Educación: LFE, una mirada crítica Por Mariana Candia y Guadalupe Atienza

Apuntes para la discusión sobre la Ley de Financiamiento Educativo

1- Algunas reflexiones iniciales

Desde septiembre del año pasado venimos siguiendo en las primeras planas de todos los diarios grandes anuncios sobre las "transformadoras" medidas del gobierno en materia educativa. Así, aplaudida desde varios sectores, aparece en escena la Ley de Financiamiento Educativo. Pero veamos que hay más allá del prometido aumento presupuestario, puesto que no sería la primera vez que existe un defasaje entre el discurso progresista del gobierno y las medidas concretas.

Para empezar, recordemos que el proyecto fue lanzado inicialmente en abril de 2005 y se le ha patrióticamente denominado "Ley de Financiamiento Educativo: Hacia la Argentina del Segundo Centenario". Después de desaparecer de la escena durante varios meses, reaparece en septiembre con el apuro de las autodenominadas elecciones plebiscitarias.

Evidentemente, se pretendía mediante esta ley atender al reiterado reclamo de aumento de presupuesto para educación, en vistas a mejorar la imagen del gobierno. Aparentemente, esta estrategia no resultó desacertada, ya que fueron varios los sectores que abrazaron y elogiaron la iniciativa.

Desde un principio, el Ministro de Educación -Daniel Filmus- buscó configurar un espacio de supuesto consenso, llamando a grupos empresariales, gremios docentes y algunas personalidades del ámbito académico a discutir el proyecto.
Fue significativa la participación del Secretario de Educación, Alberto E. Sileoni, en el Precoloquio de Cuyo del Instituto para el Desarrollo Empresarial de la Argentina (IDEA). Allí, el funcionario presentó la futura ley ante los empresarios más importantes del país (Citybank, IBM, Telefónica, Telecom, Edesur, Repsol YPF, Grupo Clarín, La Nación, Coto, Massalin, Arcor, Mastellone, Molinos. En fin, los capitales locales más concentrados).

También se realizaron rondas con organizaciones de la sociedad civil como Caritas, Asociación Cristiana de Dirigentes Empresariales, Fundación Fe y Alegría, Fundación SES y Cimientos.

Resulta perturbador el caluroso recibimiento con que estos grupos acogieron la propuesta. Juan José Llach -ex Ministro de Educación durante la década menemista, miembro de la mencionada Fundación Cimientos y uno de los más acérrimos defensores de la privatización educativa- saludó el proyecto públicamente, desde las páginas de La Nación: "... tiene la virtud de mirar al futuro y puede llegar a ser la política socioeconómica más importante en mucho tiempo". Luis Pagani (Arcor), Presidente de la Asociación Empresarial Argentina (AEA) -conformada por varias de las firmas antes señaladas-, siguió los mismos pasos e hizo saber su "más decidido apoyo", desde la "Tribuna" de Clarín. De más está decir que, si estos son los sectores que promueven la ley, tenemos sobrados motivos para desconfiar; más aún cuando en muchos casos se trata de los mismos que impulsaron en su momento las reformas neoliberales en el ámbito educativo.

La sorpresa la dieron los principales gremios docentes, quienes adoptaron como propio al proyecto y llegaron al punto de realizar campañas en busca de apoyo. Aunque uno de los principales destinos del aumento presupuestario es justamente la recomposición del salario docente, como veremos en esta nota, la norma se limita a crear un fondo de compensación salarial sujeto a condiciones no explicitadas.

Creemos que la cuestión educativa no puede quedar reducida a un tema presupuestario, es necesario que profundicemos los debates, que ante este probable incremento del presupuesto adoptemos una mirada crítica y cuestionemos ante todo cómo va a distribuirse y qué tipo de educación se quiere construir.

2- La Ley y sus artículos

La Ley de Financiamiento Educativo consta de diferentes secciones que conciernen tanto a las metas a cumplir hacia el 2010, como al financiamiento de estas, la situación de los docentes, y plantea ciertos condicionamientos y restricciones.

