cooJORNAL
A quest�o do voto distrital est� no ar, novamente, e � prov�vel que sua implanta��o fa�a parte do conjunto de medidas que o Governo prepara para promover a reforma pol�tica no Pa�s. Em 1977, o senador Jos� Sarney, presidente da Arena, apresentou ao Congresso Nacional um projeto-de-lei nesse sentido.
O projeto de Sarney foi arquivado, ficando o voto distrital - ao contr�rio do que supunham alguns - fora do pacote de altera��es pol�ticas baixado em abril de 77. Isso parece demonstrar que o Governo, embora lan�ando m�o do voto distrital como uma arma a seu favor nas elei��es, est� tratando com cautela o assunto.
A Oposi��o, ao contr�rio, tem sido mais afoita no julgamento da quest�o. Com poucas exce��es, a atitude dos oposicionistas tem sido de den�ncia, considerando o voto distrital como mais uma manobra para deter o avan�o da Oposi��o, atrav�s de uma reforma eleitoral.
� compreens�vel a cautela do Governo. Quem pode garantir que o voto distrital n�o representar� o desafio e a oportunidade para a consolida��o do partido oposicionista em n�vel municipal - �nica faixa eleitoral em que Arena disp�e ainda de confort�vel maioria, tanto em pleitos majorit�rios como proporcionais? Quem garantir� ao Governo que a estrutura��o dos novos partidos n�o representar� o desafio e a oportunidade para a consolida��o pol�tico ideol�gica da Oposi��o?
Por outro lado, n�o se pode deixar de reconhecer algum fundamento nos argumentos da Oposi��o. A hist�ria pol�tica recente registra uma seq��ncia de interven��es governamentais, cujo objetivo n�o � outro sen�o o de garantir a manuten��o do regime, e do Governo, tirando da Oposi��o a possibilidade de chegar ao Poder
Al�m disso, a ado��o do voto distrital em pa�ses que antes adotavam a representa��o proporcional, � geralmente feita contra o "voto ideol�gico" e a articula��o pol�tica das minorias.
O exemplo mais flagrante dessa manipula��o pol�tico-eleitoral � a Fran�a, onde o Governo provis�rio do general De Gaule, imp�s como condi��o de sua continuidade a mudan�a da legisla��o eleitoral, com a ado��o do voto distrital em escrut�nios de dois turnos. Em 1956, antes ria reforma, o Partido Comunista Franc�s obteve 25,6% dos votos, ocupando 25,2% das vagas para a Assembl�ia Nacional - 150 cadeiras. Em 1958, depois da reforma, o PCF obteve 18,9% dos votos v�lidos no primeiro turno, e sua representa��o caiu para 2,1% das vagas, ocupando apenas 10 cadeiras na Assembl�ia Nacional.
Nos Estados Unidos, o sistema do voto distrital foi largamente utilizado para cercear as possibilidades de express�o pol�tica das minorias raciais. Finalmente, nas �ltimas elei��es da Inglaterra, ficou evidente uma �ltima faceta critic�vel do sistema de voto distrital. Quando a dificuldade pr�tica imposta � competi��o eleitoral for�ou um alinhamento bipartid�rio e dificultou, com isso, a renova��o dos quadros, diminuindo a capacidade de inova��o e mudan�a no �mbito do sistema pol�tico como um todo.
Diante de todos estes antecedentes, torna-se compreens�vel a desconfian�a e a rejei��o liminar com que a Oposi��o tem tratado todas as propostas de implanta��o do voto distrital no Brasil. Essa atitude, no entanto, corre o risco de repetir pelo avesso o equ�voco dos estrategistas governamentais que propuseram o bipartidarismo como solu��o para conter o processo de estrutura��o ideol�gica do eleitorado brasileiro, e para resolver os problemas de legitima��o do regime autorit�rio institu�do em 1964.
Seria l�cito, pela menos, questionar a facilidade com que se afirma que, o que n�o tem funcionado em outros pa�ses, pela mesma raz�o, tamb�m n�o vai funcionar no Brasil.
A REPRESENTA��O PROPORCIONAL
O sistema de representa��o proporcional, adotado no Brasil desde sua proposi��o por Raul Pilla, na Constitui��o de 1946, de acordo com o que revela a pesquisa pol�tica, tem favorecido os grandes partidos e dificultado a representa��o pol�tica do eleitorado ideologicamente mais estruturado, al�m de conviver com disparidades regionais do potencial pol�tico eleitoral que motivaram o artigo-den�ncia de Navarro Brito (1), onde se demonstra que, em 1962, um voto do estado do Acre tinha o mesmo valor eleitoral que o de 25 paulistas.
O trabalho de Navarro de Brito demonstra como as sobras de vota��o e as disparidades regionais favoreceram historicamente os grandes partidos. Basta verificar, neste sentido, que entre 1954 e 1962, os grandes partidos (PSD, UDN e PTB) perdem "24% de sua for�a eleitoral, enquanto o n�mero de seus parlamentares cresce em 4%".
As conclus�es e de Navarro de Brito ressaltam que al�m de estimular a fragmenta��o da vida partid�ria, alimentando cis�es internas e a prolifera��o de agremia��es com implanta��o regional, cujas siglas, em �mbito nacional, se tornam verdadeiras legendas de aluguel, a representa��o proporcional no Brasi1 "tamb�m fortalece progressivamente as bancadas dos grandes partidos na C�mara dos Deputados".
