Bundessozialgericht
Az: 1 RA 211/68
Verkündet am
20. August 1970
Im Namen des Volkes
Urteil
in dem Rechtsstreit '
Kläger und Revisionskläger,
Prozeßbevollmächtigte:
Beklagte und Revisionsbeklagte.
Der 1. Senat des Bundessozialgerichts hat auf die
mündliche Verhandlung vom 20. August 1970 durch
Präsident Prof. Dr. W...
- Vorsitzender -,
Bundesrichter Dr. S...,
Bundesrichter S...,
Bundessozialrichter Dr. E...,
Bundessozialrichter B...
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des
Landessozialgerichts Nordrhein-lestfalen vom
8. August 1968 aufgehoben.
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des
Sozialgerichts Gelsenkirchen vom 9. Oktober 1967
wird zurückgewiesen.
Die Beklagte hat dem Kläger die außergerichtlichen
Kosten des Berufungs- und Revisionsverfahrens zu
erstatten.
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In dem Rechtsstreit geht es darum, ob die Bundesversiche-
rungsanstalt für Angestellte (BfA) berechtigt ist, dem Ver-
sicherten die Erstattung von Reisekosten zu versagen, weil
er zwecks Durchführung eines ihm gewährten Heilverfahrens
für die Fahrt zwischen Wohnort und Kurort sein eigenes
Kraftfahrzeug und nicht öffentliche Verkehrsmittel benutzt
hat.
Die Beklagte bewilligte dem in Gelsenkirchen wohnenden
Kläger mit Bescheid vom 22. März 1966 ein Heilverfahren
in Bad Rappenau, das in der Zeit vom 15. Juni bis 27. Juli:
1966 durchgeführt wurde. Der Bewilligungsbescheid enthielt
auf der Rückseite u.a. folgenden Hinweis:
"Wir bitten Sie, für die Fahrt zum Kurantritt und zur
Rückreise nicht Ihren eigenen Wagen zu benutzen. Vor-
sorglich weisen wir darauf hin, daß bei Benutzung
des eigenen Wagens Fahrtkosten in Höhe der Tarife
öffentlicher Verkehrsmittel mur dann erstattet werden
können, wenn Sie vorher durch eine ärztliche Beschei-
nigung nachweisen, daß Ihnen wegen der Schwere Ihrer
Behinderung die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel
nicht zugemutet werden kann und dies von der Bundes-
versicherungsanstalt für Angestellte vorher anerkannt
worden ist. Versicherte, die mit privaten Kraftfahr-
zeugen reisen, die von Dritten gesteuert werden, wer-
den Fahrtkosten nur erstattet, wenn die Notwendigkeit
der Fahrt mittels Kraftwagen ärztlich bescheinigt und
von der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte
vorher anerkannt worden ist."
Vor Antritt des Heilverfahrens teilte der Kläger der Be-
klagten mit, daß er beabsichtige, für die Fahrt zum Kurort
und zurück seinen eigenen Pku zu benutzen; er beantragte,
ihm die Fahrtkosten in der Höhe zu erstatten, die bei Be-
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nutzung der 2. Klasse der Bundesbahn entstehen würden. Mit
Bescheid vom 26. Mai 1966 entschied die Beklagte, daß dem
Kläger bei Pkw-Benutzung die beantragten Fahrtkosten nicht
erstattet werden können, Zur Begründung führte sie aus, die
dem Kläger im Bewilligungsbescheid mitgeteilte Regelung über
die Erstattung von Fahrtkosten bei Pkw-Benutzung gehe auf
einen Beschluß des Vorstandes der Bundesversicherungsanstalt .
für Angestellte vom 13. Oktober 1965 zurück, der damit einer
Empfehlung des Verbandes deutscher Rentenversicherungsträger
gefolgt sei, um den in zunehmendem Maße infolge der Benutzung
eigener Kraftfahrzeuge in den Kurorten auftretenden Schwierig-
keiten entgegenzuwirken; vom Kläger sei keine körperliche
Behinderung geltend gemacht worden. Den gegen den Bescheid
erhobenen Widerspruch wies die Widerspruvchsstelle äurch
Bescheid vom 26. Juli 1966 zurück.
Der Kläger, der inzwischen die Hin- und Rückfahrt zwischen
Wohnort und Kurort mit dem eigenen Pkw zurückgelegt hatte,
hat gegen den Widerspruchsbescheid Klage erhoben mit dem An-
trag, die Beklagte zu verurteilen, ihm die Fahrtkosten in
Höhe des Bundesbahntarifs, und zwar im Betrage von DM 65,--
zu erstatten. Das Sozialgericht (SG) Gelsenkirchen hat durch
rteil vom 9. Oktober 1967 den Bescheid vom 26. Mai 1966 in
Form des Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 1966 aufgehoben
und im übrigen die Klage abgewiesen; es hat die Berufung zuge-
lassen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Ablehnung der
Fahrtkostenerstattung aus den von der Beklagten vorgebrachten
Gründen sei ermessenswidrig, und zwar wegen der Wahl eines
untauglichen, nämlich nicht ausreichenden Mittels; der ableh-
nende Bescheid sei daher aufzuheben; die Klage auf Verurteilung
zu der begehrten Leistung sei abzuweisen; insoweit habe das
Gericht der Ermessensausüpung der Beklagten nicht vorgreifen
dürfen; es werde z.B. Sache der Beklagten sein, die Gevichtig-
keit der medizinischen Gründe für den Einzelfall zu prüfen.
