sous l'autorité du Conseil de sécurité des Nations Unies (résolution 1101). La mission de l'EMCP, première opération de l'Union de l'Europe occidentale à être dirigée par le Conseil de l'UEO avec le soutien de son Secrétariat et de sa Cellule de planification, consistait à fournir aux autorités policières albanaises les informations et les conseils nécessaires sur l'exercice de la police et du rétablissement de l'ordre public, ainsi que sur leurs responsabilités dans le processus électoral. Le déploiement a commencé en mai 1997, avec la participation de pays membres, de membres associés, d'observateurs et d'associés partenaires de l'UEO. A la demande du gouvernement albanais, le mandat de l'EMCP a été prorogé en septembre 1997, puis à nouveau en avril 1998, cette fois jusqu'en avril 1999, sous réserve d'un examen à mi-parcours devant avoir lieu en octobre 1998.

L'UEO entretient des relations avec un certain nombre de pays et de régions. Des consultations politiques et une coopération pratique sur des sujets d'intérêt commun sont menées dans le cadre d'un dialogue avec la Russie, et portent notamment sur la fourniture d'images russes au Centre satellitaire de l'UEO. Cette dernière est aussi en train d'établir un dialogue avec l'Ukraine, sur la base d'un communiqué conjoint UEO/Ukraine de septembre 1996. L'UEO entretient également un dialogue avec six pays méditerranéens non membres de l'Organisation (l'Algérie, l'Egypte, Israël, le Maroc, la Mauritanie, et la Tunisie). Cela lui permet d'informer ces pays de ses activités et d'échanger des points de vue sur des sujets d'intérêt commun, comme les enseignements tirés des opérations de maintien de la paix. Dans le cadre des efforts déployés par la communauté internationale, l'UEO mène aussi des activités ayant pour but d'aider les pays d'Afrique à se doter de moyens efficaces de maintien de la paix.
 

3.3.4. Le Conseil de l'Europe

Le Conseil de l'Europe compte 40 pays membres, dont les plus récents sont la Hongrie (1990), la Pologne (1991), la Bulgarie (1992), l'Estonie, la Lituanie, la Slovénie, la République tchèque, la Slovaquie et la Roumanie (1993), Andorre (1994), la Lettonie, l'Albanie, la Moldova, l'ex-République yougoslave de Macédoine et l'Ukraine (1995), la Russie et la Croatie (1996).

Le Conseil se compose d'un Comité des ministres, chargé de convenir des actions qui seront entreprises en commun par les gouvernements, et d'une Assemblée de 286 représentants, qui formule des propositions de nouvelles activités et fait fonction, de manière plus générale, de forum parlementaire. Certaines des activités du Conseil de l'Europe sont ouvertes aux pays qui n'en font pas partie; par exemple, l'Arménie, l'Azerbaïdjan, le Bélarus, la Bosnie-Herzégovine et la Géorgie ont un statut particulier de pays invité auprès de l'Assemblée parlementaire. Quant au Saint-Siège, aux Etats-Unis, au Canada et au Japon, ils jouissent d'un statut d'observateurs auprès du Comité des ministres du Conseil.

Le Conseil a conclu environ 165 conventions et accords intergouvernementaux, dont les principaux sont la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la Convention culturelle européenne et la Charte sociale européenne. A sa réunion au sommet tenue à Vienne en 1993, le Conseil de l'Europe a souligné la contribution qu'il apporte à la sécurité démocratique en Europe. Le concept de sécurité démocratique comporte deux aspects : premièrement, il insiste de façon absolue sur la démocratie pluraliste et parlementaire, sur l'indivisibilité et l'universalité des droits de l'homme, ainsi que sur l'Etat de droit et le patrimoine culturel commun enrichi par sa diversité, qui sont les conditions préalables et fondamentales de la sécurité; deuxièmement, il attache une très grande importance à la coopération européenne fondée sur ces valeurs, en tant que méthode d'établissement de réseaux de confiance sur tout le continent, pouvant servir à la fois à prévenir les conflits et à trouver des solutions aux problèmes communs. La promotion de la sécurité démocratique aide à faire face à de multiples dangers pour la sécurité en Europe. Non seulement elle diminue le risque de voir se réinstaller des régimes totalitaires, mais elle permet de répondre aux défis que constituent les violations graves et massives des libertés fondamentales et des droits de l'homme, notamment la discrimination à l'égard d'une partie de la population, les lacunes majeures dans les structures prévues pour l'Etat de droit, les manifestations agressives de nationalisme, de racisme et d'intolérance, ainsi que les tensions et conflits interethniques, le terrorisme et le crime organisé, et la désintégration, les inégalités et les tensions sociales aux niveaux local et régional.

Le Conseil de l'Europe a tenu son deuxième Sommet à Strasbourg, les 10 et 11 octobre 1997, et il a alors adopté un Plan d'action pour ses tâches principales pendant la période menant à son cinquantième anniversaire, en mai 1999, et au-delà. Ce Plan d'action porte sur des questions relatives à la démocratie et aux droits de l'homme, à la cohésion sociale, à la sécurité des citoyens, aux valeurs démocratiques et au pluralisme des cultures. Le 1er février 1998, la Convention cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales est entrée en vigueur. En outre, le Conseil a approuvé la création, à compter du 1er novembre 1998, d'une Cour européenne permanente des droits de l'homme, aux termes du Protocole à la Convention européenne des droits de l'homme, qui prévoit cette création.

Le Plan d'action comportait également des dispositions visant à nommer un Commissaire des droits de l'homme au Conseil de l'Europe. Enfin, une procédure de suivi a été mise en place pour garantir que les Etats membres respectent effectivement les engagements qu'ils ont pris. Un dialogue confidentiel, constructif et non discriminatoire est mené tant au niveau gouvernemental, au sein du Comité des Ministres, qu'au niveau des parlementaires qui composent l'Assemblée.

Le très net élargissement du Conseil de l'Europe intervenu depuis la fin de la Guerre froide et le nombre croissant des conventions conclues témoignent de la détermination des gouvernements des pays membres à établir des structures coopératives conçues pour éviter de nouveaux conflits sur le continent et pour édifier une civilisation européenne commune de pays démocratiques. Les efforts déployés par le Conseil de l'Europe dans ces domaines viennent donc compléter ceux de l'Alliance de l'Atlantique Nord. Le Conseil de l'Europe s'efforce de mettre en oeuvre son Plan d'action en coopération avec les autres organisations européennes et d'autres organisations internationales, notamment l'Union européenne et l'OSCE.
 

Etats membres du Conseil de l'Europe
Albanie	Allemagne	Andorre	Autriche
Belgique	Bulgarie	Chypre	Croatie
Danemark	Espagne	Estonie	ex-République yougoslave de Macédoine
Finlande	France	Grèce	Hongrie
Irlande	Islande	Italie	Lettonie
Liechtenstein	Lituanie	Luxembourg	Malte
Moldova	Norvège	Pays-Bas	Pologne
Portugal	République tchèque	Roumanie	Royaume-Uni
Russie	Saint-Marin	Slovaquie	Slovénie
Suède	Suisse	Turquie	Ukraine

Pays candidats
Arménie	Azerbaïdjan	Bélarus	Bosnie	Géorgie

Pays ayant un statut particulier de pays invités
Arménie	Azerbaïdjan	Bélarus (statut retiré provisoirement)	Bosnie	Géorgie

Pays ayant un statut d'observateurs
Canada	Etats-Unis	Japon	Saint-Siège

3.4. Le Conseil de Coopération Nord-Atlantique (CCNA)

3.4.1. origines

La création, en décembre 1991, du Conseil de coopération nord-atlantique a instauré un cadre pour le dialogue et la coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale ainsi qu'avec les nouveaux Etats indépendants issus de l'ex-Union soviétique.

