S'agissant des acteurs politiques, il faut parler du Président, du Premier ministre,du parlement, et évoquer la question du "domaine réservé". Sur les acteurs administratifs, il faut bien sûr parler du MAE, mais aussi des autres ministères: pour l'essentiel, il s'agira des Finances, de l'intérieur, de la Défense.

1.1) les lignes de partage voulues par la constitution

1.1.1) pouvoirs  du président de la République

Ils sont d'après les textes assez limitatifs. 
-conformément à l'article 11, le Président peut soumettre à référendum tout projet de loi "tendant à autoriser la ratification d'un traité". C'est ce qui s'est fait pour le Traité de Maastricht. 

-conformément à l'article 13, alinéa 3,  les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires sont nommés en conseil des ministres, donc sous son contrôle. Mais en période de cohabitation, il faut donc que le Premier ministre soit d'accord: la compétence est alors partagée et, de facto, les "mouvements d'ambassadeurs" dans ces périodes sont négociés: ainsi le Président a récemment fait nommer deux proches conseillers respectivement à Tokyo et Amman, le gouvernement pouvant de son côté obtenir à Bruxelles la nomination à la RP d'un ambassadeur plus proche de ses sensibilités. 

Le même article lui donne la compétence générale de signer les décrets délibérés en conseil des ministres. Cela lui donne donc un pouvoir sur les matières réglementaires dont la loi a disposé qu'elles devraient être réglées par des décrets en Conseil des ministres, ou quand il peut demander au Premier ministre de mettre à l'ordre du jour du conseil des ministres la discussion de décrets dont la loi n'a pas prévu qu'ils doivent être pris avec contreseing. Cette latitude, dévolutive en temps ordinaire, n'offre évidemment pas autant de pouvoir au Président en temps de cohabitation, quand le Premier ministre peut plus librement s'opposer à ses demandes. 

-conformément à l'article 14, le Président de la République accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des puissances étrangères; les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires  sont accrédités auprès de lui. 

Cet article donne en fait au Président un pouvoir politique qui peut à l'occasion ne pas être dépourvu d'intérêt. En effet, pour pouvoir exercer ses fonctions, un ambassadeur doit avoir remis ses lettres de créance au chef de l'Etat. Le Président de la République peut refuser de le recevoir, et ainsi bloquer les relations. Vous me direz que lorsque l'on veut embêter un autre Etat, on peut rappeler l'ambassadeur ou rompre les relations; mais ces décisions là n'appartiennent pas au Président seul, alors qu'il fait ce qu'il veut pour les lettres de créance. En effet, et quoique l'article 14 ne soit pas englobé par l'article 19 aux exceptions à la règle du contreseing, l'accréditation est exclue de facto de celui ci car il s'agit non pas d'un acte juridique en forme écrite mais d'un acte matériel.  Il y a un exemple, en temps de cohabitation: c'est le refus par François Mitterrand en 1986 de recevoir les lettres de créance de l'Ambassadeur d'Afrique du Sud. 

Article 15: le Président de la république est le chef des armées. Cà, c'est très important.  Etant le chef des armées, il commande en dernier ressort et peur casser tout ordre  qui lui soit hiérarchiquement subordonné en matière d'engagement des forces. Cela va notamment jouer lors de l'engagement des forces à l'étranger, où le Président est maître de la décision. Pour mémoire, c'est Giscard qui donne l'ordre de sauter sur Kolwezi en 1976, et c'est Chirac qui prend la décision de déployer le 6e BIMA  (bataillon d'infanterie de Marine) sur Brazzaville à la chute de Lissouba en 1997 (trois semaines après les législatives). 

Article 52 (titre 6, dest traités et engagements internationaux): le Préident de la République  négocie et ratifie les traités. Il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international non soumis à ratification. 

ET C'EST  TOUT. 

1.1.2) Pouvoirs du Premier ministre (et de l'exécutif)

Article 20: le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. (Vous remarquez que la politique étrangère n'est pas exclue).  Il dispose de l'administration et de la force armée. 

Cela entraîne une chose importante. D'abord qu'en période de cohabitation le gouvernement fait là comme ailleurs en principe ce qu'il veut.  Ensuite, que si en matière militaire il n'a pas les moyens de donner d'ordre aux armées, en revanche il en dispose au plan matériel et cela n'est pas sans importance. Il aura donc de ce fait une marge de discussion avec le président: pour envoyer le 6eme Bima au Congo, encore faut il que les moyens matériels de le faire existent, et c'est le gouvernement seul qui aura, en amont, décidé ou non de les lui donner. 

Article 21: le premier linistre dirige l'action du gouvernement (y compris à l'étranger donc). Il est respnsable de la Défense Nationale (s'il ne peut donc forcer le président à agir, il a quelques moyens de l'en empêcher). 

Article 22: [compétence réglementaire de droit commun]  Ca a l'air idiot mais  l'essentiel du pouvoir du PM  réside dans cet article, y compris donc pour ce qui nous concerne, du fait de sa combinaison avec l'article 34 (dans le titre 5, des rapports entre le Gouvernement et le Parlement) qui n'évoque pas les Affaires étrangères parmi les domaines limitativement dévolus à la loi. Elles se trouvent donc entièrement renvoyées (art.35) dans le domaine réglementaire . 

1.1.3) Pouvoirs du Parlement

Vu ce qui précède, on se doute que ces prérogatives sont sinon résiduelles, du moins très restreintes. Sur la pratique, je vous renvoie sur le sujet à un excellent dossier dans le N°11 de Connaissance de l'Assemblée . 

Côté constit, Faisons le tri. 

Article 35: la déclaration de guerre est autorisée par le Parlement. 