Mais corrosivas, nos seus efeitos, e mais sutis, nas suas manifesta��es, no entanto, s�o as distor��es que a experi�ncia brasileira de representa��o proporcional registra, no que se refere ao recrutamento pol�tico e �s oportunidades de articula��o e representa��o dos setores ideologicamente mais conseq�entes e estruturados do eleitorado brasileiro: a popula��o urbana nos estados mais industrializados e nas grandes metr�poles regionais. Um primeiro n�vel de dificuldades impostas � representa��o pol�tica desses setores n�o �, propriamente, uma caracter�stica da representa��o proporcional, em si. Elas t�m origem no princ�pio constitucional que estabelece a circunscri��o das vagas para a C�mara dos Deputados, entre as v�rias circunscri��es estaduais.
Neste particular, desde a Constitui��o de 1946 at� o presente, sistematicamente, os estados mais industrializados da Regi�o Sudeste (mais especificamente S�o Paulo) t�m sido sub-representados na composi��o daquele �rg�o do Poder Legislativo. A Tabela 1, a seguir, demonstra os coeficientes desta sub-representa��o. Nas primeiras duas colunas apresenta-se o percentual da popula��o e dos eleitores nas diferentes regi�es do Brasil, em 1978. Nas demais se apresentam os resultados que a aplica��o das v�rias formas de c�lculo, constitucionalmente propostas, produziriam se tivessem sido aplicadas para as elei��es legislativas deste mesmo ano. Como se pode verificar, at� a Constitui��o de 1967, cresce a super-representa��o da Regi�o Norte, e a sub-representa��o da Regi�o Sul.
Em conseq��ncia da assimetria na distribui��o das vagas para a C�mara Federal, o potencial pol�tico dos estados do Sudeste, Sul e Centro-Oeste, � penalizado, relativamente aos estados do Norte e Nordeste. A Tabela 2 apresenta dados relativos � propor��o de eleitores, por deputados eleitos, em cada uma destas regi�es, comprovando quantitativamente esta afirma��o.
A sub-representa��o dos estados mais industrializados n�o se pode atribuir � representa��o proporcional, mas a sub-representa��o pol�tica das grandes cidades e metr�poles regionais lhe � inerente. A imagem de uma colcha de retalhos � o lugar comum que a pr�tica pol�tico-eleitoral tem reservado para as capitais estaduais - �reas onde todos os candidatos s�o votados e que, por isso mesmo, dificilmente elegem candidatos pr�prios para as Assembl�ias Estaduais e C�maras Federais.
Como resultado dessa situa��o ocorrem dois fen�menos e duas conseq��ncias de grave repercuss�o na vida pol�tica do Pa�s:
 | o voto urbano das capitais e �reas metropolitanas tende a refor�ar a elei��o de bancadas legislativas formadas por candidatos com base eleitoral no interior dos estados; |
| as oportunidades pol�ticas abertas �s lideran�as metropolitanas s�o mais reduzidas, suas probabilidades de eleger-se num posto representativo s�o menores; |
| em conseq��ncia, o potencial pol�tico, ideologicamente estruturado, dos grandes centros urbanos n�o � adequadamente representado pelo conjunto de deputados eleitos que, embora pertencendo ao partido de prefer�ncia daquela popula��o e, muitas vezes, correspondendo ideologicamente as suas perspectivas, inegavelmente sofrem a press�o de suas bases pol�ticas e orientam sua atua��o cotidiana para o seu atendimento e a defesa de seus interesses; |
| por outro lado, esta situa��o desestimula a participa��o pol�tico-partid�ria nos grandes centros urbanos que, paradoxalmente, apresentam, em muitos casos, quadros partid�rios, cujo n�vel de politiza��o e estrutura��o ideol�gica apresenta graves defasagens e defici�ncias, relativamente ao pr�prio meio metropolitano e aos quadros partid�rios como um todo. |
Uma outra distor��o no processo de recrutamento pol�tico, refor�ada pela representa��o proporcional, � a oportunidade diferencial de possibilidades eletivas que determinadas profiss�es ou ocupa��es passam a desfrutar. Na medida em que uma soma de votos, esparsos e rarefeitos em todo o estado, � suficiente para eleger um candidato, abrem-se oportunidades, tanto para a elei��o de pessoas que consigam despertar identifica��es seletivas de uma minoria do eleitorado com alta estrutura��o ideol�gica, quanto para pessoas que se beneficiam de um res�duo de popularidade obtido por quaisquer formas de acesso � opini�o p�blica - por exemplo, jogadores de futebol.
Finalmente, a representa��o proporcional � respons�vel pela dificuldade de articula��o org�nica da vida partid�ria, na medida em que transforma cada deputado eleito numa ilha, relativamente a seus demais companheiros de partido. A perspectiva da elei��o � constante na vida de um deputado - e numa elei��o, disputada sob o sistema de representa��o proporcional, a luta intrapartid�ria � mais decisiva, para cada candidato, do que a luta contra advers�rios pol�ticos do partido contr�rio. A conjuntura pol�tica, e a atua��o do partido como um todo, sua coer�ncia diante dos desafios cotidianamente enfrentados no plano das decis�es executivas e parlamentares, � o grande determinante de sua propor��o de votos na totalidade dos eleitores. Mas a elei��o de cada deputado � menos uma decorr�ncia do desempenho eleitoral do partido, do que de sua capacidade de destacar-se entre seus mesmos companheiros de chapa.