Le développement du dialogue, du partenariat et de la coopération avec les Etats partenaires repose sur les principes définis dans le concept stratégique de l'OTAN, adopté par les chefs d'Etat et de gouvernement à Rome en novembre 1991. La constitution du CCNA a été l'aboutissement d'un certain nombre de mesures prises par les membres de l'Alliance pour tenir compte des changements fondamentaux qui se sont produits dans les pays d'Europe centrale et orientale.

La réunion inaugurale du CCNA s'est tenue le 20 décembre 1991 avec la participation de 25 pays, dont les 16 membres de l'OTAN. D'autres pays ont adhéré ultérieurement au CCNA (voir ci-dessous), soit en qualité de membre à part entière, soit en qualité d'observateur. Les réunions du CCNA se tenaient au niveau des Ministres des affaires étrangères ou de leurs représentants au moins une fois par an.

La dernière réunion du Conseil de coopération nord-atlantique s'est tenue à Sintra (Portugal) le 30 mai 1997, et a été suivie de la réunion inaugurale du Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA).

La composition du CCNA et les activités organisées dans son cadre sont décrites ci-après. Il est à noter que la plupart de ces activités se poursuivent dans le cadre du CPEA.
 

3.4.2. composition

En 1997, le CCNA comptait 40 membres : les 16 pays de l'OTAN et les pays suivants :

Albanie	Kazakstan	Slovénie
Arménie	Républ. kirghize	Tadjikistan
Azerbaïdjan	Lettonie	l'ex-République yougoslave de Macédoine
Bélarus	Lituanie
Bulgarie	Moldova
Républ. tchèque	Pologne
Estonie	Roumanie	Turkménistan
Géorgie	Russie	Ukraine
Hongrie	Républ. slovaque	Ouzbékistan

L'Autriche, la Finlande, la Suède et la Suisse avaient un statut d'observateur en tant que participants au Partenariat pour la paix (cf. Informations de base n° 9).
 

A leur réunion de décembre 1996, les Ministres de l'OTAN, convenant de faire passer une nouvelle étape au concept de coopération et de partenariat, ont décidé de "travailler avec nos Partenaires sur l'initiative visant à créer un Conseil de partenariat atlantique (CPA), nouveau mécanisme de coopération unique qui constituerait un cadre permettant d'accroître les efforts en matière de coopération pratique dans le contexte du PPP et de développer la dimension politique du Partenariat", ce nouveau CPA devant se fonder "sur les éléments du CCNA et du PPP que nos Partenaires et nous-mêmes jugeons les plus utiles".

3.4.3. activités

3.5. Le conseil conjoint OTAN-Russie

A l'issue de négociations menées par le Secrétaire général de l'OTAN et le Ministre russe des Affaires étrangères, l'OTAN et la Russie ont signé le 27 mai 1997, à Paris, l'Acte fondateur sur les relations, la coopération et la sécurité mutuelles entre l'OTAN et la Fédération de Russie.

L'Acte Fondateur reflète l'évolution du contexte de sécurité en Europe et constitue de la part de l'OTAN et de la Russie l'engagement durable de construire ensemble une paix durable et ouverte à tous dans la région euro-atlantique. Outre des accords sur les principes qui sous-tendent le partenariat OTAN-Russie et sur des domaines spécifiques se prêtant à un renforcement de la coopération aux niveaux politique et militaire, l'Acte fondateur établit un nouveau forum, le Conseil conjoint permanent OTAN-Russie. Ce Conseil sera le lieu de consultation, de coopération et, dans toute la mesure du possible, de recherche de consensus entre l'Alliance et la Russie.
 

La "Charte sur un partenariat spécifique entre l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord et l'Ukraine" a été paraphée à Sintra (Portugal) le 29 mai 1997. Elle a été signée à Madrid, en juillet 1997, par le Président de l'Ukraine, M. Koutchma, et par les chefs d'Etat et de gouvernement des pays de l'OTAN.

Cette Charte repose sur des principes communs partagés par l'OTAN et par l'Ukraine et vise à contribuer au renforcement de la stabilité et des valeurs démocratiques en Europe centrale et orientale. Elle représente une décision de l'Ukraine et de l'Alliance de renforcer les relations établies par la participation de l'Ukraine au CCNA et au PPP. Dans le cadre de ce processus, le Secrétaire général Javier Solana et le Ministre des Affaires étrangères, Hennadi Oudovenko, ont inauguré à Kiev, le 7 mai 1997, un Centre d'information et de documentation de l'OTAN. D'autres étapes sont envisagées. Afin de superviser le développement de ces relations, une Commission OTAN-Ukraine est actuellement mise en place. Cette Commission se réunira deux fois par an au minimum pour faire le point de la situation.

3.7. Le dialogue sur la Méditerranée

La sécurité en Europe est étroitement liée à la sécurité et à la stabilité en Méditerranée. La dimension méditerranéenne est l'une des diverses composantes de l'architecture de sécurité européenne. C'est pourquoi, l'OTAN a entamé un dialogue avec six pays de la région : Egypte, Israël, Jordanie, Mauritanie, Maroc et Tunisie. A la réunion ministérielle du Conseil de l'Atlantique Nord tenue à Sintra (Portugal) le 29 mai 1997, les Ministres des Affaires étrangères de l'OTAN ont réaffirmé qu'ils attachent une grande importance à la sécurité et à la stabilité dans la région méditerranéenne et ont décidé d'intensifier encore le dialogue avec les pays de la région. Ils ont recommandé la création, sous l'autorité du Conseil, d'un nouveau comité qui se verrait confier la responsabilité générale du dialogue.

4. L'OTAN à l'épreuve du feu: le Kosovo

4.1. rappel chronologique

En 1998, les pays de l'OTAN et la communauté internationale se sont vivement inquiétés devant l'escalade du conflit opposant, au Kosovo, les militaires serbes et les forces Kosovares, en raison des conséquences humanitaires de ce conflit et du risque de le voir se propager à d'autres pays de la région. En octobre, l'OTAN a brandi la menace de frappes aériennes pour contraindre le régime de M. Milosevic à retirer une partie de ses troupes, contribuer à mettre fin à la violence et faciliter le retour des réfugiés dans leurs foyers. Elle a renoncé aux frappes au tout dernier moment, le Président Milosevic ayant accepté de se plier aux exigences de la communauté internationale.

Le 15 octobre, un accord a été conclu, exigeant des deux parties au conflit qu'elles respectent les résolutions du Conseil de sécurité. Il a également été décidé que l'OSCE mettrait sur pied une mission de vérification au Kosovo, qui s'assurerait de l'application de l'accord sur le terrain, et que l'OTAN organiserait une mission de surveillance aérienne. L'OTAN a alors déployé une force militaire spéciale dans l'ex-République yougoslave de Macédoine , chargée d'évacuer les vérificateurs de l'OSCE si une reprise du conflit devait mettre leur vie en danger.