Jamais appliqué, même pour le Koweit: c'était un vote sur une déclaration de politique générale d'article 49.1 

Article 44: les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. (mais pas s'il alourdit une dépense s'agissant des parlementaires, article 40, ni si l'amendement est du domaine réglementaire, article 41). Ca va surtout être utile aux parlementaires pour restaurer un contrôle sur les AE via la dépense publique au moment du vote des lois de finances (art.47) 

Article 53: Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi. Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés. 

Cà c'est important parce que le Parlement va, par ce biais, pouvoir exercer une pression sérieuse sur le gouvernement s'il est tenté de se lancer dans une négociation sans en parler à personne.  Un épisode célèbrissime: le rejet du traité créant la CED par le parlement en 1954

Par ailleurs, l'opposition a les moyens de se faire entendre car les lois visant à l'approbation ou à la ratification d'un traité sont, comme toutes les autres, déférables au conseil constitutionnel par 60 députés ou 60 sénateurs (art 61 2eme alinéa) ainsi au demeurant que le traité tout court (article 54). Et cà, cela donne du pouvoir au Parlement. Surtout pour nuire à la vérité: témoin les saisines par 60 sénateurs pour la décision  92-312DC dite Maastricht II et 60 députés pour la décision 92-313DC dite Maastricht III  (alors que Maastricht I, rendue sur une saisine du président de la république, réglait le problème en droit. Mais par le jeu des délais ça a permi de faire perdre 6 mois au gouvernement et laissé aux "souverainistes" un espace politique. 

Je vous renvoie enfin pour la partie communautaire à l'article 88-4 et au système de soumission au Parlement des projets ou propositions d'actes comportant des dispositions de nature législative. 

1.2) La répartition effective: pour régler son compte au domaine réservé

La notion du domaine réservé est à écarter tant en droit qu'en  politique et en pratique. Vous pourrez sur le sujet vous limiter à vous montrer réservés vous même, il ne faut pas être trop péremptoire. Voici les éléments importants à retenir. 

En droit, ce qui précède démontre que ce domaine n'existe pas. Le Président de la République ne fait pas joujou tout seul  sans être suivi par le Premier ministre, sans que le Parlement vote les moyens nécessaires à sa politique, ni sans respecter la Constitution. Nous ne sommes pas dans le domaine du "fait du prince". La pratique cohabitationniste a au demaurant permis de clarifier les choses. La latitude discrétionnaire reconnue au Président est extrêmement limitée. 

En politique, il y a à redire. Le terme, qui si mes souvenirs sont bons est une trouvaille de Chaban-Delmas,  gêne à présent tout le monde. Il avait déplu au général de Gaulle, pour qui la disjonction entre un domaine où il était roi  et le reste où il ne l'eut pas été  relevait de l'absurde: il était roi partout et se saisissait de ce qui lui plaisait. Simplement dans la pratique ce bon plaisir le poussait davantage à s'occuper des armées et à s'entretenir avec les grands de ce monde qu'à gérer l'intendance de l'administration, ce que Debré, lui,  adorait faire. 
Même Juppé, dans une  interview donnée à la revue de droit public en 1998,  le prend avec des pincettes. 

Sur le plan de la stricte pratique gouvernementale, il y a enfin beaucoup à redire d'un domaine d'action "intuitu personnae" tenant de la diplomatie secrète  et de la connivence personnelle, et dont les effets pervers n'ont pas encore été pleinement mesurés. Je renvoie pour cela aux analyses de pure  politique, et notamment à celle de Libé sur les "messieurs Afrique" du Gaullisme, qui a  l'avantage d'être assez carrée sur le sujet. La nature de ce risque est multiple. 

Il y a d'une part le danger d'une confusion entre les intérêt de l'Etat et ceux de la faction de son chef: c'est au demeurant le principal reproche que l'on peut faire à la politique gaulienne en la matière que d'avoir établi un système de réseau dont il n'est pas toujours évident de savoir si l'héritage est revenu à la République ou à des intérets privés ou partiaux. 

Il y  d'autre part le danger de voir la connaissance de cette matière reposer trop largement sur les contacts personnels formés par des hommes de pouvoir avec des princes et derrière eux une toute petite élite de favoris, au risque de perdre complètement de vue le décalage  grandissants entre la vérité  et la  représentation que s'en fait la caste dirigeante d'un pays. En la matière, le biais français consistant à voir le monde, et notamment les pays en développement, à travers l'opinion que nous en renvoient des  élites amies, francophones et francophiles, aura été dévastateur: comment avoir le moindre recul sur l'évolution de l'Iran vers l'islamisme, évidente dans le bazar, si on ne voyait ce pays que par les yeux de l'élite gouvernementale entourant le chah? Nous avons eu la même cécité sur l'Algérie. Ce n'est au demeurant pas le propre de la France et l'on ne peut pas dire que les Etats unis aient beaucoup vu, derrière l'image aimable de Mme. Benazir Buttho, que le Pakistan  allait droit vers la Chariah. 

2. Les acteurs administratifs

2.1) le ministère des affaires étrangères

2.1.1) missions et organisation

 Les missions du MAE et son organisation sont fixées par un  Décret no 98-1124  du 10 décembre 1998 relatif à l'organisationde l'administration centrale du ministère des affaires étrangères. C'est ce texte qui dispose, (en actualisant un lourd corpus réglementaire antérieur) que l'administration centrale du ministère des affaires étrangères comprend : 

- L'inspection générale des affaires étrangères, le centre d'analyse et de prévision, le haut fonctionnaire de défense,rattachés directement au ministre. 
- Le secrétariat général, dirigé par le secrétaire général du ministère des affaires étrangères (actuellement Loïc Hennekinne). 
- La direction générale des affaires politiques et de sécurité, composée de : 
- la direction des Nations unies et des organisations internationales ; 
- la direction des affaires stratégiques, de sécurité et du désarmement ; 
- la direction de la coopération militaire et de défense ; 
- le service de la politique étrangère et de sécurité commune. 
- La direction générale de l'administration, composée de la direction des ressources humaines ; 
 la direction des affaires budgétaires et financières et du le service des systèmes d'information et de communication ("le chiffre"). 
- La direction générale de la coopération internationale et du développement, composée de : 
      - la direction de la stratégie, de la programmation et de l'évaluation ; 
      - la direction du développement et de la coopération technique ; 
      - la direction de la coopération culturelle et du français ; 
      - la direction de la coopération scientifique, universitaire et de recherche ; 
      - la direction de l'audiovisuel extérieur et des techniques de communication. 