� neste sentido que, na vig�ncia do sistema de representa��o proporcional, os deputados n�o disp�em do m�nimo de seguran�a necess�ria para a solidifica��o de blocos parlamentares, alian�as pol�ticas, no seio do seu pr�prio partido. Onde aparecem publicamente dois deputados do mesmo partido, um est� ganhando votos e o outro est� perdendo. Ora, um Governo civil forte s� � poss�vel quando os partidos conseguem sua consolida��o como totalidades org�nicas, solid�rias e articuladas. Uma democracia est�vel sup�e partidos fortes e � neste sentido que a representa��o proporcional contribui para a instabilidade pol�tica nos pa�ses que a adotam, porque ela solapa as possibilidades da constru��o de partidos pol�ticos organicamente articulados.
IMPACTOS DO VOTO DISTRITAL
A an�lise da experi�ncia brasileira de representa��o proporcional revela que n�o existem raz�es relevantes para lamentar o seu fim. Isso n�o significa que, automaticamente, a ado��o do sistema de voto distrital venha a resolver os problemas de representa��o pol�tica que o futuro nos permite descortinar. Em primeiro lugar, porque este sistema n�o � uma receita �nica e acabada - tem in�meras variantes, cujos efeitos podem ser os mais contradit�rios sobre a din�mica da vida pol�tico-partid�ria. Em segundo lugar, porque este sistema tamb�m possui algumas dificuldades que lhe s�o particularmente associadas.
A quest�o que nos preocupa, no entanto, n�o � a de chegar a um modelo �timo e puro de democracia representativa. Tratamos, neste esfor�o de pesquisa, de perguntar-nos:
| quais as conseq��ncias que se poderiam esperar da implanta��o do voto distrital sobre a composi��o das for�as pol�tico-partid�rias, tais como elas hoje se distribuem? e, |
| poderia o voto distrital, � luz desta an�lise, representar um instrumento v�lido para o aperfei�oamento de nossas institui��es democr�ticas? |
Para concretizar esse estudo, tomamos como ponto de partida o projeto-de-lei do senador Jos� Sarney e procuramos, seguindo os seus preceitos, que s�o relativamente simples, reproduzir o que poderia acontecer se ele tivesse sido aprovado antes das �ltimas elei��es legislativas.
Uma primeira peculiaridade do projeto � garantir a integridade territorial das regi�es metropolitanas. "As regi�es metropolitanas definidas em lei constituir�o distritos �nicos, representados idealmente (...) por tantas unidades distritais quantas lhe sejam cab�veis na forma dos crit�rios referidos no artigo 20 (proporcionalidade de popula��o, etc.), processada a escolha dos eleitos pela totalidade dos sufr�gios apurada em toda a respectiva regi�o". O projeto � omisso na forma de elei��o a ser adotada que, coerente com a sistem�tica proposta, ser� majorit�ria em lista partid�ria. Ou seja, ser�o eleitos os deputados mais votados do partido que obtiver a maioria de votos nas regi�es metropolitanas, at� o n�mero de vagas proporcional �s dimens�es de sua popula��o no estado.
Por extens�o desta regra e por exig�ncia da condi��o prevista no texto legal de manuten��o da integridade municipal, as capitais de estado (ou mesmo os grandes munic�pios), que tiverem popula��o superior ao m�dulo distrital, dever�o ser idealmente representadas por tantos deputados quantos forem necess�rios para satisfazer a condi��o de proporcionalidade populacional entre os distritos. Assim, se o m�dulo distrital for de 150.000 habitantes num determinado estado e sua capital, mesmo n�o sendo regi�o metropolitana, tiver 250.000 habitantes, ela e mais um conjunto de munic�pios vizinhos, necess�rios para atingir a popula��o de cerca de 300.000 habitantes, formar�o um distrito �nico de dois deputados. O projeto � omisso neste particular, mas a interpreta��o � coerente com sua sistem�tica e poder� ser objeto de emenda esclarecedora.
Com base nestas disposi��es, podemos calcular o n�mero de cadeiras que seriam preenchidas pelo voto das regi�es metropolitanas e capitais de estados e territ�rios, caso o projeto tivesse disciplinado a realiza��o do pleito de 1978, nos termos da Tabela 3 a seguir:
O que se pode depreender das informa��es contidas na Tabela 3, � que as regi�es metropolitanas e capitais elegeriam 135, dentre os 420 deputados federais, nos termos do projeto Sarney. Esse fato atua sobre uma defici�ncia b�sica do sistema de representa��o proporcional, solucionando o problema da sub-representa��o do voto urbano dos grandes centros. A Oposi��o, certamente obteria a quase totalidade destas cadeiras e disputaria, ainda, as elei��es na totalidade dos demais distritos. A quest�o subjacente a esta constata��o � a de saber se, por detr�s desta matem�tica eleitoral n�o se esconderia uma manobra visando isolar o potencial pol�tico a Oposi��o nas metr�poles e capitais, onde sua vota��o � proporcionalmente muito superior � do partido do Governo, permitindo � Arena, facilmente, manipular a divis�o dos demais distritos, logrando obter neles uma vantagem eleitoral que compensaria sua defasagem na representa��o dos grandes centros.
