Segundo António
Carlos Santos, o objecto do Direito Económico:
Estudo da regulação jurídica específica da organização
e direcção da actividade económica pelos poderes públicos e (ou) pelos poderes
privados quando dotados de capacidade de editar ou contribuir para a edição de
regras com carácter geral, vinculativas dos agentes económicos.
Estado / Privados (concertaç. Social, Contratos, etc)
1. O papel do Estado – segundo Cabral Moncada, “no
Direito Público da Economia, o legislador está fortemente condicionado:
- pelas leis de
funcionamento do sistema económico,
- pelas
expectativas modeladoras da actividade dos agentes económicos
O que torna os
diplomas legislativos a expressão ponderada das opções de política económica”.
As normas de
Direito Público Económico incorporam, assim, um comando político-económico que
traduz a opção dos poderes públicos.
A Constituição
Económica é a parte da Constituição do Estado onde estão as normas necessárias
à regulação da actividade económica, actividade essa que é desenvolvida pelos
indivíduos, pelas pessoas colectivas ou pelo Estado.
Este ordenamento é
constituído pelas liberdades, deveres e responsabilidades destas entidades no
exercício da actividade económica e é conformador das normas infra
constitucionais da ordem jurídica da economia.
A conformação é
feita através de normas estatutárias ou
de garantia e de normas directivas
ou programáticas.
Exemplo de norma
estatutária ou de garantia:
- artº 82º / nº 1
da CRM – “O Estado reconhece e garante o
direito de propriedade”.
Exemplo de norma
directiva ou programática:
- artº 96º / nº 1
da CRM – “A política económica do Estado
é dirigida à construção das bases fundamentais do desenvolvimento, à melhoria
das condições de vida do povo, ao reforço da soberania do Estado e à
consolidação da unidade nacional, através da participação dos cidadãos, bem
como da utilização eficiente dos recursos humanos e materiais”.
Assim, as normas
estatutárias ou de garantia pretendem garantir ou proteger um sistema
económico, ao passo que as normas directivas ou programáticas determinam as
principais linhas da economia, “conferem
o direito ao exercício de actividades económicas e enunciam restrições gerais a
esse mesmo direito, além de colocarem à disposição do Estado um conjunto de
instrumentos que lhe permitem regular o processo económico e definir os
objectivos a que essa regulação deve obedecer” (António Carlos dos Santos).
O legislador
constituinte não pretende incluir na Constituição todas as normas e princípios
de cariz económico. Há uma margem variável de liberdade que a Constituição
deixa ao legislador ordinário. Esta margem de liberdade varia de acordo com o
tipo de Constituição económica existente.
Ex:
1 - artº 10º CRM
1975 – “Na República Popular de
Moçambique, o sector económico do Estado é o elemento dirigente e impulsionador
da economia nacional. A propriedade do Estado recebe protecção especial sendo o
seu desenvolvimento e expansão, responsabilidade de todos os órgãos do Estado,
organizações sociais e cidadãos”.
2 – artº 101º CRM
(revisão 2004)
“1. O Estado promove, coordena e fiscaliza a
actividade económica agindo directa ou indirectamente para a solução dos
problemas fundamentais do povo e para a redução das desigualdades sociais e
regionais.
2. O investimento do Estado deve desempenhar um papel
impulsionador na promoção do desenvolvimento equilibrado”.
Constituição Económica Formal e Material
Segundo Teodoro
Waty, em sentido formal, a Constituição é a fonte ou conjunto de fontes que
possuem uma característica identificável, como a pertença a um texto legal, com
formalidades e requisitos particulares de aprovação ou de modificação.
Já a Constituição
material é, segundo o mesmo autor, o conjunto de normas e princípios que
estruturam e legitimam determinada ordem jurídica. Esta tem um âmbito que se
alarga a outras fontes formalmente inferiores desde que nelas se consagrem
normas essenciais para a caracterização do sistema.
Constituição Estatutária e Programática
Segundo Teodoro
Waty, esta divisão entre Constituição Estatutária e Constituição Programática
revela uma concepção estática e dogmática da ordem jurídica não justificável
perante a autonomia deste ramo do saber jurídico que é o Direito Económico, ao
qual corresponde uma projecção dialéctica, pragmática e dinâmica.
A Constituição
Económica Programática (ou directiva) é que contem o conjunto de normas que
visam reagir sobre a ordem económica, de modo a provocar certos efeitos,
preestabelecendo-a ou modificando-a através da acção dos órgãos do Estado.
A Constituição
Económica Estatutária é, ainda segundo Waty, composta pelo conjunto de normas
que caracterizam uma certa e determinada forma económica, sem as quais não
teríamos a indicação do “estatuto” da matriz das relações de produção
dominantes.
Âmbito da Constituição Económica
Segundo Teodoro
Waty, o âmbito da Constituição Económica pode ser determinado com recurso a
critérios económicos e a critérios jurídicos. No primeiro caso, seria em função
do próprio sistema económico e das suas mutações. Na segunda opção, a
Constituição Económica emergiria de critérios jurídicos, competindo ao Direito
qualificar como constitucionais as normas que se apresentam como fundamentais.
Para Waty, o âmbito
da Constituição Económica deve ser definido através de critérios jurídicos.
A organização económica e social de Moçambique à luz da
Constituição
Olhemos para
Moçambique a partir de 25 de Abril de 1974 quando um golpe de estado em Lisboa
põe fim ao Estado Novo. Este golpe de estado assume um lema “Os três D’s” –
Democratizar, Desenvolver e Descolonizar e é levado a cabo pelo MFA – Movimento
das Forças Armadas.
Em 7 de Setembro de
1974 são assinados os Acordos de Lusaka e a 20 do mesmo mês toma posse o
Governo de Transição.
Nesta tomada de
posse, Samora Machel faz um discurso onde é possível ler algumas das ideias
socializantes para a orientação económica de Moçambique, ainda não
independente:
-
descolonizar o Estado significa essencialmente desmantelar o sistema
financeiro, económico…
- herdámos
uma estrutura económica colonial em que os factores de produção não estavam ao
serviço do nosso país, do nosso povo, mas sim ao serviço da dominação
estrangeira
- devemos
combater esta situação criando bases de uma economia independente ao serviço
das massas laboriosas…
- a
agricultura será pois a base do nosso desenvolvimento e a indústria o seu
factor dinamizador…
Segundo Teodoro
Waty, apesar de não se extrair do discurso uma orientação clara, e apesar de
não se falar em nacionalizações, nesta fase há uma prática social muito marcada
ideologicamente por intuitos socializantes. Para o autor, devem destacar-se os
seguintes aspectos do discurso:
- a menção à defesa
dos interesses das classes trabalhadoras e da prevalência dos interesses das
classes mais desfavorecidas,
- a nova ordem de
colocar a economia ao serviço do Povo,
- o papel da
agricultura e da indústria.
Waty propõem-nos a
análise do constitucionalismo económico moçambicano dividido em quatro grandes
fases na história das constituições económicas:
1.
A Constituição Económica de Transição ou Pré-Constituição
2.
A Constituição Económica da Independência – Constituição do
Tofo de 1975
3.
(A Constituição Económica pré-PRES – Programa de
Reabilitação Económica e Social)
4.
A Constituição Económica de 1990
1.
A Constituição Económica de Transição teve um conjunto de
princípios, normas e instituições que se foram definindo e haveriam de se vir a
consagrar na Constituição de 1975:
1.
afirmação de direitos sociais e laborais
2.
disposições limitativas ou restritivas do direito de
propriedade
3.
disposições tendentes a desenvolver uma reforma agrária
4.
situações, de facto, toleradas ou incentivadas pelo poder,
de ocupação de empresas
5.
protecção do trabalho
6.
repressão de delitos anti-económicos (ex. o boato ou a
sabotagem através do 20-24)
Para Waty, este
conjunto de medidas influenciou fortemente o futuro texto constitucional de
1975.
Esta Constituição
tem um modelo teleológico e é elaborada num contexto em que a transformação e a
mudança eram valorizadas. Consagrava um conjunto de princípios e normas aptos a
permitirem a construção de um determinado modelo de futura sociedade.
A Constituição de
1975 não se limita a ser uma Constituição Estatutária. Ela é predominantemente
Programática visando transformar a realidade apesar de não estar consagrada no
seu texto uma referência ao socialismo o que se compreende quando o grupo ou
Partido que a prepara (FRELIMO) só haveria de o adoptar a 3 de Fevereiro de
“- A República Popular de Moçambique é
orientada pela política definida pela FRELIMO que é a força dirigente do Estado
e da Sociedade. A FRELIMO traça a orientação política básica do Estado e dirige
e supervisa a acção dos órgãos estatais a fim de assegurar a conformidade da
política do Estado com os interesses do povo.”
Sendo, segundo
Waty, uma Constituição com carácter proclamatório, deixa uma certa de liberdade
de meios (não de objectivos) que vai permitir que, a partir de
Assim, a prática
constitucional consagraria os seguintes princípios:
- subordinação do
poder económico ao poder político – (artº 9º - “o Estado promove a planificação
da economia…”); (artº 14º - “o capital estrangeiro poderá ser autorizado a
operar no quadro da política económica do Estado.”
- coexistência de
diversos sectores de propriedade – privada, cooperativa e pública/estatal –
(artº 10º - “…o sector económico do Estado é o elemento dirigente e
impulsionador da economia nacional”); (artº 11º - “o Estado encoraja os
camponeses e trabalhadores individuais a organizarem-se em formas colectivas de
produção…”); (artº 12º - “O Estado reconhece e garante a propriedade pessoal”);
(artº 13º - “À propriedade privada estão ligadas obrigações. A propriedade
privada não pode ser usada em detrimento dos interesses fixados na
Constituição”).
- apropriação
estatal dos principais meios de produção, a terra e os recursos naturais –
(artº 8º - A terra e os recursos naturais situados no solo e no subsolo, nas
águas territoriais e na plataforma continental de Moçambique são propriedade do
Estado.”
- planificação
central da economia – (artº 9º)
- intervenção
democrática dos trabalhadores – (artº 2º - “A República Popular de Moçambique é
um Estado de democracia popular…o poder pertence aos operários e camponeses
unidos e dirigidos pela FRELIMO, e é exercido pelos órgãos do poder popular”
A Constituição de 1990
Segundo Waty, a
Constituição de 1990 orientou-se no sentido de acompanhar a evolução geral da
sociedade moçambicana e do próprio ambiente político, com o partido dominante a
deslocar-se mais da esquerda.
O texto constitucional
foi influenciado pela adesão de Moçambique às instituições de Bretton Woods e
pelo Programa de Reabilitação Económica e pelo Programa de Reabilitação
Económica e Social.
O governo moçambicano implantou em 1987 o Programa de
Reabilitação Econômica e Social (PRES), com o objetivo de introduzir a economia
de mercado no país, através de várias reformas. Para isso, o programa pretende
estabilizar a área financeira no âmbito nacional e internacional, e retirar do
Estado a função principal de administrar e investir na economia. Desta forma,
pretende-se concentrar os esforços do governo na área de bens e serviços
sociais, e em programas de desenvolvimento estratégico. http://pt.wikipedia.org/wiki/
Em 1984, foi
publicada a Lei do Investimento Estrangeiro e Moçambique tornou-se membro do
Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI).
Face a uma
crise de fome e pobreza generalizados, em 1987 o Governo declarou a situação de
emergência e pediu assistência à comunidade internacional e lançou o Programa
de Reabilitação Económica (PRE). http://www.bip.gov.mz/econom.htm
Estes programas,
elaborados durante a vigência da Constituição de 1975 consagravam princípios
feridos de inconstitucionalidade que apontavam a admissão de reprivatização da
titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e/ou outros bens
antes nacionalizados (ver Decreto 21/89 de 23 de Maio).
No texto
constitucional de 1990, o artº 41º/ nº1 estabelece que “a ordem económica
assenta nas forças de mercado, na iniciativa dos agentes económicos, na
participação de todos os tipos de propriedade e na acção do Estado como
reguladora e promotora do crescimento…”. O mesmo artigo no nº 2 estabelece que
a “economia nacional compreende…a propriedade estatal, a propriedade
cooperativa, a propriedade mista e a propriedade privada. O artº 42º proclama o
papel fundamental do sector familiar. O artº 45º estabelece que os empreendimentos
estrangeiros são autorizados em todos os sectores económicos, excepto aqueles
que estejam reservados à propriedade ou exploração exclusiva do Estado.
Segundo Teodoro
Waty, a nova Constituição de 1990 configura uma neutralização ideológica,
reduzindo o papel do planeamento central e fazendo desaparecer o objectivo do
desenvolvimento da propriedade estatal ou social.
Tendo sido
confirmante de posições assumidas e implementadas ainda antes da nova
Constituição estar aprovada, poderá então assim falar-se de uma Constituição
Intercalar.
- A Constituição
Económica actual
Em primeiro lugar,
olhemos para os grandes princípios constitucionais plasmados nos artºs 1º, 2º e
3º.