-Suivent les directions géographiques et techniques: 
      - la direction de la coopération européenne ; 
      - la direction de l'Europe continentale ; 
      - la direction d'Afrique et de l'océan Indien ; 
      - la direction d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient ; 
      - la direction des Amériques et des Caraïbes ; 
      - la direction d'Asie et d'Océanie ; 
      - la direction des affaires économiques et financières ; 
      - la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France ; 
      - la direction des affaires juridiques ; 
      - la direction de la communication et de l'information ; 
      - la direction des archives ; 
      - le service des affaires francophones ; 
      - le service de l'action humanitaire. 

- et enfin le protocole. 
 

Quelques particularités administratives méritent votre attention. Au premier rang d'entre elles figure la survivance d'un secrétaire général, qui assiste le ministre dans l'orientation générale et la conduite des affaires. Le but de ce haut fonctionnaire stable dans le temps est de mettre les AE à l'abri des aléas de la politique. 

 La direction générale des affaires politiques et de sécurité définit et met en oeuvre l'action de la France à l'égard des organisations internationales et des organisations intergouvernementales à vocation mondiale. Elle est compétente pour les affaires de désarmement, de sécurité et de défense. Elle est chargée de l'assistance et de la coopération avec les Etats étrangers dans le domaine de la coopération militaire et de la défense. Elle suit les questions de politique étrangère et de sécurité commune. Elle assure le suivi de l'action des organisations internationales non gouvernementales.  Le directeur général des affaires politiques et de sécurité reçoit l'appellation de secrétaire général adjoint. C'est donc une structure, comme la Direction des Affaires stratégiques, qui apparaît sur beaucoup d'affaires sensibles touchant  entre autre à la dissuasion. 

  La direction générale de la coopération internationale et du développement est l'enfant de la fusion du ministère des AE (ex direction des relations culturelles, scientifiques et techniques) avec la Coopé. Elle élabore la politique de coopération internationale et de développement et en programme les moyens. Elle définit et met en oeuvre les actions en matière de coopération technique, de développement économique, social, éducatif et institutionnel. Elle intervient en matière de coopération culturelle et artistique, élabore et soutient les projets  d'enseignement et de diffusion de la langue française. Etc, etc... comme vous le devinez, c'est une direction foisonnante, trop sans doute. 

  La direction de la coopération européenne est chargée des affaires communautaires et de la coopération européenne. Elle suit et coordonne les relations de la France avec les Etats situés dans sa zone géographique. Avec la DGA et la com, c'est une des direction de pouvoir du MAE, en prise directe avec l'interministériel (SGCI), la RP à Bruxelles, et en contact permanent avec le cabinet du ministre. 

La direction des Français à l'étranger et des étrangers en France, en plus de s'occuper des français hors de France, est en charge des étrangers qui veulent y venir. A ce titre, c'est elle qui participe à la définition et à la mise en oeuvre de la politique du Gouvernement en matière d'entrée, de séjour et d'établissement des étrangers en France et à la définition de la politique d'asile. Elle négocie et met en oeuvre les accords internationaux dans ces domaines (avant c'était du Schengen, mais c'est communautarisé depuis Amsterdam). 

  La direction des affaires juridiques, placée sous l'autorité d'un directeur, jurisconsulte du ministère (actuellement M. Ronny Abraham),  représente l'Etat devant les instances internationales à caractère arbitral ou juridictionnel, notamment devant le tribunal de première instance, la Cour de justice des Communautés européennes et la Cour européenne des droits de l'homme. Elle est responsable de toute question relative au droit de la mer et au statut de l'Antarctique. 

 Enfin la direction de la communication et de l'information, placée sous l'autorité du porte-parole du ministère, est  chargée d'expliquer et de commenter la position du Gouvernement sur les questions de politique internationale. Le porte parole est actuellement madame Anne Gazeau Secret. 

2.1.2 ) la modernisation du "Département"

Je signale aux normaliens ratés qui croiraient faire chic en disant "le quai d'Orsay" ou "le quai" que cela fait plouc. On dit "les affaires étrangères" si l'on est de droite, "le ministère des affaires étrangères" si l'on est de gauche . Et l'on dit "le Département" à l'intérieur de la maison, histoire de faire sentir le côté vieille dame chic qui s'attache aux ors passés des résidences. 

              Le MAE a donc décidé de se moderniser. Ca a démarré sous Juppé et continué plus sagement ensuite. Voici ce qu'il faut en savoir. 

-cet effort s'inscrit dans le cadre de la modernisation de l'Etat  et prend la forme d'un Plan Pluriannuel de Modernisation, remis en février 1999 au Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme de l'Etat en application de la circulaire  du Premier Ministre du 3 juin 1998 sur les PPM. Il s'agît donc d'engager des moyens sur plusieurs années, et çà, c'est très important. Les idées clefs sont: 

-le recours aux N.T.I., 
-la prise en compte des besoins des usagers 
-une meilleure gestion des ressources humaines et un réexamen des procédures et outils de travail. 

S'agissant de la partie informatique, elle est subordonnée à une grande initiative de Matignon, le Plan d'Action Gouvernemental des Systèmes d'Information (P.A.G.S.I.). 

