El nuevo enfoque de la política social

Las criticas a las deficiencias de la política social tradicional, unidas a la creciente pobreza, han desencadenado en América Latina un debate sobre estrategias político-sociales de tipo Universalistas con atención general, por un lado y por el otro Selectivas, es decir, dirigidas a grupos determinados. Los que abogan por una política social universalista, que incluya a todos los sectores de la población, utilizan el argumento de la responsabilidad social que tiene el Estado de garantizar el acceso a la educación, la salud, la alimentación, vivienda y asistencia en la vejez a todos los ciudadanos. Por otro lado una orientación de la política social del Estado enfocada exclusivamente en grupos objetivo determinados acarrea injusticias sociales pues excluye a otros grupos contiguos; por ejemplo, en el caso de una estrategia orientada a los pobres se excluiría a la clase media empobrecida.

Las arcas públicas mermadas, los costos crecientes de una universalización del sistema social existente, así como la necesidad de intervenciones de mayor alcance para luchar contra la pobreza, han convertido hoy las estrategias orientadas a grupos objetivo en la tendencia predominante de política social estatal. Por una parte se recurre al argumento de políticas prácticas de que la escasez de recursos financieros exige la concentración de los medios disponibles en los sectores más necesitados de la sociedad. Lo que sí es nuevo es la estrecha vinculación de las estrategias orientadas a grupos objetivo con la política económica de ajuste estructurales y su supeditación funcional a esa política. En este sentido, por lo general, las estrategias político-sociales selectivas para la lucha contra la pobreza son evaluadas como compensaciones sociales a un ajuste estructural considerado como necesario. Es más, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo facilitan recursos adicionales para las medidas sociales de amortiguación destinadas a aliviar la pobreza... “Según el Banco Mundial la política social del Estado debe concentrarse principalmente en programas de asistencia social o amortiguamiento dirigidos a los pobres, mientras que el sistema estatal de seguridad social, así como el sistema educativo y el de salud pública, podrían ser privatizados en gran medida”. En los años 80 y principios de los 90 se implementaron una serie de programas de asistencia social y fondos sociales en diversos países de América Latina. Aquí se incluyo diferentes programas financiados con dineros del presupuesto gubernamental, tales como construcciones de viviendas, planes de emergencia para combatir el desempleo, programas alimentarios, programas de patrocinio de grupos de autoayuda e iniciativas comunales en los barrios pobres o de las microempresas del sector informal, pero también el establecimiento de los Fondos de Inversión Social (FIS) financiados por el BM.

Con pocas excepciones los programas sociales de estos Fondos se aplican como medidas de corto plazo y proyectos sociales de emergencia, para amortiguar las injusticias sociales durante la fase de estabilización y ajuste de la economía. De conformidad con su concepto de ajuste estructural, el BM parte de que esos fondos llegarán a ser superfluos en cuanto se inicie el crecimiento económico, consecuencia del éxito del ajuste, que integra de nuevo a la población empobrecida en el ciclo de producción. Por consiguiente, las medidas de promoción político-social de los fondos se concentran mayoritariamente en aquellos grupos que se empobrecieron y quedaron fuera de la política social del Estado a consecuencia de los programas de ajuste económico. Los fondos sociales patrocinan además instituciones sociales públicas y descentralizadas que funcionen en las comunidades o municipios.

Reiteradamente se ha criticado el concepto caritativo de asistencia social (de emergencia) que subyace en los Fondos. Ese concepto no sería adecuado para erradicar la pobreza estructural que nace de la distribución desigual del ingreso y de las estructuras predominantes de producción y poder. Los Fondos servirán más bien para compensar una política que agudiza aún más la concentración de la renta.

En este contexto, la política social estatal no sólo experimenta una revalorización, sino también una reorientación. La orientación a grupos objetivo y la lucha contra la pobreza por un lado, y la desregulación y la descentralización, por otro, son las nuevas directivas de la acción en políticas sociales. Sin embargo, los ejemplos muestran que esos conceptos de política social, tal como han sido en la práctica hasta hoy, difícilmente están en condiciones de eliminar las causas estructurales de la pobreza; antes bien siguen supeditados a las exigencias del ajuste estructural económico y sirven más bien para aliviar la pobreza a corto plazo y amortiguar los costos sociales de los programas de ajuste. Además, la política de descentralización y privatización, vinculada con los drásticos recortes de gastos públicos en el área social, ha acelerado el debilitamiento y decadencia de los servicios sociales, en detrimento de los grupos más necesitados de la población que son los que soportan en forma desproporcionada los costos del ajuste. Se puede observar una tendencia a la desnacionalización de la política social, que plantea el problema de una futura responsabilidad social del Estado.

Por otra parte, las medidas de política social o puesta en práctica para superar la crisis permiten notar también la falla de una orientación sólida en reformas estructurales sociales, por ejemplo, a la redistribución de la renta, o a reformas agrarias, con el objetivo de una mayor equidad distributiva y la creación de empleos productivos. Tales reformas estructurales entran en contradicción con la política ortodoxa de ajuste estructural, que ha aumentado todavía más la concentración de la renta.

Los impuestos para un desarrollo social que tenga como meta la equidad en la distribución de los ingresos ha surgido sobre todo de las múltiples organizaciones de la sociedad civil: los movimientos sociales, los grupos de autoayuda, las organizaciones no gubernamentales. A falta de una política social, o en oposición a la política de los regímenes autoritarios de los años 80, esa organización ha construido estructuras de solidaridad y autoayuda mediante las cuales pueden articular intereses sociales ante el estado, pero también llevan a la práctica sus propios programas sociales para luchar contra la pobreza. Las ONGs, en especial, han adquirido una importancia creciente en la ejecución de programas sociales y están comenzando a remplazar la política social del Estado, sobre todo en el ámbito de las comunidades o municipios. Si las ONGs pueden aprovechar ese incremento también político de su importancia para la ejecución de las reformas estructurales sociales, o si a causa de él perderán su potencial para el cambio social, es todavía una pregunta controversial.

En los años 80, el tema era cómo sobrevivir económicamente frente a la hiperinflación y a la catástrofe interna. Eso dejó de lado muchos aspectos. Postergó y a veces empeoró, la situación social. Estamos, sin embargo, saliendo ya de la crisis económica, lo que trae una situación más manejable en muchos países. Muchos Estados redescubren el tema social en sus nuevas dimensiones: agravamiento en algunos casos, o nuevos problemas, como los nuevos pobres, o tema que, en todo caso, es producto de los ajustes económicos que están ocurriendo. El tema social aparece, entonces -sale a la superficie- con mucha más visibilidad. Y yo le agregaría un elemento adicional que es el activismo de la sociedad latinoamericana. Sociedades, grupos sociales postergados, excluidos, que comienzan a hacerse presente -como los fenómenos de Chiapas y otros en otras partes de América Latina -marcan que hay un activismo social que no se puede desconocer, que los gobiernos no pueden desconocer. Todo eso, el hecho de haber salido de la parte más grave de la reforma económica, el activismo social, la vieja herencia del pasado, hace que los Gobiernos tengan que preocuparse del tema. De manera que hay hoy una conciencia generalizada en el continente sobre la necesidad de la agenda social.