1- Manual para la Formulación del Presupuesto de la Administración Pública Provincial

MINISTERIO DE HACIENDA, OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS
SUBSECRETARIA DE GESTION PRESUPUESTARIA
DIRECCION GENERAL DE PRESUPUESTO Y FINANZAS
PROVINCIA DEL CHUBUT
AGOSTO 2000

SISTEMA DE PRESUPUESTO

El marco teórico en que se fundamenta la técnica del presupuesto por programas radica en que el presupuesto refleja la problemática de la producción de bienes y la prestación de servicios que realiza el sector público. Esta técnica se aplica a todo el proceso de combinación de insumos que origine productos.

Como una forma de tratar el carácter sistémico que tiene el presupuesto, se recurre a la teoría de conjuntos y de redes para desarrollar el marco teórico conceptual. La primera se utiliza como instrumento para deslindar el campo presupuestario del no presupuestario. La segunda, a su vez, hace posible visualizar las interrelaciones entre las diversas acciones que realiza el sector público en el ámbito presupuestario.

EL PRESUPUESTO PÚBLICO COMO INSTRUMENTO

En su concepción moderna, el presupuesto adquiere un carácter integral; no sólo se lo concibe como la expresión financiera del programa del gobierno, sino como un instrumento útil para la programación económica y social, al reflejar una política presupuestaria única para todo el sector público. Tal es así que cada jurisdicción o entidad debe cumplir su rol básico de productor de aquellos bienes o servicios con los que, en última instancia, se posibilita cumplir los objetivos de la precitada política presupuestaria.

Así, el presupuesto público, hace posible materializar en el corto plazo el cumplimiento de las políticas, a la vez de permitir su compatibilización con las restantes. Le da, por tanto, carácter operativo a las orientaciones de la programación económica y social.

Es uno de los instrumentos más importantes y apropiado para cumplir eficientemente la función de gobierno, considerando que la mayor parte de las decisiones del gobierno conducen a acciones que se manifiestan en el presupuesto.

El presupuesto es un instrumento de administración, ya que cada responsable debe encontrar en él una verdadera guía de acción que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.

Es un acto legislativo, porque en un sistema representativo, cuando se tata la aprobación del presupuesto público, los representantes de la comunidad juzgan la validez del programa de gobierno contenido en el mismo.

Es un instrumento de evaluación de la gestión presupuestaria, porque a través de la política presupuestaria, las conclusiones de los informes de análisis sobre los proyectos de presupuesto, el presupuesto aprobado y sus modificaciones, las cuotas establecidas y las metas programadas, serán los parámetros fundamentales que se utilizarán para analizar la ejecución periódica del presupuesto y a través de los objetivos que se alcancen y los resultados que se obtengan, se podrá evaluar la eficiencia y eficacia de la respectiva administración.

Aspectos conceptuales del Presupuesto por Programas

Se concibe al sistema presupuestario como un proceso a través del cual se formula, aprueba, ejecuta y evalúa la producción de bienes y servicios del sector público, así como los recursos reales y financieros que se requieren para llevar a cabo dicha producción.

En tal sentido, la técnica del presupuesto por programas resulta la más adecuada para demostrar el cumplimiento de políticas, planes de acción y producción de bienes y servicios de los organismos que integran el sector público, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de los mismos con sus fuentes de financiamiento.

En el marco de la metodología del presupuesto por programas, se definen un conjunto de categorías programáticas que constituyen, cada una de ellas, una unidad de análisis y de asignación formal de recursos y de las cuales, al cabo de un determinado proceso de producción resultan productos terminales o intermedios, según los casos. Las categorías definidas son: programas, subprogramas, proyectos, actividades y obras, existiendo además partidas financieras no asignables a ninguna de ellas, las partidas no asignables a programas.

La red de acciones presupuestarias de un organismo muestra dos aspectos: las categorías que integran la estructura programática de la jurisdicción y las relaciones de condicionamiento existente entre ellas, es decir, las relaciones de producción que muestran como los productos intermedios condicionan a los productos terminales.

El presupuesto debe reflejar en todas sus etapas los procesos productivos de las jurisdicciones o entidades publicas. Para ello, es necesario que la técnica presupuestaria permita una clara delimitación de los bienes o servicios que se producen, los recursos reales que se utilizan y los recursos financieros que se requieren para llevarlos a cabo.

El gráfico G.1. ejemplifica las relaciones de insumo - producto y las relaciones de condicionamiento entre las distintas categorías programáticas, de modo tal, que en conjunto conforman una red de acciones presupuestarias que denominaremos red programática.

Cada una de las categorías que integran la estructura programática del organismo, requiere de una unidad administrativa de suficiente jerarquía en la estructura orgánica de la jurisdicción, que en su carácter de centro de gestión productiva, se responsabilice de la asignación de insumos, en términos reales y financieros, a fin de obtener los productos previstos.

EL PROCESO DE FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO

El procedimiento a seguir para la formulación del presupuesto puede desdoblarse en un proceso que supone acciones que van de lo general (definición de la política presupuestaria del organismo) a lo particular (asignación de los recursos), que podríamos denominar como proceso descendente, y en un proceso que supone acciones que van de lo particular (asignación de recursos financieros) a lo general (asignación presupuestaria consolidada).

La elaboración del presupuesto es un proceso de programación en función de las políticas y objetivos contemplados en los programas del gobierno. Por tanto, la realización de esta etapa del proceso presupuestario implica un conjunto de tareas sintetizadas, que en forma general son:

1. Definición de los objetivos de la política presupuestaria de la jurisdicción o entidad.

2. Programación de los recursos financieros.

3. Elaboración de la estructura programática.

4. Descripción de los programas.

5. Programación física y financiera de los proyectos de inversión.

6. Asignación de los insumos al nivel de cada actividad y obra.

El conjunto de actores que integran este proceso son:

a) Los niveles políticos y directivos, en la adopción de las orientaciones y decisiones correspondientes.

b) Los responsables de unidades ejecutoras en la consiguiente elaboración de los respectivos anteproyectos de presupuesto a nivel de mínima categoría programática, de acuerdo a las necesidades para el cumplimiento de los objetivos a llevar a cabo durante el ejercicio.

c) Los directores de administración en el asesoramiento a los responsables de cada una de las categorías programática no sólo en el llenado de los formularios, sino también en la compatibilización entre las metas por ellos planteadas y la política presupuestaria de la Jurisdicción. Asimismo, los directores de administración coordinan los cuadros resúmenes a nivel de categoría programática que se defina, y por inciso, partida principal y partida parcial, y demás anexos. Además, en consulta con la máxima autoridad, transcribe la política presupuestaria del organismo.

d) Los directores de personal: en la elaboración del proyecto de presupuesto en Recursos Humanos en lo que se refiere a cargos y masa salarial, confeccionando las grillas salariales, base de los formularios de Distribución de Cargos y Gastos en Personal, de acuerdo a los requerimientos de los responsables de las categorías programáticas y teniendo en cuenta los lineamientos impartidos por el Ministerio de Hacienda, Obras y Servicios Públicos.

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