Interessa-nos, em
particular, e desde logo, do ponto de vista do Direito Económico, a declaração
enunciada no artº 1º “A República de Moçambique é um Estado…de justiça social”.
No artigo 11º, na
identificação dos objectivos fundamentais, realcemos, desde logo, a alínea c),
a alínea d), a alínea h).
Do ponto de vista
da sistematização do texto constitucional, é fundamental notar que a parte da
Organização Económica aparece depois dos Direitos Fundamentais, a partir do
artº 96º.
Os princípios
fundamentais desta Organização contemplados no artº 97º são:
a)
a valorização do trabalho
b)
as forças do mercado
c)
a iniciativa dos agentes económicos
d)
a coexistência do sector público, do sector privado e do
sector cooperativo e social
e)
na propriedade pública dos recursos naturais e de meios de
produção, de acordo com o interesse colectivo
f)
na protecção do sector cooperativo e social
g)
na acção do Estado como regulador e promotor do crescimento
e do desenvolvimento económico e social
O artº 98º
determina a propriedade económica do Estado relativamente aos recursos naturais
situados no solo e no subsolo, nas águas interiores, no mar territorial, na
plataforma continental e na zona económica exclusiva. Determina ainda o domínio
público do Estado sobre
a) a zona marítima
b) o espaço aéreo
c) o património
arqueológico
d) as zonas de
protecção da natureza
e) o potencial
hidráulico
f) o potencial
energético
g) estradas e
linhas férreas (revisão de 2004)
h) as jazidas
minerais (revisão de 2004)
i) os demais bens
como tal classificados por lei
No artº 99º
garante-se a coexistência de três sectores de propriedade dos meios de
produção: sector público, sector privado e sector cooperativo e social.
O artº 103º mantém
a agricultura como base do desenvolvimento.
O artº 104º mantém
a indústria como factor impulsionador da economia nacional.
O artº 105º realça
o carácter fundamental do sector familiar.
O artº 106º
reconhece a importância da produção de pequena escala.
O artº 107º - o
Estado promove e apoia a participação activa do empresariado nacional.
O artº 108º - o
Estado garante o investimento estrangeiro que opera no quadro da sua política
económica e estabelece as suas restrições no que respeita aos sectores
económicos reservados à propriedade ou exploração exclusiva do Estado.
O artº 109º -
mantém a terra como propriedade do Estado acrescentando que a mesma não pode
ser vendida, ou por qualquer outra forma alienada, nem hipotecada nem
penhorada.
Remetendo-nos agora
aos direitos e deveres económicos e sociais:
- artº 82º - O
Estado reconhece e garante o direito de propriedade e a expropriação só pode
ter lugar por causa de necessidade, utilidade ou interesse públicos, definidos
nos termos da lei, e dá lugar a justa indemnização.
- artº 84º - O
trabalho constitui direito e dever de cada cidadão.
- artº 87º - é
garantido o direito à greve e é proibido o lock-out.
- artº 90º -
declara-se o direito dos cidadãos a viver num ambiente equilibrado
- artº 92º -
reconhecem-se direitos ao consumidor à qualidade dos bens e serviços
consumidos, à formação e à informação, à protecção da saúde, da segurança dos
seus interesses económicos, bem como à reparação de danos. A publicidade é
regulada por lei e são proibidas as formas de publicidade indirecta ou
enganosa. Reconhece-se o direito de audição às associações de consumidores e
cooperativas (de consumo) sendo-lhes reconhecida legitimidade processual para a
defesa dos seus associados.
Assim, e depois de
termos olhado para a evolução constitucional moçambicana desde a
Pré-Constituição até à actual Constituição, verificamos que o papel do Estado
se modificou, passando de Estador produtor e altamente interventor para um
Estado regulador e garantístico na actual lei fundamental.
Hoje, o modelo
económico, anteriormente de economia planificada, assume-se agora como de
economia de mercado.
Os pressupostos básicos da economia da mercado
Numa economia de
mercado, a actividade económica depende essencialmente da capacidade dos
indivíduos organizarem a produção, a distribuição e comercialização de bens ou
serviços com o objectivo de obterem rendimentos.
Os três princípios
básicos da economia são:
- a propriedade
privada
- a iniciativa
privada
- a livre
concorrência
A propriedade privada
Noção e conteúdo
Como já vimos, a
actual Constituição, no seu artº 82º / nº 1 reconhece e garante o direito de
propriedade.
Ora, o direito de propriedade
não é um direito absoluto podendo ser objecto de limitações ou restrições, as
quais se relacionam, desde logo, com princípios de Direito (ex: a função social
da propriedade), com razões de utilidade pública ou com a necessidade de
conferir eficácia a outros princípios ou normas constitucionais, incluindo os
direitos económicos ou sociais e as disposições da organização económica.
O direito de
propriedade privada inclui quatro componentes:
- o direito de a
adquirir
- o direito de usar
e fruir dos bens de que se é proprietário
- a liberdade na
sua transmissão
- o direito de não
ser privado dela
Restrições
a)
na aquisição ou acesso – há bens insusceptíveis de
apropriação privada – é o caso dos bens de domínio público (artº 98º). No
entanto, note-se que alguns desses bens poderão, por vezes, ser explorados por
entidades privadas ou cooperativas em regime de concessão. Trata-se, portanto,
de uma reserva de propriedade pública mas não de uma reserva de
actividade económica pública.
b)
no uso e fruição – para além do dever geral de uso relativo
aos meios de produção (a propriedade de meios de produção implica o seu uso),
devem considerar-se outras condicionantes por razões ambientais ou de
ordenamento do território (ex. delimitação de áreas de reserva agrícola,
reserva ecológica, planeamento urbano, etc.)
c)
na transmissão inter vivos ou mortis causa – é por vezes limitada por direitos a favor de
terceiros, como o direito de preferência atribuído, por vezes, aos
proprietários confinantes ou aos herdeiros legitimários.
d)
Limites constitucionais ao direito de o titular não ser
privado da sua propriedade – ao admitir-se a possibilidade de requisição e
expropriação por utilidade pública, sujeita ao pagamento de justa indemnização.
A actual Constituição prevê a expropriação no seu artº 82º / nº 2.
A requisição de
bens abrange móveis ou imóveis, é temporária e justifica-se por um interesse
público urgente e excepcional (situações de guerra, calamidades naturais, etc.)
A expropriação
refere-se a bens imóveis, tem carácter definitivo e é de uso frequente, dada a
sua necessidade para a construção de estradas e outras edificações públicas. O
facto de se exigir a existência de interesse público não significa que não
possa haver expropriação a favor de entidades privadas como as associações
desportivas, etc.
Tanto a requisição
como a expropriação implicam o pagamento de indemnização que deverá ser fixado
pelo valor real do bem expropriado o qual tem a sua expressão mais próxima no
seu valor de mercado.
Além da requisição
e da expropriação, a propriedade privada pode também ser limitada pela
figura da nacionalização, também mediante indemnização.
Bibliografia:
António Carlos
Santos
Manuel Afonso Vaz, Direito Económico – A ordem económica
portuguesa, 4ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1998
Luís Cabral Moncada,
Direito Económico, 4ª ed., Coimbra
Editora, Coimbra, 2003
CRM
Lei 9/79 – Lei das
Cooperativas
A Iniciativa
privada
Apesar de a
Constituição da República de Moçambique não possuir nenhuma norma específica
que, à semelhança do que faz para a propriedade privada, garanta o direito
de iniciativa privada, podemos deduzir a sua interpretação a partir de
vários artigos:
- artº 97º alíneas
b), c) e d);
- artº 99º / nº 1 e
nº 3
- artº 107º
Segundo António
Carlos Santos, o direito de iniciativa privada traduz a possibilidade de
exercer uma actividade económica privada, nomeadamente através da liberdade
de criação de empresas e da sua gestão.
O direito de
iniciativa privada compreende os seguintes componentes:
- a liberdade de
investimento ou de acesso – consiste no direito de escolha da actividade
económica a desenvolver. O investimento pode levar à criação de uma empresa, à
aquisição de empresas já existentes ou ao aumento de capital dessas empresas.
Em sentido negativo, esta liberdade significa o direito de retirar o capital
investido quando proprietário o julgue conveniente.
- a liberdade de
organização – consiste na liberdade em determinar o modo como a actividade
vai ser desenvolvida (incluindo a forma, a qualidade e o preço dos produtos ou
serviços transaccionados), definir objectivos, combinar os factores de produção
e dirigir a actuação das pessoas empregues na actividade empresarial. Esta
liberdade consiste basicamente na combinação capital/trabalho para a obtenção
de um produto ou serviço. Ao empresário compete-lhe maximizar a produção,
minimizando os custos, de modo a assegurar rentabilidade ao capital investido.
- a liberdade de
contratação ou liberdade negocial – consiste na liberdade em estabelecer
relações jurídicas e de fixar, por acordo, o seu conteúdo. Significa o direito
do empresário de escolher os seus fornecedores e clientes, assim como fixar o
preço das mercadorias. Significa ainda a liberdade de contratação de mão de
obra e a fixação de salários e de outras condições de trabalho.
A liberdade de
iniciativa privada ou liberdade de empresa constitui uma condição básica da
concorrência, entendida como modelo de sociedade ou como critério de
qualificação das estruturas de mercado e do comportamento dos agentes
económicos.
Restrições à iniciativa privada
A liberdade de
iniciativa privada não é, à semelhança do direito de propriedade privada, um
direito absoluto. Admitem-se restrições e condicionamentos, os quais podem
resultar da lei constitucional ou de lei ordinária.
As restrições
constitucionais resultam, desde logo, da possibilidade de se estabelecerem
reservas a favor do sector público (artº 99º / nº 2), as quais afectam em
especial a liberdade de investimento ou de acesso.
Por sua vez, a
liberdade de organização não impede que a lei configure os tipos de
empresas sob a forma de sociedades comerciais (ex. sociedades por quotas,
sociedades anónimas, sociedades em comandita[1],
etc.). Existem também regras obrigatórias sobre o modo de organização interna
das empresas, relativas aos órgãos sociais, aos direitos das comissões de
trabalhadores, bem como às condições técnicas de funcionamento do
estabelecimento (ex. medidas de segurança, de protecção da saúde pública, de
condições de higiene, etc.) bem como na relação da empresa com o exterior (ex:
actividades perigosas em zonas residenciais, protecção do ambiente, etc.).
Quanto à liberdade
negocial, existem também restrições
quer nas relações contratuais com trabalhadores (ex: contratos de
trabalho), consumidores (nulidade de certas cláusulas contratuais) ou outras
empresas (proibição de comportamentos
restritivos da concorrência).
Outras formas de iniciativa
A iniciativa
privada é a forma mais comum de iniciativa económica nas economias de mercado
mas existem outras.
Pode haver
situações em que o Estado intervenha na produção de bens ou serviços, em
exclusivo ou em concorrência com as entidades privadas.
São também
possíveis outras formas de iniciativa em que a solidariedade entre os seus
membros ou entre estes e a sociedade prevaleça sobre o interesse lucrativo da
organização. Trata-se de formas de “economia social” entre as quais se destaca
o sector cooperativo e o sector social.
A iniciativa
cooperativa está contemplada no artº 99º / nº 4 CRM e Lei 9/79 (Lei das
Cooperativas)
Tal como na
iniciativa privada, o direito de iniciativa cooperativa inclui:
- a possibilidade
de criar cooperativas,
- a liberdade de as
gerir
- a liberdade de
contratação ou negocial inerente a essa mesma gestão
Genericamente, as
restrições que se aplicam à iniciativa privada são extensíveis à iniciativa
cooperativa nos seus vários componentes.
Desde a
constituição da primeira cooperativa (Sociedade dos Equitativos Pioneiros de
Rochdale, em 1844) o movimento cooperativista internacional elaborou os
princípios cooperativos que vieram a ser formulados pelos Congressos de Paris
(1937) e de Viena (1966) da Aliança Cooperativa Internacional. Os mais
importantes destes princípios são:
a)
liberdade de adesão (princípio da porta aberta)
b)
princípio da gestão democrática (um homem = um voto)
c)
não discriminação social, política, racial ou religiosa
d)
limitação da taxa de juro, no caso de pagamentos de juros ao
capital social
e)
repartição cooperativa de excedentes ou economias eventuais
f)
promoção do ensino dos princípios e métodos de cooperação
g)
cooperação com outras cooperativas à escala local, nacional
e internacional
De notar que o artº
99º, apesar de falar, desde logo, em sector cooperativo, irá especificar 3
formas de propriedade de meios de produção que, na realidade, pertencem ao
sector social:
Os meios de
produção comunitários possuídos e geridos por comunidades locais – alínea a) do
nº 4 do artº 99º
A expressão “meios
de produção comunitários” parece indiciar que se trata de bens de propriedade
comunitária, ou seja, de uma comunidade concreta, eventualmente sem
personalidade jurídica pública ou privada. Os casos mais conhecidos são os
“baldios” que estarão na base da previsão constitucional. Neste caso, os
titulares da propriedade são os “povos”, as “aldeias”, os “agregados
populacionais”.
