Un decenio de combate a la pobreza en Chile

En los últimos años la pobreza en Chile disminuyó significativamente. El porcentaje de hogares pobres se redujo de 38% en 1987 a 34% en 1990, y a 28% en 1992. El numero de pobres se redujo de 5, 3 millones en 1990 a 4 millones en 1994. No obstante, se observa que la participación de los estratos más bajos en el ingreso total se reduce en vez de aumentar y la participación de la clase media crece. La reducción de la pobreza ocurrió gracias al crecimiento económico en su totalidad y no debido a políticas sociales de repartición. [Hojman 1995] 1. El crecimiento económico influye empleos y la apreciación de la moneda (que tiene como consecuencia la reducción de precios para productos importados) en la disminución del nivel de pobreza. ¿En que consiste entonces el combate a la pobreza y cuales son las características de las políticas por vía del aumento de sociales emprendidas por el gobierno democrático?

Desde comienzos del siglo hasta 1973 hubo una expansión gradual en el gasto público social, en la cobertura de los programas de educación, salud y previsión social y en los beneficios otorgados a la población. El estado no sólo financiaba estos servicios, sino que cada vez más tomó un rol de productor y administrador de dichos servicios. Ponía énfasis en programas universales, poco focalizados. La administración de los programas de combate contra la pobreza era vertical y centralizada. El gasto social era progresivo y no siempre tenía una contraparte en los ingresos, lo que finalmente llevó a cifras altas de inflación. A partir de 1974, el régimen militar transformó sustancialmente la política social. Ahora ésta debía subordinarse a la política económica. El nivel del gasto social se redujo (de 17,2% del PIB en 1971 a 11,0% en 1980) y se introdujeron mecanismos de mercado en la asignación de los recursos públicos (subsidio a la demanda). Se privatizó la seguridad social y el estado traspasó funciones de ejecución y entrega de otros servicios sociales al sector privado. Además, tras la reducción de los gastos sociales se intensificaron los programas de combate a la pobreza para llegar a los sectores más pobres.

Bajo el gobierno de la Concertación el concepto teórico de la política social y la estrategia de combate a la pobreza difiere del anterior vigente, pero en la practica se prosigue con y se perfeccionan elementos del modelo de política social aplicado por el régimen militar. Para el gobierno democrático, ya no se trata solamente de mitigar (en forma paternalista) los efectos negativos que lleva consigo la aplicación del "modelo neoliberal", sino de reivindicar el desarrollo para todos. Los subsidios y ayudas financieras a sectores más pobres se reducen en favor de medidas integradoras. "El gobierno se propuso hacer compatibles, al interior de una economía capitalista de libre mercado y en un marco de equilibrio macroeconómico, el crecimiento económico de largo plazo basado en la empresa privada y la orientación exportadora, con el mejoramiento de las condiciones distributivas y el combate a la pobreza." (D. Raczynski 1994 )2. Se pretende favorecer el apoyo a grupos y se fomentan la organización y participación social como también las actividades productivas a pequeña escala. La asistencia social individual es percibida como una medida en situaciones límites y representa la excepción más que la regla.

Aunque se considera crucial el crecimiento económico sostenido y el control de la inflación a fin de reducir el nivel de pobreza, se reconoce la importancia del rol regulador del Estado.

Ya en 1990 se dio la REFORMA FISCAL que permitió una expansión de los recursos destinados a fines sociales (aun que sólo implicaba un leve aumento de los impuestos para grupos económicos y individuos con altos ingresos). Se amplia la política social focalizada introducida por el régimen militar: A los sectores de extrema pobreza y el segmento materno-infantil, se suman las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas mediante la creación de tres instituciones; el Servicio Nacional de la Mujer, el Instituto Nacional de la Juventud, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. La focalización es necesaria en programas especialmente dirigidos a generar oportunidades para que los sectores más postergados puedan superar las causas de la pobreza o vulnerabilidad que los afecta. La CONADI, por ejemplo, ofrece cursos para microempresarios (indígenas), becas escolares / universitarias y apoya la creación de microempresas con préstamos favorables o subsidios. El gobierno de la Concertación profundiza la descentralización administrativa y política, creando gobiernos regionales y democratizando las autoridades municipales. No obstante, los niveles regional y local del Estado carecen de los recursos humanos y financieros que exige una administración descentralizada.