Para responder esta quest�o necessitar�amos trabalhar dados eleitorais de todo o Pais que, no momento, n�o nos est�o acess�veis no n�vel de desagrega��o necess�rio. Por�m, um teste desta natureza pode ser realizado para o estado do Rio Grande do Sul e nessa perspectiva avan�amos a nossa investiga��o.
Para avaliar o impacto da distritaliza��o no interior do estado do Rio Grande do Sul, tornava-se necess�rio proceder � divis�o do seu territ�rio em distritos eleitorais. A regi�o metropolitana de Porto Alegre, proporcionalmente � popula��o do estado, tomando-se por base a bancada de 32 deputados, elegeria 8 representantes. Tornava-se necess�rio dividir os restantes 218 munic�pios em 24 distritos eleitorais, obedecendo os crit�rios e condi��es previstos no projeto Sarney, quais sejam: proporcionalidade de popula��o, vedando-se diferen�as superiores a 15% entre os diferentes distritos; contig�idade territorial: manuten��o da integridade municipal; e homogeneidade de aspectos socio-econ�micos.
Interessava-nos neste teste, avaliar a efic�cia destes crit�rios para impedir o gerrymandering de um ou outro partido na divis�o dos distritos. Ao mesmo tempo, t�nhamos a curiosidade de identificar os limites para a mais indisfar�ada manipula��o de sua composi��o. A pesquisa orientou-se, ent�o para a elabora��o de tr�s divis�es territoriais alternativas:
| a primeira obedeceria crit�rios objetivos, como aqueles fixados no projeto-de-lei e outros que, na pr�tica, se tornasse imperativo utilizar; |
| a segunda realizaria um gerrymandering, procurando manipular ao m�ximo a divis�o territorial dos distritos para maximizar as possibilidades eleitorais da Arena; |
| a terceira realizaria um gerrymandering ao inverso, procurando maximizar as possibilidades eleitorais do MDB. |
Realizadas as tr�s divis�es, aplicar�amos sobre elas o resultado das elei��es legislativas de 1978, com o objetivo de descobrir quem teria ganho as elei��es no Rio Grande do Sul, sob cada condi��o diferencial. Como um dos argumentos (aos quais pessoalmente n�o atribuo grande consist�ncia) utilizados contra o voto distrital � o de que este sistema provoca uma municipaliza��o do processo eleitoral, favorecendo com isso a Arena, que � melhor sucedida nas elei��es municipais que nas estaduais, um segundo teste idealizado, foi o de calcular os resultados das elei��es, aplicando-se �s diferentes divis�es distritais os resultados do �ltimo pleito municipal, de 1976.
Os resultados obtidos foram surpreendentes e significativos e podem ser visualizados na Tabela 4, abaixo:
Utilizando-se os dados das elei��es legislativas de 1978, em nenhuma das alternativas de desenho distrital o MDB perdeu as elei��es. Sua representa��o oscilou de 23 deputados (na hip�tese de uma divis�o que lhe fosse francamente favor�vel) a um empate com 16 deputados (na hip�tese de uma divis�o totalmente favor�vel � Arena). Isso significa que, se valem os resultados da elei��o de 1978 para a avalia��o do impacto de uma elei��o distrital, a hegemonia pol�tica do MDB no Rio Grande do Sul n�o seria comprometida pela introdu��o do novo sistema.
Mais significativos, no entanto, s�o os resultados obtidos para o teste realizado com dados das elei��es municipais de 1976. Dificilmente uma elei��o legislativa, mesmo distrital, chegaria aos extremos de municipaliza��o caracterizados por estes resultados - quando menos pelo fato de que um distrito tem em m�dia, no Rio Grande do Sul, 9 munic�pios. Especialmente porque o car�ter de uma elei��o � afetado pelo n�vel de sua delega��o de mandato, e pela conjuntura pol�tica, os resultados de uma elei��o municipal dificilmente se reproduziriam numa elei��o legislativa estadual. No entanto, se assim acontecesse, a �nica alternativa em que a Arena poderia ganhar as elei��es no Rio Grande do Sul, seria aquela em que a divis�o territorial dos distritos tivesse sido realizada com o intuito claro e manifesto de favorecer o MDB. Esta afirma��o � paradoxal, mas tem uma explica��o l�gica.
A medida em que um partido for�ar uma divis�o distrital que maximize sua possibilidade de elei��o de uma bancada mais numerosa para a Assembl�ia estadual, nesta mesma medida estar� se tornando mais vulner�vel, porque a expans�o de seu territ�rio de domina��o pol�tica se faz �s custas da fragmenta��o de seus principais redutos eleitorais. As margens de vit�ria diminuem para o partido vitorioso, na propor��o em que avan�a o potencial de sua manipula��o geogr�fica na composi��o dos distritos. Assim, quando se leva em considera��o a alternativa equilibrada de distribui��o territorial dos distritos, a municipaliza��o dos resultados eleitorais afeta o MDB, mas n�o compromete a sua hegemonia pol�tica no estado, diminuindo sua vit�ria de 20 a 12, para 17 a 15 cadeiras na C�mara Federal. Se tomamos por base a divis�o territorial manipulada pela Arena, os resultados, empate de 16 a 16, permanecem inalterados contra os resultados das elei��es municipais. Para atingir este volume de representa��o a Arena teria que isolar os redutos de vota��o emedebista, e concentr�-los geograficamente, o que os tornaria praticamente invulner�veis aos efeitos da "municipaliza��o" das elei��es. Finalmente, quando a manipula��o se d� ao inverso, e o partido da Oposi��o � que manipula uma vit�ria de 23 cadeiras nas elei��es legislativas, � que se enfraquece ao ponto de perder as elei��es por efeito de uma dr�stica municipaliza��o dos resultados. A Tabela 5, apresenta quantitativamente os efeitos da manipula��o da divis�o territorial dos distritos, ou gerrymandering, sobre as margens de vit�ria dos dois partidos, tomando-se por base os resultados das elei��es de 1978.