Les grands objectifs sont: 

1/La déconcentration 

-déconcentration des crédits de fonctionnement; 
-déconcentration des crédits de rémunération des recrutés locaux 
-extension de la réforme comptable du fond d'aide et de coopération (FAC) à une dizaine de nouveaux postes :Liban, Cuba, Laos, Ghana, Afrique du Sud, Jérusalem, Ethiopie, Vietnam, mais aussi : Malaisie, Zaïre, et le cas échéant Etats-Unis. En 2002 cette réforme fera de tous les Ambassadeurs les ordonnateurs secondaires de l'ensemble des crédits quelle que soit leur administration d'origine et quelle que soit leur nature, fonctionnement, interventions, investissements pour les dépensesdu FAC. Cela c'est important car cela donne aux ambassadeurs  un moyen de contrôle sans précédent sur la substance même des budgets des services publics placés sous leur égide. 
On essaie de procéder de la même façon partout en matière de réforme de l'Etat mais là, il y a un pépin propre au MAE:   la réforme comptable est apparue à l'Inspection Générale des Finances incompatible avec cette autre approche de la déconcentration qu'est l'autonomie des établissements culturels. 

 2/ La rationalisation de la carte diplomatique et consulaire 

La principale raison, c'est la diminution des crédits. Mais à  partir de 2000, en plus des mesures classiques d'ouvertures-fermetures, sera proposée au Ministre une formule inspirée des Britanniques : celle des petits postes, à effectifs réduits et tâches allégées, centrées sur l'essentiel : observation politique, soutien à l'action commerciale. Ces postes seront rattachés pour leurs tâches de gestion comptable et consulaire à un poste voisin à effectifs plus étoffés. Cette expérimentation portera sur une dizaine de postes en 2000 avant d'être étendue en 2001 à  près de vingt nouveaux postes. 

 3/ la refonte des systèmes informatiques et du chiffre 

Chaque ambassade, d'ici à 2002, sera mise en réseau avec les services centraux et les autres postes. Les outils bureautiques sont améliorés (mais ils sont en retard sur la DREE). En revanche le réseau des poste -ambassades et consulats- a déjà bien amorcé le virage de l'internet. 
 

4/ la rationalisation des corps des agents du Département etdes carrières. 

Rappelez vous les règles de l'administration: il y a des catégorie A (cadres) B (équivalent d'agents de maîtrise) et C (exécutants).  Au MAE vous avez des grands corps de A (secrétaire, conseillers, ministres des AE) et un corps des secrétaires adjoints (toujours en A). 

La fusion des structures des deux Ministères des AE et de la Coopé a entrainé la  création d'un nouveau corps de catégorie A au 1er janvier 2000, né de la fusion des corps des secrétaires adjoints (destinés à jouir des primes à l'étranger)  et des attachés d'administration centrale (destinés à rester à Paris ou à Nantes avec des primes plus modestes). Le nouveau corps compte 600 personnes, destinées désormais à occuper les mêmes emplois à la centrale ou à l'étranger, et gérés de la même manière. 

 On attend la suite pour les corps de catégorie B et C. Pour votre instruction, en B, il y a surtout les secrétaires de chancellerie, qui sont les soutiers des consulats, font tout le sale boulot des visas et de l'Etat civil avec des moyens modestes, des personnels d'execution recrutés localement et des budgets étriqués. C'est la  boite de pandore que personne ne veut toucher, dénoncée par le rapport Tavernier à l'assemblée. C'est  l'équivalent des attachés de préfecture (en A) pour l'Intérieur. 

 Surtout, le MAE essaie de mieux gérer l'articulation entre formation et carrières. 

  - la mobilité : en autorisant la mobilité de ses agents issus de l'ENA ou assimilés auprès des postes diplomatiques et consulaires, (au lieu qu'ils aillent la faire ailleurs) le Département a laissé se développer une culture endogène, nuisible à l'émergence de nouvelles filières, à sa nécessaire ouverture aux autres administrations. Les enjeux interministériels de la mobilité ne permettent malheureusement pas que soit mis un terme à cette facilité tout au moins à court terme. Mais, parmi les critères retenus pour le passage à la 1ère classe de CAE1 (les "fourches caudines" pour devenir un jour ambassadeur), la D.R.H. s'efforcera dès 2000 de mieux prendre en compte la mobilité effective. 

-par ailleurs le MAE veut former tous ses catégorieA de centrale à un niveau minimal de compréhension de l'allemand écrit ou parlé. 

2.1.3) les  moyens des AE

Le budget du ministère des Affaires étrangères,  même unifié avec celui de la Coopération à compter de 1999, ne regroupe pas l'ensemble des crédits d'action extérieure de l'Etat. D'autres budgets, à commencer par celui du ministère de  l'économie, des finances et de l'industrie, disposent également de crédits dédiés à l'action  extérieure. 

C'est par la création du Comité interministériel sur les moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE), le 5 février 1994, que le gouvernement s'est efforcé d'améliorer la coordination gouvernementale en matière d'action extérieure, notamment par un  recensement de l'ensemble des interventions de l'Etat. Dans cette optique, à compter du projet de loi de finances pour 1997, un Budget d'action extérieure de la France (BAEF) a été institué. Le BAEF est un document d'information rénové, un "jaune" budgétaire, présenté au Parlement lors du débat relatif au projet de loi de finances. Il constitue "l'état récapitulatif des crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France". Ces dépenses d'action extérieure représentent près de 3,5 % des dépenses de l'Etat. 

BAEF : 57 MdsF dont 6 MdsF pour l'Union européenne (prélèvement sur recettes) et 51 MdsF de dépenses budgétaires.  Sur les 51 MdsF de crédits budgétaires, 53 % sont destinés au bilatéral, 27 % au multilatéral, le solde, soit 20 %, finance l'animation des services.