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Auf die Berufung der Beklagten hat das Landessozialgericht
(LSG) Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 8. August 1968
- unter Zulassung der Revision - das Urteil des SG abgeän-
dert und die Klage in vollem Umfange abgewiesen. Zur Begrün-
dung hat es ausgeführt, ein Ermessensmißbrauch liege nicht
vor. Die Beklagte habe durch ihre Selbstverwaltungsorgane
für die Gewährung von Rehabilitationsmaßnahmen. Rahmengrund-
sätze und Richtlinien aufgestellt, die sie gegenüber allen
Betreuten einzuhalten habe. Nach § 11 der Rahmengrundsätze
vom 26. Juli 1957 (DAngVers 1957, 240) und nach Abschnitt
I A der Richtlinien 1961 (DAngVers 1961, 225) übernehme die
Beklagte die notwendigen Fahrtkosten für die 2. Eisenbahn-
klasse vom Wohnort des Versicherten und zurück, Kosten für
die Benutzung eines Kraftfahrzeugs oder eines Krankentrans-
portwagens würden nur übernommen, wenn die Notwendigkeit
ärztlich bescheinigt und von der Beklagten vorher anerkannt
worden sei. An diese Grundsätze habe sich die Beklagte ge-
halten; denn der Kläger habe selbst zugestanden, daß er mit
der Eisenbahn hätte fahren können und nicht aus gesundheit-
lichen Gründen den Kraftwagen benutzt habe,
Die Bestimmung der Rahmengrundsätze und Richtlinien, die die
Beklagte angewandt habe, überschreite auch nicht das ihr vom
Gesetz eingeräumte pflichtgemäße Ermessen, weil sie überwie-
gend von dem Interesse der Versicherten bestimmt sei. Auch
die Hin- und Rückreise habe die Beklagte unter dem Blick-
winkel der erstrebten Heilung oder Besserung des Gesundheits-
zustandes des Versicherten zu beachten.
Dabei sei sie zutreffend davon ausgegangen, daß in der Regel
die Benutzung Öffentlicher Verkehrsmittel die am wenigsten
anstrengende und dem Gesundheitszustand des Versicherten am
besten angepaßte Art der Reise sei. Die Benutzung von Krafi-
fahrzeugen sei dagegen in der Regel eher schädlich als nütz-
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lich. Sie weitgehend einzuschränken sei daher geboten. Bei
dem heutigen Verkehr belaste die Benutzung eines Kraftfahr-
zeugs alle Fahrer in erheblichem Umfange. In besonderem Maße
gelte dies für Versicherte, denen ein Heilverfahren bewilligt
worden sei. Ein großer Teil von ihnen befinde sich vor Beginn
der Heilmaßnahmen im Krankenhaus oder zumindest in ambulanter
Behandlung und sei arbeitsunfähig. Auch stünden diese Versi-
cherten nach den zumeist sehr anstrengenden Kurmaßnahnen
unter medikamentösen Einflüssen und seien im Straßenverkehr
besonders unfallgefährdet. Im allgemeinen werde den Versicher-
ten nach Abschluß der Kur eine Arbeitsruhe von mindestens 7 Ta-
gen verordnet, weil sich die Kur noch nachträglich auf den Ge-
sundheitszustand fördernd auswirke und nicht durch sofortige
Arbeitsaufnahme wieder ungünstig beeinflußt werden solle.
Eine Fahrt im eigenen Kraftwagen ohne fremden Fahrer sei aber
besonders auf längeren Strecken nicht weniger anstrengend als
ein normaler Arbeitstag. Es liege deshalb im Interesse der
Versicherten und der anderen Verkehrsteilnehmer, das Kraft-
fahrzeug zur An- und Abreise nicht zu benutzen.
Wenn das Kraftfahrzeug zum Kurort mitgebracht werde, werde es
in der Regel während der Kur auch benutzt. Im Interesse des
Kurerfolges sei es daher zweckmäßig, wenn die Beklagte die
Mitnahme von Kraftfahrzeugen durch die ihr zur Verfügung stehen-
den Mittel möglichst einschränke; denn viele Versicherte hätten
trotz ärztlichen Verbots der Benutzung eines Kraftfahrzeugs
während der Kur Möglichkeiten gefunden, ihren Wagen zu benutzen,
indem sie sie abseits ihres Kurheimes abstellten. Es sei der
Beklagten jedoch nicht zuzumuten und such unmöglich, auf Kosten
der anderen Versicherten in Kurorten einen besonderen Überwa-
chungsapparat zu unterhalten, um die Einhaltung des Verbots
zu überprüfen.
Es sei deshalb kein Ermessensmißbrauch sondern sachdienlich,
wenn die Beklagte grundsätzlich die Erstattung der Fahrtkosten
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in Höhe der Tarife der Öffentlichen Verkehrsmittel bei Be-
nutzung eines Kraftfahrzeugs nur vornehme, wenn ärztliche
Gründe dafür vorlägen und die Beklagte die Benutzung eines
eigenen Kraftfahrzeugs vorher genehmigt habe. Die Maßnahme
sei auch ein zur Erreichung der dargelegten Zwecke taug-
liches Mittel; die Beklagte habe unwidersprochen vorgetragen,
daß 80 bis 90 v. H. der Versicherten ihrer Empfehlung zur
Nichtbenutzung des Kfz nachgekommen seien.