Os resultados de nosso experimento demonstram, claramente, os limites poss�veis da manipula��o, pelo interesse partid�rio hegem�nico na composi��o territorial dos distritos. Quanto mais se afasta esta composi��o de uma distribui��o eq�itativa, tanto mais d�beis se tornam as maiorias parlamentares na sua sustenta��o eleitoral. Esta debilidade, no entanto, dadas as caracter�sticas e a clivagem entre os dois partidos, poder� responder a est�mulos diferenciais. Assim, se a debilidade do MDB se expressa claramente na medida em que se "municipalizam" as elei��es, � prov�vel que a instabilidade de uma representa��o arenista desproporcional seja comprometida por alguma pequena altera��o da conjuntura pol�tica nacional, prometendo surpresas eleitorais ainda e provavelmente superiores �quela que este partido enfrentou em 1974. E aqui, pela porta dos fundos, surge uma utiliza��o para o princ�pio da representa��o proporcional, transformado em crit�rio a nortear a divis�o territorial dos distritos: a fun��o de assegurar a estabilidade pol�tica da implanta��o partid�ria nas diferentes regi�es de um estado e do pa�s.
Uma proposi��o aparentemente �bvia, mas cuja lembran�a foi obscurecida, talvez pelo car�ter polarizado da discuss�o entre partid�rios do voto distrital e da representa��o proporcional, seria a de que se utilizassem os resultados de elei��es realizadas no per�odo imediatamente anterior � distritaliza��o e, depois, sistematicamente, nas reavalia��es da composi��o territorial dos distritos, para compatibilizar o processo majorit�rio de escolha com a proporcionalidade da representa��o partid�ria. Esta id�ia permitiria manter a ess�ncia da representa��o proporcional: a correspond�ncia entre o potencial eleitoral de cada partido e o n�mero de cadeiras que ocupa nos organismos do Poder Legislativo. Ao mesmo tempo, garantiria a maior articula��o org�nica do sistema partid�rio e a correspond�ncia desej�vel entre os representantes e as comunidades de base, espacialmente localizadas e definidas pelos distritos eleitorais.
O resultado claro de nossa investiga��o, pelo menos no �mbito do Rio Grande do Sul, explorando os limites da manipula��o poss�vel da divis�o territorial do estado na composi��o dos distritos eleitorais, demonstra a viabilidade t�cnica de uma divis�o eq�itativa das circunscri��es distritais.
Em nosso estudo, esta divis�o eq�itativa emergiu da tentativa de divis�o territorial do estado, utilizando crit�rios objetivos, que exclu�am a imediata considera��o do interesse pol�tico-partid�rio. Trabalhando por�m, com a id�ia de eq�idade num sentido mais profundo, verificamos que ela corresponde, de fato, � compatibiliza��o entre o potencial pol�tico-eleitoral de um partido e o n�mero de representantes que o mesmo consiga eleger, no �mbito da circunscri��o pol�tica mais ampla - o estado. Por que n�o transformar esta compatibilidade num princ�pio a ser observado, ao lado de outros j� formalmente enunciados no projeto-de-lei em estudo (proporcionalidade de popula��o, contig�idade territorial, etc.), no pr�prio trabalho de divis�o territorial dos estados? Isso significaria reconhecer a margem de manipula��o, propriamente pol�tica, inerente � distritaliza��o, e disciplin�-la especificamente.
Um recurso judicial poderia, ent�o, ressalvar o interesse do partido pol�tico prejudicado visivelmente por pr�ticas de gerryrnandering, introduzidas eventualmente no processo de composi��o dos distritos eleitorais.
Nosso estudo demonstra claramente a possibilidade de divis�o territorial do estado em distritos eleitorais, de tal forma que se assegure a reprodu��o fiel da proporcionalidade da representa��o partid�ria. Os limites de manipula��o encontrados em nosso trabalho oscilam entre divis�es distritais que asseguram de 15 a 23 cadeiras legislativas, na C�mara dos deputados, ao partido que nas elei��es de 1978 elegeu 18 representantes. � poss�vel, por�m, que em alguns casos, onde o potencial pol�tico de algum partido seja extremamente rarefeito, esta proporcionalidade seja tecnicamente invi�vel, mesmo quando se toma como par�metro a presente estrutura��o bipartid�ria do confronto pol�tico-eleitoral. Por outro lado, ser�, provavelmente, mais dif�cil de compatibilizar a divis�o distrital e a proporcionalidade da representa��o pol�tica, na hip�tese de um retorno � multiplicidade de partidos.