De notar que estes
meios de produção só integram o sector social quando são possuídos e geridos
pelas respectivas comunidades locais. Quer isto dizer que, se estes meios de
produção são possuídos e/ou geridos por entidades públicas (autarquias, por
exemplo), ou por entidades privadas, já não são considerados como “meios de
produção comunitários”.
Os meios de
produção objecto da exploração colectiva por trabalhadores – alínea b) do nº 4
do artº 99º
Esta figura
refere-se à autogestão das empresas pelos respectivos trabalhadores e é um
direito que parece pressupor a gestão aos trabalhadores e a propriedade a
outrem. Considera-se que os bens podem ser de titularidade de entidades de
entidades privadas ou públicas, pressupondo-se o assentimento dos titulares da
propriedade ou um motivo legal que confira o direito à autogestão.
Os meios de
produção possuídos e geridos por pessoas colectivas, sem carácter lucrativo,
que tenham como principal objectivo a solidariedade social, designadamente,
entidades de natureza mutualista – alínea c) do nº 4 do artº 99º.
Trata-se de
estender o sector social às entidades que desenvolvem uma actividade económica
tendo em vista a solidariedade social e, por isso, sem o intuito de apropriação
lucrativa pública ou privada, antes dirigida à ajuda mútua.
Os direitos económicos como parte
integrante de uma Constutuição Económica – direitos a prestações
Os direitos dos trabalhadores
A iniciativa
económica, quer seja privada, pública ou cooperativa, pressupõe a
disponibilidade, por parte do empregador, de recursos materiais e financeiros.
Para além disso, geralmente, exige a necessidade de contratação de mão de obra
mediante o pagamento de um salário. Trata-se dos trabalhadores por conta de
outrem.
Os direitos dos
trabalhadores são reconhecidos em sede de direitos e liberdades fundamentais e
de direitos e deveres económicos. Alguns desses direitos são atribuídos
directamente ao trabalhador individual, enquanto outros o são às suas
organizações.
a)
direito à remuneração e segurança no emprego
Pela redacção
actual da revisão de 2004 da CRM, o artº 85º declara:
1 – “Todo o
trabalhador tem direito a justa remuneração, descanso, férias e à reforma nos
termos da lei.
2 – O trabalhador
tem direito a protecção, segurança e higiene no trabalho.
3 – O trabalhador
só pode ser despedido nos casos e nos termos estabelecidos na lei”.
A segurança no
emprego e a proibição de despedimento sem justa causa visam limitar a plena
disponibilidade da entidade patronal sobre as relações de trabalho. Por esse
motivo, a garantia destes direitos dos trabalhadores implica restrições ao
direito de livre iniciativa privada, pública ou cooperativa.
A CRM acolhe,
assim, o modelo da estabilidade do
emprego, (em lugar do modelo da mobilidade que hoje existe em diversas
ordens jurídicas, como é o caso, por ex. da Grã-Bretanha e dos EUA).
b)
Os direitos das organizações dos trabalhadores
Ainda entre os
direitos, liberdades e garantias, encontram-se os direitos atribuídos às organizações representativas dos trabalhadores:
- liberdade
sindical
Segundo o artº 86º:
1 – “Os
trabalhadores têm a liberdade de se organizarem em associações profissionais ou
em sindicatos.
2 – As associações
sindicais e profissionais devem reger-se pelos princípios de organização e
gestão democráticas, basear-se na activa participação dos seus membros em todas
as suas actividades e de eleição periódica e por escrutínio secreto dos seus
órgãos.
3 – As associações
sindicais e profissionais são independentes do patronato, do Estado, dos
partidos políticos e das igrejas ou confissões religiosas.
4 – A lei regula a
criação, união, federação e extinção das associações sindicais e profissionais,
bem como as respectivas garantias de independência e autonomia, relativamente
ao patronato, ao Estado, aos partidos políticos e às igrejas e confissões
religiosas”.
No caso do direito
à greve e proibição de lock-out, segundo o artº 87º:
1 – “Os
trabalhadores têm direito à greve, sendo o seu exercício regulado por lei.
2 – A lei limita o
exercício do direito à greve nos serviços e actividades essenciais, no
interesse das necessidades inadiáveis da sociedade e da segurança nacional.
3 – É proibido o
lock-out”.
Subjacente a esta
configuração constitucional parece estar a ideia de que é indispensável à
efectividade dos direitos básicos dos trabalhadores a garantia dos direitos e
liberdades das suas organizações e, desde logo, a possibilidades de se
organizarem livremente.
- o direito ao
trabalho
Ainda no âmbito dos
Direitos Económicos e Sociais, a CRM garante o direito ao trabalho.
O artº 84º da CRM estabelece:
1 – “ O trabalho
constitui direito e dever de cada cidadão.
2 – Cada cidadão
tem direito à livre escolha da profissão.
3 – O trabalho
compulsivo é proibido, exceptuando-se o trabalho realizado no quadro da
legislação penal”.
Este direito deve
ser entendido como um direito a uma prestação positiva por parte do Estado,
consistindo no desenvolvimento de políticas que assegurem o máximo de emprego
possível e a igualdade de oportunidades e de formação específica e genérica, e
não como um direito subjectivo a um concreto posto de trabalho.
Os direitos dos consumidores
Os bens ou serviços
produzidos pelas empresas públicas, privadas ou cooperativas têm um
destinatário final que é o cliente, ou consumidor. Não nos interessa tanto aqui
falar das empresas enquanto consumidoras de produtos ou serviços de outras
empresas, mas sim do consumidor final, principal destinatário das normas
constitucionais de protecção do consumidor.
O artº 92º da CRM vem
proteger os direitos dos consumidores.
1-
“Os consumidores têm direito à qualidade dos bens e serviços
consumidos, à formação e à informação, à protecção da saúde, da segurança dos
seus interesses económicos, bem como à reparação de danos.
2-
A publicidade é disciplinada por lei, sendo proibidas as
formas de publicidade, indirecta ou enganosa.
3-
As associações de consumidores e as cooperativas têm
direito, nos termos da lei, ao apoio do Estado e a serem ouvidas sobre as questões
que digam respeito à defesa dos consumidores, sendo-lhes reconhecida
legitimidade processual para a defesa dos seus associados”.
Tem-se verificado
uma necessidade crescente de protecção jurídica do consumidor. Por um lado,
constata-se a cada vez maior sofisticação nos modos de captação de clientela,
com recurso à publicidade e a outras formas de promoção de vendas, por vezes
agressivas ou enganosas, o que justifica a sua regulação pública.
Para além de direitos positivos a prestações ou acções do
Estado (direito à formação e à protecção da saúde, segurança dos interesses
económicos dos consumidores), os direitos dos consumidores são também direitos a prestações ou acções dos
próprios agentes económicos, produtores ou distribuidores (direito à informação,
protecção da saúde, segurança dos interesses económicos dos consumidores e
garantia de reparação de danos).
A CRM reconhece
ainda o direito de participação às associações e cooperativas de consumo e o
dever do Estado de as apoiar.
A CRM define a
forma de disciplinar a publicidade, proibindo a publicidade indirecta e
enganosa.
O direito ao ambiente
Está expresso no
artº 90º.
1-
“Todo o cidadão tem o direito de viver num ambiente
equilibrado e o dever de o defender.
2-
O Estado e as autarquias locais com a colaboração das
associações na defesa do ambiente, adoptam políticas de defesa do ambiente e
velam pela utilização racional de todos os recursos naturais”.
A protecção do
ambiente abrange tanto o elemento natural como o elemento construído, ou seja,
o ecossistema mas também a integração dos elementos económicos e sociais.
Prevê, eminentemente, o combate à poluição nas suas diversas formas.
Como já vimos, o
acesso e a organização de uma actividade económica, a sua instalação, as suas
condições de funcionamento, as suas relações com terceiros ou mesmo a sua
extinção podem ser condicionadas ou determinadas por razões ambientais. Os
custos de poluição, assim como os custos da sua prevenção podem ser integrados
nos custos de produção pelo reconhecimento legal do princípio do
poluidor-pagador.
O direito ao
ambiente compreende uma acção positiva do Estado no sentido de adoptar
políticas de defesa do ambiente e velar pela utilização racional dos recursos
naturais. Compreende ainda, igualmente, um dever de defesa do cidadão, o qual
compreende um dever de abstenção (não atentar
contra o ambiente) e de acção (impedir os atentados de outrem).
O direito de defesa
do ambiente, assim como o direito de indemnização em caso de lesão directa, é
reconhecido a todos, devendo a lei determinar o modo como pode ser exercido.
A intervenção do Estado na Economia
Bibliografia:
Manuel Afonso Vaz
O Estado liberal. A utopia do Estado neutral e
abstencionista.
A burguesia
ascendente da fisiocracia e do liberalismo segue-se, historicamente, ao
despotismo iluminado e fundamenta-se na necessidade dos novos e ricos
empresários burgueses em libertar a produção e os lucros do centralismo
autoritário do rei.
A liberdade e a
propriedade assumem, agora, um papel determinante nas reivindicações da
burguesia. E será interessante notar que a organização económica do fim do séc.
XIX e do princípio do séc. XX aparece no seguimento dos grandes tratados de
filosofia política que colocavam o homem numa posição diferente perante o Estado:
1 - “O Segundo
Tratado de Governo” de Locke (1690)
A fisiocracia era
uma teoria relativamente recente. A burguesia crescente saída da Revolução
Industrial começa a reclamar contra o Mercantilismo dominado pelo Estado,
contra as políticas proteccionistas alfandegárias. Estes protestos começam em
França (laissez-faire, laissez-passer).
John Locke vai
estabelecer princípios doutrinários contra o Mercantilismo Estatal.
Na segunda
componente da sua obra vai debruçar-se sobre o contratualismo com os princípios
liberais (nomeadamente o princípio da subsidariedade. Ex. quem gere melhor a
propriedade privada? Os particulares). O Governo só devia ser polícia e árbitro
(funções de defesa e justiça).
Põe em causa as
teses de alguns autores da moda (Hobbes, Descartes, etc.). Dá um corpo
doutrinário à burguesia ascendente, endinheirada, nova-rica, industrial,
comercial, da banca, dos seguros. Locke é o pai da ‘revolução’ burguesa
britânica.
É também um
filósofo eminente que é o que lhe traz reconhecimento publico. A sua obra ecoa,
sobretudo na América do Norte e, após a independência dos EUA, os americanos
assumem a teoria liberal. Locke é o antepassado cultural de Adam Smith, pai do
capitalismo.
Influencia também
os teóricos da Revolução Francesa. Locke o primeiro a defender a tri-partição
de poderes como forma de limitar o absolutismo. A tri-partição que defende
ainda de forma conceptual, vai ser repensada a clarificada por Montesquieu.
Locke vai
classificar o estado-natureza como um Estado em que os homens já têm direitos
(naturais) como o direito à vida, à propriedade privada, à segurança. Segundo
Locke, são direitos inalienáveis. O que falta ao estado-natureza é a tutela
desses direitos, algo ou alguém que garanta o efectivo reconhecimento e
respeito pelos mesmos. É assim que os homens têm necessidade de fazer um
contrato, através do qual transferem alguns dos seus direitos para uma
entidade superior que será o Estado.
Defendia que o
Estado e os Governos poderão mudar se os homens assim o entenderem ou seja se aquele
não respeitar o pacto. Admite, portanto, a mudança no poder. Representa o
Estado Liberal Democrático que chegou aos nossos dias. O Estado-sociedade é o
garante dos direitos.
Foi um fisiocrata
(pôs em causa o Mercantilismo acreditando na livre iniciativa) e um empirista.
- “O Espírito das
Leis” de Montesquieu (1748)
Montesquieu - a sua obra mais célebre é ‘O espírito
das Leis’ que foi terminada em 1748. Foi o precursor da Sociologia Política
(relações entre a Sociedade e a Política).
Vai aperfeiçoar o
conceito de tri-partição de poderes de Locke. Vai separar o poder judicial do
poder executivo a vai juntar a este o poder confederativo.
Inspirou-se na
Constituição Britânica mas é a Constituição Americana que ele vai influenciar
directamente. É nesta constituiçao que ficou consagrado este princípio tal como
Montesquieu o tinha idealizado. Representa-se no sistema de ‘checks and
balances’ - separação com interdependência de poderes.
A tri-partição de
poderes evitava o Despotismo. O autor dizia que todo o homem tem apetência
crescente pelo poder, logo havia que o limitar.
Estes tratados bem
como o espírito liberal nascido na Revolução Francesa colocam agora a perfeição
do sistema no indivíduo livre, isolado e igual e o espaço da sua realização
ética passa pela afirmação da sua auto-suficiência. É o império do
individualismo que fundamentará o liberalismo económico, considerado segundo
uma ordem natural e intrínseca da economia.
Os teóricos do
capitalismo liberal foram, essencialmente, Stuart Mill, Adam Smith, David
Ricardo e Jean Baptiste Say.