Die Bestimmungen der Rahmengrundsätze und Richtlinien ver-
stießen auch nicht gegen Artikel 2 des Grundgesetzes (GG),
denn dem Versicherten sei es freigestellt, Rehabilitations-
maßnahmen in Anspruch zu nehmen. Wenn er dies tue, dann müs-
se er sich den sachgemäßen und zweckentsprechenden Regelun-
sen der Rahmengrundsätze und Richtlinien fügen. Ein generel-
les Verbot der Kraftfahrzeugbenutzung habe die Beklagte nicht
erlassen.
Eine andere Beurteilung rechtfertige sich auch durch das
Vorbringen des Klägers nicht, daß er an seinem Wohnort keine
Garage besitze und im Falle eines Diebstahls Ersatzansprüche
nicht rechtzeitig geltend machen könne. Dies seien Risiken ,
die sich aus der Kraftfahrzeughaltung schlechthin ergäben
und die in gleicher Weise bestünden, wenn etwa einem allein-
stehenden Hundebesitzer oder Eigentümer eines Einfamilien-
hauses ein Heilverfahren bewilligt werde; auch diese müßten
entsprechende Vorsorgemaßnahmen auf eigene Kosten treffen.
Die angefochtenen Bescheide seien aus all diesen Gründen
nicht rechtswidrig.
Gegen das Urteil hat der Kläger Revision eingelegt, mit der
er insbesondere geltend macht, zwischen dem Sinn und Zweck
einer Heilkur und der Versagung der Fahrtkosten müssse eine
sachgerechte Verhältnismäßigkeit vorliegen, an der es hier
fehle. Die Heilkur bezwecke, dem Versicherten durch Gewährung
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von Maßnahmen die Erwerbsfähigkeit zu erhalten. Nur insoweit
könne der Versicherungsträger in die Sphäre des Versicherten
eingreifen. Deshalb könne er auch nicht darauf Einfluß nehmen,
daß ein Versicherter, dessen Erwerbsfähigkeit durch eine Pkw-
Reise in keiner Weise berührt werde, die Eisenbahn zu benützen
habe. Tue er es dennoch, so habe er Mittel eingesetzt, die zu
dem erstrebten Erfolg in keinem Verhältnis stünden. Solche
Mittel seien sachfremd und willkürlich; sie stellten einen Er-
messensmißbrauch dar. Der Versicherungsträger müsse seine Richt-
linien dahin differenzieren daß die Reise mit dem Pkw nur dann
zur Versagung der Fahrtkosten führe, wenn im Einzelfall der
Kurerfolg in Frage gestellt, zumindest beeinträchtigt werde.
Der Kläger beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils
die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des SG zurückzu-
weisen.
Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.
II
Die Revision des Klägers ist begründet.
Zu Unrecht hat das LSG in dem angefochtenen Urteil auf die
Berufung der Beklagten das Urteil des SG abgeändert und die
Klage in vollem Umfange abgewiesen. Im Ergebnis ist dem Ur-
teil des SG beizupflichten. Auf die Revision des Klägers hin
ist deshalb die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
Dem LSG ist darin zuzustimmen, daß dem Kläger kein Rechts-
anspruch auf Erstattung der Fahrtkosten zusteht, die ihm aus
Anlaß des Heilverfahrens in Bad Rappenau entstanden sind. Bei
der Erstattung der Kosten für die Beförderung des Versicherten
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-8-
von seinem Wohnort zum Kurort und zurück handelt es sich um
eine Leistung, die als unselbständige Nebenleistung der Art
der Leistung zuzurechnen ist, die durch sie erreicht werden soll.
Hinsichtlich der Kostentragung ist sie wie die Leistung zu be-
handeln, zu der sie gehört. Die Beförderungskosten sind demnach
Aufwendungen des Heilverfahrens. Das Heilverfahren ist zwar
eine Regelleistung der Rentenversicherung. Auf sie besteht aber.
kein Rechtsanspruch. Auch wenn der Versicherungsträger das Heil-
verfahren bindend bewilligt hat, besteht auf die mit ihm zusam-
menhängende Nebenleistung der Erstattung der Beförderungskosten
kein Rechtsanspruch; denn dadurch wird der Rechtscharakter der.
Nebenleistung als Leistung, die in das Ermessen des Versiche-
rungsträgers gestellt ist, nicht geändert (vgl. hierzu BSG 20,
226; BSG in SozR Nr. 15 zu § 184 RVO; SozR Nr. 25 zu § 184 RVO
= NJW 1970, 1251).
Ist die Erstattung der Fahrtkosten somit eine Leistung, über
die die Beklagte nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen zu entschei-
den hat, so kann - wie das LSG ebenfalls zutreffend ausgeführt
hat - der Bescheid vom 26. Mai 1966 in Gestalt des Widerspruchs-
bescheides vom 26. Juli 1966 gemäß § 54 Abs. 2 des Sozialgericht
gesetzes (SGG) von den Gerichten nur insoweit geprüft werden,
ob die Beklagte bei ihrer Entscheidung die gesetzlichen Gren-
zen des ihr eingeräumten Ermessens überschritten oder von dem
Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechen-
den Weise Gebrauch gemacht hat. Entgegen der Ansicht des LSG
hat die Beklagte aber mit der Ablehnung der Erstattung. von
Fahrtkosten in dem hier angefochtenen Bescheid von dem ihr
eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächti-
gung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.