Le Kosovo, naguère province autonome de la Serbie et ayant un statut de quasi-république dans l'ex-Yougoslavie, est peuplée à 90 % d'Albanais. Elle est soumise à une répression policière depuis que, en 1989, M. Slobodan Milosevic y a supprimé tous les droits culturels, sociaux et politiques des Albanais. Au sein de l'actuel pouvoir serbe, M. Vojislav Sesselj, fondateur des milices fascistes Les Aigles blancs, qui a rejoint le gouvernement en février 1998, est en pointe : il prône l'élimination des Kosovars et la colonisation de la province par des Serbes expulsés de Croatie et de Bosnie.

Le fossé culturel entre le système militaro-diplomatique de l'OTAN et les volontés archaïques de puissance qui animent les dirigeants serbes est tel que l'alliance atlantique ne semble pas adaptée. Pourtant, les massacres en cours étaient prévisibles. Malgré le sabotage des clauses politiques des accords de Dayton sur la Bosnie, les Européens se sont endormis sur l'idée que la frappe aérienne de l'OTAN et la présence américaine à Brcko et en Macédoine vaccinaient contre de nouvelles menaces des fascismes balkaniques. Mais l'OTAN n'est-elle pas devenue aussi incapable que l'ONU de peser préventivement sur la montée des crises ?

Les Etats-Unis avaient pris trois engagements sur le Kosovo. D'abord, il ne devait pas y avoir de massacre. La présence des soldats américains en Macédoine et la « mainmise » sur l'Albanie garantissaient depuis la déclaration formelle du président George Bush en 1992 contre un effet domino entraînant vers une guerre balkanique générale. La hantise de l'OTAN était de voir la Grèce et la Turquie s'affronter. Ensuite, les Etats-Unis, sous la présidence de M. William Clinton, se sont investis, militairement et politiquement, dans le noeud de l'ex-Yougoslavie.

Enfin, par ces choix, ils ont fait des Balkans un enjeu majeur de leur sécurité nationale, alors qu'il n'y a là ni pétrole ni grands marchés à conquérir. Ils cherchent à maîtriser la malédiction de Babel, remise à jour par le paradigme de Samuel Huntington sur le « choc des civilisations », tout en affermissant leur commandement stratégique sur l'Europe du Sud. Les Etats-Unis ont mis en avant le « président » des Albanais du Kosovo, M. Ibrahim Rugova, qui a misé sur la non-violence. Si Washington ne tenait pas ses engagements, celui-ci risquerait de rejoindre M. Yasser Arafat dans une galerie des martyrs de la non- violence et des victimes de leur foi dans la parole des Etats-Unis. Attention que  l'OTAN en 1998 n'est déjà plus manoeuvrante sans l'action au sein du Groupe de contact sur l'ex-Yougoslavie - qui comprend la France, l'Allemagne, l'Italie, la Russie, les Etats-Unis et le Royaume-Uni - et surtout sans la nouvelle classe d'alliés de second rang, membres du Partenariat pour la paix (Partnership for Peace, PFP) et sans les Russes, à laquelle elle est liée par l'Acte fondateur Russie-OTAN. L'hégémonie américaine s'exerce ainsi sur un espace trop vaste.

La politique de l'OTAN entre janvier et mai derniers est restée d'isoler le Kosovo des autres zones à forte densité de population albanaise - Albanie et Macédoine -, en écartant l'idée d'une intervention. Ce freinage ne change pas après les massacres de mars : les Européens et la Russie répugnent à mettre en cause les frontières de la Serbie, et Washington craint encore de fragiliser par une action au Kosovo le premier ministre social- démocrate, Milorad Dodik, de Banja Luka (République serbe de Bosnie). Le 30 mars dernier une première délégation de l'OTAN se rendait à Tirana au titre de l'IPP (Individual Partnership Program) du PFP. Elle planifie l'envoi en Albanie d'experts civils et militaires couvrant quatre domaines : l'assistance humanitaire, la sécurité des dépôts d'armes et munitions, l'entraînement et le transport d'observateurs à la frontière et la budgétarisation de la restructuration des forces albanaises .

Mais Tirana exige plus. Son Parlement prend position le 17 avril en faveur d'un redéploiement de troupes de l'OTAN en Albanie même. Il est seul à préconiser alors, pour le Kosovo, l'instauration d'un « protectorat international ».

Pour consolider la Macédoine - dont le nom officiel est, à la suite d'un compromis avec la Grèce, Former Yougoslavia Republic of Macedonia (Fyrom), ancienne République yougoslave de Macédoine - le Conseil atlantique du 7 avril avait prévu uniquement d'organiser en septembre des manoeuvres dans le cadre du Partenariat pour la paix. Le secrétaire à la défense William Cohen explique alors que les Etats-Unis soutiennent la prolongation d'une présence militaire internationale (notamment américaine) au-delà de la date limite du 31 août. La Bulgarie voisine, membre du PFP, désigne le nationalisme comme fauteur de troubles, car elle estime, fin avril, que « la détérioration de la situation au Kosovo, la formation d'un gouvernement ouvertement nationaliste en Serbie et l'instabilité en Albanie » démontrent « la nécessité d'élargir l'OTAN à l'Europe du Sud-Est ».

Depuis le début avril 1998, l'OTAN préparait la réunion tenue fin mai à Luxembourg sur le « nouveau concept stratégique », qui doit remplacer celui de 1991, qui fait encore allusion à l'équilibre stratégique avec la Russie et ne parle ni du Partenariat pour la paix ni de l'élargissement aux trois nouveaux membres - Hongrie, Pologne et Tchéquie - ni de l'Acte OTAN-Russie. Les discussions portent sur des questions générales : la lutte contre la prolifération est-elle une tâche centrale (core task) ? Comment distinguer les activités entreprises au titre de l'article 5 de la Charte atlantique - défense contre l'agression envers les Etats membres - des autres - les projections de force hors zone OTAN - désormais les plus prévisibles ? Faut-il un mandat de l'ONU pour mener des opérations de paix, ou l'OTAN peut-elle intervenir, comme les Etats-Unis le défendent, « en évoquant la Charte de l'ON » ? La France, mais aussi la Russie et la Chine, restent attachées à la prééminence du Conseil de sécurité, comme elles l'ont montré lors de la crise irakienne de février dernier.

En l'absence d'accord politique, l'OTAN s'est contentée de mesures techniques de mise en place des institutions du Partenariat pour la paix et de l'Acte fondateur Russie-OTAN : ouverture, le 1er avril, d'une représentation militaire de l'OTAN à Moscou ; une délégation diplomatique permanente russe auprès de l'OTAN sera hébergée dans le nouveau bâtiment des pays partenaires. Les Russes ont, depuis Dayton, une délégation militaire permanente à Mons (Belgique), au quartier général du Shape . Selon le paragraphe 13 de l'Acte fondateur, des consultations rapides et des décisions communes sont prévues non pas en cas d'agression, mais de situation « mettant en cause la stabilité».