O modelo económico
será preferentemente atomístico, individual, de concorrência perfeita e
prefigurar-se-á na “existência de uma infinidade de pequenas empresas
individuais, gozando os empresários de absoluta liberdade de iniciativa; livre
e perfeita concorrência entre as empresas, que determina a impossibilidade de
estas controlarem os preços e os mercados; o consumidor é considerado o
detentor do poder económico e o mercado é tido como instrumento de controlo e
direcção da economia”.
Com a Fisiocracia
termina o proteccionismo interno (e externo), impera a liberdade individual, de
iniciativa económica, política. No plano externo, o domínio da metrópole acaba.
Ex. o Brasil e as colónias espanholas da América do Sul tornam-se
independentes. O comércio tornou-se livre. Acabou a escravatura em Inglaterra.
Os Direitos,
Liberdades e Garantias deviam ser dados para proteger a livre iniciativa e a
concorrência.
O ‘laissez-faire,
laissez-passer’ vai durar até à Revolução de 1917 e ao crash de 1929. O free
trade nasce com Adam Smits. Hoje tenta-se a lógica do fair trade para evitar o
‘dumping social’ (abuso dos direitos humanos na produção).
Desde logo,
verificamos que uma das condições lógicas será, portanto, a abstenção de
intervenção do Estado na vida económica. A economia funcionaria como uma “mão
invisível” na procura e obtenção da racionalidade. A ordem jurídica comum,
abstracta e geral – sobretudo a
propriedade e o contrato – era o suporte legal e único da economia. O
liberalismo entende o contrato de trabalho numa expressão inter individual já
que o empresário e o operário assalariado aparecem, perante a lei, individual e
abstractamente considerados, despidos de qualificação económica, como
contratantes equiparáveis.
A sociedade liberal
era entendida como uma soma de indivíduos.
Era, em primeiro lugar, a liberdade individual que se pretendia salvaguardar da
interferência do poder sendo que a liberdade era entendida como libertação do Estado, dispensa da tutela
estatal.
Deveria
restringir-se a função do Estado à garantia e permanência da ordem jurídica,
segundo o ideal do Estado jurídico kantiano: garantir a cada indivíduo a liberdade como homem, a igualdade como
súbdito e a independência como cidadão.
Como é que o
liberalismo económico se desmoronou? No confronto com os factos reais da vida
económica.
Em primeiro lugar,
não era pelo facto de a teoria apontar para a igualdade de posição e de
iniciativa dos indivíduos que todos, na prática, tinham a mesma capacidade ou
as mesmas condições para a iniciativa económica.
Por outro lado, a
concorrência livre e perfeita desejada, aliada ao progresso técnico, acabou por
permitir fenómenos de concentração que o liberalismo não aceitava, em teoria.
Aparecem novos fenómenos
contrários à doutrina liberal, tais como:
- o aparecimento
das sociedades por acções (em contraposição à empresa individual) fruto dos
mecanismos de acumulação de capital
- o aparecimento de
trusts e cartéis (em contraposição à livre concorrência[2])
- a criação de
sindicatos e a celebração de contratos colectivos de trabalho
Mas, apesar de a
economia ir dando sinais de rompimento com os ideais liberais, os princípios,
nomeadamente, os constitucionais, como a liberdade e a propriedade, continuaram
a afirmar-se, mesmo já no início do séc. XX.
Ou seja, o sistema
jurídico manteve os princípios de neutralidade do Estado liberal frente à
sociedade.
Será correcto
afirmar-se não existir no modelo liberal uma ordem jurídica da economia? Como
nos diz Manuel Afonso Vaz, o que acontece é que a pretensão do liberalismo de
ver os poderes públicos fora da órbita do económico vai significar uma opção
por uma determinada ordem jurídica de economia. É neste sentido que já se
chamou à ausência de intervenção positiva do Estado dirigismo negativo. Segundo Mota Pinto, “mesmo nos países onde o
Estado opta por um modelo de liberalismo económico, o Estado faz uma opção – a
sua forma de intervir é ter decidido não intervir na vida económica,
retirando-se para uma posição de observador. Trata-se de uma intervenção por
omissão deliberada”.
Sumário: O
Estado Contemporâneo. A superação do modelo liberal e a incidência do princípio
da socialidade.
Fundamentos actuais da
intervenção do Estado. A escala de valores próprios da intervenção do Estado.
Intervenções globais,
sectoriais e pontuais ou avulsas.
Intervenções imediatas e
mediatas.
Intervenções unilaterais e
bilaterais.
Intervenções directas e
indirectas.
Bibliografia:
Manuel Afonso Vaz
Cabral Moncada
O sistema liberal
começa a dar sinais de enfraquecimento, quer na incapacidade de manter uma
matriz de concorrência perfeita e de sociedade atomista, quer no aparecimento
de conflitos sociais motivados pela divisão do trabalho no processo de
industrialização. A conflitualidade daí decorrente vai alimentar as correntes
ideológicas anti-liberais, nomeadamente as correntes socialistas.
A I Guerra Mundial
é o marco convencionado para o início da desagregação do liberalismo económico.
Como já vimos, os Estados
começam por ter a necessidade de reorientar a economia para aguentar os custos
da guerra e confronta-se com fenómenos económicos como a inflação e o
desemprego. Estas realidades obrigam os Estados a intervir procurando minimizar
os efeitos da guerra.
Na altura, poderia
pensar-se que estaríamos perante medidas conjunturais, temporárias. No entanto,
elas levaram a uma mudança do comportamento do Estado perante a economia.
Os ideais da
revolução de 1917, da qual também já falámos, repercute-se por toda a Europa no
pós-Guerra. Trata-se de um projecto sedutor que tende a agregar muitos teóricos
preocupados com os efeitos sociais nefastos do modelo liberal e da economia de
guerra.
Em
Por fim, segundo
Afonso Vaz, a crise de 1929 que parte dos EUA e irá afectar toda a Europa,
contribuiu igualmente, para a modificação da relação entre poderes públicos e
poderes privados. É com ela que se atesta a falência do modelo liberal
económico.
A II Guerra renova
e amplia as preocupações estatais relativamente às suas economias internas. No
final da Guerra, a Europa, mais uma vez está de rastos e os Estados,
preocupados em manter a economia a funcionar, optam por um processo de
nacionalizações com vista à promoção do interesse público que lhes parece
impossível deixar nas mãos dos privados.
Do ponto de vista
filosófico, os Estados retomam uma valoração ético-axiológica das suas próprias
tarefas, obrigando-se à criação de condições materiais da realização do
indivíduo / cidadão. Adopta-se uma progressiva preocupação com a dimensão
social da economia, com a consciência de que se está a lidar com bens escassos,
com a consciência da necessidade da intervenção do Estado com vista à
realização da justiça social e do bem estar das populações.
Esta preocupação
com o bem estar dos cidadãos manifestou-se, essencialmente, no fornecimento de
serviços a nível estatal (correios e caminhos de ferro) e a nível municipal
(abastecimentos de água, electricidade, gás, transportes públicos). O Estado
tinha a consciência que os privados não seriam a melhor opção para o
fornecimento destes serviços se eles pretendiam ser um serviço público e não
uma mera actividade geradora de lucro.
A partir destas
iniciativas primárias, o Estado vai alargar consideravelmente o seu âmbito de
fornecimento de serviços: segurança social, protecção no trabalho, política de
emprego, seguros contra o desemprego, políticas sanitárias, protecção à
família, política educacional, escolar e de investigação, política habitacional
e de povoamento, planificação urbana e planificação do espaço territorial,
política ambiental, etc.
Até aos anos 80 do
séc. XX, verifica-se, assim, uma progressiva intervenção do Estado na economia,
com três fases distintas:
a)
Intervencionismo Restrito –correspondendo ao
período durante e após a I Guerra – restrito porque se trataram de medidas
avulsas e conjunturais
b)
Dirigismo – no espaço entre as duas guerras
verificou-se um aumento acentuado das restrições aos agentes privados e, por
outro lado, ao aumento da intervenção dirigista do Estado, ou seja, à escolha
de opções por determinadas políticas económico-sociais. Aceita-se que o Estado
pode intervir na economia em favor da defesa do interesse público
c)
Planificação – a seguir à II Guerra a intervenção do
Estado torna-se um processo coerente e sistemático, tendente a racionalizar e
ordenar a economia do país. A acção do Estado é entendida como um “poder-dever”
que, além de legitimar a intervenção do Estado, lhe cria mesmo obrigações face
à defesa da comunidade.
A partir da década
de 80, o modelo de Estado-Providência entra em crise e, com ela, também o
modelo de Estado-planificador. Hoje em dia, discutem-se eventuais novos modelos
de relação entre poderes públicos e privados.
Os Fundamentos da
intervenção do Estado
A intervenção do
Estado é um fenómeno que se manifesta, hoje em dia, em sistemas diversos,
independentemente da sua classificação:
- a partir do modo
de coordenação – nas economias totalmente planificadas e nas economias de
mercado
- a partir do modo
de produção – sistema económico de apropriação colectiva dos meios de produção
ou sistema económico de apropriação privada dos meios de produção.
Mas, a intervenção
do Estado tem intensidades diferentes.
Numa economia
planificada, ou de direcção central, a sociedade integra-se, totalmente, no
Estado e considera-se que, só o Estado (socialista) tem legitimidade para
traçar o espaço de realização do indivíduo. Neste sistema económico, o Plano é
o instituto normal, constituindo o retrato da vontade política da total
direcção do todo social (economia incluída, obviamente).
Nas economias de
mercado, não se recuperou a dispersão máxima dos indivíduos, característica do
liberalismo, nem tão pouco se assume a integração máxima do Estado totalitário.
O Estado de Direito Social coloca-se entre os dois pólos, e a intervenção do
Estado na sociedade é limitada pelos princípios do Estado de Direito
Democrático.
E, segundo Afonso
Vaz, apesar das recentes orientações de política económica que aliviam o papel
do Estado na economia, a intervenção do Estado continua a ser uma realidade.
Hoje, a questão coloca-se em termos de maior ou menor intervenção.
O princípio da socialidade – origem
e justificação para a tarefa conformadora do Estado na sociedade – reflecte-se
no estabelecimento, mesmo já a nível internacional, de Direitos Económicos,
Sociais e Culturais (ex. Pactos da ONU de 1976), demonstrando que o Estado não
se pode remeter à abstenção liberal pura.
Segundo Afonso Vaz,
é da “cultura pública democrática” que deve decorrer o equilíbrio consentido
entre poderes públicos e privados.
A escala de valores
próprios da intervenção dos poderes públicos
A legitimidade do
Estado de Direito provém das preferências colectivas manifestadas no texto
constitucional e na legislação ordinária. Os valores prosseguidos pelo Estado
também só são legítimos dentro deste âmbito. No entanto, sabemos que a
colectividade não exprime, de forma estável e racional uma escala de valores,
remetendo-se a escolhas por vezes passageiras e mutáveis, condicionadas, em
termos económicos por fenómenos como: maior ou menor crescimento económico,
maior ou menor desenvolvimento, maior ou menor desemprego, maior ou menor inflação,
etc. assim sendo, corre-se o risco de uma flutuação permanente das opções
económicas. E, não existe, de facto, uma hierarquia rígida de valores na
intervenção do Estado na economia, evitando o legislador constituinte a fixação
de tal hierarquia no texto constitucional.
Tipologia de
intervenção
Como já tivemos
oportunidade de ver, ao analisar a intervenção do Estado entre a I Guerra e os
anos 80, esta reveste-se de características diferentes, quer em termos
qualitativos, quer em termos quantitativos.
A intervenção do
Estado caracteriza-se, portanto, segundo 3 formas diferentes:
a)
Intervencionismo
b)
Dirigismo
c)
Planificação
A diferença entre
intervencionismo e dirigismo é essencialmente qualitativa. Enquanto o
intervencionismo se reduzia às intervenções pontuais sem outro objectivo que
não o da resolução de problemas conjunturais, o dirigismo característico do
pós-guerra já pressupõe uma actividade coordenada com vista à obtenção de
certos fins, nomeadamente de ordem sócio-económica, e já não, somente,
arrecadar receitas.
A diferença entre
dirigismo e planificação é de ordem quantitativa. A planificação é um dirigismo
por planos. A diferença reside no carácter mais racional do documento
planificatório, ou seja, o Plano é mais detalhado, mais organizado, mais
sistemático e mais racional.
Intervenções
globais, sectoriais e pontuais ou avulsas
Olhemos para o
Estado e para a Economia e pensemos num fenómeno global económico, por exemplo,
uma baixa generalizada do investimento. Se o Estado intervém para corrigir este
fenómeno global, através de medidas de encorajamento do investimento, estamos
perante uma intervenção global.
Se, a baixa no
investimento se verifica num só sector de actividade, considerado fundamental
para o desenvolvimento do país, ex. o turismo, e se o Estado adopta medidas de
encorajamento ao investimento neste sector, estamos perante uma intervenção
sectorial.
Por outro lado,
imaginemos que uma empresa importante para a exportação entra em dificuldades
económicas e o Estado decide encetar uma intervenção que vise a recuperação da
mesma empresa, estaremos neste caso perante uma intervenção pontual ou avulsa.