In der Regel entspricht die Verwaltung ihrem pflichtgemäßen
Ermessen, wenn sie sich bei der Regelung des Einzelfalles im
Rahmen von Richtlinien hält, die von den dazu berufenen Selbst-
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verwaltungsorganen des Versicherungsträgers besonders dsfür
erlassen sind, um die Ausübung eines dem Zweck der Ermächti-
gung entsprechenden Verwaltungsermessens und damit eine glei-
che Behandlung aller Versicherten zu gewährleisten. Voraus-
setzung ist nur, daß die Richtlinien selbst ordnungsgemäß
zustandegekommen sind und im Einklang mit dem Gesetz stehen,
nämlich daß mit ihren Regelungen die gesetzlichen Grenzen des
Ermessens eingehalten sind und von dem Ermessen in einer dem
Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht
worden ist (vgl. hierzu Jantz-Zweng, Rentenversicherung, 2.Aufl.
§ 1236 RVO Amm. III-S. 5; Peters-Sautter-Wolff, Komm. zur So-
zialgerichtsbarkeit § 54 Anm. 2 f - S. 185/2 -). Die Beklagte
meint, der hier angefochtene Bescheid sei nach den Rahmen-
grundsätzen und Richtlinien der BfA erlassen. Dies trifft
indessen nicht zu.
Schon die nach Inkrafttreten der Neureglungsgesetze erstmalig
erlassenen Rahmengrundsätze der BfA für die Gewährung von
Maßnahmen zur Erhaltung, Besserung und Wiederherstellung der
Erwerbsfähigkeit von Versicherten bei allgemeinen Erkrankungen
(nicht Tbc.) - beschlossen von der Vertreterversammlung der
BfA am 26. Juli 1957 - DAngVers 1957, 240 - sahen vor, daß dem
Versicherten die Fahrtkosten der An- und Abreise zum Kurort
auch bei Benutzung eines Kraftfahrzeuges in der Höhe zu erstat-
ten sind, die bei Benutzung Öffentlicher Verkehrsmittel ent-
standen wären. In § 11 Abs. 1 der Rahmengrundsätze von 1957
war zunächst die allgemein geltende Regelung getroffen, daß
die BfA die notwendigen Fahrtkosten übernimmt, die anläßlich
der Durchführung von Maßnahmen entstehen. Sodann war in § 11
Abs. 2 hinsichtlich der Höhe der zu erstattenden Kosten vorge-
schrieben, daß die Fahrtkosten in der Regel für die 2. Eisen-
bahnklasse vom Wohnort des Versicherten bis zum Zielort und
zurück nach dem günstigsten Bahntarif und für den kürzesten
Reiseweg übernommen werden. Zwar war in § 11 Abs. 4 besonders
vorgesehen, daß die Kosten für die Benutzung eines Kraftwagens
oder Krankentransportwagens nur übernommen werden können, wenn
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die Notwendigkeit des Transportes ärztlich bescheinigt und
von der BfA vorher anerkannt worden ist. Diese Vorschrift
sollte aber besagen, daß in diesen Fällen die vollen durch
Benutzung eines Kraftwagens oder Krankentransportwagens dem
Versicherten tatsächlich entstandenen Kosten zu erstatten
sind, auch soweit sie die Kosten übersteigen, die bei Benmut-
zung Öffentlicher Verkehrsmittel entstanden wären; denn in
§ 11 Abs. 6 war des weiteren geregelt, daß dem Versicherten
die nachgewiesenen Auslagen bis zur Höhe der nach den Ab-
sätzen 1 bis 5 begründeten Kosten ersetzt werden können,
wenn der Versicherte eine andere Art von Beförderungsnmitteln
oder einen anderen als den in den Absätzen 1 bis 5 vorge-
sehenen Weg wählt. Von dieser Vorschrift war auch erfaßt,
daß dem Versicherten bei Benutzung eines Kraftwagens die
Auslagen jedenfalls bis zu der Höhe zu erstatten sind, wie
sie nach den Absätzen 1 bis 5 ersetzt werden, also mindestens
die Fahrtkosten für die 2. Eisenbahnklasse, wie dies in § 11
Abs. 2 vorgesehen war:
Die Selbstverwaltungsorgane der BfA haben sodann im Jahre
1961 neue Richtlinien über die Gewährung von Nebenleistungen
während der Durchführung von Gesundheitsmaßnahmen beschlos-
sen, nämlich die Richtlinien der BfA für Regelleistungen -
ausgenommen das Übergangsgeld - aus Anlaß der Durchführung
von Gesundheitsmaßnahmen nach § 13 ff AVG (DAngVers 1961,
225 ff), die hier, soweit sie die Reisekostenerstattung be-
treffen, unverändert (vgl. DAngVers 1965, 84 und 1967, 16)
in Betracht kommen. In diesen Richtlinien von 1961 ist zu-
nächst ebenfalls festgelegt, daß die BfA die Kosten der Hin-
und Rückfahrt zwischen dem Wohnort und dem Ort, an dem die
von ihr veranlaßten Maßnahmen durchgeführt werden, über-
nimmt, und zwar in Höhe der Tarife öffentlicher Verkehrs-
mittel - Straßenbahn, Autobus, Eisenbahn 2. Klasse ggf. nit
Zuschlägen - (I. Abschnitt A. Reisekosten Nr. 1). In Nr. 3
dieser Bestimmung ist gleichfalls die Regelung getroffen,
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daß die Kosten eines Kraftwagen- oder Krankenwagentransportes
übernommen werden, wenn die Notwendigkeit dieses Transportes
ärztlich bescheinigt und vom Versicherungsträger - außer in
Notfällen - vorher anerkannt worden ist. Zwar enthalten die
Richtlinien von 1961 keine Regelung mehr. wie sie in § 11
Abs. 6 der Rahmengrundsätze von 1957 niedergelegt war, nämlich
daß dem Versicherten Fahrtkosten bis zur Höhe der nach den
Absätzen 1 bis 5 begründeten Kosten ersetzt werden, wenn er
eine andere Art von Beförderungsmitteln, also ein privates
Kraftfahrzeug wählt. Dafür ist in den Richtlinien von 1961
unter "Anmerkungen" zu Abschnitt I A aber ausdrücklich und
besonders vorgeschrieben, daß den Patienten, die anstelle
öffentlicher Verkehrsmittel mit Kraftfahrzeugen an und ab-
reisen, die Fahrtkosten erstattet werden können, die bei Be-
nutzung öffentlicher Verkehrsmittel entstanden wären. Die
Richtlinien der BfA von 1961 sehen also in Übereinstimmung
mit den Rahmengrundsätzen der BfA von 1957 eine Fahrtkosten-
erstattung auch bei Benutzung von eigener oder privaten
Kraftfahrzeugen vor.