M. Javier Solana, secrétaire général de l'OTAN précisait, le 9 avril, que l'objectif de l'Alliance est de « favoriser la stabilité et la sécurité » dans toute la « région euroatlantique  ». Les « succès de l'année 1997 » qu'il énumère sont : la création du Conseil de partenariat euroatlantique, la création du Conseil permanent OTAN-Russie et de la Commission OTAN-Ukraine, enfin l'installation auprès du siège de l'OTAN d' « un élément (sic) d'état-major du PFP qui dépend de l'état-major international de l'Alliance». Ainsi, le « globalisme » transatlantique et transasien gagne du terrain : partenaires devient un mot plus important qu'alliés. Il déborde la qualité propre aux membres du Partnership for Peace de l'Europe de l'Est.

Du point de vue européen, ce triomphe d'une structure de consensus n'est guère favorable à la gestion des crises. A la réunion à Rhodes du Conseil des ministres de l'UEO, les 11 et 12 mai dernier, on a évoqué le développement du rôle opérationnel de l'UEO et de la mise sur pied d'une cellule de planification. Mais sur le Kosovo la position est équilibrée conformément aux positions non interventionnistes de l'OTAN. Elle « condamne » « l'usage excessif de la force », ainsi que « tout acte de terrorisme » ; elle appuie « l'intégrité territoriale de la République fédérale de Yougoslavie » (non de la Serbie) tout en considérant le statu quo au Kosovo comme inacceptable ; elle promet en cas de meilleure conduite une « réintégration de la Yougoslavie dans la communauté internationale ». Selon le ministre grec de la défense, Apostolos Tsohatzopoulos , « nul n'a l'intention d'appuyer une intervention, à moins que d'autres [organisations] le souhaitent».

A l'assemblée de l'UEO, en revanche, M. Luis Maria de Puig (socialiste espagnol), son président, proclame : « Etant donné l'attitude négative de la Serbie face à la médiation internationale, l'UEO devrait se préparer à une intervention, qui n'aurait lieu que si la situation s'aggrave et en l'absence de toute possibilité de solution politique négociée. » Il demande que la cellule de planification de l'UEO présente un catalogue d'options opérationnelles et qu'on définisse « un concept stratégique sur les intérêts communs européens ». L'UEO, dit-il, « est là pour garantir la paix et pas seulement pour gérer des crises ». Elle s'est dotée déjà d'une vraie capacité opérationnelle de gestion des crises « mais faute de volonté politique, elle ne se sent pas la capacité de l'utiliser».

Poussé par l'opinion de certains pays méditerranéens, le Conseil de l'OTAN amorce un virage par étapes successives : le 20 mai dernier il passe en revue plusieurs options militaires pour « renforcer la sécurité » de l'Albanie, de la Macédoine et du Kosovo. L'envoi de 2 000 à 20 000 hommes en Albanie est étudié. Mais, le 27 mai, au Conseil conjoint permanent OTAN-Russie, M. Evguenei Primakov, le ministre russe des affaires étrangères, rappellera discrètement que, selon lui, toute mesure prise par l'OTAN doit être entérinée au préalable par l'ONU. M. Hubert Védrine, le ministre français des affaires étrangères, se félicite alors du rapprochement OTAN-Russie sur la Bosnie et le Kosovo. C'est un barrage aux exigences de l'urgence humanitaire, que les Etats-Unis transformeraient volontiers en un droit d'ingérence.

Le 3 juin, les ambassadeurs au Conseil permanent, préoccupés par les milliers de réfugiés, dépêchent en Albanie et en Macédoine deux missions mises à la disposition du Haut Comité aux réfugiés (HCR) ; les planificateurs militaires parlent pour la première fois d' « options en vue d'un éventuel déploiement en Albanie, en Macédoine, le long de la frontière avec le Kosovo ou au Kosovo même». Le 9 juin, le premier ministre britannique fait sa tentative d'offensive à l'ONU en dénonçant la « barbarie serbe ». En élisant, le 31 mai, une majorité parlementaire favorable au président Milo Djukanovic, le Monténégro a manifesté son désir de se détacher de la Yougoslavie de M. Milosevic, voire de s'acheminer vers l'indépendance par sécession. Le Monténégro, où il existe une petite minorité albanaise, accueille d'ailleurs depuis des semaines les Kosovars en fuite.

Les manoeuvres aériennes, décidées rapidement par l'OTAN pour la Macédoine et l'Albanie le samedi 13 et qui commencent le 15 juin, visent au repérage d'objectifs situés sur le territoire du Kosovo pour des frappes éventuelles. La menace d'intervention se précise donc. Le président russe Boris Eltsine, toujours hostile à une action de l'OTAN hors du cadre de l'ONU, a manifesté sa prédilection pour les nouveaux dirigeants du Monténégro, position menaçante pour M. Slobodan Milosevic, qu'il a reçu le 16 juin en espérant l'obliger à cesser ses exactions et à négocier. L'exigence, par le Conseil atlantique du 15 juin, d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies avant toute intervention, rejette la position américaine initiale. Quoi qu'il en soit de l'avenir, la prévention et la dissuasion ont échoué et l'OTAN, cette fois, n'a pas fait ses preuves.

Si on veut que l'Europe accède à cette souveraineté à l'échelle globale qui lui permettrait de défendre sa sécurité à la fois contre les paralysies du consensus globaliste préconisé par le président Clinton et contre le communautarisme sanglant accepté par la droite américaine, le Kosovo est un dernier avertissement. Partout, les Etats-Unis cherchent à engluer divers systèmes de commandements et de responsabilités dans un réseau pragmatique dont ils seront les seuls dirigeants, et qui agira par influence organisationnelle plus que par décision politique. C'est une formule instable et dangereuse. L'Europe devra reprendre son autonomie et restaurer un système diplomatique et militaire de sécurité préventive fondée sur des accords politiques.

4.2. bilan militaire

 Le 23 mars 1999, l'émissaire américain Richard Holbrooke est sur le point de quitter le palais présidentiel. Il a tenté une dernière fois de convaincre M. Milosevic d'accepter un règlement négocié de la crise du Kosovo. Et il a échoué.

 Au moment de prendre congé, il demande au président yougoslave: "Vous comprenez ce qui va arriver une fois que je serai parti ?". "Oui. Vous allez nous bombarder", répond M. Milosevic. Vingt-neuf heures plus tard, le 24 mars au soir, les premiers missiles de croisière de l'OTAN s'abattent sur la Yougoslavie.

 Les frappes, prévues pour durer quelques jours, dureront onze semaines. Lorsqu'elles débutent, les exigences internationales ne comportent pas le départ de M. Milosevic du pouvoir. Il s'agit de le contraindre à signer un plan de paix pour le Kosovo, où les forces de Belgrade affrontent depuis plus d'un an les séparatistes de l'Armée de libération du Kosovo (UCK) et répriment durement la population albanaise.

 Toutefois, au fil des bombardements, les buts de guerre vont évoluer. Lorsque des dizaines, puis des centaines de milliers d'Albanais du Kosovo, chassés par les forces serbes ou en fuite, commencent à déferler sur l'Albanie et la Macédoine, M. Milosevic est comparé à Hitler.