METAS & OBJETIVOS

El primer artículo declara el aumento de la inversión en educación, ciencia y tecnología entre los años 2006 y 2010. Los objetivos -Art. 2º- a los cuales se destinará "prioritariamente" esa inversión son:

(a) La escolarización del total de los niños de cinco años y la incorporación creciente de los de tres y cuatro años.
(b) Garantizar los 10 años de escolaridad obligatoria, la inclusión de la población con necesidades educativas especiales, lograr que el treinta por ciento de los alumnos de educación básica tengan acceso a jornada extendida o completa (priorizando los sectores más desfavorecidos).
(c) Promover estrategias y mecanismos de asignación de recursos destinados a garantizar la inclusión y permanencia escolar de niños y jóvenes desfavorecidos.
(d) Universalización del nivel medio/ polimodal.
(e) Erradicar el analfabetismo
(f) Mejorar la calidad de la educación inicial, básica y media mediante los Núcleos de Aprendizajes Prioritarios.
(g) Expandir la incorporación de tecnologías de información y extender la enseñanza de una segunda lengua.
(h) Fortalecer la educación técnica y la formación profesional impulsando su modernización y vinculación con la producción y el trabajo.
(i) Mejorar las condiciones laborales y salariales de los docentes, promover la jerarquización y profesionalización de la carrera docente.
(j) Fortalecer la democratización, calidad, innovación y pertinencia de la educación en el sistema universitario.
(k) Jerarquizar la investigación científico-tecnológica.

FINANCIAMIENTO

El tercer artículo establece el aumento progresivo del presupuesto educativo del Gobierno Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Bs. As. hasta alcanzar en el 2010 una participación del seis por ciento en el Producto Bruto Interno. El cuarto fija los porcentajes para el Gobierno Nacional y la fórmula correspondiente. También aclara que el Gobierno Nacional financiará los programas destinados a cumplir con los objetivos (j) y (k) del artículo segundo -los relativos al sistema universitario y la investigación científico tecnológica- en lo atinente a instituciones dependientes del Estado (1).

En el quinto artículo se especifica la fórmula de crecimiento del presupuesto educativo de las provincias y la C.A.B.A., que se destinará prioritariamente a mejorar las remuneraciones docentes, adecuar las plantas docentes y "jerarquizar la carrera docente garantizando su capacitación con el objeto de mejorar la calidad educativa" (Art. 5)
Estos cálculos se realizarán todos en base del PBI contemplado en el Presupuesto Nacional. Pero, "En los ejercicios fiscales en donde no haya incremento en el PIB o cuando la variación del mismo no genere el incremento en la recaudación exigible para alcanzar las metas financieras previstas, la meta anual deberá adecuarse proporcionalmente al incremento de la recaudación. Podrán las partes, de común acuerdo, en cada convenio bilateral redefinir plazos, condiciones y alcances de los compromisos asumidos." (Art. 6º).
El artículo séptimo establece por cinco años una asignación específica de recursos coparticipables para garantizar "condiciones equitativas y solidarias" y "coadyuvar a la disponibilidad de los recursos previstos en el art. 5º de la presente ley en los presupuestos de las provincias y la CABA" "Será objeto de tal afectación el incremento, respecto del año 2005, de los recursos anuales coparticipables". El monto total será equivalente al 60% del incremento en la participación del gasto consolidado en educación, ciencia y tecnología en el PIB.

La determinación de la asignación específica a cada provincia a partir de este monto total se efectuará conforme a un índice construído a partir de los siguientes criterios: participación de la matrícula (80%), índice de ruralidad (10 %), índice de población no escolarizada de tres a diecisiete años (10%).(2) (Art. 8º)

DOCENTES

Por medio del artículo noveno se crea el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente con el objetivo de compensar los salarios docentes en el país. Sin embargo, el porcentaje de los recursos destinados a este fin, la operatoria del programa y "los requisitos que deberán cumplir las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para acceder a los recursos" quedan por determinar por el Poder Ejecutivo Nacional y el Consejo Federal de Cultura y Educación. Asimismo, las pautas generales referidas a las condiciones laborales de los docentes, el calendario educativo, el salario mínimo docente y la carrera docente se fijarán en un "convenio marco" acordado por el Ministerio de Educación, el Consejo Federal de Cultura y Educación y las entidades gremiales "con representación nacional". (Art. 10º)