Les caractéristiques principales du BAEF sont les suivantes : 

1. Diversité des imputations 
Les crédits consacrés à l'action extérieure sont éclatés entre 28 ministères, même si 80% de ces crédits sont regroupés sur 4 "bleus" budgétaires, à savoir les Affaires étrangères, les charges communes, les comptes spéciaux du Trésor et la recherche. 

2. Primauté du budget des Affaires étrangères 
Le budget du ministère des Affaires étrangères, qui inclut désormais la Coopération, représente plus de 41 % de crédits de l'action extérieure. Celui des charges communes auquel il convient d'ajouter les comptes spéciaux du Trésor, notamment les dépenses du Club de Paris, représente plus de 29 % de crédits. 

3. Importance des crédits multilatéraux 
Outre la part de la contribution française au financement des actions extérieures de l'Union européenne (cf infra) les crédits multilatéraux comprennent pour l'essentiel : 

les dépenses versées chaque année aux agences du système des Nations-Unies, pour plus de 3,5 MdsF ; les crédits affectés à la recherche, représentant près de 5 MdsF ;  les dotations de 4 MdsF affectées aux banques et fonds multilatéraux de développement. 

4. Très forte augmentation de la quote-part française des actions extérieures de l'Union européenne. Cette quote-part était de près de 2,2 MdsF en 1990. Elle est passée, en 1998, à 6 MdsF, soit  une multiplication par près de trois en 8 ans. 

5. Poids des réseaux : multiplicité et histoire 

11 ministères disposent d'un réseau à l'étranger et intègrent de ce fait des coûts de  fonctionnement, mais le réseau des Affaires étrangères et celui de l'économie et des finances sont de loin les plus importants. 21 000 agents, titulaires ou contractuels, travaillent pour l'action extérieure, dont 9 000 à l'étranger. 

Le réseau français à l'étranger compte 19 catégories d'implantations différentes avec 787 services dans 160 pays. La diversité des représentations est la règle : les Etats-Unis disposent de 38 implantations, alors que 12 pays n'abritent qu'une ambassade. Ces réseaux n'intègrent pas ceux de l'AEFE, de l'Agence française de développement et des Alliances françaises. Il convient de noter que le réseau demeure marqué par l'histoire puisque 69 % des implantations se situent en Europe, en Afrique et au Moyen-Orient. 

2.2. le ministère des Finances

Le ministère des Finances est le deuxième gros acteur des RI dans l'administration: parce qu'étant seul à décider des moyens des autres et des siens, il a pu étoffer ses moyens  et surtout parce qu'il traite d'affaires économiques et financières sensibles. Précisons d'emblée que les rapports avec les ambassadeurs sont inégaux. En particulier, les postes d'expansion économique (PEE) ont la fâcheuse tendance de s'installer aussi loin que possible de l'ambassade pour échapper à son contrôle. 

2.2.1. La direction des relations économiques extérieures

Au sein du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, la vocation de la Direction des Relations Economiques Extérieures est de préparer et de mettre en oeuvre la politique des pouvoirs publics en matière de relations économiques extérieures et de développement international des entreprises. Grâce à ses 166 postes d'expansion économique implantés dans 118 pays, à ses 24 directions régionales ducommerce extérieur et avec l'appui de nombreux organismes publics ou privés (Centre français du commerce extérieur, CFME-ACTIM, Chambres de commerce et d'industrie en France et à l'étranger, fédérations professionnelles, conseillers du commerce extérieur...), la DREE diffuse aux pouvoirs publics et à l'ensemble 
des acteurs du développement international les informations économiques et commerciales collectées dans le monde entier et assure, en matière d'intelligence économique, la coordination d'un réseau de veille économique et commerciale. 

La DREE propose au Gouvernement des orientations et des moyens de mise en oeuvre de sa politique en matière de commerce extérieur et de développement international. Son champ d'action s'étend à la promotion des exportations de biens et de services, au développement des investissements français à l'étranger et des investissements étrangers en France, aux accords commerciaux et financiers qui les régissent et aux négociations multilatérales qui en forment le cadre international. 

Elle est consultée sur les négociations financières communautaires et mondiales (OMC, OCDE). Elle est également responsable des négociations commerciales et financières qui 
établissent, avec de nombreux pays, le cadre économique de leurs relations avec la France. 

Les entreprises peuvent bénéficier, au-delà de l'appui qui leur est apporté sur le terrain par les postes d'expansion économique et les directions régionales du commerce extérieur, d'un certain nombre de procédures publiques visant à accompagner et à favoriser leurs efforts à l'exportation et à l'internationalisation: 

-Prospection à l'étranger (assurance-prospection, assurance-foire, participation à des salons 
organisés par le Comité français des manifestations économiques à l'étranger) ; 
- Implantation à l'étranger (FASEP-Garantie, provision fiscale, garantie des investissements contre le  risque politique) ; 
- Sécurité des transactions (assurance-crédit, garantie de change). 

D'un poit de vue stratif, cette direction  est organisée par un Arrêté du 13 janvier 1992 
portant sur la réorganisation des services centraux de la direction des relations économiques extérieures. 

Les services centraux de la direction des relations économiques extérieures comprennent un service, sept sous-directions, une inspection des postes à l'étranger ainsi que la mission informatique. 

Le service de la promotion des échanges extérieurs comprend deux sous-directions (Gestion et moyens du réseau, Promotion des échanges) ainsi que l'inspection des postes à l'étranger et la mission informatique . Il effectue toutes les études concernant l'insertion de la France dans les échanges économiques internationaux, assure la coordination des différentes aides publiques dans le cadre du comité du développement extérieur (CODEX) créé par décision du 4 août 1982 et gère les procédures de soutien au commerce courant ainsi que les contrats de plan commerce extérieur ; elle coordonne les actions menées par les différents organismes de promotion du commerce extérieur sous tutelle de la direction, assure les relations avec les organismes consulaires et les fédérations professionnelles et veille au bon fonctionnement de la procédure des volontaires du service national en entreprises. 
 