 Quand la guerre prend fin le 10 juin, l'ancien interlocuteur incontournable des grandes puissances est devenu pour l'Occident un paria, inculpé de crimes contre l'humanité par le Tribunal pénal international (TPI). Et toute aide occidentale à la reconstruction de la Yougoslavie, dont les infrastructures civiles sont dévastées, est soumise à son départ.

 Pendant l'été 1999, le pouvoir de M. Milosevic a brièvement paru ébranlé. Mais l'incapacité de l'opposition serbe à s'unir lui a donné la possibilité de se consolider. Une campagne très médiatisée de reconstruction et un hiver relativement clément lui ont permis d'éviter une explosion sociale liée aux conséquences de la guerre.

 Depuis quelques semaines, les autorités se sont lancées dans une campagne contre les médias indépendants ou d'opposition, fermant une dizaine de radios ou de télévisions. Des analystes y voient une préparation en vue d'élections, anticipées ou non.

 Les élections municipales et fédérales doivent normalement avoir lieu à la fin de l'année. Un sondage publié mardi par le quotidien belgradois Blic place le Parti socialiste de Serbie (SPS), que préside M. Milosevic, en tête des intentions de vote avec 17%, à égalité avec le Mouvement serbe du renouveau (SPO), le parti d'opposition de Vuk Draskovic.

 Le SPS est actuellement en coalition avec le Parti radical serbe (SRS) de l'ultra-nationaliste Vojislav Seselj et avec la Gauche yougoslave (JUL), le parti néo-communiste de Mira Markovic, épouse de M. Milosevic. L'opposition, elle, s'est théoriquement unie en janvier, mais elle n'a lancé depuis aucune action commune sérieuse contre le pouvoir.

 Le président yougoslave, auquel les conflits ont souvent permis de renforcer son pouvoir, est accusé par des responsables occidentaux de provoquer des incidents entre Albanais et Serbes au Kosovo, devenu un protectorat de l'ONU et de l'OTAN.

 Ils le soupçonnent aussi de faire monter la tension dans la vallée de Presevo, une région située en bordure du Kosovo et où vivent quelque 70.000 Albanais.

 Mais surtout, M. Milosevic est accusé de préparer des troubles au Monténégro pour déstabiliser le président réformateur Milo Djukanovic. Dans une interview au journal autrichien Der Standard, M. Djukanovic vient d'évoquer le risque d'une "guerre civile" dans sa petite république.

Zéro mort parmi les soldats de l'Alliance atlantique, 545 dans les rangs de l'armée yougoslave, c'est le bilan des 78 jours de campagne aérienne alliée contre la Yougoslavie.

 Aucun pilote de l'OTAN n'a été tué au combat du 24 mars au 10 juin. Toutefois, deux sont morts en Albanie lorsqu'un hélicoptère américain Apache en mission d'entraînement s'est écrasé. Et un militaire allemand a été tué dans un accident de la route également en Albanie.

 De son côté, Belgrade a reconnu en janvier que la guerre du Kosovo avait fait 545 morts dans l'armée yougoslave et que 33 militaires étaient portés disparus.

 Pour ce qui est des victimes civiles des bombardements, Belgrade a donné des bilans d'au moins 1.200 à 5.000 victimes, chiffres impossibles à vérifier, comme le nombre des victimes des "bavures" commises par l'aviation alliée.

 L'Alliance a toujours dit ne pas être en mesure de confirmer les bilans donnés de sources serbes.

 Selon une enquête de l'organisation humanitaire Human Rights Watch publiée en février, les bombardements de l'OTAN ont provoqué la mort d'environ 500 civils.

 Pendant la campagne aérienne, les avions de l'OTAN ont effectué 38.000 sorties aériennes, dont 10.000 bombardements et 2.700 missions contre la défense aérienne serbe, selon des chiffres de l'Alliance.

 Ayant commencé avec un peu moins de 400 avions, les alliés ont terminé leur opération avec 1.100 appareils de tous types, stationnés sur des porte-avions et dans différents pays européens.

 L'OTAN a reconnu la perte de deux appareils américains, un bombardier furtif F-117 et un chasseur bombardier F-16. Dans les deux cas, les pilotes ont été récupérés sains et saufs. Belgrade revendique la destruction de 47 avions, quatre hélicoptères et 21 drones (avions de reconnaissance sans pilote).

 Dans un bilan publié en septembre, le commandant suprême des forces alliées en Europe, le général Wesley Clark a affirmé que l'Alliance avait détruit 93 chars serbes, révisant à la baisse de précédents chiffres du Pentagone faisant état de 122 chars détruits. Belgrade, de son côté, n'a reconnu la destruction que de 13 chars.

 L'Alliance atlantique n'a enfin jamais donné d'indications sur le coût de son opération, pris en charge par les pays participants en proportion des moyens aériens fournis à l'organisation.

 Par ailleurs, le Haut commissariat des Nations Unies aux réfugiés (HCR) avait estimé à plus de 986.000 le nombre total de réfugiés du Kosovo à la fin du conflit le 10 juin. La plupart d'entre eux sont depuis retournés chez eux.

 Environ 240.000 Serbes et autres non Albanais ont fui le Kosovo depuis le déploiement de la force multinationale (KFOR) dans la province en juin 1999, selon le HCR.

Un an après avoir gagné la guerre contre le président yougoslave Slobodan Milosevic, l'OTAN se sent piégée au Kosovo où sa mission de paix est plus difficile que prévu.

 La victoire passée, l'enthousiasme des pays de l'Alliance atlantique pour une opération qui leur coûte cher a fléchi avec les affrontements perpétuels entre les communautés albanaise et serbe à Kosovska Mitrovica, dans le nord de la province.

 Récemment, le général Wesley Clark, commandant suprême des forces alliées en Europe, et le général Klaus Reinhardt, commandant de la force multinationale de paix (KFOR), se sont plaints que plusieurs pays avaient retiré des troupes depuis l'automne.

 Après avoir promis de nombreux soldats au début de la mission de paix en juin dernier, certains alliés, en particulier le Royaume-Uni, ont discrètement réduit leurs effectifs au cours des derniers mois.

 La KFOR compte actuellement au Kosovo 37.200 hommes venus de 36 pays, dont 30.000 fournis par les alliés de l'OTAN, contre environ 42.000 (dont 35.000 des pays de l'Alliance) au début de l'automne dernier.

 Le général Clark a dû taper du poing sur la table en février et demander publiquement l'envoi de trois bataillons supplémentaires, soit environ 2.000 hommes, pour faire face à la situation explosive au nord de la province.

 Mais de nombreux pays de l'OTAN ne partagent pas l'avis du général américain, soutenu par les Etats-Unis et la France, sur la nécessité de renforcer la KFOR.

"La mission de l'OTAN au Kosovo est un succès", répète à la moindre occasion le secrétaire général de l'OTAN, le Britannique George Robertson, qui rappelle plutôt la nécessité d'envoyer des policiers.

 En neuf mois, "des centaines de milliers de réfugiés kosovars sont retournés dans leurs maisons sous la protection de la KFOR. Des écoles ont été rouvertes, les infrastructures et les maisons sont reconstruites", s'est-il félicité récemment.

 Au delà des discours de circonstance, l'OTAN se sent piégée et craint d'être considérée par les Albanais comme une armée d'occupation si sa mission dure trop longtemps, estime un diplomate de l'Alliance qui a requis l'anonymat. "Un an après, rien n'est réglé", constate-t-il.