CRIT�RIOS PARA DIVIS�O
O experimento de divis�o territorial desenvolvido em nossa investiga��o demonstrou-se bastante rico, como experi�ncia capaz de permitir uma avalia��o da possibilidade de se usarem crit�rios objetivos, e n�o imediatamente pol�ticos, para a divis�o territorial das circunscri��es distritais. E o resultado, em princ�pio pode ser considerado negativo. Deixadas de lado as condi��es impositivas do projeto-de-lei (proporcionalidade de popula��o, contig�idade territorial e integridade municipal), a observ�ncia de homogeneidades s�cio-econ�micas, ou s�cio-pol�ticas n�o se demonstrou uma condi��o suficiente para impedir a manipula��o da composi��o dos distritos no interesse de um ou outro partido. Calculamos, ap�s o desenho das tr�s alternativas de divis�o distrital, dois indicadores de homogeneidade s�cio-econ�mica.
| homogeneidade s�cio-econ�mica propriamente dita, visualizada como a m�dia da propor��o da popula��o de cada distrito pertencente � micro-regi�o homog�nea majoritariamente circunscrita pelo distrito, |
| homogeneidade s�cio-pol�tica, visualizada como propor��o m�dia do n�mero de munic�pios pertencentes � mesma associa��o regional de munic�pios, majoritariamente circunscrita no �mbito de cada distrito. |
A Tabela 6, a seguir, apresenta os resultados obtidos para a quantifica��o destes indicadores, nas tr�s alternativas de divis�o territorial do estado:
Comparando o desempenho dos indicadores de homogeneidade s�cio-econ�mica e pol�tico-administrativa, verificamos como a alternativa de divis�o mais eq�itativa, surpreendentemente, apresenta um menor �ndice de homogeneidade s�cio-econ�mica, que quaisquer das duas divis�es manipuladas politicamente. Por outro lado, a maior homogeneidade pol�tico-administrativa na alternativa equilibrada, face � tentativa de gerrvmandering no interesse do MDB, n�o impede que uma maior homogeneidade se verifique ainda no caso da manipula��o pelo vi�s arenista da divis�o distrital. Em conclus�o, nenhum dos dois crit�rios � suficiente para evitar a manipula��o pol�tico-partid�ria na composi��o dos distritos pol�ticos. Por outro lado, a distribui��o entre os diferentes distritos, tanto dos grandes munic�pios, quanto das grandes cidades, favorece inequivocamente a eq�idade na divis�o das circunscri��es eleitorais. Esses dados recomendariam a inclus�o deste �ltimo crit�rio, no texto de lei, e a considera��o dos fatores s�cio-econ�micos ou pol�tico-administrativos, como crit�rios secund�rios, na divis�o territorial do estado.
Emendas ao projeto-de-lei do senador Jos� Sarney, nesta dire��o, al�m da considera��o expl�cita do principio da proporcionalidade da representa��o partid�ria, contribuiriam para aperfei�oar a sua reda��o. Um campo, para o consenso partid�rio na ado��o destas emendas, se abre quando o nosso estudo demonstra que, a divis�o territorial menos "eq�itativa" das circunscri��es eleitorais, torna mais vulner�veis os redutos eleitorais do partido que dela se beneficiar.
REESTRUTURA��O PARTID�RIA
Uma s�ria considera��o, no que respeita � ado��o do voto distrital no Brasil, diz respeito �s dificuldades que normalmente s�o atribu�das a este sistema eleitoral, no que se refere � sobreviv�ncia das minorias intrapartidar�as, assim como � constitui��o de novos partidos. De fato, historicamente o voto distrital tem sido associado ao alinhamento eleitoral bipartid�rio, como � ocaso dos Estados Unidos e Inglaterra. � preciso lembrar, no entanto, que historicamente neste �ltimo Pa�s, o sistema distrital n�o impediu o surgimento do partido trabalhista, que alijou politicamente o partido liberal da sua posi��o relevante no Parlamento Ingl�s nas primeiras d�cadas deste s�culo. Por outro lado, o multipartidarismo sobrevive na Fran�a, gra�as ao sistema de elei��es em dois turnos, compatibilizado com a pr�tica de elei��es distritais. Mas, talvez, este n�o seja um procedimento politicamente vi�vel no Brasil, onde alguns pol�ticos defendem, inclusive a superposi��o dos prazos de mandatos pol�ticos para a realiza��o de apenas uma elei��o de quatro em quatro anos.
Vejamos, no entanto, as obje��es acima propostas, em confronto com as possibilidades alternativas que oferecem as variantes poss�veis para a implanta��o do voto distrital no Brasil.
Em primeiro lugar, a sobreviv�ncia pol�tica das minorias partid�rias, parece adequadamente assegurada, no projeto Sarney, face aos seguintes dispositivos:
| nas regi�es metropolitanas, a elei��o intrapartidariamente parece assegurar um amplo espectro de representa��o; no caso do Rio Grande do Sul, por exemplo, o MDB concorreria com 16 candidatos �s oito vagas, elegendo-se, dentre estes, os mais votados - isso significa que uma corrente pol�tica, com for�a eleitoral para situar-se em oitavo lugar nas prefer�ncias partid�rias, poderia chegar a eleger o seu representante; |
| nos distritos uninominais, considerando-se as elei��es legislativas para a C�mara dos Deputados, cada partido concorrer� �s elei��es distritais com at� dois candidatos oficiais; a Oposi��o intrapartid�ria, desde que as normas de procedimento das conven��es partid�rias estabele�am o princ�pio de escolha proporcional para a indica��o dos candidatos, poder�o se fazer representadas; |
| finalmente, os candidatos preteridos numa conven��o partid�ria, poder�o candidatar-se pelo partido a que s�o afiliados, desde que obtenham o apoio de mais de 3% do eleitorado do seu respectivo distrito; esta propor��o significa, no caso do Rio Grande do Sul, cerca de 3.000 assinaturas, um n�mero razoavelmente grande para desencorajar aventureiros pouco representativos, mas que significa uma garantia para a representa��o pol�tica das minorias intrapartid�rias (eventualmente, esta propor��o poderia elevar-se mediante uma emenda para cerca de 5%, o que criaria uma exig�ncia de cerca de 5.000 assinaturas para a legitima��o dos candidatos avulsos no Rio Grande do Sul, refor�ando a organicidade das organiza��es partid�rias). |
Numa outra perspectiva, deve-se considerar que o projeto Sarney prev� que, para cada deputado federal eleito, em distritos uninominais, ser�o eleitos na mesma circunscri��o tr�s deputados estaduais. Supostamen 5%, o que criaria uma exig�ncia de cerca de 5.000 assinaturas para a legitima��o dos candidatos avulsos no Rio Grande do Sul, refor�ando a organicidade das organiza��es partid�rias).