Intervenções
imediatas e mediatas
As medidas
imediatas são aquelas que se caracterizam por terem efeito directo dirigido e
intencional na economia, por ex. as nacionalizações ou o apoio a determinadas
actividades económicas.
Mas, o Estado pode
tomar outro tipo de medidas que, não sendo especificamente dirigidas a um
sector económico ou à economia na sua globalidade, acabem por afectar a
actividade económica do país, por ex.
- aumento ou
diminuição de impostos sobre o rendimento das empresas ou sobre o trabalho
- abertura de
linhas de crédito a favor da construção social
- diminuição das
taxas de juro
estamos a falar de
intervenções mediatas.
Segundo Cabral
Moncada, o Estado, no primeiro caso intervém na Economia, no segundo caso,
intervém sobre a Economia.
Intervenções
unilaterais e bilaterais
Quando o Estado
nacionaliza ou privatiza, aumenta os impostos ou as taxas de juro, apoia um
sector, etc. estamos perante intervenções unilaterais. Estas intervenções são
as tradicionais e ainda maioritárias.
No entanto, cada
vez mais se acentua a tendência para o Estado intervir ao abrigo de formas
convencionais e contratuais do exercício da autoridade.
Estas formas
pressupõem um acordo entre Estado e privados para a determinação de formas de
intervenção.
Se o Estado está
dotado de iuus imperii, qual o
sentido que tem recorrer à negociação com privados para determinar formas de
intervenção?
Em primeiro lugar,
deve-se ao facto de a via contratual assegurar o comprometimento da outra parte
o que confere maior eficácia às medidas adoptadas.
Em segundo lugar,
assegura um clima de paz social que seria mais difícil se as medidas fossem de
carácter unilateral.
Estamos a falar de
medidas de concertação.
Consideremos como
exemplo a oferta, por parte do Estado, de reduções fiscais às empresas em troca
de um aumento de investimento, o que é completamente diferente, em termos de
efeitos esperados, da medida unilateral de reduções fiscais tout court.
A intervenção
unilateral é considerada como tributária de uma concepção policial da intervenção económica do Estado. Pelo
contrário, a concepção contratual traz consigo uma evolução da fase de polícia
económica para a fase da política económica (Cabral Moncada).
As medidas
convencionais ou contratuais não se destinam a prevenir ou a reprimir
comportamentos dos actores económicos mas sim a concertar políticas económicas
consideradas desejáveis pelo Estado em função de interesses sociais gerais.
Tal como já
tínhamos visto quando falámos da heterogeneidade das fontes de Direito
Económico, a contratação, apesar de ter presentes alguns elementos de Direito
Público, o seu contencioso faz-se em moldes de Direito Privado, sendo
competentes, de uma maneira geral, os tribunais comuns.
Intervenções
directas e indirectas
Se o Estado
constitui empresas públicas ou controla empresas privadas, e através delas
controla a produção, a comercialização ou a importação de determinados bens,
estamos perante intervenções directas.
Se o Estado
fiscaliza uma empresa ou um sector, ou se estimula a economia o seu todo ou
sectorialmente, estamos perante intervenções indirectas.
A intervenção
indirecta do Estado limita-se a condicionar, a partir de fora, a actividade
económica privada, sem assumir o papel de sujeito económico activo. Trata-se da
“regulação”.
Por outro lado, a
intervenção directa do Estado tem, crescentemente, fins lucrativos,
tradicionalmente exclusivos da actividade privada. Sendo que a estrutura da
empresa privada é a que melhor se adequa à obtenção do lucro, o Estado procura
cada vez mais imitar a empresa privada.
O Estado produtor de bens e serviços
No liberalismo,
como já vimos, a actividade económica do Estado, enquanto produtor, era
considerada como distorcendo os princípios “sagrados” da doutrina liberal.
Considerava-se que o Estado, ao socorrer-se dos dinheiros públicos, estaria em
condições vantajosas para concorrer de forma desleal com os privados.
Assim, só se
aceitava legítima a sua actividade como produtor para colmatar eventuais falhas
de mercado, ou seja, suprir incapacidades privadas na produção de bens ou
serviços de interesse geral em quantidade ou condições adequadas (é o caso das
infraestruturas), nos chamados monopólios naturais (os caminhos de ferro ou as
telecomunicações), nas actividades que se constituíssem como extensão natural
de um serviço público administrativo (é o caso das imprensas nacionais e do
fabrico de equipamentos para as forças armadas).
Para isso, o Estado
do período liberal organizava-se, enquanto produtor, através de duas figuras:
a)
a administração directa por departamentos da Administração
Pública sem personalidade jurídica própria;
b)
a concessão dessas actividades a sociedades privadas
A partir da I
Guerra, a figura do Serviço Público Económico não personalizado, evoluiu para a
figura de serviços dotados de personalidade jurídica.
A partir da II
Guerra surge uma nova figura, a da empresa pública, através do movimento de
nacionalização das empresas. Esta nova figura fica a coexistir com os serviços
públicos personalizados e com as concessões a privados de actividades de
interesse geral. É ainda a época em que os Estados criam novos mecanismos de
intervenção com o Plano e os auxílios às empresas privadas.
História das nacionalizações
Como já tivemos
oportunidade de ver, as nacionalizações são, sobretudo características do
período após a II Guerra Mundial.
No entanto, o ano
de 1917 traz já elementos a considerar:
- a Constituição
mexicana
- a Revolução
soviética
Na Constituição
mexicana aparece um novo conceito de propriedade:
- a propriedade da
terra e das águas interiores é da Nação, a qual tem o direito de a transferir
para pessoas privadas, para seu uso, limitada pelo interesse público.
Daqui decorre que a
terra é propriedade da Nação (e não do Estado) e que a sua aquisição privada é
sempre limitada pelo interesse colectivo. Esta disposição constitucional esteve
na base da reforma agrária do México nos anos seguintes.
Na Rússia, a
revolução implicou a colectivização (estatização) total da economia.
Nacionalizaram-se: a terra, a banca, os seguros, os transportes, a indústria,
as empresas que ocupavam mais de 10 operários (ou mais de 5 se utilizassem
equipamentos a motor) e todo o comércio que não correspondesse à venda de
produção própria.
Na Alemanha, no
seguimento da Constituição de Weimar de 1919, nacionalizam-se os bens
colectivos essenciais (electricidade, água, gás, caminhos de ferro, indústria
de guerra, etc.)
Em França, em
1936-37, nacionalizam-se fábricas de material de guerra, caminhos de ferro,
aviação civil, fósforos, moedas e medalhas.
Mas é, sobretudo
após a II Guerra que se verifica, na Europa, um surto de nacionalizações mais
alargado, em termos qualitativos e quantitativos.
Interessa agora ao
Estado controlar sectores-chave da economia. Nacionalizam-se bancos, companhias
de seguros, explorações e indústria de carvão, transportes aéreos, transportes
ferroviários e siderurgia.
Também nas democracias
populares de Leste que, depois da II Guerra, se inseriram na órbita soviética,
se generalizaram as nacionalizações, abrangendo a quase totalidade dos meios de
produção.
Na República
Popular da China, após 1949, colectiviza-se a terra e, posteriormente,
nacionalizam-se as indústrias.
A emancipação e
independência política das nações do Terceiro Mundo implicaram também
nacionalizações (ex. Canal do Suez no Egipto em 1956, indústria petrolífera no
Irão em 1951, e nas ex-colónias portuguesas).
Numa perspectiva
marxista defensora de uma economia socialista, as nacionalizações são o
instrumento privilegiado para alterar radicalmente o sistema anteriormente
vigente, dado que se defende, por princípio, a apropriação colectiva de todos
os meios de produção.
As nacionalizações
são, em regra, consequência de um acto político-ideológico, ao contrário do
clássico instituto da expropriação por utilidade pública, medida pragmática de
atenuação do individualismo e do puro liberalismo económico.
Não foi só o pensamento
marxista que defendeu as nacionalizações. Também o pensamento social democrata,
no final da II Guerra, defendeu a figura da nacionalização com as seguintes
justificações:
a)
existência de sectores de actividade económica que
desempenham um papel social relevante e decisivo;
b)
a necessidade de subtrair ao controlo dos monopólios
privados sectores-chave da economia;
c)
a necessidade de fazer face a situações de
subdesenvolvimento e desigualdades regionais;
d)
necessidade de colmatar lacunas da iniciativa privada económica;
e)
tentar um melhor aproveitamento dos meios disponíveis e dos
recursos naturais mediante a utilização de técnicas de planeamento.
O pensamento
social-democrata manifesta-se, no entanto, contra uma alteração radical do
sistema económico de mercado, já que não aceitava uma nacionalização maciça e
integral da economia.
A social-democracia
não considera que o colectivismo integral seja condição necessária de justiça
social. Para esta corrente político-ideológica, o sector público da economia
seria um instrumento (não o único) de realização da justiça social.
A social-democracia
aponta para uma economia onde coexistem os três sectores de produção, já que
considera que o colectivismo de Estado é incompatível com a eficiência
económica, com a liberdade e com a democracia.
O sector do
pensamento liberal, e mesmo alguns sociais-democratas, são muito mais críticos
em relação à figura da nacionalização, já que acreditam que o colectivismo
conduzirá a uma gestão burocrática e insuficiente, além de, segundo eles, ser
incompatível com a liberdade dos cidadãos. Consideram que, a um aumento do
poder do Estado corresponde sempre uma progressiva diminuição da autonomia do
cidadão e, no caso da colectivização integral da economia, julgam estes
elementos liberais e alguns sociais-democratas que, sendo o Estado o único
patrão, lhe será fácil e tentador eliminar a sobrevivência dos adversários do
regime.
O conceito de
nacionalização
Por nacionalização
entende-se o acto político-legislativo que transfere a propriedade dos bens
económicos para a Nação.
Pressupõe a
existência simultânea dos seguintes componentes e características:
a)
uma componente ideológico-política, implicando, fortemente,
a subordinação do poder económico ao poder político o que, juridicamente, se vem
a formalizar em um acto legislativo, tornando-o normalmente, inaccionável (dada
a ausência de garantias por vazio legal).
b)
o objecto da nacionalização é um bem económico em sentido
estrito. O que provoca a nacionalização é o facto de ser uma “unidade produtiva”
(o não o valor real do património). Os bens continuarão como unidades
produtivas na posse da Nação.
c)
A titularidade e posse útil dos bens transferem-se para a
Nação.
O termo de
referência da nacionalização é a Nação e não o Estado. Ou seja, o interesse da
colectividade (Nação) pode exigir formas de detenção e gestão dos bens
nacionalizados não necessariamente estatais, reconhecendo-se que a prossecução
do interesse colectivo pode aconselhar formas mais amplas e diversificadas de
gestão dos bens nacionalizados.
No entanto, note-se
que o acto de nacionalizar é sempre um acto estatal. A gestão e detenção útil
dos bens é que poderá levar a formas de estatização ou de propriedade social,
ou o seu retorno à propriedade e gestão privadas.
Vamos então olhar
para alguns dos modos de constituição de propriedade e/ou gestão colectivas
que, embora com estruturas semelhantes, têm naturezas diversas e até divergem
quanto aos fins:
a)
nacionalização – consiste em subtrair, por acto de
autoridade pública, bens económicos à propriedade e gestão privadas. Apesar de
ser um conceito jurídico neutro, pode converter-se num instrumento de subversão
do sistema económico, ou numa possibilidade de uso a título excepcional.
O destino e
enquadramento jurídico dos bens nacionalizados vão depender da intencionalidade
da nacionalização.
Se consideramos a
consagração da iniciativa económica privada como direito subjectivo fundamental
e garantia institucional da ordem económica, a nacionalização e outras formas
de intervenção e de apropriação colectiva dos meios de produção e solos, têm de
entender-se como uma excepção de restrição qualificada de propriedade e
iniciativa económica privadas. Devem apontar-se: o requisito de necessidade e
indispensabilidade da nacionalização para salvaguardar outros valores
constitucionais. Assim, por exemplo, se o valor que se pretende preservar,
puder ser salvaguardado através da intervenção estatal na gestão da empresa,
será inconstitucional o recurso imediato à nacionalização, pois esta é mais onerosa
para o Direito do que aquela.
Uma outra questão é
a do destino dos bens nacionalizados no que respeita à sua propriedade e
gestão. Hoje permite-se a reprivatização da titularidade ou do direito de
exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados.
b) a expropriação
por utilidade pública
A expropriação por
utilidade pública não tem por objectivo a transferência de bens de produção da
propriedade privada para a propriedade pública. A nacionalização limita o
direito de empresa (direito de iniciativa) enquanto a expropriação limita o
direito de propriedade.
Os fundamentos
ideológicos são bastante diferentes num caso e no outro. A nacionalização
é determinada por razões de ordem política (necessidade de subtrair às
entidades privadas sectores-chave da economia a favor da Nação); a expropriação
por utilidade pública é determinada pela indispensabilidade dos bens à
realização de tarefas próprias da Administração.