 Malgré un plan de stabilisation pour Mitrovica mis en place par la KFOR, de violents heurts ont encore opposé la semaine dernière des soldats français de la force multinationale à des centaines de Serbes, faisant une dizaine de blessés.

 L'OTAN a entériné la semaine dernière l'envoi au Kosovo de deux bataillons, français et italien, soit environ 1.000 hommes, comme renforts à Kosovska Mitrovica. De son côté, Londres a annoncé dimanche l'envoi de 170 soldats supplémentaires.

 "C'est une question de quelques milliers d' hommes supplémentaires, afin de revenir au niveau des effectifs promis pour permettre au commandement de la KFOR de mener sa tâche", selon un responsable de l'OTAN.

 La mission de la KFOR est aussi compliquée par les restrictions que plusieurs pays mettent à l'utilisation de leurs soldats. Les Etats-Unis notamment veulent éviter que leurs troupes prennent trop de risques alors que la campagne électorale américaine bat son plein.

 Selon leur législation nationale et les accords passés avec l'Alliance, de nombreux contingents de la KFOR ne peuvent faire du maintien de l'ordre, procéder à des perquisitions, surveiller les frontières ou bien se rendre dans les zones du Kosovo qui ne leur ont pas été attribuées.

 Seuls les soldats britanniques, français et italiens peuvent se déployer sans aucune restriction.
 

 Le secrétaire général de l'OTAN George Robertson, le haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'Union européenne Javier Solana et le coordonnateur du Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est doivent rencontrer les Premiers ministres albanais, bulgare, croate, hongrois, macédonien et roumain ainsi que le président en exercice de la Fédération croato-musulmane, l'une des deux entités de Bosnie, Ejup Ganic.

 Cette réunion intervient au moment où la situation en ex-Yougoslavie est particulièrement tendue, notamment au Kosovo où des heurts violents ont opposé des manifestants serbes à la KFOR, force dirigée par l'OTAN, et où d'autres incidents violents dans les régions de Bujanovac et de Presevo (sud de la Serbie) suscitent l'inquiétude en Yougoslavie et à l'étranger.

 M. Robertson a qualifié jeudi le Kosovo et le Monténégro de "foyers de crise" au sujet desquels "l'OTAN est très préoccupée". "Nous ferons ce qui doit être fait", a-t-il dit, prédisant que le président yougoslave Slobodan Milosevic "va continuer, sans aucun doute, à tenter de créer des troubles dans les Balkans".

 Les heurts jeudi entre Serbes et la KFOR dans la ville de Mitrovica, dans le nord du Kosovo, ont fait une dizaine de blessés, et l'OTAN a annoncé l'envoi de 1.000 soldats supplémentaires dans cette ville.

 Dans le sud de la Serbie, des incidents violents ont également lieu dans les régions de Bujanovac et de Presevo où vit une forte communauté albanophone.

 L'Albanie a condamné les actions des "milieux extrémistes" albanais dans cette région et lancé un appel contre la violence.

 Le secrétaire général de l'ONU Kofi Annan a de son côté dénoncé jeudi les "provocations" des Albanais du Kosovo dans le sud de la Serbie et s'est déclaré "préoccupé" des derniers développements dans la province.

 L'OTAN juge en outre que le président Milosevic prépare le terrain pour passer à l'action militaire au Monténégro.

 "Le noeud se referme" au Monténégro où "émerge un modèle clair de ce que nous avons déjà vu dans les Balkans", a estimé mercredi le commandant suprême des forces de l'OTAN en Europe, le général américain Wesley Clark.

 Les participants de la réunion de Budapest devraient aussi passer en revue la situation en Bosnie et la réouverture du trafic fluvial du Danube, impraticable depuis la guerre du Kosovo en raison de la présence de débris de ponts bombardés par l'OTAN.

 Cette rencontre est la deuxième de ce type après une première réunion informelle en janvier en Bulgarie qui avait permis à plusieurs dirigeants des Balkans de rappeler qu'ils étaient pénalisés par les sanctions internationales imposées à l'ex-Yougoslavie.

 Ils avaient demandé à cette occasion des compensations financières et douté publiquement du bien-fondé de ces sanctions qui, selon eux, ratent leur cible.
 

4.3.Les leçons problématiques de l'intervention

Beaucoup de questions se posent sur la légitimité des bombardements de la Yougoslavie effectués par l'OTAN. Elles renvoient à deux interrogations fondamentales : d'une part, sur l'existence de règles d'un ordre mondial acceptées et applicables, et, d'autre part, sur leur pertinence dans le cas du Kosovo.

Les fondements du droit international et de l'ordre international, qui engagent tous les Etats, sont la Charte des Nations unies et les résolutions qui en découlent, ainsi que les arrêts de la Cour internationale de justice. Ces textes interdisent la menace ou l'usage de la force, sauf autorisation explicite du Conseil de sécurité après qu'il a constaté l'échec des moyens pacifiques, ou, jusqu'au moment où il décide d'intervenir, en cas de légitime défense contre « une attaque armée », concept juridique précisément délimité.

Cela ne couvre évidemment pas toutes les situations. Ainsi, il existe pour le moins une tension, voire une radicale contradiction entre les règles de l'ordre mondial posées par la Charte des Nations unies et les droits énoncés par la Déclaration universelle des droits de l'homme, autre pilier de l'ordre mondial. La Charte bannit le viol, par la force, de la souveraineté des Etats, alors que la Déclaration universelle garantit les droits des individus contre les Etats oppresseurs. Le problème de l'« intervention humanitaire » résulte de cette tension. C'est ce droit d'ingérence qui est revendiqué par l'OTAN-Washington au Kosovo. Il est en général validé, dans les médias, par les éditoriaux et les informations - et, dans ce dernier cas, par la terminologie utilisée.

Cette question est abordée dans un récent article du New York Times  titré : « Des juristes justifient l'usage de la force ». La parole est donnée à M. Allan Gerson, ancien conseiller juridique auprès de la mission américaine aux Nations unies, et les noms de deux autres spécialistes sont cités. L'un, M. Ted Galen Carpenter, « tourne en dérision les arguments de l'administration » et rejette le prétendu droit d'intervention. Pour M. Jack Goldsmith, spécialiste de droit international à la faculté de droit de Chicago, ceux qui critiquent les bombardements de l'OTAN le font sur la base d' « un solide dossier juridique », « mais beaucoup de gens pensent qu'il existe bien une coutume et un usage » pour l'exception que constitue une intervention humanitaire. Tels sont, en bref, les arguments avancés pour justifier le choix de la conclusion qui donne son titre à l'article.

On peut juger raisonnable la remarque de M. Goldsmith, du moins si l'on accepte que les faits justifient l'invocation de la « coutume » et de l' « usage ». Il n'est cependant pas inutile de garder un truisme présent à l'esprit : le droit d'intervention humanitaire, s'il existe, repose sur la « bonne foi » de ceux qui interviennent, et qui doit être appréciée non pas à l'aune de leur discours, mais sur la base de leurs actions passées, en particulier de leur respect des principes du droit international et des décisions de la Cour internationale de justice.