Der hier angefochtene Bescheid beruht in Wirklichkeit weder
auf den Rahmengrundsätzen von 1957 noch auf den Richtlinien
von 1961, sondern auf dem Beschluß des Vorstandes der BfA vom
13. Oktober 1965. Dieser Vorstandsbeschluß weicht aber mit
seiner speziellen Regelung über die Fahrtkostenerstattung
bei Kraftfahrzeugbenutzung von den Rahmengrundsätzen und
Richtlinien der BfA grundsätzlich ab, denn er trägt nicht mehr
der dort allgemein vorgesehenen Regelung Rechnung, daß die BfA
die Kusten der Hin- und Rückfahrt zwischen Wohnort und Kurort
übernimmt, sondern schließt bei Benutzung von Kraftfahrzeugen
für die An- und Abreise zum Kurort die Fahrtkostenerstattung
in der Regel aus; nur wenn vorher durch eine ärztliche Be-
scheinigung nachgewiesen ist, daß wegen der Schwere der Be-
hinderung die Bemtzung öffentlicher Verkehrsmittel nicht zuge-
mutet werden kann, und wenn die B£fA dies vorher anerkannt hat,
- 12 -
werden Fahrtkosten bei Kraftfahrzeugbenutzung erstattet.
Diesem Vorstandsbeschluß kann indessen die Bedeutung einer
Richtlinie der BfA nicht beigemessen werden. Gemäß § 5 Abs. 2
Buchst. a der Satzung der BfA (DAngVers 1954/55, 14 ff) be-
schließt die Vertreterversammlung in Übereinstimmung mit
dem Vorstand über Richtlinien für die Gewährung von Heilver-
fahren. Das gleiche besagt § 10 Abs. 3 Buchst. a der Satzung
für den Vorstand. Ein Beschluß der Vertreterversammlung der
BfA, daß der Vorstandsbeschluß vom 13. Oktober 1965 als
Richtlinie i.8. dieser Satzungsbestimmungen zu gelten habe,
liegt bisher nicht vor. Der Vorstandsbeschluß konnte des-
halb die geltenden Richtlinien der BfA auch nicht ändern.
Die Versagung der Erstattung von Reisekosten in dem hier
angefochtenen Bescheid kann demnach nicht deshalb schon als
ermessensfehlerfrei beurteilt werden, weil der Bescheid sich
im Rahmen der Regelungen halte, die in den Richtlinien der
BfA für die Ausübung des Verwaltungsermessens erlassen sind.
Nachdem durch die Richtlinien von 1961 (Amerkung zu Ab-
schnitt I A) bereits die Regelung dahin getroffen ist, daß
die Versicherten für die An- und Abreise zum und vom Kurort
ein Kraftfahrzeug benutzen dürfen und daß ihnen Fahrtkosten
in der Höhe erstattet werden, die bei Benutzung öffentlicher
Verkehrsmittel entstanden wären, war die Verwaltung der Be-
klagten, bei der hier zu treffenden Entscheidung eines Ein-
zelfallos auch gehalten, sich nach den für sie bindenden
Richtlinien zu richten.
Der Senat ist der Auffassung, daß die Geschäftsführung der
BfA bei Führung der laufenden Verwaltungsgeschäfte in ihrer
Ermessensausübung an die satzungsgemäß, von den dazu berufe-
nen Organen der BfA aufgestellten Richtlinien zur Durchfüh-
vung von Gesundheitsmaßnahmen gebunden ist. Bei der Entschei-
dung im Einzelfall darf sie von den durch die Richtlinien er-
teilten Anweisungen für die Ausübung des Verwaltungsermessens
nicht abweichen.