A nacionalização é
um acto materialmente político-legislativo enquanto que a expropriação por
utilidade por utilidade pública é um acto administrativo sujeito ao princípio
da legalidade e susceptível de impugnação.
A nacionalização
incide sobre empresas, quotas de empresas, sectores de actividade, etc.,
enquanto que a expropriação incide sobre bens imobiliários.
Tanto a
nacionalização como a expropriação obrigam ao pagamento de indemnização.
c) expropriação de
meios de produção em abandono (confisco)
O decreto-lei 16/75
de 13 de Fevereiro previa a conduta dolosa dos particulares na actividade
económica de Moçambique, quer por acção quer por abandono (artº 1º) a que
corresponderia, em última instância, o confisco sobre os meios de produção
(artº 10º / nº 3 sobre presunção de abandono).
O confisco
configura uma “expropriação-sanção”, ou seja, a perda dos bens a favor do
Estado, fundada numa conduta tipificada como criminosa. Sendo uma sanção, não
lhe corresponderá nenhuma indemnização.
Actualmente, na
Constituição portuguesa (artº 88º) prevê a possibilidade de abandono de meios
de produção, optando, no entanto, pela expropriação ou ainda por dois outros
instrumentos sancionatórios: arrendamento ou concessão de exploração
compulsivos.
A Constituição
moçambicana em vigor não contempla a figura do confisco.
d) A intervenção do
Estado na gestão da empresa privada
No caso da
intervenção do Estado na gestão da empresa privada é unicamente a gestão que se
torna pública e não a propriedade. A titularidade dos bens continua a ser
pertença dos particulares. É uma característica doutrinal desta figura.
Em Moçambique, a
figura encontra-se no Decreto-Lei 16/75.
A intervenção do
Estado é uma intervenção a termo (artº 9º). Competirá à lei definir os espaços
temporais limitativos da intervenção bem como os casos em que a mesma se
justifica.
A cessação da
intervenção poderá implicar o retorno da gestão da empresa aos seus titulares
ou a sua nacionalização. O normal é que o titular da propriedade detenha
igualmente a gestão, sendo a figura da intervenção do Estado na gestão da
empresa privada de carácter excepcional e transitório.
e) Requisição
A requisição
relaciona-se com a possibilidade de a Administração ou as autoridades militares
poderem impor a um particular a obrigação de prestar serviços ou dispor um bem
para utilização temporária.
Tem como
pressuposto a necessidade por interesse público, a submissão ao princípio da
legalidade e a justa indemnização.
Tema: Noção
de empresa pública e empresa estatal
Bibliografia: Manuel Afonso Vaz
Cabral Moncada
Noção de empresa
estatal
Segundo a lei 2/81
de 10 de Setembro, pelo artº 1º (definição) “são empresas estatais as unidades
sócio-económicas, propriedade do Estado que as cria, dirige e afecta os
recursos materiais, financeiros e humanos adequados à aplicação do seu processo
de reprodução no cumprimento do plano, no sentido de consolidar e aumentar um
sector estatal que domine e determine a economia nacional” (…) “As empresas
estatais realizam a sua actividade no quadro do cumprimento do plano”.
As empresas
estatais, de acordo com este diploma, estavam particularmente associadas ao
processo revolucionário em curso, obrigando-se, não só ao desempenho de funções
na área da produção, mas a um conjunto de tarefas de defesa do modelo
socialista (artº 3º), bem como de formação política, técnica, científica e
cultural dos seus trabalhadores (artº 2º).
As empresas
estatais gozam de personalidade jurídica (artº 5º) mas não detêm autonomia
administrativa, financeira ou patrimonial.
No campo
financeiro, é-lhes concedida, pelo artº 25º / nº1, a possibilidade de contrair
empréstimos a curto prazo.
Esperava-se que as
empresas estatais fossem, essencialmente, responsáveis pelo fornecimento de
receitas ao Estado, as quais seriam transferidas em cada ano para o Orçamento
Geral do Estado (artº 26º / nº 2)
Também as
subvenções recebidas do Orçamento de Estado poderiam ocorrer quando tal se
justificasse, necessitando de aprovação do Ministério da Finanças nos termos da
lei orçamental aprovada (artº 26º / nº3).
A alienação de
património só podia ocorrer com autorização do órgão central do aparelho do
Estado que superintendia aquele sector de actividade (artº 27º / nº2).
Transição de
empresa estatal para empresa pública
Como se vê no
preâmbulo da lei 17/91 de 3 de Agosto, por força da aplicação do Programa de
Reabilitação Económica, era necessário alterar o regime jurídico das empresas
estatais dado estar ultrapassado. Defendia-se a introdução de novos mecanismos
jurídicos no sentido de garantir uma maior eficiência e rentabilidade do sector
empresarial público, para além de uma profunda alteração na gestão das empresas
dotadas de capital do Estado.
Bibliografia: Manuel
Afonso Vaz
Cabral
Moncada
Lei 17/91
Noção de empresa
pública
Segundo a lei 17/91
de 3 de Agosto, pelo artº 1º (Objectivos), entendem-se as empresas públicas
como “criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras
entidades públicas”. Pelo artº 2º, verifica-se que “as empresas públicas gozam
de personalidade jurídica e são dotadas de autonomia administrativa, financeira
e patrimonial”.
A empresa pública
institui-se por acto de autoridade e caracteriza-se, estruturalmente por:
a)
exercício directo de uma actividade económica e social;
b)
existência de capital estatutário, garantia dos credores e
suporte do seu equilíbrio financeiro;
c)
aplicabilidade de regras de economicidade e gestão
empresarial, quer as empresas actuem em monopólio, quer em concorrência;
d)
aplicabilidade genérica das normas comuns em matéria fiscal,
processual e de trabalho;
e)
o direito privado é o direito, genericamente, aplicável aos
actos próprios da actividade da empresa;
f)
reconhecimento de uma ampla autonomia “administrativa,
patrimonial e financeira”.
a)
Personalidade jurídica
A empresa pública é
autónoma face ao Estado. Dispõe de personalidade própria. A personalidade
jurídica autónoma, face ao Estado, é a condição indispensável para que a
actividade empresarial se constitua como a actividade principal da empresa e
assim se constitua o seu regime jurídico.
A concessão de
personalidade jurídica estabelece:
a)
todos os direitos e obrigações necessários à prossecução do
seu objecto – lei 17/91, artº 2º / nº 2
b)
representação através do seus órgãos – (Conselho de
Administração na lei 17/91, artº 11º / alínea i)
c)
autonomia patrimonial – lei 17/91, artº 16º / nº 2
d)
autonomia financeira – lei 17/91, artº 19º
A sua capacidade
jurídica não diverge da capacidade das pessoas colectivas previstas no Código
Civil. Também para as empresas públicas vigora o princípio da especialidade,
nos termos do qual, não podem praticar actos contrários as seus fins.
O objecto da
empresa pública é sempre definido pela lei e constitui um limite à sua
competência, sendo nulos todos os actos e contratos praticados e celebrados
pela empresa, os quais contrariem ou transcendam o seu objecto.
Para a prática de
actos só indirectamente relacionados com o objecto da empresa, é necessária a
autorização do Governo ou o parecer dos órgãos da empresa, consoante os casos,
e de acordo com os estatutos.
A capacidade
jurídica de direito público é aquela que a lei lhes concede ao determinar a sua
competência.
b)
Autonomia administrativa
A autonomia
administrativa determina que as empresas públicas podem praticar actos
administrativos e executórios e que, dos seus actos (praticados pelos seus
órgãos no âmbito das suas competências) não cabe recurso hierárquico mas só
contencioso, para os tribunais administrativos.
c)
Autonomia financeira
A autonomia
financeira assenta na existência de um orçamento próprio, elaborado pela
própria empresa e aprovado pelo governo. No caso de Moçambique, a Lei 17/91, no
seu artº 24º / nº 1 estabelece que as empresas públicas devem elaborar, em cada
ano económico, orçamentos de exploração e investimento, por grandes rubricas, a
serem submetidos à aprovação do Ministro das Finanças, sob proposta do ministro
da respectiva área de subordinação.
O orçamento não faz
parte integrante do Orçamento de Estado nem incide sobre ele qualquer acto de
aprovação parlamentar.
A fiscalização da
execução do orçamento compete ao Conselho Fiscal (lei 17/91, artº 14º/ alínea
c).
Para poderem ter um
orçamento próprio, as empresas públicas têm competência para cobrar receitas
provenientes das suas actividades ou que lhes sejam facultadas nos termos dos
estatutos ou da lei, bem como realizar as despesas inerentes à prossecução do
seu objecto (lei 17/91, artº 19º).
d)
autonomia patrimonial
A existência de
autonomia patrimonial significa que é apenas o património da empresa que
responde pelas suas dívidas (lei 17/91, artº 16º/ nº 2), excluindo-se os bens
de domínio público sob administração da empresa pública.
O património da
empresa pública é o limite da garantia dos credores. Esta não pode exercer-se
sobre os bens do domínio público administrados pelas empresas, bens esses cuja
titularidade é do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas. É o caso dos
portos, aeroportos, linhas férreas, minas, etc.
Os bens que
integram o património da empresa podem ser penhorados e executados
judicialmente bem como podem ser constituídas, sobre eles, garantias reais de
modo a privilegiar determinados credores numa eventual execução.
No entanto, o
regime de autonomia patrimonial das empresas públicas não permite a sua
falência ou insolvência não sendo possível liquidação concursal plena do seu
património por iniciativa dos credores.
A liquidação das
empresas públicas ocorre por iniciativa do governo (“A fusão, cisão e
liquidação das empresas públicas é da competência do órgão que as criou” – lei
17/91, artº 31).
Os credores só
podem ver satisfeitos os seus créditos uma vez declarada a liquidação da
empresa por iniciativa governamental e até ao limite do património desta:
Lei 17/91 – artº
38º
1.
“Finda a verificação do passivo e realizado o activo da
empresa, serão os credores pagos de acordo com a graduação de créditos
estabelecida.
2.
Mostrando-se insuficiente o produto da realização do activo
para pagamento aos credores comuns, serão estes pagos rateadamente”.
A proibição da
execução universal não impede a licitude da execução singular das dívidas com a
ressalva de isenção de penhora dos bens “afectados ou aplicados a fins de
utilidade pública”. O critério para se saber se os bens integrantes do
património de uma empresa pública estão ou não afectos a um fim de utilidade
pública, sendo ou não penhoráveis, passa pela questão de saber se eles têm por
função:
- a
produção de um rendimento de utilidade económica
ou,
pelo contrário,
-
possibilitar a normal prossecução do serviço público.
Só no primeiro caso
são penhoráveis.
O regime da
penhorabilidade dos bens da empresa pública e da sua oneração por negócio
jurídico é, pois, um regime restrito, pois só são penhoráveis os bens que podem
ser alienados. Como vimos, só podem ser alienados os bens que não estejam
afectos a fins de utilidade pública. A afectação a fim de utilidade pública é
um limite à alienabilidade e consequentemente à penhorabilidade do património
das empresas públicas.
- Criação e extinção da empresa pública
Nos termos da lei
17/91, artº 3º
1.“As empresas
públicas são criadas por decreto do Conselho de Ministros
2. O diploma de
criação das empresas públicas definirá o órgão do aparelho do Estado a que se
subordinam”.
Quanto à extinção
das empresas públicas, nos termos do artº 30º da mesma lei 17/91, ela opera-se
segundo três possibilidades:
a)
fusão
b)
cisão
c)
liquidação
Qualquer destas
três formas de extinção é da competência do órgão que criou a empresa em
questão, mediante o competente diploma legal (artº 31º).
Não é aplicável a
extinção de uma empresa pública pelas regras aplicáveis à dissolução e
liquidação das sociedades nem pelos estatutos de falência e insolvência (artº
30º / nº 2).
- Órgãos das empresas públicas
Os órgãos
obrigatórios das empresas públicas são:
1. Conselho de
Administração –
O Conselho de
Administração é o órgão executivo com “todos os poderes necessários para
assegurar a gestão e o desenvolvimento da empresa” (artº 11º), destacando-se,
para isso
b) aprovar as
políticas de gestão da empresa
g) aprovar a
aquisição e a alienação de bens e de participações financeiras quando as mesmas
se encontrem previstas nos orçamentos anuais aprovados e dentro dos limites
estabelecidos pela lei ou pelos estatutos
i) representar a
empresa em juízo ou fora dele, activa e passivamente
j) coordenar toda a
actividade da empresa, dirigir superiormente os seus serviços e gerir tudo
quanto se relaciona com o objectivo da empresa.
Sempre que se
revele necessário, (artº 12º / nº 1) o Conselho de Administração poderá nomear
directores executivos fixando-lhes o âmbito da sua actuação.
2. Conselho
Fiscal – com
Destacam-se, das
suas competências:
c)
examinar periodicamente a contabilidade da empresa e a execução dos orçamentos
d)
pronunciar-se sobre os critérios de avaliação de bens, de
amortização e de reintegração de provisões e reservas e de determinação de
resultados
f)
pronunciar-se sobre o desempenho financeiro da empresa, a comodidade e
eficiência da gestão e a realização dos resultados e benefícios programados.