Les cinq autres sous-directions sont : 

La sous-direction III - Marché unique et affaire sectorielles : 

Elle étudie tous les problèmes relatifs à l'achèvement du marché unique communautaire et participe aux négociations les concernant : elle est compétente en matière de concurrence internationale et de réglementation européenne applicable aux importations ; elle est chargée des négociations européennes et multilatérales sectorielles et suit les problèmes liés au commerce de compensation ; elle est chargée des aspects commerciaux des relations Nord-Sud et des problèmes de développement. 

La sous-direction IV - Affaires multilatérales : 

Elle élabore et défend les positions françaises en tant qu'élément de la politique commerciale communautaire et assure le suivi des négociations entre la C.E.E. et les pays tiers ; elle assure la coordination des sujets traités dans le cadre du G.A.T.T. (négociations commerciales multilatérales) et représente la France dans les instances spécialisées du G.A.T.T. et de l'organisation de coopération et de développement économique (O.C.D.E.) ; elle participe à la définition de la position française en matière de contrôle de la destination finale pour l'exportation des produits et technologies sensibles en application du décret du 30 novembre 1944 relatif aux conditions d'exportation des marchandises. Elle est chargée de la promotion des exportations et de la définition de la politique commerciale extérieure dans le secteur agro-alimentaire et notamment dans le cadre du CODEX AGRO créé par décision du 17 décembre 1982 et dans le secteur des services. 

Elle a compétence pour les dossiers traités par le comité interministériel de l'aide alimentaire présidé par le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et du budget, représenté le cas échéant par le directeur des relations économiques extérieures. 

La sous-direction V - Politique financière : 

Elle est chargée de concevoir et mettre en oeuvre la politique de garantie et de financement des exportations. A cet effet, elle coordonne l'action des différents intervenants, notamment de la Banque française du commerce extérieur (B.F.C.E.) et de la Compagnie française d'assurance du comëerce extérieur (COFACE), dont elle assure la tutelle. Elle est compétente pour l'exercice des attributions dévolues à la D.R.E.E. au sein de la commission interministérielle des garanties et du crédit au commerce extérieur. 

Elle élabore et défend les positions françaises en ces matières, tant au plan bilatéral que dans les organisations internationales où elle représente la France. Elle participe à l'élaboration de la politique de coopération financière internationale ainsi qu'au suivi des problèmes d'endettement. En liaison avec les entreprises exportatrices elle sélectionne dans les différents secteurs les projets jugés prioritaires dont elle favorise la conclusion par une coordination des moyens disponibles. 

La sous-direction VI - Relations bilatérales Occident : 

Elle est chargée de toutes les questions spécifiques liées aux relations commerciales avec un pays tiers. Elle gère, en collaboration avec la COFACE, la B.F.C.E. et le C.F.C.E., les questions relatives au traitement des garanties commerciales, notamment la négociation, la passation et la conclusion de contrats à l'exportation. Elle gère aussi les protocoles financiers en liaison avec la direction du Trésor. Elle exerce cette activité dans le cadre des zones géographiques dites occidentales: Europe de l'Ouest et Amérique du Nord, Afrique, Amérique centrale et du Sud. 

La sous-direction VII - Relations bilatérales Orient : 

Ses activités sont identiques à celles de la sous direction VI, mais elles s'exercent sur le ressort 
géographique suivant : pays d'Europe centrale et orientale, Proche et Moyen-Orient, Asie et Océanie. 
 

Si le sujet vous fascine, vous trouverez des infos détaillés par les  directions régionales de la DREE en France et auprès du réseau de postes d'expansion économique à l'étranger.
 

2.2.2 Le Trésor a également une action internationale par le biais de son service des affaires européennes et internationales. Je vous renvoie à vos bouquins de FIPU sur le sujet, c'est vraiment trop ennuyeux. 

2.3) le  ministère de la défense

Côté diplomatique pur, la convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques  a prévu que les attachés militaires étaient des diplomates à part entière, sous la seule réserve  qu'il est concevable qu'ils soient nommés après information du pays hôte (art 7). Dans l'ordre interne, il y a un Décret n°92-1483 du 31 décembre 1992 relatif à l'organisation de la représentation du ministre chargé des armées au sein des missions diplomatiques françaises à l'étranger qui précise les fonctions de ces attachés militaires. Retenez qu'il peut y avoir un attaché des forces terrestres ; un attaché naval ;  un  attaché de l'air ;  un  attaché de gendarmerie et un attaché d'armement . 

Pour les questions propres à son domaine de compétence, l'attaché d'armement correspond directement avec la DGA. Les autres passent par le chiffre militaire (et c'est du sérieux). 

L'attaché de défense est tenu informé des activités conduites dans l'Etat de sa résidence par les unités et le personnel militaire français qui y sont affectés, ainsi que par les missions de coopération ou d'assistance militaires qui y sont instituées.En clair, dans ceux des pays d'Afrique où nos moyens militaires demeurent très significatifs, c'est un potentat. Il peut se voir confier la direction d'une mission de coopération militaire ou d'une mission d'assistance militaire. 

Ca emploie du monde: quelque sept cent cinquante officiers, sous-officiers ou officiers-mariniers et personnels civils de la défense sont affectés en permanence hors de nos frontières au titre de la représentation militaire française. 

Aux attachés militaires traditionnels, s'ajoutent les représentants de la défense auprès d'organismes  internationaux ainsi que les personnels détachés en mission de liaison auprès d'armées étrangères. Leurs  effectifs ont notablement augmenté au cours de ces dernières années. La multiplication du nombre d'Etats  souverains, résultant de l'évolution du contexte géopolitique, en est une raison. De même, l'édification d'une  Europe de la défense et la volonté d'un renforcement de l'influence de la France au sein de la communauté internationale ont entraîné une multiplication du nombre de nos représentations. 