Numa outra perspectiva, deve-se considerar que o projeto Sarney prev� que, para cada deputado federal eleito, em distritos uninominais, ser�o eleitos na mesma circunscri��o tr�s deputados estaduais. Supostamente, obedecendo � sistem�tica do voto distrital, esta elei��o ser� majorit�ria, ou seja, ser�o eleitos os tr�s candidatos mais votados do partido que obtiver maioria de votos. A primeira conseq��ncia pr�tica deste dispositivo ser� a eleva��o do n�mero de deputados estaduais. No Rio Grande do Sul, este n�mero, permanecendo v�lida a regra constitucional que determina o c�lculo da representa��o federal, passar� de 56 para 96.
Em principio, esta inova��o n�o nos parece inconveniente, num Pa�s que carece de intera��o pol�tica e de articula��o entre a popula��o e os organismos de Governo. Especialmente no �mbito da pol�tica estadual que, despojada de boa parte de suas compet�ncias decis�rias, poderia, ao menos, constituir-se na arena privilegiada da articula��o e agrega��o de interesses s�cio-pol�ticos. Uma conseq��ncia secund�ria importante deste dispositivo poderia vir a ser, por tanto, uma maior presen�a e for�a da comunidade pol�tica na formula��o de projetos e decis�es no �mbito de nossa sociedade.
No que se refere �s restri��es que o voto distrital imp�e � express�o pol�tico-eleitoral de partidos minorit�rios, tendencialmente alijados dos parlamentos pelo car�ter majorit�rio da elei��o, algumas considera��es se tornam oportunas. De fato, n�o podemos raciocinar com rela��o � implanta��o do voto distrital, apenas em termos da confronta��o bipartid�ria de Arena e MDB, ou Situa��o e Oposi��o. A reestrutura��o partid�ria, com a liberdade na organiza��o de novas agremia��es partid�rias, � uma condi��o e uma etapa no aperfei�oamento de nossas institui��es democr�ticas. N�o conv�m, portanto, a medida em que se abrem as possibilidades formais para a estrutura��o de novos partidos, pactuar com dispositivos legais, que dificultem, ou mesmo inviabilizem a sua express�o pol�tico representativa (ou seja, a possibilidade de conseguirem representar-se politicamente nos organismos do Poder Legislativo).
Ainda aqui, o projeto Sarney parece apontar na dire��o de um adequado equacionamento da quest�o: no n�vel municipal, as C�maras de Vereadores continuar�o sendo eleitas pelo voto proporcional. O principio subjacente, � que a consolida��o das agremia��es partid�rias dever� come�ar pela base, contrariamente ao que toda a legisla��o vigente imp�e para a estrutura��o de novos partidos, a partir de blocos parlamentares. O hiato, no entanto, entre a elei��o proporcional no n�vel municipal e as demais elei��es majorit�rias, nos parece demasiadamente amplo. Nenhum partido se constr�i apenas sobre bancadas municipais. O m�nimo que se deve esperar para a consolida��o de um partido pol�tico, como um processo hist�rico, e n�o como uma decis�o de c�pulas que articulem uma cis�o pol�tica no interior de algum antigo partido, � que ele tenha a chance de se afirmar regionalmente.
Em 1875 foi aprovado um projeto de reforma eleitoral no Brasil, conhecido posteriormente como a lei do ter�o. Os eleitores, nas circunscri��es distritais plurinominais, votariam apenas em dois ter�os dos candidatos, reservando-se, ao menos na teoria, um ter�o da representa��o pol�tica distrital para a Oposi��o. A medida surtiu os efeitos desejados permitindo que se quebrasse o monolitismo pol�tico das representa��es situacionistas no Imp�rio. A exist�ncia de tr�s vagas para deputados estaduais, no �mbito dos distritos propostos pelo projeto Sarney, imediatamente, sugere a possibilidade de revivesc�ncia deste principio legislativo.
Algumas dificuldades t�cnicas, no entanto, problematizam a sua ado��o nos termos em que a Legisla��o do Imp�rio o acolheu. Primeiro, a exist�ncia de partidos e a vincula��o do voto ao partido, e n�o a candidatos independentemente de sua filia��o partid�ria. Em segundo lugar, a esperada recomposi��o do bipartidarismo oficial, comprometendo-se o significado pol�tico de Situa��o e Oposi��o. Em terceiro lugar, a altera��o, que a ado��o desta regra provocaria, sobre a tentativa de compatibilizar a proporcionalidade do potencial pol�tico eleitoral e da representa��o parlamentar dos partidos.