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Nach § 20 Abs. 1 der Satzung der BfA (DAngVers 1954/55, 14 ff)
haben die Mitglieder der Geschäftsführung die laufenden Ver-
waltungsgeschäfte der BfA zu führen. Laufende Verwaltungsge-
schäfte sind insbesondere gemäß § 20 Abs. 2 Buchst. c der
Satzung die Bewilligung von Heilverfahren und Einzelmaßnah-
men auf dem Gebiet der vorbeugenden Gesundheitsfürsorge im
Rahmen der allgemeinen Richtlinien (vgl. § 5 Abs. 2 Buchst.
a und b sowie § 20 Abs. 3 Buchst. a und b der Satzung):
Die Richtlinien der BfA für die Gewährung von Regelleistungen
besitzen zwar keine Rechtsnormkraft in dem Sinne, daß der
einzelne Versicherte umittelbar aus ihnen einen materiellen
Rechtsanspruch auf Gewährung der in den Richtlinien vorge-
sehenen Leistungen herleiten kann. Die Richtlinien beinhalten
aber bereits - gewissermaßen vorweggenommen - die Ausübung
des der Verwaltung, hier der BfA als Versicherungsträger
vom Gesetz zur Durchführung der ihr übertragenen Aufgaben
eingeräumten und des ihr damit zustehenden Ermessens. Sie
haben den Zweck und verfolgen ihrerseits die Aufgabe sicher-
zustellen, daß von der Verwaltung der BfA, insbesondere also
der Geschäftsführung bei Durchführung der laufenden Verwal-
tungsgeschäfte der gesetzliche Auftrag bei der Ermessensaus-
übung im Einzelfall nach dem Willen und nach der Vorstellung
der Selbstverwaltungsorgane der BfA erfüllt wird. Mit dem
Erlaß der Richtlinien durch die Organe der BfA ist also
bereits in einem Akt der Selbstbindung das der BfA zustenen-
Ge Ermessen konkretisiert (vgl. hierzu Jantz/Zweng, Renten-
versicherung 2. Aufl. § 1236 Anm. III - S. 5), so daß die
Geschäftsführung der BfA bei der Entscheidung über Leistungen,
die das Gesetz in das Ermessen der Verwaltung gestellt hat,
auch mır im Rahmen dieses bereits durch die Aufstellung der
Richtlinien ausgeübten Ermessens handeln darf. Wenn dem Ver-
sicherten auch kein Rechtsanspruch auf die Gewährung der
in den Richtlinien vorgesehenen Ermessensleistungen zusteht,
so hat dies doch zur Folge, daß nur eine solche Entscheidung
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der Geschäftsführung im Einzelfall der pflichtgemäßen Ermes-.
sensausübung entspricht, die mit dem objektiven Inhalt der
in den Richtlinien festgelegten Regelungen übereinstimmt.
Die von den Selbstverwaltungsorganen der BfA aufgestellten
Richtlinien betreffend die Gewährung von Regelleistungen ,
die in das Ermessen der BfA gestellt sind, bewirken also
anderes als bloße nur vom Vorstand der BfA erlassene Ver-
waltungsvorschriften, -grundsätze oder -anweisungen für die
Geschäftsführung bei Bewilligung von Heilverfahren eine Bin-
ung des Verwaltungsermessens, und zwar nicht nur um ein
einheitliches, d. h. für alle Versicherten gleiches Handeln
der Geschäftsführung zu gewährleisten, sondern vor allem
auch um sicherzustellen, daß die Geschäftsführung mit ihren
Entscheidungen im Einzelfall die Ziele verwirklicht, die
nach dem Willen der Selbstverwaltungsorgane der BfA erreicht
werden sollen (vgl. hierzu BSG 29, 246). Dem trägt auch die
Satzung der BfA Rechmung, die in § 20 Abs. 2 Buchst. c aus-
drücklich vorsieht, daß die Mitglieder der Geschäftsführung
die Bewilligung von Heilverfahren im Rahmen der allgemeinen
Richtlinien durchzuführen haben.
Die Beklagte beruft sich zwar darauf, durch die Verwendung
des Wortes "können" in der Anmerkung zu Abschnitt I A der
Richtlinien von 1961 ergebe sich, daß es in das weitere Er-
messen der entscheidenden Verwaltungsstelle gestellt sei, die
Erstattung der Fahrtkosten in diesen Fällen auch abzulehnen;
der Vorstandsbeschluß halte sich daher im Rahmen der Richt-.
linien; in dem angefochtenen Bescheid seien über den Vor-
standsbeschluß auch die Richtlinien der BfA angewandt. Dem
kann indessen nicht beigepflichtet werden.
Das Wort "können" ist in dieser Bestimmung offensichtlich
nur in dem Sinne gebraucht, daß der Charakter der Leistung
als Ermessensleistung gekennzeichnet bleiben sollte. Sinn-
gemäß stimmt die hier gewählte Fassung mit den Formulierun-
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gen überein, die auch in anderen Bestimmungen der Richtlinien
verwandt werden, und zwar in der Bedeutung, daß den Patienten,
die anstelle öffentlicher Verkehrsmittel mit Kraftfahrzeugen
an- und abreisen, "nur die Fahrtkosten erstattet werden
können, die bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel ent-
standen wären". Die Selbstverwaltungsorgane der BfA haben
aber mit dieser Regelung den Verwaltungsstellen die Anweisung
erteilt, bei Ausübung des Ermessens im Einzelfall die Kosten
wie vorgesehen zu erstatten. Mit dem Ausdruck "können" werden
in den Richtlinien von 1961 ebenso wie in den Rahmengrundsätzen
von 1957 auch solche Leistungen bezeichnet, die von der Verwal-
tung als Ermessensleistungen zu übernehmen, also den Versicherten
zu gewähren sind, wie sich aus den Vorschriften im I. Abschnitt
BNr. 3 insbesondere Nr. 5 der Richtlinien von 1961 ergibt.