Que l'on considère, par exemple, les propositions d'intervention de l'Iran en Bosnie afin d'empêcher les massacres de Musulmans, à un moment où l'Occident restait passif. Elles furent traitées par le ridicule et, en fait, ignorées. Outre la subordination à la puissance dominante, la raison était que nul ne pouvait se porter garant de la « bonne foi » du régime de Téhéran. Mais, pour une personne rationnelle, une question simple se pose : les actes passés de terreur et d'intervention iraniens sont-ils pires que ceux des Etats-Unis ? Et peut-on croire à la « bonne foi » du seul pays qui ait mis son veto à une résolution du Conseil de sécurité appelant à respecter le droit international ? Tant que l'on ne passera pas les discours au crible de ces questions, toute personne honnête les récusera comme autant de simples coups de chapeau à une idéologie. Ce serait un exercice utile que de déterminer ce qui, dans la production écrite - les médias et le reste - passerait ce test avec succès.

On peut se demander dans quelle mesure ces diverses considérations s'appliquent au cas du Kosovo. Déjà, l'année passée, ce territoire a connu une catastrophe humanitaire imputable, pour l'essentiel, aux forces militaires yougoslaves. La majorité des victimes ont été des Kosovars d'origine albanaise : deux mille morts et des centaines de milliers de réfugiés, selon les estimations les plus courantes. Dans un tel cas, les pays tiers ont le choix entre trois attitudes : essayer d'aggraver la catastrophe (solution 1) ; ne rien faire (solution 2) ; tenter de limiter la catastrophe (solution 3). Ces choix peuvent être illustrés par d'autres situations du moment. Prenons-en quelques-unes, d'une ampleur comparable, et demandons-nous comment le Kosovo se situe par rapport à elles.

Commençons par la Colombie où, d'après le département d'Etat, le nombre annuel d'assassinats politiques perpétrés par les forces gouvernementales et leurs alliés paramilitaires est à peu près équivalent à celui du Kosovo, et où le total des réfugiés fuyant leurs atrocités dépasse largement le million. La Colombie est le pays de l'hémisphère occidental qui a reçu des Etats-Unis le plus d'armes et de conseillers militaires, au fur et à mesure qu'augmentait la violence au cours des années 90. Cette assistance est en hausse, au prétexte d'une « lutte contre la drogue » à laquelle ne croit pratiquement aucun observateur sérieux. L'administration Clinton ne tarissait pas d'éloges à propos du président Trujillo Cesar Gaviria dont, selon les organisations de défense des droits de l'homme, le mandat, de 1990 à 1994, se caractérisa par « un épouvantable niveau de violence », dépassant même celui de ses prédécesseurs. Les données sont facilement disponibles. Dans ce cas, les Etats-Unis optèrent pour la solution 1 : aggraver les atrocités.

La Turquie, maintenant, pose problème. En ne reprenant que les estimations les plus modérées, la répression contre les Kurdes entre dans la même catégorie que celle qui s'abat sur le Kosovo. Elle a atteint son sommet au début des années 90. Un indice en est donné par l'exode de plus d'un million de Kurdes des zones rurales vers leur capitale officieuse, Diyarbakir, entre 1990 et 1994, afin d'échapper aux exactions de l'armée turque. L'année 1994 restera marquée par deux records : ce fut l' « année de la pire répression dans les provinces kurdes » de Turquie, selon le témoignage du journaliste Jonathan Randal, et celle où Ankara est devenu le « principal importateur de matériel militaire américain, et donc le premier acheteur d'armes au monde ». Quand les groupes de défense des droits de l'homme firent savoir que la Turquie utilisait des avions américains pour bombarder les villages, l'administration Clinton trouva le moyen de contourner les lois exigeant la suspension des livraisons d'armes, comme elle l'avait fait en Indonésie et ailleurs dans le monde. Nous sommes devant un autre exemple de choix de la solution 1 (aggraver les atrocités) par Washington.

On rappellera que la Colombie et la Turquie justifient leurs atrocités - soutenues par les Etats-Unis - par la nécessité de défendre leur pays contre la menace des guérillas terroristes. Exactement l'argument du gouvernement de M. Slobodan Milosevic.

Troisième exemple : le Laos où, chaque année, des milliers de personnes - enfants et paysans pauvres pour la plupart - sont tuées dans la plaine des Jarres, qui eut sans doute à subir le plus massif et indiscutablement le plus cruel bombardement de cibles civiles de toute l'histoire. Sans compter que ce déchaînement militaire des Etats-Unis contre une société paysanne démunie avait peu à voir avec les guerres qu'ils menaient dans la région. La période la pire commença en 1968, au moment où, sous la pression de l'opinion et des milieux d'affaires, Washington fut obligé d'entamer des négociations pour mettre fin aux bombardements réguliers du Vietnam du Nord. MM. Henry Kissinger et Richard Nixon décidèrent alors de déplacer ces bombardements vers le Laos et le Cambodge.

Les morts sont provoquées par les « bombies », petites armes antipersonnel autrement plus meurtrières que les mines terrestres. Elles sont conçues pour tuer et mutiler, mais sont sans effet sur les véhicules lourds et les bâtiments. La plaine fut saturée de centaines de millions de ces engins criminels. Le nombre actuel de leurs victimes se situe entre quelques centaines et, selon Barry Wain, journaliste chevronné de l'édition asiatique du Wall Street Journal, « 20 000 par an pour l'ensemble du pays », dont plus de la moitié meurent. Soit, pour cette année, une tragédie comparable à celle du Kosovo, mais où les morts sont majoritairement des enfants.

Des efforts ont été accomplis pour faire connaître cette catastrophe humanitaire et y remédier. Le Mine Advisory Group (MAG, Groupe de conseil sur les mines), ayant son siège au Royaume-Uni, s'efforce de neutraliser ces objets de mort, mais, d'après la presse britannique, les Etats-Unis sont ostensiblement absents de la poignée d'organisations occidentales qui ont soutenu le MAG. Ils ont néanmoins fini par accepter de former des civils laotiens. Les spécialistes du MAG s'indignent que Washington refuse de leur communiquer les procédures de désarmement des mines, qui leur permettraient de travailler plus efficacement et dans de bien meilleures conditions de sécurité. Ces procédures restent un secret d'Etat, tout comme l'ensemble de l'affaire laotienne aux Etats-Unis. La presse de Bangkok indique que la même situation prévaut au Cambodge, particulièrement dans l'est du pays où, à partir de 1969, les bombardements furent les plus intenses.

Au Laos, les Etats-Unis choisirent la solution 2 : ne rien faire. Ils furent suivis en cela par les grands médias et les commentateurs qui respectèrent la loi du silence. Celle-là même qui avait valu à la guerre contre le Laos d'être qualifiée de « guerre secrète », c'est- à-dire connue de tous mais délibérément occultée, tout comme celle contre le Cambodge à partir de mars 1969. On atteignit alors un degré d'autocensure extraordinaire, identique à celui que l'on observe actuellement. Les leçons à tirer de ce scandaleux épisode de l'histoire contemporaine sont suffisamment évidentes pour se passer de tout commentaire.