Esta �ltima dificuldade poderia ser descartada pelo argumento de que, no n�vel estadual, privilegiando-se na organiza��o pol�tico-administrativa do Brasil o papel de articula��o e agrega��o de interesses, sobre o de decis�o, a proporcionalidade de representa��o n�o seria t�o desej�vel, quanto a possibilidade de articula��o mais parit�ria das diferentes agremia��es e projetos pol�tico-partid�rios. A possibilidade de, em cada distrito eleitoral existir um representante, um deputado estadual, de partido diferente do que � majorit�rio na regi�o, garante um m�nimo de pluralismo pol�tico e de fiscaliza��o e representa��o das minorias, nas pr�prias bases da sociedade civil. Persistindo uma clivagem tendencialmente bipartid�ria, isso significaria que a Oposi��o poderia estar representada permanentemente em todas as regi�es de cada estado. � preciso lembrar que a Oposi��o Estadual, no caso do Rio Grande do Sul, eleitoralmente, seria a Arena - e isso lhe daria uma relativa vantagem neste estado, e nos demais estados onde o MDB � eleitoralmente majorit�rio, como S�o Paulo.
Tomando-se por base a simula��o de resultados na divis�o eq�itativa dos distritos, que propusemos neste trabalho, utilizando-se os resultados eleitorais de 1978, se o partido majorit�rio pudesse eleger apenas dois, de cada tr�s deputados estaduais, em cada distrito, o resultado da elei��o estadual (quando o da elei��o para a C�mara dos Deputados apresentava uma vantagem de 20 a. 12 para o MDB), seria de 52 deputados para o MDB, contra 44 para a Arena. Este resultado n�o comprometeria a hegemonia pol�tica do MDB no estado, assim como da Arena, nos estados em que possui larga maioria de representantes nas Assembl�ias Legislativas, mas facilitaria a sobreviv�ncia do partido minorit�rio, em situa��es tendencialmente bipartid�rias.
Uma emenda ao projeto Sarney, propondo que cada partido teria um m�ximo de dois deputados estaduais eleitos em cada distrito produziria este efeito. No entanto, n�o se resolve com isso a quest�o dos demais partidos, e uma regra alternativa poderia ser adotada, que garantiria uma maior proximidade do principio de proporcionalidade de representa��o, em paralelo � representa��o dos novos partidos. Poder�amos enunci�-la da seguinte forma: nos distritos onde um partido obtivesse maioria absoluta dos votos v�lidos, elegeria os tr�s representantes para a Assembl�ia Estadual; nos distritos onde esta maioria n�o fosse atingida, ao inv�s de se fazerem novas elei��es de segundo turno, como na Fran�a, passaria a valer o principio da representa��o proporcional, no �mbito distrital. Somados os votos de todos os partidos, e dividindo-os por 3, se obteria o quociente eleitoral. Os partidos elegeriam um, ou at� dois deputados, dependendo da sua for�a, relativamente � dos demais partidos concorrentes.
Supondo-se a exist�ncia de tr�s partidos; "A" com 7.000 votos; "B" com 4.500 votos; "C" com 4.500 votos; o quociente eleitoral seria 5.333 votos, e cada partido elegeria um deputado. Na. hip�tese dos votos se distribu�rem mais desigualmente: "a" com 10.000 votos; "B" com 4.000 votos; "C" com 2.000 votos; com o mesmo quociente eleitoral, o partido "A" elegeria 2 deputados e o partido "B" elegeria o terceiro. Neste �ltimo caso, o c�lculo seria feito da seguinte forma: com 10.000 votos, o partido "A" preenche o coeficiente de 5.333 votos sobrando-lhe, ainda 4.667 votos; com esta sobra, o partido "A" concorre � segunda vaga, e a obt�m sobrepujando os votos obtidos pelo partido "B"; na disputa da terceira vaga comparam-se as vota��es de "B" e "C", obtendo aquele a elei��o do seu representante.
A vantagem desta regra � que n�o provocaria altera��es no principio de elei��o majorit�ria dos representantes estaduais, na vig�ncia do bipartidar�smo. Porque enquanto se confrontarem apenas dois partidos, um deles sempre ter� maioria absoluta de votos v�lidos. Mas, no momento em que se constitu�rem novos partidos, abre um espa�o pol�tico para a elei��o de suas representa��es em n�vel estadual.
Tanto a alternativa do "ter�o", quanto o crit�rio da maioria absoluta para definir o car�ter majorit�rio da elei��o estadual seriam importantes contribui��es ao aperfei�oamento do processo democr�tico, pass�veis de introdu��o na legisla��o que implantar o voto distrital em nosso meio.
NOTAS:
1. NAVARRO DE BRITO, Lu�s: "A Representa��o Proporcional'; in Revista Brasileira de Estudos Pol�ticos, Belo Horizonte, n� 19, julho de 1965, p�gina 242.
2. O professor Le�nidas Xausa foi autor de um dos trabalhos pioneiros, de avalia��o das possibilidades de implanta��o de alguma forma de voto distrital no Rio Grande do Sul, quando em 1966 organizou um debate a respeito do tema na cadeira de pol�tica, do curso de Ci�ncias Sociais, do IFCH-UFRGS.