Accrédités auprès des gouvernements étrangers, les attachés militaires sont les correspondants officiels des autorités militaires et ils contribuent, en tant qu'experts, à l'action des ambassadeurs, chefs de missions diplomatiques. Plus de cent soixante pays sont couverts aujourd'huipar ce  réseau des attachés de défense, dont les deux tiers ont une représentation permanente. Dans une douzaine de missions militaires importantes, les attachés de défense sont assistés d'attachés "d'armées". 

 La répartition des missions militaires entre chaque armée et la gendarmerie ne saurait évidemment être immuable. De même, leur nombre et leur pays d'affectation font l'objet de réaménagements périodiques prenant en compte les évolutions géopolitiques et les conditions particulières de la coopération avec la France. En particulier, cela concerne l'Europe de l'est, centrale et balkanique ainsi que les pays du Caucase et de l'Asie centrale. 

 Par ailleurs, la participation active de la France aux actions de la communauté internationale a eu pour conséquence une augmentation du nombre et de l'importance des représentations militaires françaises auprès des organismes internationaux. En plus de nos représentations auprès de l'OTAN et de l'UEO, une trentaine d'officiers sont affectés au sein de missions militaires ou à titre individuel, auprès d'instances comme l'ONU ou l'OSCE ainsi que dans les commissions et représentations permanentes traitant du désarmement. 

 Enfin, participant à la représentation militaire française dans le monde, mais en dehors du cadre diplomatique et dans un contexte strictement bilatéral, plus de cent trente officiers assurent une mission de liaison auprès d'armées étrangères. Ils complètent de ce fait la puissance d'action résultant pour notre pays du stationnement d'une partie de ses  forces à l'étranger.
 

2.4) L'intérieur

Je le cite en dernier parce que c'est moins important, en tout cas en bilatéral. C'est en train de le devenir en matiere de pilier JAI  en communautaire. Pour info donc sachez qu'il y a deux directions de l'Intérieur actives à l'international. 

-La Délégation aux Affaires Internationales, 
-La Direction des libertés publiques et des affaires juridiques. 

Créée en 1998, la DAI prépare et coordonne, en liaison avec les directions concernées, 
les négociations internationales intéressant le ministère, ainsi que sa politique de 
coopération internationale. Elle est directement rattachée au ministre. 

Afin de permettre au ministère de l’Intérieur de jouer pleinement son rôle international, notammentdans les instances européennes, la DAI est chargée de préparer ses positions dans les négociations internationales bilatérales et multilatérales, et, le cas échéant, dans les instances 
interministérielles relatives à l’action internationale, telles que le secrétariat général du comité 
interministériel. Plus généralement, elle assiste le ministre dans la conduite des négociations 
internationales en matière de sécurité intérieure. 

La DAI est également chargée de coordonner les différentes formes de la coopération 
internationale menée par les services du ministère, dans les domaines administratif et juridique, 
en matière de police et de sécurité civile. Elle veille à la préparation et à la mise en œuvre des 
accords de coopération. En outre, elle propose les orientations de la politique de la présence du ministère à l’étranger. Pour mener à bien ces missions, la DAI agit en liaison avec les directions concernées. Elle dispose notamment du concours du service de coopération internationale de police et du réseau des attachés de police des ambassades. 
 

Mais la DAI n'est qu'une Délégation toute jeune. Le vrai gros moceau, c'est la DLPAJ, direction influente quoiqu'elle ne soit pas l'un des grands lieux de pouvoir du ministère de l'Intérieur. En matière de communautaire, c'est elle quirelaye les ambitions actuelle de l'Intérieur (et du Conseil d'Etat peut être, dont elle est l'un des débouchés naturels)..La Direction des libertés publiques et des affaires juridiques exerce d'abord certaines compétences  de négociation en interministériel, de concert avec la DAI, et notamment dans le domaine communautaire. Chargée au premier chef de la préparation des projets de lois et des décrets, la direction des libertés publiques et des affaires juridiques élabore et met en œuvre, pour le ministère de l’intérieur, la législation en matière de libertés publiques et de police administrative, en conciliant les impératifs de sécurité publique et la protection des droits individuels. A ce titre, elle est chargée notammentde la réglementation des étrangers et de la circulation transfrontalière. 

Elle effectue ensuite de nombreuses missions conjointes avec d’autres départements ministériels : singulièrement la justice, les affaires étrangères et l’équipement. 

En liaison avec la délégation aux affaires internationales, elle représente le ministère de l’intérieur au sein d’instances bilatérales (accords sur la circulation des personnes…), européennes (Schengen, Union européenne) ou multilatérales. 
 

3) Les groupes de pression

3.1) les lobbies  "géographiques"

Les lobbies ou groupes de pressions "géographiques" sont ceux dont l'action va s'orienter en priorité vers la défense d'un pays tiers et visera à infléchir l'action de la France à son égard. Fort logiquement, il s'agit le plus souvent de groupes soit de nationaux (ou de descendants de nationaux) du pays en question, soit de communautés unies à lui par des liens  culturels, religieux ou affectifs.

3.1.1) les lobbies "nationaux"

Les lobbies de "nationaux" sont beaucoup moins actifs en France qu'ils ne le sont par exemple aux etats Unis (polonais, irlandais, germanophones, cubains). Il y a néammoins deux cas très caractérisés de pression de cet ordre:

-le lobbie arménien. Il s'exprime à travers un réseau associatif visant soit à la mémoire du génocide (CDCA, L'ADL-Angavar) , mais aussi à l'amitié avec la république d'Arménie (France-Arménie). Le groupe recherche la reconnaissance du génocide auquel le gouvernement français se refuse (nous parlons de "tragédie"). Il l'a obtenu auprès du PCF. Il a l'appui d'un groupe d'amitié parlementaire au sénat (12 membres, toutes obédiences). Il outient au parlement la proposition de loi 895relative à la reconnaissance du génocide arménien.