Die BfA hatte in den wenigen Fällen, in denen die Durchführung
stationärer Maßnahmen von einer anderweitigen Betreuung oder
Unterbringung der Kinder des Erkrankten abhängig war, auch bis-
her schon die hierfür aufzuwendenden Kosten übernommen. Eine ent-
sprechende Regelung ist in den Richtlinien von 1961 aufgenommen
worden (vgl. Kugler DAngVers 1961, 223, 224) Hier aber heißt es
ebenfalls, daß die hierfür aufzuwendenden Kosten ganz oder teil-
weise übernommen werden können (I, Abschnitt BNr. 5
der Richtlinien von 1961). Auch in § 11 Abs. 4 der Rahmengrund-
sätze von 1957 ist gesagt, wie bereits ausgeführt, daß die Ko-
sten für die Benutzung eines Kraftwagens oder Krankentrans-
portwagens nur übernommen werden können, wenn die
Notwendigkeit des Transportes ärztlich bescheinigt und von der
BfiA vorher anerkannt worden ist. Gleichwohl kann dies nur be-
deuten, daß die Kosten für die Benutzung eines Kraftwagens bei
der Entscheidung im Einzelfalle dem Versicherten zu erstatten
sind, wenn die ärztliche Bescheinigung beigebracht war und die
BfA die Notwendigkeit des Transportes vorher anerkannt hat.
Daß sich die BfA in ihren dafür zuständigen Selbstverwaltungs-
organen den Vorstandsbeschluß nicht zu eigen gemacht hat, muß
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auch aus den Rahmengrundsätzen des Jahres 1967 (DAngVers
1967, 32) geschlossen werden; denn hier ist in § 12 a be-
stimmt, daß sich die Gewährung der Nebenleistungen nach den
Richtlinien der BfA für Regelleistungen - ausgenommen das
Übergangsgeld - aus Anlaß der Durchführung von Gesundheits-
maßnahmen nach § 13 ff AVG in ihrer jeweils geltenden Fas-
sung richtet. Die Richtlinien, und das sind hinsichtlich
der Reisekostenerstattung weiterhin die aus dem Jahre 1961,
sehen aber anders als der Vorstandsbeschluß vor, daß bei
Benutzung eines Kraftfahrzeugs für die An- und Abreise zum
Kurort die Fahrtkosten in der Höhe erstattet werden, die
bei Benutzung Öffentlicher Verkehrsmittel entstanden wären
Diese Regelung stimmt auch allein überein mit den Vorschrif-
ten über die Fahrtkostenerstattung bei Kraftfahrzeugbenutzung
für die An- und Abreise zum Kurort zwecks Durchführung eines
Heilverfahrens, wie sie für die Beamten und Angestellten des
öffentlichen Dienstes und für die unter das Bundesversorgungs-
gesetz (BVG) fallenden Personen gelten. In den §§ 5 und 6 des
Bundesreisekostengesetzes vom 20. März 1965 (BGBl I 133) ist
für die Kostenerstattung bei Dienstreisen, die der Beamte
mit einem ihm gehörenden Kraftfahrzeug zurückgelegt hat,
eine nach Art des benutzten Kraftfahrzeugs abgestufte Weg-
streckenentschädigung vorgesehen. Dadurch darf jedoch die
Reisekostenerstattung nicht höher werden als beim Benutzen
eines regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels. Diese für
Bundesbeante getroffene Reisekostenregelung hat der Bundes-
minister für Arbeit und Sozialordnung bereits mit seinem Rund-
schreiben vom 28. Juni 1966 "betr, Reisekostenersatz für
Versorgungsberechtigte aus Anlaß von Heilbehandlung, Kran-
kenbehandlung und Beweiserhebung (§ 24 BVG und § 32 VfG)"
zur Handhabung bei Reisen von Versorgungsberechtigten über-
nommen (BVBl 1966, 83) und durch seine Bekanntmachung vom
25. Juni 1967 (BVBl 1967, 98) aufrechterhalten.
- 17 -
Da die Beklagte sich sonach nicht an die für sie allein maß-
gebenden Richtlinien gehalten hat, sondern von ihnen abge-
wichen ist, kann die in dem angefochtenen Bescheid getroffe-
ne Regelung schon aus diesem Grunde nicht als ermessensfehler-
frei beurteilt werden.
Selbst wenn aber die Verwaltung der BfA an den Beschluß des
Vorstandes als interne Verwaltungsanweisung gebunden war
und ihn bei ihrer Ermessensentscheidung zu beachten hatte,
der Vorstandsbeschluß also wie eine Richtlinie der BfA
zu behandeln wäre, kann der Bescheid gleichwohl nicht als
rechtmäßiges Ermessenshandeln angesehen werden; denn die
in ihm erfolgte Ablehnung der Fahrtkostenerstattung ist
auch dann nicht frei von einem Ermessensfehlgebrauch.
Sowohl die Richtlinien als auch die internen Verwaltungs-
anweisungen der BfA binden die Verwaltung bei Ausübung ihres
Verwaltungsermessens nur dann, wenn sie sich im Rahmen der
Ermächtigung halten. Sie müssen dem gesetzlichen Zweck der
Ermächtigung entsprechen, insbesondere also mit den Zielen
übereinstimmen, die mit dem Gesetz verfolgt werden. Der Zweck
der in den §§ 13 ff AVG der BfA erteilten Ermächtigung, Ge-
sundheitsmaßnahmen für die Versicherten durchzuführen, liegt
bei Gewährung eines Heilverfahrens darin, es so zu gestalten,
daß es mit dem Erfolg der Erhaltung, Besserung oder Wiederher-
stellung der Erwerbsfähigkeit des Versicherten abgeschlossen
werden kann, Im Vordergrund steht mithin der mit dem Heil-
verfahren für den einzelnen Versicherten erstrebte Kurerfolg.