El estado juega un papel esencial en el área social, pero este papel se limita en muchos casos a la administración y el financiamiento de proyectos sociales y cada vez son más instituciones del sector privado (ONGs, organizaciones gremiales, sindicales y de la comunidad; empresas privadas) que diseñan y ejecutan los Programas sociales. En muchos casos el estado proporciona fondos y se elige el proyecto más conveniente para los fines del programa. Una vez elegido su proyecto, el organismo que lo propuso (sea ONG, organismo público, empresa privada) comienza con la implementación y recibe una parte del financiamiento de la administración estatal. La otra parte la recibe después de la implementación "exitosa" del proyecto / programa. Sobre todo en el sector de educación compiten muchas empresas privadas con fines de lucro. De la supervisión efectiva del Estado dependen los resultados esperados en estos casos. La fundación del Fondo de Solidaridad e Inversión Social expresa con más claridad el nuevo concepto del combate a la pobreza. El FOSIS representa un instrumento complementario a la política social sectorial. El propósito del Fondo es fomentar el acceso de los hogares más pobres y de las localidades más postergadas a los programas regulares del Estado. El FOSIS apunta a la integración de los sectores que quedan fuera del crecimiento económico y que no tienen la posibilidad de articular sus demandas. Se distinguen cuatro líneas programáticas:

1. Apoyo: a la microempresa urbana
2. A la economía campesina
3. A la juventud popular
4. A la organización social y formación de capacidades en localidades pobres.

Estas líneas tienen en común que recogen iniciativas y proyectos de la base social (por medio de un concurso) y que favorecen un trabajo común entre esta base social y otros agentes. A pesar de todo, el presupuesto del FOSIS es muy bajo y sólo representa un 1% del gasto social de cada año. Varios proyectos se realizan, además, con aportes de los propios beneficiarios, de los ejecutores, de fundaciones y bancos.

A nivel de concepto existe una estrategia social coherente que se ha traducido en programas sociales innovadores que la respaldan. Gran parte de estos programas (fomento de asociación, entrenamiento de jóvenes) apuntan a la modificación de la estructura social, a la integración de los sectores marginados. La integración de los sectores marginados se podría definir como un objetivo de mediano y largo plazo, no se puede esperar una alteración de la estructura social heredada del régimen militar en unos pocos años. Hay que tomar en cuenta este detalle al juzgar la actual política social. Pero hay varios factores que pueden amenazar los futuros resultados de la política social actual. No existe todavía un esquema eficiente de evaluación (indicadores consistentes) de los resultados y por ende la incorporación de instrumentos de mercado en los Programas arriba mencionadas representa un riesgo constante.

Muchos Programas de Combate a la Pobreza eran Programas pilotos y aunque tuvieron resultados positivos (la participación de la base social en un proyecto), no está asegurada su continuación en el futuro. Resalta además la falta de coordinación entre los diferentes niveles de la administración estatal, lo que tiene como consecuencia un desgaste innecesario de recursos. Las correcciones de las deficiencias que caracterizan la implementación del "Concepto integrador" son importantes para la reducción de la pobreza en el futuro. Decisivo es la adopción rigurosa de criterios sociales en relación al desarrollo económico en general. Durante el proceso de transición el criterio social fue minimizándose poco a poco, los empresarios supieron conservar su papel dominante en el proceso de desarrollo. El recorte en el sector Salud efectuado a comienzo de este año demuestra el rol débil que juega el criterio social. Serán los pobres los que sufrirán las consecuencias que tiene la Crisis Mundial para la economía chilena?

Son muchas las lecciones que nos ofrece el actual modelo chileno de desarrollo económico-social, hoy mas que nunca es claro que sin crecimiento económico no hay desarrollo social, sin democracia no hay desarrollo económico, sin compromiso de la sociedad y todos los agentes sociales no hay posibilidades de un cambio democrático que garantice a todos el desarrollo de cada capacidad social e individual y de todas las capacidades colectivas. Chiapas necesita aprovechar esas experiencias a través de la mas eficiente y eficaz aplicación de los recursos insuficientes para un rápido desarrollo social.