CONDICIONAMIENTOS

El artículo 11 dicta que el Ministerio acordará con las provincias y la CABA "la implementación y seguimiento de las políticas educativas destinadas a cumplir con los objetivos [del art. 2] A tal fin, se establecerán los programas, actividades y acciones (...) así como para el mejoramiento de las capacidades de administración y evaluación y de la eficiencia del gasto sectorial"; además -según dicta el Art. 12º (3) - "llevará a cabo convenios bilaterales con las provincias y la CABA, en los que se establecerán (...) las metas anuales a alcanzar (...) los recursos financieros de origen nacional y provincial que se asignarán para su cumplimiento y los mecanismos de evaluación..."

El artículo 13º refiere a la difusión pública de las metas anuales, las metodologías y los recursos invertidos. Y el 14º fija que la distribución de los aportes del Presupuesto Nacional deberá hacerse acorde a: la distribución de la matrícula y la población de tres a diecisiete años no escolarizada, la incidencia relativa de la ruralidad, la capacidad y el esfuerzo financiero de las provincias y de la CABA, la incidencia de la sobreedad escolar, la tasa de repitencia y la tasa de desgranamiento educativo y, el cumplimiento de las metas anuales. Es importante destacar que la ponderación de estos factores se efectuará a posteriori por el Consejo Federal de Cultura y Educación.

Según el Art. 15º para acceder a los recursos del Presupuesto Nacional, las provincias, y la CABA "deberán dar cumplimiento a las condiciones y requisitos que establezca la reglamentación de la presente ley y los convenios a que se refiere el artículo 12º."
El Art. 16º establece cómo deberán presentarse los Aportes del Estado Nacional en los presupuestos Provinciales, y es nuevamente el Consejo Federal de Cultura y Educación el encargado de monitorear que se lleve a cabo.

RESTRICCIONES POR INCUMPLIMIENTOS

"Ante el incumplimiento de las obligaciones (...) el Ministerio de Educación (...) en consulta con el Consejo Federal de Cultura y Educación, instrumentará o promoverá la ejecución total o parcial de la retención de las transferencias de los fondos asignados en el presupuesto (...) hasta tanto se cumplimenten las condiciones acordadas" (Art. 17º) El Ministerio tiene también la atribución de reasignar estos fondos según establece el Artículo 18º.

En el artículo 19º se prorroga por cinco años la vigencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente, y los dos siguientes son de forma.-

3- LFE, una mirada crítica

La Ley de Financiamiento Educativo establece que el presupuesto destinado a educación, ciencia y tecnología "se incrementará progresivamente hasta alcanzar, en el año 2010, una participación del seis por ciento (6%) en el Producto Interno Bruto (PIB)" (Art. 3º)

Es importante recordar que la Ley Federal de Educación prometía lo mismo. En su artículo 61º se comprometía -también en un plazo de cinco años- a duplicar la inversión pública o incrementar en un cincuenta por ciento el porcentaje del PBI destinado a educación (que siendo de un cuatro por ciento en 1992, alcanzaría el seis hacia 1997), optando por la cifra que resultare mayor.

Entonces surge la pregunta más obvia: si el aumento ya estaba previsto en una ley vigente y no se cumplió, ¿por qué habría de cumplirse ahora? Para el Ministerio de Educación, la explicación radica en que la ley del '93 no fijaba ningún mecanismo; y pretenden garantizar que esta vez sí se alcanzará argumentando que la nueva ley cuenta con un estudio técnico que analiza, año por año, cómo se realizaría el aumento. Como si unas cuantas fórmulas aritméticas bastaran para hacer la diferencia…

También es válido preguntarse por qué esperar cinco años, máxime cuando existe un cuantioso superávit fiscal: si no se destinan los recursos necesarios para educación es, evidentemente, porque el gobierno tiene otras prioridades.