Zwar kann es im Einzelfall aus medizinischen Gründen für die
Erreichung des mit dem Heilverfahren erstrebten Kurerfolges
von Bedeutung sein, welches Beförderungsmittel der Versi-
cherte für seinen Weg zwischen Wohnort und Kurort benutzt.
Dem Versicherungsträger ist es daher auch nicht schlecht-
hin verwehrt, darauf Einfluß zu nehmen, wie der einzel-
ne Versicherte zur Durchführung des ihm bewilligten Heilver-
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fahrens von seinem Wohnort zum Kurort und zurück reist. Es
ist aber nicht Aufgabe und Sache des Versicherungsträgers
und es hält sich auch nicht im Rahmen der Durchführung
eines gewährten Heilverfahrens, wenn die BfA aus allgemei-
nen verkehrspolizeilichen Gesichtspunkten Belange vertritt
und Maßnahmen ergreift, um der Benutzung eigener Kraftfahr-
zeuge durch die Versicherten auf den Öffentlichen Verkehrs-
wegen und insbesondere in den Kurorten entgegenzuwirken.
Hierfür ist ihr die gesetzliche Ermächtigung im Rahmen der
SS 13 ff AVG nicht erteilt worden. Soweit durch den zuneh-
menden allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr in den Kurorten,
der zudem keineswegs nur durch die Versicherten verursacht
wird, Erscheinungen auftreten, die den Erfolg der den Ver-
sicherten in den Kurorten gewährten Heilverfahren in Frage
stellen, so sind dafür andere Stellen zuständig, deren Maß-
nahmen sich sodann gegen alle Verkehrsteilnehmer in den
jeweiligen Kurorten und nicht nur gegen eine besondere
Gruppe, nämlich nur gegen die bei der BfA Versicherten
richten würden. Nur wenn durch das Autofahren des einzelnen
Versicherten der Kurerfolg des ihm bewilligten Heilverfah-
rens, also die Heilmaßnahme als solche wesentlich beein-
trächtigt würde, was im Einzelfall auf Grund einer ärzt-
lichen Beurteilung festgestellt werden müßte, könnte die
BfA gegen den einzelnen Versicherten Maßnahmen für eine
entsprechende Einschränkung bei der Benutzung von Kraft-
fahrzeugen durchführen. Die BfA ist aber nicht im Rahmen
der ihr in den §§ 13 ff AVG erteilten Ermächtigung berech-
tigt, die Erstattung von Fahrtkosten schematisch, d.h. ohne
Rücksicht auf die Verhältnisse des Einzelfalles und nur des-
halb zu versagen, weil der Versicherte für die Fahrt zwi-
schen Wohnort und Kurort zur Durchführung eines ihm gewähr-
ten Heilverfahrens sein eigenes Kraftfahrzeug und nicht
öffentliche Verkehrsmittel benutzt hat.
Zwar hat die BfA kein allgemeines Verbot der Pkw-Benutzung
für die Reise zwischen Wohnort und Kurort ausgesprochen.
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Durch die Nichterstattung von Reisekosten bei Benutzung
von privaten Kraftfahrzeugen beeinflußt sie jedoch mit
ökonomischen Mitteln die Entscheidungs- und Handlungs-
freiheit des Versicherten in einem von dem Zweck der
Ermächtigung nicht gedeckten Maße. Mag aus allgemeinen
Gesundheits- und verkehrspolitischen Gründen auch jede
Maßnahme begrüßenswert sein, die dazu beiträgt, den Per-
sonenkraftverkehr auf den öffentlichen Verkehrswegen ins-
besordere in einem Kurort einzuschränken, so ist es doch
der Beklagten verwehrt, im Rahmen der ihr nach den Vor-
schriften der §§ 13 ff AVG obliegenden Aufgaben dadurch
zu diesen Zielen beizutragen, daß sie die Erstattung der
Fahrtkosten für die Beförderung eines Versicherten zwischen
Wohnort und Kurort davon abhängig macht, daß er die öffent-
lichen Verkehrsmittel und nicht ein Kraftfahrzeug benutzt.
Mit dieser Maßnahme verfolgt die Beklagte ein Ziel, das
von dem gesetzlichen Zweck der ihr erteilten Ermächtigung,
über die Gewährung von Rehabilitationsmaßnahmen nach ihren
Ermessen zu entscheiden, nicht umfaßt wird.
In dem hier angefochtenen Bescheid ist dem Kläger die Er-
stattung von Fahrtkosten nur deshalb versagt worden, weil
er sein eigenes Kraftfahrzeug und nicht die öffentlichen
Verkehrsmittel benutzt hat. Von der Beklagten ist nicht dar-
getan und es besteht auch kein Anhaltspunkt dafür, daß für
die in dem angefochtenen Bescheid getroffene Regelung gesund-
heitliche Gründe maßgebend waren, weil nämlich im Hinblick
auf den Krankheitszustand des Klägers durch die Benutzung
des eigenen Kraftflahrzeuges der Erfolg des ihm bewilligten
Heilverfahrens in Frage gestellt gewesen ist. Das SG hat
deshalb den Bescheid zu Recht aufgehoben.
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Das Urteil des LSG ist aus diesen Gründen aufzuheben und
die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des SG zurück-
zuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.
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