On pourrait citer de multiples autres exemples des solutions 1 et 2, ainsi que ceux d'atrocités encore plus graves, comme le massacre massif de civils irakiens victimes d'une guerre biologique particulièrement odieuse. « Ce fut un choix très difficile », répondit la secrétaire d'Etat, Mme Madeleine Albright, en 1996, lors d'un programme télévisé national, quand on lui demanda ses réactions au meurtre (du fait de l'embargo) d'un demi-million d'enfants irakiens en cinq ans, mais « nous pensons que cela vaut la peine de payer ce prix ». Les estimations actuelles sont toujours de cinq mille enfants qui meurent chaque mois, et le prix en vaut toujours la « peine ». Autant de faits à garder en mémoire quand on nous explique avec révérence que la « boussole morale » de l'administration Clinton fonctionne enfin correctement, comme l'atteste le traitement de l'affaire du Kosovo.

Mais qu'est-ce que montre exactement cet exemple ? Comme il fallait s'y attendre, la menace des bombardements de l'OTAN a entraîné une rapide escalade des massacres perpétrés par l'armée et les milices paramilitaires serbes, ainsi que le retrait des observateurs de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), qui a, bien sûr, eu la même conséquence. Le commandant suprême des forces de l'OTAN, le général Wesley Clark, a déclaré qu'il était « tout à fait prévisible » que la terreur et les violences serbes allaient s'intensifier après les bombardements, et c'est effectivement ce qui est arrivé. Le Kosovo fournit ainsi une nouvelle illustration de l'option 1 : s'efforcer, en connaissance de cause, d'augmenter la violence.

En ce qui concerne la solution 3 (tenter de limiter la violence), l'exemple le plus convaincant est l'invasion du Cambodge par les Vietnamiens en décembre 1978, qui mit fin aux atrocités de Pol Pot alors à leur sommet. Les Vietnamiens invoquèrent le droit de légitime défense contre des attaques armées, un des rares cas de la période d'après la Charte des Nations unies où cet argument pouvait paraître plausible : le régime khmer rouge (le Kampuchéa démocratique - KD) lançait en effet des attaques meurtrières contre le Vietnam dans les zones frontalières.

La réaction des Etats-Unis fut fort instructive. La presse condamna les « Prussiens » de l'Asie pour leur scandaleuse violation du droit international. Ils furent durement punis pour le crime d'avoir mis un terme aux massacres de Pol Pot, d'abord par une invasion chinoise appuyée par Washington qui leur imposa, par ailleurs, des sanctions extrêmement sévères. Les Etats- Unis reconnurent le KD en exil comme le seul gouvernement légitime du Cambodge, en raison de sa « continuité » avec le régime de Pol Pot, ainsi que l'expliqua le département d'Etat. Sans trop se cacher, ils appuyèrent les attaques continuelles des Khmers rouges contre le Cambodge. Voilà qui en dit long sur la « coutume » et l'« usage » qui sous-tendent l' « apparition de normes légales d'intervention à but humanitaire ».

Quels que soient les efforts des idéologues pour prouver que les cercles sont carrés, il ne fait manifestement aucun doute que les bombardements de l'OTAN sapent encore davantage ce qui reste de la structure fragile du droit international. Les Etats-Unis ne s'en sont d'ailleurs pas cachés lors des discussions qui ont conduit à la décision de l'OTAN. Si l'on excepte le Royaume-Uni - acteur désormais à peu près aussi indépendant des Etats-Unis que l'était, avant M. Mikhaïl Gorbatchev, l'Ukraine de l'Union soviétique -, les pays de l'Alliance atlantique étaient sceptiques quant à la politique américaine et supportaient mal que Mme Madeleine Albright joue les « traîneurs de sabre».

La France avait, à l'origine, demandé une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU autorisant le déploiement de forces de maintien de la paix de l'OTAN. Washington refusa sèchement, restant ferme sur sa position selon laquelle « l'OTAN doit pouvoir agir indépendamment des Nations unies », comme l'expliquèrent des fonctionnaires du département d'Etat. Les Etats-Unis refusèrent qu'apparaisse le mot « autorise » dans la résolution finale de l'OTAN, ne voulant absolument pas concéder la moindre autorité à la Charte des Nations unies et au droit international. Seul le terme « approuve » trouva grâce à leurs yeux.

De la même manière, la reprise des bombardements de l'Irak a témoigné du mépris de fer de Washington à l'égard de l'ONU, y compris dans le choix du moment, et c'est bien ainsi que les choses furent comprises . Cela vaut aussi pour la destruction, quelques mois plus tôt, de la moitié du potentiel pharmaceutique du Soudan . On pourrait argumenter que parler de démolition supplémentaire des règles de l'ordre mondial n'a pas davantage de sens actuellement qu'à la fin des années 30. Le mépris que leur voue la principale puissance de la planète est si extrême qu'il ne reste rien à discuter.

Cette attitude n'est pas nouvelle : elle avait commencé à se manifester sous Kennedy. L'innovation principale des années Reagan- Clinton est que ce mépris s'exprime désormais sans détour. Les plus hautes autorités expliquent avec une brutale clarté que la Cour internationale de justice, l'ONU et les autres organisations internationales sont devenues sans objet, puisqu'elles n'obéissent plus aux ordres de Washington, comme c'était le cas dans l'immédiat après-guerre.

Une attitude qui préoccupe même des analystes généralement considérés comme des « faucons ». Ainsi, dans la dernière livraison de Foreign Affairs, Samuel Huntington explique que Washington joue avec le feu : pour une grande partie du monde, probablement pour la majeure partie, les Etats-Unis « sont devenus le super-Etat voyou » et font figure de « principale menace extérieure » contre les sociétés. « Une théorie des relations internationales » réaliste, affirme-t-il, donne à penser que des coalitions pourraient se constituer pour contrebalancer cette superpuissance arrogante .

Mais qu'advient-il, dans tout cela, de la question : que faire au Kosovo ? Cela la laisse sans réponse. Les Etats-Unis ont choisi une voie qui, comme ils l'ont explicitement reconnu, accroît les atrocités et la violence. Une voie qui porte un coup de plus à un système international qui, au moins, offre aux faibles une protection limitée face à des Etats prédateurs. L'argument le plus fréquent est qu'il fallait faire quelque chose : on ne pouvait pas rester les bras croisés alors que les atrocités continuaient. On a toujours le choix. Il est toujours possible de suivre le principe d'Hippocrate : « D'abord ne pas faire de mal. » Si vous ne parvenez pas à adhérer à ce principe élémentaire, ne faites rien. Il existe toujours des voies à explorer. La diplomatie et les négociations ne sont jamais épuisées.

Les principes reconnus du droit international et de l'ordre mondial, les obligations solennelles des traités, les décisions de la Cour internationale de justice, les avis qualifiés des commentateurs les plus respectés ne règlent pas automatiquement les problèmes. Chaque cas doit faire l'objet d'un examen spécifique. Sauf à prendre M. Saddam Hussein comme modèle, il convient de faire la démonstration de la nécessité du recours à la menace ou à l'usage de la force en violation des principes de l'ordre international. Les conséquences de telles violations doivent être évaluées avec prudence. Et pour ceux qui se targuent d'un minimum de sérieux, les motivations de ces actions doivent faire l'objet d'un examen attentif, et non pas se réduire à l'adulation des dirigeants et de leur « boussole morale ».