-le lobbie libanais. Surnommé"Beyrouth sur Seine", la riche communauté libanaise "parisienne" -essentiellement chrétienne mais pas exclusivement- est un très efficace relais de ses intérêts sinon nationaux, du moins communautaires. La communauté libanaise agit en général directement au niveau des milieux d'affaires, des milieux politiques, et de certains milieux associatifs notamment chrétiens. Ce dernier relais est important, car il lui permet de toucher plus largement qu'on ne le penserait la classe politique: au delà de la sympathie traditionnelle de la droite traditionnelle pour le sort des Chrétiens d'Orient,  le même sentiment a pu être entretenu par l'intermédiaire des milieux prochesdu christianisme social (CCFD par exemple) au centre gauche. Dans les milieux dirigeants, le travail d'influence intuitu personnae  prévaut. L'existence de liens personnels forts entre l'ancien Premier ministre Rafic Hariri et le président Chirac  est connue, mais elle n'est pas isolée:  la pratique des "réseaux" chère au mouvement gaulliste et qui a fait école ailleurs se prête particulièrement bien aux méthodes d'"entrisme" de la diaspora libanaise.

3.1.2) Les lobbies communautaires

Le plus influent est le lobbie pro-israélien. Attention à ne pas le confondre avec les lobbies "nationaux" dans la mesure où la communauté juive est strictement française et n'est pas constituée de "nationaux" israéliens. Comme le sujet est sensible, il faut vous garder d'amalgames qui révèleraient une méconnaissance ou des préjugés, et serait sanctionnés. Moins puissant et organisé qu'aux Etats-Unis, il demeure néanmoins le plus significatif des lobbies "géographiques". Il n'existe pas de structure "chapeau" comme l'Anti diffamation league, mais une  série de relais qui agissent sur des terrains complémentaires. On peut citer le CRIF, qui intervient systématiquement auprès des hommes de pouvoir pour défendre les intérêts d'Israël (ex: entrevue de F. Mitterrand avec une délégation du CRIF au lendemain de la visite d'Arafat en 1989). La Licra n'a pas le même rôle. Plus marquée à gauche,  elle essaie surtout de prévenir les dérives antisémites qui sont présentes dans le camp pro-palestinien. Ces deux mouvements jouent un rôle modérateur dans la politique arabe de la France. Il y a par ailleurs un ensemble associatif de terrain , qui constitue localement un facteur électoral important, cpable d'influencer les positions des élus (sans qu'il soit évidemment question d'un  mandat impératif). 

3.2)  les lobbies "thématiques"

Des groupes de pression extrêmement actifs interviennent sur des thèmes spécifiques au fort contenu politique  ou éthique. Deux catégories  méritent votre attention. 

-les groupes de soutien aux travailleurs immigrés et aux réfugiés: à cheval sur le milieu associatif ((MRAP, collectifs de défense des sans-papiers) et du syndicalime (CFDT, GISTI)  ces groupes ont acquis leur influence auprès de l'administration suite à leurs succès au contentieux devant le conseil d'Etat (regroupement familial, arrêt GISTI, reconduite à la frontièrerocédure devant l'OFPRA).  EN conséquence, ces groupes sont maintenant systématiquement informés par l'Intérieur et les AE des projets de traités et accords traitant de ces matièresn, de même que des modalités pratiques de leur mise en oeuvre (contrôles à la passerelle, zones d'attentes aéroportuaires). 

-les groupes de défense des familles: on les retrouve -et avec virulence- sur les affaires ayant trait à l'adoption (UNAF, fédération nationale des familles adoptives) ou  sous forme de groupes "ad hoc"  (catastrophes à l'étranger, etc)... Là aussi, elles ont acquis un véritable "droit d'information", frôlant l'intervention en matière d'adoption, par exemple pour la convention avec le Vietnam. 
 

3.3) les lobbies économiques

C'est surtout dans le domaine communautaire que vous aurez à les trouver. On retrouve les mêmes, à la vérité, dans les discussions devant l'OMC: FNSEA,  CNJA pour l'agriculture; grandes entreprises (publiques ou privées) arqueboutées sur leurs monopoles ou leurs positions dominantes; géants pétroliers ou miniers ( quoique le terme de "géant soit impropre pour ces dernier groupe)  ayant besoin du soutien public pour leurs opérations d'extraction dasn des pays sensibles; sociétés de l'armement, impliquées dans les affaires extérieures (Taïwan) et intimement liées à la DGA du ministère de la Défense. 

Pour autant, c'est dans le domaine communautaire, au travers du système très pervers de la "comitologie" que ces lobbies s'épanouissent. Je vous renvoie donc sur ce cours là pour évoquer le sujet; pour être d'abord rébarbatif, il n'en est pas moins capital. 

3.4) le lobbie des expatriés.

La France  n'a "que" 1.7 milliopns de ressortissants à l'étranger. C'est peu comparé à la situation britannique (6 millions) ou aux fortes communautés allemandes, italiennes, portugaises ou polonaises qui donnent à leur pays respectif des moyens d'influence à l'étranger. Mais en sens inverse, "nos" expatriés disposent d'un relais de pouvoir important en France même, en raison d'une disposition constitutionnelle (dernière phrase de l'article 24 de la constitution: les Français établis hors de France sont représentés au Sénat). Ils disposent de 12 sénateurs, élus par un conseil supérieur des Français de l'étranger, qui est un efficace relais d'influence. Récemment, c'est la sénatrice Cerisier-Benguiga qui, par un rapport au PM, a engagé le gouvernement dans une action sociale pour les Français de l'étranger dont il est difficile de cerner les limites, budgétairement à tout le moins. 
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