- A intervenção do governo
O estatuto de
autonomia das empresas públicas impede um controlo de ordem hierárquica. O
controlo governamental exerce-se através da tutela e superintendência, figuras
compatíveis com a autonomia da entidade controlada. Os poderes são os da
intervenção e da fiscalização (mas não em poderes de orientação da entidade
controlada).
Os poderes de
tutela e superintendência são só os que estão previstos na lei, não se
presumindo. Na relação hierárquica, pelo contrário, o Estado pode intervir
com todos os poderes que decorrem de uma relação especial de sujeição (era
o caso das empresas estatais – Lei 2/81, artº 1º / 1 “Estado que as cria, dirige e afecta os seus recursos
materiais…”).
Regime de tutela e superintendência
- artº 1º - “As empresas públicas criadas pelo Estado,
com capitais próprios ou fornecidos por outras entidades públicas, realizam
a sua actividade no quadro dos objectivos sócio-económicos do mesmo”.
- artº 21º
1. “A gestão das
empresas públicas deve ser conduzida de acordo com a política económica e
social do Estado…”
Este regime consolida-se,
em particular, através da presença, no Conselho de Administração, do
representante do Ministério das Finanças ou da Comissão Nacional do Plano,
garantindo-se, assim a prossecução das finalidades gerais da política económica
constantes do planeamento.
A superintendência
demonstra-se, igualmente através da necessidade de aprovação governamental de
orçamentos, relatório anual, balanço e demonstração de resultados,
participações noutras empresas e financiamentos, origem e aplicação de fundos.
A superintendência
governamental exerce-se, pois:
- a priori – ex: subscrição de
participações financeiras (artº 6º); ex: emissão de obrigações (artº 20º / nº
1)
- a posteriori – ex: aprovação pelo
Ministro das Finanças, sob proposta do ministro da respectiva área de
subordinação, dos orçamentos anuais de exploração e investimento (artº 24º / nº
1, nº 2 e nº 4); apresentação ao Ministro da área de subordinação (que depois
remete para o Ministro das Finanças) de determinados documentos (artº 28º / nº
1), bem como parecer do Conselho Fiscal sobre os mesmos
- através de
poderes de orientação – ex: “As empresas públicas criadas pelo Estado, com
capitais próprios ou fornecidos por outras entidades públicas, realizam a
sua actividade no quadro dos objectivos sócio-económicos do mesmo” (artº
1º); “A gestão das empresas públicas deve ser conduzida de acordo com a
política económica e social do Estado…” (artº 21º / nº 1).
Se olharmos para a
lei 17/91, identificaremos os meios e os momentos em que se estabelece uma
relação prática e obrigatória, na sequência do regime de tutela e
superintendência entre a empresa pública e o Estado:
- no momento da sua
criação – artº 1º e artº 3º / nº 1
- na subscrição de
participações financeiras para constituição de empresas mistas, mediante
autorização do órgão de subordinação e do Ministro das Finanças – artº 6º
- na aprovação do
regulamento interno da empresa pelo órgão que superintende no respectivo ramo
de actividade – artº 8º / nº 1
- na nomeação e
exoneração do presidente do Conselho de Administração pelo Conselho de
Ministros e na nomeação e exoneração dos restantes membros pelo ministro da
respectiva área de subordinação – artº 10º / nº 2
- na integração um
representante do Ministério das Finanças ou
da Comissão Nacional do Plano no Conselho de Administração – artº 10º / nº 3
- na aprovação ou
autorização do Ministro da respectiva área de subordinação dos actos e
documentos que, nos termos da lei ou dos estatutos, o devam ser – artº 11º /
alínea h)
- na nomeação dos
membros do Conselho Fiscal por despacho do Ministro das Finanças – artº 14º /
nº 3
- nas dotações e
outras entradas patrimoniais do Estado e das demais entidades públicas
destinadas a reforçar os capitais próprios – artº 17º / nº 2
- na emissão de
obrigações que carecem de autorização do Ministério das Finanças – artº 20º /
nº 1
- subsídios do
Estado sempre que as actividades da empresa, por razões de ordem política do
Estado, não sejam rentáveis – artº 21º/ nº 2, alínea b)/ nº 3
- aprovação pelo
Ministro das Finanças, sob proposta do ministro da respectiva área de
subordinação, dos orçamentos anuais de exploração e investimento – artº 24º /
nº 1, nº 2 e nº 4
- apresentação ao
Ministro da área de subordinação (que depois remete para o Ministro das
Finanças) dos documentos constantes no artº 28º / nº 1, bem como parecer do
Conselho Fiscal sobre os mesmos
- no momento da
fusão, cisão ou liquidação da empresa pública – artº 31º
- na autorização da
entidade competente para a criação, para a transformação da empresa pública em
sociedade anónima de responsabilidade limitada ou em sociedade por quotas –
artº 44º
A gestão económica da empresa pública
Os princípios da
gestão das empresas são os da economicidade, eficiência e planeamento.
a)
economicidade
O princípio da
economicidade exige o lucro empresarial, ou seja, o excedente. Os preços
praticados pela empresa devem, portanto, ser superiores aos preços de custo.
Ficam, no entanto, salvaguardadas as situações em que seja necessário o apoio
financeiro do Estado (preços políticos) sempre que a empresa desempenhe uma
função económica eminentemente social (ex. transportes públicos) ou pretenda,
através dela, aumentar o volume de exportações (Lei 17/91 - artº 21º / nº 2,
alínea b). Isto significa que, quando o Estado impõe às empresas públicas
missões que se afastam da sua gestão normal deve atribuir-lhes as necessárias
compensações financeiras de modo a não comprometer o seu equilíbrio. Mas, as
subvenções para cobertura de défice de exploração devem ser, sempre,
consideradas, excepcionais.
O lucro tem um
destino legal, o de contribuir para a auto-suficiência da empresa (artº 21º /
nº 2, alínea b). O auto-financiamento é composto pelo valor das amortizações e
dos excedentes líquidos de exploração e o lucro da empresa é o saldo líquido,
diferença entre proveitos e custos da produção.
No caso de empresas
públicas com actividades não lucrativas, isto não significa que a gestão não
respeite o princípio da economicidade. A noção de economicidade é mais ampla do
que a de lucro. Por economicidade deve entender-se a manutenção do equilíbrio
financeiro, ou seja, a cobertura dos custos pelas receitas.
Temos, portanto,
empresas públicas comerciais e industriais lucrativas e empresas públicas de
serviço público não lucrativas embora funcionando em termos moderadamente
empresariais.
b)
A eficiência
Este princípio
obriga a um aproveitamento racional dos meios humanos e materiais, minimizando
os custos de produção (artº 21º / nº 2, alínea f). É o corolário do princípio
da economicidade que possibilita criar as condições de rentabilidade das
empresas.
c)
O planeamento
Este princípio visa
a perspectivação racional da gestão da empresa anual e a médio prazo.
Pretende-se que os seus órgãos se habituem a calcular racionalmente as suas
decisões de acordo com a conjuntura económica nacional e internacional.
Requere-se, assim, uma capacidade de estabelecer estratégias de gestão (artº
22º, alínea b).
O direito aplicável às empresas públicas
As empresas
públicas em Moçambique regem-se pela Lei 17/91, pelos estatutos respectivos e,
no que em ambos não estiver regulado, regem-se pelas normas de direito privado
(artº 39º / nº1).
As empresas
públicas que explorem serviços públicos, assegurem actividades de interesse
fundamental (ex. defesa nacional) ou que exerçam a sua actividade em regime de
exclusividade (monopólio) podem ser objecto de um regime especial de direito
público (artº 39º / nº 2). Este regime pode comportar a atribuição àquelas
empresas de prerrogativas de autoridade, características de um regime de
direito administrativo. É o caso de as empresas públicas que, ao abrigo deste
regime, têm competência legal para declarar a expropriação por utilidade
pública de certos terrenos, para cobrar taxas, etc.
Assim sendo, os
actos e contratos das empresas públicas investidas de especiais prerrogativas
de autoridade ao abrigo de um regime de direito público, são actos e contratos
administrativos e são da competência do Tribunal Administrativo para julgamento
de litígios com eles relacionados (artº 40º / nº 2).
No caso das
empresas públicas que se regem pelo direito privado, há que notar a excepção
feita quanto ao regime de superintendência, aos órgãos e à inaplicabilidade de
falência. Segundo Cabral Moncada, estas restrições conduzem à atribuição de um
estatuto de liberdade legal em vez de autonomia privada, pelo menos quanto à
parte nuclear da respectiva actividade.
Bibliografia: Cabral
Moncada
António
Carlos Santos
Muitas vezes o
Estado acede à titularidade de títulos de participação no capital de empresas
privadas. Isto ocorre pelas mais diversas razões: compra e venda, sucessão
legitimaria, doação, etc., ou por meios de direito público. O Estado
transforma-se, assim, em accionista e a personalidade jurídica da empresa de
direito privado mantém-se já que a empresa continua a ser o titular dos
restantes bens e direitos integrados no património.
a)
o accionariato do Estado
O Estado assume,
assim, o papel de sócio, maioritário ou não, numa empresa que se mantém de
direito privado.
Mas, a intervenção
do Estado também se manifesta neste particular com o objectivo de utilizar
estas empresas como instrumento dos fins públicos.
Se o Estado é
maioritário, passa a controlar a empresa. Mesmo sendo minoritário, opta, muitas
vezes, por nomear gestores e administradores por parte do Estado, dotados de
poderes especiais como os de suspender a executoriedade ou vetar as
deliberações sociais. Não nos esqueçamos que a titularidade de parte do capital
da empresa privada não priva o Estado dos seus poderes de ius imperium.
Por outro lado, a
posse de acções especiais da empresa podem dar-lhe ainda especiais direitos
enquanto accionista.
Quais as possíveis
intenções do Estado ao pretender controlar estas empresas privadas?
Segundo Cabral
Moncada, o Estado pode fazê-lo com duas intenções:
a)
para controlar preços e assim garantir uma receita fiscal
ou
b)
aplicar à empresa as directivas da política económica do
Estado com vista à prossecução do interesse público
Ao controlar, de um
modo ou do outro, as empresas privadas, a Administração utiliza a respectiva
capacidade de direito privado através do princípio da fungibilidade das formas
jurídicas, o qual permite a prossecução de fins públicos por meios jurídicos de
direito privado, desde que estes sejam capazes de responder às exigências das
tarefas administrativas.
As sociedades de capitais públicos e as de economia
mista
Deve estabelecer-se
uma diferença na análise entre:
- as empresas em
que todas as acções pertencem ao Estado ou a outras entidades públicas
- as empresas em que
só uma parte das acções, maioritária ou não, pertence ao Estado.
As primeiras
denominam-se sociedades sociedades de
capitais públicos e as segundas são sociedades
de economia mista. Destaca-se como diferença fundamental a existência de
uma assembleia geral de sócios / accionistas com os poderes inerentes nas
sociedades de economia mista, o que não existe nas sociedades de capitais
públicos. Nestas, o órgão correspondente é, normalmente de nomeação
governamental destinado a assegurar o seu controlo. As sociedades de economia
mista estão muito mais próximas do direito privado e mais impermeáveis ao
controlo governamental.
O Decreto 46/2001
de 21 de Dezembro cria o Instituto de Gestão de Participações do Estado o qual
tem por finalidade a gestão, coordenação e controlo de participações do Estado
nos diferentes tipos de sociedade.
Poderemos, assim
concluir, segundo Manuel Afonso Vaz, o sector público empresarial integra as
empresas públicas, as sociedades de capitais públicos e as sociedades de
economia mista.
Bibliografia: António Carlos Santos
Tema:
A privatização
1.
O conceito
O conceito de
privatização, numa acepção ampla, consiste na decisão de Administração
abandonar uma actividade económica em proveito do sector privado.
Estreitando o
conceito, pode entender-se privatização como:
a)
Transferência total ou parcial da propriedade de
empresas e/ou bens públicos para entidades privadas. A natureza
pública desses bens ou empresas tanto pode ser originária como resultar de
nacionalizações anteriores (neste caso fala-se de reprivatização);
b)
Concessão a entidades privadas, mediante contrato, da
gestão de empresas públicas ou serviços públicos (ex. a exploração
de petróleo ou a gestão de estabelecimentos de saúde);
c)
Contratação de serviços por entidades públicas a
entidades privadas (contracting out
ou out sourcing ou subcontratação de serviços públicos a
privados);
d)
Abertura à iniciativa privada de sectores anteriormente
explorados pelo sector público em regime de monopólio (ex. as
telecomunicações, a televisão ou a distribuição de energia) – trata-se da
remoção de restrições à iniciativa. Apesar de não se verificar verdadeiramente
privatização na medida em que não há alienação da titularidade das empresas
públicas, há uma privatização no sentido da abertura aos privados de um sector
de actividade antes restrito ao sector público;
e)
Desregulação sempre que o Estado alivia a carga
normativa reguladora de um sector de actividade na produção ou distribuição de
de um bem ou serviço (ex. o regime de preços) permitindo o livre funcionamento
das regras de mercado;
f)
Processo de submissão dos serviços ou das empresas
públicas a regras de gestão de natureza privada – entende-se como privatização
formal.