Por otro lado, el aumento presupuestario tiene sus condiciones. Al provenir de los recursos de la Nación y de las Provincias, va a depender, en definitiva, del incremento en la recaudación (Art. 6º) y del incremento de los recursos anuales coparticipables (Art. 7º). Es decir: de no alcanzarse la recaudación necesaria, las metas anuales del aumento deberán adecuarse proporcionalmente a la recaudación alcanzada. El problema de atar el financiamiento educativo a índices macroeconómicos es que queda supeditado a los ciclos de expansión y retracción del capital.

Si a todo esto sumamos la espiral inflacionaria que azota el poder adquisitivo desde hace ya varios años resulta incierto qué tan significativo será el aumento presupuestario dentro de cinco años.

Existe además un segundo tipo de condicionamiento: el acceso a los recursos asignados queda sujeto al cumplimiento de arbitrarios requisitos que la ley no especifica. Las precisiones quedan desplazadas a normas futuras como la reglamentación de la ley y los convenios bilaterales que el Ministerio de Educación realice con las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires (Art.15º). Y, si bien tampoco se explicita qué mecanismos se implementarán para verificar el cumplimiento de tales obligaciones; sí queda claro que, frente al incumplimiento, el Ministerio podrá instrumentar la retención, limitación y reasignación de recursos. Se trata de la llamada herramienta financiera. Es, en definitiva, una medida extorsiva para forzar las políticas educativas que quiere imponer el gobierno mediante el ahogo presupuestario.

La ley omite aclarar si el aumento está destinado exclusivamente a la educación pública o incluye también al sector privado, tema que no es menor, ya que mientras la educación pública sufre una grave situación presupuestaria, la educación privada cuenta con elevados subsidios estatales.

La ley señala ciertos objetivos para los cuales estaría destinado, prioritariamente, el aumento presupuestario (Art. 2º). Nuevamente debemos señalar la semejanza con la Ley Federal. Entre los objetivos compartidos, encontramos los diez años de escolaridad obligatoria (el último año de la Educación Inicial -preescolar- + los nueve años de la Educación General Básica), la erradicación del analfabetismo y el "mejoramiento de la calidad".

Resulta significativo el uso de ciertos términos y expresiones, que encontramos tanto en esta nueva ley como en la del '93. Es posible rastrear en ambas la utilización de una misma retórica: la retórica propia del discurso pedagógico neoliberal. Y esto evidencia -aunque que le pese al discurso oficial- que no existe un quiebre real entre las políticas educativas actuales y las de los '90 (impulsadas por los organismos internacionales y las "recomendaciones" del Banco Mundial).

Se trata de términos ambiguos e imprecisos, que en este contexto cobran significados muy específicos. Uno de esos términos es el de calidad. La calidad es considerada como una variable que puede medirse y debe ser evaluada, en términos de cumplimiento de requisitos. Otro término utilizado reiteradas veces es precisamente el de evaluación. Los procesos evaluativos son los mecanismos que se implementan para controlar el cumplimiento de las obligaciones, y establecer premios y castigos mediante la asignación de recursos financieros.

Términos como inversión o gasto y expresiones como "eficiencia en el uso de recursos" -todos utilizados en la Ley de Financiamiento Educativo- son sacados del contexto económico e insertados en el pedagógico. Desde esta óptica, evaluar la calidad educativa significa medir la relación entre inversión y producto, en términos de rentabilidad.

Otra expresión repetida en ambas leyes es la de vinculación con el mundo del trabajo y la producción. Es explícita la preocupación por promover una formación técnica e instrumental, adecuada a las necesidades del mercado laboral.

Entonces es importante preguntarnos, no sólo qué educación estamos pensando, sino para qué modelo económico.

Muchas veces se carga a la educación con responsabilidades que no le corresponden. Se ve en ella la solución a problemas económicos, un camino para superar la pobreza y la exclusión. Desde el gobierno se presentan las mejoras educativas como estrategia de crecimiento, como condición necesaria y anterior al desarrollo económico. Creemos que esto es una tendenciosa inversión de los términos, puesto que, aunque la educación es un elemento importantísimo para el desarrollo de una nación, el sistema educativo no debe, ni puede hacerse cargo de salvar las profundas desigualdades producidas por la injusta distribución de la riqueza. De esta manera, las responsabilidades son puestas en otro lugar y se implanta la quimera de suponer que es una vía para superar la pobreza y la marginalidad.

Se citan los casos de Finlandia, Irlanda, Canadá, Corea, Australia y otros, como países que supuestamente le deben su importante desarrollo reciente a un aumento en la inversión educativa, pero lo cierto es que estos paralelismos no son válidos. En un país con una estructura productiva incapaz de absorber fuerza de trabajo a tal punto que termina por excluirla, si se destinan todos los esfuerzos a la educación sin transformar las bases económicas terminaríamos con desocupados ilustrados (el famoso arquitecto taxista) o una masiva fuga de cerebros.

Incluso en el plano individual, lo cierto es que las posibilidades de movilidad social que promete la educación no están garantizadas. A la vez, no puede pensarse una igualdad en las oportunidades de acceso a la educación existiendo desigualdades económicas.

4- Interrogantes finales

Si la retórica es la misma en ambas leyes, muchos de los objetivos son compartidos, y están involucrados los mismos personajes, la pregunta resulta inevitable : ¿viene la Ley de Financiamiento Educativo a revitalizar la Ley Federal de Educación?
Sabemos que la Ley Federal ha provocado fuertes cuestionamientos y rechazos categóricos por parte de amplios sectores de la sociedad; y, a pesar de estar en vigencia, su aplicación ha sido desigual, conformando un sistema educativo nacional completamente herterogéneo. Ahora, el gobierno ha puesto nuevamente la cuestión educativa en la agenda política, y reconoce la necesidad de amplias reformas en este ámbito. Pero no parece haber abierto el camino a profundas transformaciones; más bien, los cambios parecen formales y superficiales y dejan intacto el espíritu de las reformas educativas de los noventa.

Ante semejante panorama resulta imperativo que adoptemos un rol activo en la discusión sobre nuestra educación pública. Tenemos nuestras herramientas: el debate, la concientización y sobre todo la movilización para seguir doblando la apuesta.

Notas al pie

(1) La distribución de los recursos incrementales de la jurisdicción nacional destinados a educación superior y el sistema científico-tecnológico se realizarán conforme a las participaciones actuales del Gasto Educativo Consolidado en el 2005.
(2) De acuerdo a la información suministrada por: la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la calidad Educativa del Ministerio de Educación, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.(3) Este artículo también garantiza que los compromisos anuales de participación de la inversión en educación en el gasto público total y el gasto total por alumno no podrán ser inferiores a los verificados en el 2005

¿Qué pasa con la Universidad?

La Universidad es apenas mencionada vagamente entre los objetivos a los que se destina el aumento presupuestario, sin ningún tipo de precisión sobre qué parte se le asignaría. De todas formas, en principio, podríamos suponer que habría un aumento en el presupuesto universitario.

En este punto es necesario advertir que, desde hace tiempo, el gobierno viene haciendo uso de la llamada "herramienta financiera". Las más favorecidas en la asignación de presupuesto son tanto las instituciones universitarias creadas durante la última década bajo el modelo neoliberal de la Ley de Educación Superior (LES) como aquellas otras que fueron más permeables a las reformas. En algunos casos reciben entre cinco y seis veces más fondos por alumno que universidades tradicionales como la UBA.

Cabe remarcar la constante preocupación del gobierno de incentivar el desarrollo científico y tecnológico y atender las necesidades productivas locales y regionales, que se manifiesta tanto en ley analizada, como en la "reforma Pugliese" de fines del 2004 y las numerosas declaraciones públicas del Ministro de Educación y del Presidente. Con esto también se establece un rango de prioridades, ya que las carreras más incentivadas serán las que mejor respondan a las necesidades del modelo económico. Así, para sostener el boom de la soja y las crecientes exportaciones de petróleo de los últimos años, los sociólogos o psicólogos no resultan tan útiles como los técnicos, ingenieros o químicos.

Por estas razones, la disponibilidad de mayores recursos no va a tener la misma repercusión para todas las universidades -ni, dentro de ellas, para todas las carreras- sino que seguirán teniendo prioridad aquellas que avancen en el sentido de las reformas y adopten las pautas de las políticas educativas del gobierno.