Entende-se, assim,
que nem todas as formas de privatização implicam que o Estado abandone o
financiamento e mesmo o planeamento dos respectivos serviços e que, nalguns
casos, não se trata de transferência de propriedade ou de gestão públicas mas
de ampliação do papel da actividade privada ao lado da actividade pública, em concorrência
ou conjugação.
2.
Fundamentos
O grande movimento
de privatizações começa nos anos 70 e 80 do séc. XX, respondendo a uma lógica
crescente de redução do papel do Estado na economia e na vida social. Este
movimento é impulsionado pelo reaparecimento de doutrinas neoliberais e
neoindividualistas.
Foram apontadas
várias razões para a necessidade das privatizações:
1.
A ineficiência das empresas públicas, provocada, em
parte pelo facto de a gestão pública sacrificar objectivos
económico-financeiros e comerciais aos objectivos políticos e sociais – ex: contracção
de empréstimos, redução de tarifas e preços e manutenção do emprego;
2.
A necessidade de diminuir o desequilíbrio dos
orçamentos públicos, aliviando-os dos défices de algumas empresas públicas e
acrescendo-os das receitas provenientes da venda do respectivo capital e
património;
3.
A redução do peso político dos sindicatos (Grã-Bretanha) ou das clientelas político-partidárias
(Itália);
4.
A intenção de promover o capitalismo popular, ou seja,
a distribuição popular de capital através da participação neste dos
trabalhadores das empresas a privatizar.
Como se vê,
argumentavam-se razões de ordem financeira, económica, política e ideológica
para justificar o movimento de privatizações.
3.
Privatizações em
Moçambique
Ainda em 1989,
antes, portanto da Constituição de 90 que haveria de consagrar a abertura à
economia de mercado, o Decreto 21/89 já pretendia regular o novo fenómeno de
alienação de partes do sector público a favor de privados.
a. Regime jurídico
Mas, será a Lei
15/91 de 3 de Agosto que irá definir, de forma clara, identificando as
modalidades de alienação a título oneroso de empresas, estabelecimentos,
instalações, quotas e outras formas de participação financeira do Estado. De
facto, e mais profundamente, esta lei veio regular o processo de reestruturação
empresarial do Estado (artº 3º). Definiram-se os sectores de carácter
estratégico que obrigavam à permanência nas empresas públicas (artº 4º)
independentemente de posterior alargamento a ser determinado por Decreto do
Conselho de Ministros.
b. Objectivos
Os objectivos para
as privatizações são de naturezas diversas: económicos, financeiros, sociais e
políticos.
a)
económicos – modernização e aumento da competitividade
económica, reforço da capacidade empresarial nacional e desenvolvimento do
mercado de capitais;
b)
financeiros – diminuição dos encargos com o sector público,
utilização das receitas das privatizações para amortização da dívida pública,
da dívida do sector empresarial do Estado;
c)
sociais – intenção de promover uma ampla participação dos
trabalhadores das próprias empresas e dos pequenos subscritores na titularidade
do capital das empresas
d)
políticos – redução do Estado na economia
Os objectivos desta
reestruturação empresarial do Estado estão contemplados no artº 6º.
c. Processo requerido para a alienação
A alienação total
ou parcial das empresas obedece a processos definidos no artº 8º e será
precedida de um diagnóstico do potencial de reestruturação (artº 9º, artº 11º e
artº 13º).
d. Participação dos trabalhadores no capital
A alienação total
ou parcial de uma empresa pública ou estatal privilegia a aquisição de
participações no capital da empresa pelos seus gestores, técnicos e
trabalhadores moçambicanos até a um total máximo de 20 por cento (artº 16º)
sendo que, não poderão adquirir individualmente mais de 10 por cento do
capital.
Exceptua-se a
obrigatoriedade de limite máximo de 20 por cento nas condições do artº 16º, nº
3.
e. O investimento estrangeiro nos processos de alienação
A alienação é
aberta ao investimento estrangeiro podendo mesmo ser o capital maioritário
(artº 18º, nº 1) sem prejuízo do acesso ao capital pelos gestores, técnicos e
trabalhadores da empresa. O capital decorrente do investimento estrangeiro não
poderá, no entanto, corresponder a 100% (artº 18º / nº 3).
f.
A necessidade de
adaptação constante à mudança
O artº 23º chama a
atenção para a necessidade de, progressivamente, o Estado ir tomando medidas
tendentes à introdução e desenvolvimento de um clima de real competição bem
como com vista a evitar o aparecimento de monopólios privados em consequência
das privatizações.
g. O fundo de privatizações
O produto gerado
pela alienação constituirá receita de um fundo próprio a ser criado pelo
Conselho de Ministros (artº 25º) e essas receitas terão como destino
prioritário:
a) estimular o
investimento em actividades produtivas e de prestação de serviços;
b) criação de
emprego e introdução de novas tecnologias
c) promoção e
dinamização de actividade do empresariado nacional de pequena e média dimensão;
d) reinvestimento
no sector empresarial do Estado.
Verificamos assim
que, na privatização, são aplicados regimes preferenciais e restrições na
aquisição e subscrição de capital
a)
o “capitalismo popular” – a participação dos trabalhadores
no capital das respectivas empresas (regime preferencial)
b)
os limites à concentração de capital – (restrição)
c)
os limites à participação de capital estrangeiro –
(restrição)
d)
as acções privilegiadas do Estado (golden share) – (regime
preferencial para o Estado)
Outras leis sobre a matéria:
No seguimento desta
Lei 15/91, são de particular importância:
- o decreto 28/91
de 21 de Novembro – regulamenta, mais detalhadamente, o quadro legal, critérios
e modalidades de privatização das empresas, estabelecimentos, instalações e
participações financeiras do Estado;
- a Lei 17/92 de 14
de Outubro – clarifica a aquisição de capital por parte de gestores, técnicos e
trabalhadores
- o Decreto 19/93
de 14 de Setembro – visa criar condições para regular a situação jurídica de
empresas, prática necessária ao processo de reestruturação do sector
empresarial do Estado
- o Decreto 20/93
de 14 de Setembro - estabelece um regime
especial quanto a modalidades e prazos de realização de participações do
capital por parte dos gestores, técnicos e trabalhadores nacionais.
- a Resolução
15/2001 de 10 de Abril – define as linhas gerais da política de Reestruturação
do Sector Empresarial com Participações do Estado.
A concessão de bens e serviços públicos
Consiste na
atribuição, por contrato, pela Administração Pública a uma entidade externa
(concessionária), da gestão e/ou da exploração de uma actividade ou serviço
públicos.
O facto de os
contratos de concessão preverem com frequência um longo período de validade,
torna os concessionários, numa espécie de colaboradores permanentes da
Administração, tendo levado, inclusive à sua qualificação como “órgãos
indirectos” da Administração.
A entidade
concessionária pode ser uma empresa de capital privado, misto ou público.
A concessão faz-se
através de um contrato de natureza administrativa celebrado entre o Estado e a
entidade concessionária. No âmbito deste contrato, o concessionário
compromete-se a prospectar e / ou explorar bens do domínio público, a
projectar, construir e manter uma obra e/ou a fazer funcionar um serviço.
Nos actuais
esquemas de concessão de obras públicas, o concessionário é encarregado de
tudo: projectar, financiar, construir as infraetruturas e explorar o serviço,
cobrando as tarifas ou taxas aos utentes e transferindo, no final, o serviço
para o Estado.
O concessionário
assume o exercício da actividade por sua conta e risco. Determina (sujeita a um
limite máximo contratual) e cobra, como já vimos, os valores de taxas ou
preços, naquilo que constitui, em princípio, um direito seu, mas à autoridade
pública reserva-se um poder de controlo.
No caso da
construção de uma obra, o contrato pode prever a atribuição de poderes
necessários à sua execução, nomeadamente o de proceder a expropriações de utilidade
pública.
As recentes
alterações ao sector empresarial do Estado, transformando muitas empresas
públicas em sociedades comerciais e em empresas privadas deram uma maior
relevância e esta figura da concessão de bens e serviços públicos.
Tema:
O Estado como regulador da economia
1. noção de regulação pública da economia
A regulação pública
da economia consiste no conjunto de medidas legislativas, administrativas e
convencionadas, através das quais o Estado, por si ou por delegação, determina,
controla ou influencia o comportamento dos agentes económicos, tendo em vista
evitar efeitos desses comportamentos que sejam lesivos de interesses
socialmente legítimos, e orientá-los em direcções socialmente desejáveis.
O conceito de
regulação exclui, como é óbvio, a actividade directa do Estado como produtor de
bens ou serviços.
Enquanto regulador,
interessa ao Estado alterar o comportamento dos agentes económicos em relação
ao que seriam se esses comportamentos obedecessem apenas às leis do mercado ou
a formas de auto-regulação.
A regulação pública
é, desde logo, diferente da regulação do mercado por regras de entidades
privadas dotadas de poder económico suficiente para a tornarem efectiva (ex.
regulamentos internos ou códigos de conduta de associações privadas).
No entanto, cabem
no âmbito da regulação pública as medidas convencionadas ou contratualizadas entre entidades públicas
e privadas, por iniciativa e num quadro legal das primeiras (ex.
contratos-programa, preços convencionados e acordos de concertação).
Cabe, igualmente,
no âmbito da regulação pública a regulação produzida por entidades privadas por
delegação e com base no enquadramento produzido por entidades públicas, como
acontece com as normas técnicas.
Apesar de a
regulação pública se dirigir, maioritariamente ao sector privado, isso não
significa que o Estado não seja, igualmente, abrangido. A matéria de
concorrência é um exemplo claro já que as a suas regras se aplicam a todos os
agentes económicos, independentemente da sua natureza pública, privada ou
outra.
2. âmbito da regulação
A regulação pode ter diferentes amplitudes
de um ponto de vista territorial ou material:
a)
de um ponto de vista territorial ou geográfico, o seu
âmbito pode ser mundial, regional, nacional ou local. Por exemplo, a actividade
de uma empresa moçambicana do sector têxtil pode ser simultaneamente regulada
por normas de vocação mundial (OMC), regional (SADC) e nacional (direito
económico que lhe seja aplicável) ou local (no caso de haver um programa
especial para a desenvolvimento da área do país onde a empresa se situe). Uma
das principais e mais importantes características da regulação pública é a
interpenetração, a hierarquização e a dependência entre os níveis de regulação.
Por exemplo, a actividade da empresa moçambicana de têxteis será afectada por
regulação pública
a.
a nível local – ex. através de um programa de criação de
emprego e de apoio através de incentivos fiscais locais
b.
a nível nacional – ex. através de planos de apoio ao sector
têxtil
c.
a nível regional da África Austral – ex. através do
estabelecimento de acordos preferenciais no âmbito da SADC
d.
a nível mundial – por vias das grandes linhas orientadoras
negociadas no âmbito da OMC.
A
distribuição de competências pode suscitar problemas de ordem diversa, entre os
quais se coloca o da eficiência. Invoca-se, nestes casos, o princípio da subsidiariedade segundo
qual os patamares superiores de regulação só devem ser accionados quando os
patamares mais baixos não tenham capacidade para atingir uma solução satisfatória.
b) de
um ponto de vista material, a regulação pública dirige-se ao conjunto da
economia (por exemplo, através do plano, das normas de concorrência, das normas
de defesa do consumidor ou do ambiente); a um sector (ex. os transportes, as
telecomunicações, os têxteis, etc); a um tipo de empresas (ex. pequenas e
médias empresas) ou a uma actividade específica (ex. a exportação, a
agricultura).
3. tipos de regulação
Em função dos seus objectivos, as medidas
de regulação pública podem ser agrupadas em duas categorias básicas:
a)
Com vista à restrição da liberdade de iniciativa
económica em qualquer das suas componentes: acesso, organização ou
exercício da actividade económica. Este tipo de regulação é tradicionalmente
designado por polícia económica e opera
através de medidas de carácter preventivo e repressivo. Pode proibir-se ou
condicionar-se (prevenção) o exercício de certas actividades (ex. através da
proibição de instalação de bombas de gasolina ou de vendas de bebidas
alcoólicas junto a escolas) ou reprimir-se (repressão) práticas ilícitas
tipificadas na lei. Esta regulação significa sempre que os destinatários das
normas assumem deveres. Como grandes exemplos deste tipo de regulação, temos o
regime de acesso, licenciamento e exercício de uma actividade, particularmente
no que respeita à matéria de concorrência e preços.
b)
Com vista ao apoio aos agentes económicos, através de
normas de indicações, incentivos, apoios ou auxílios aos mesmos para que
assumam determinados comportamentos favoráveis ao desenvolvimento de políticas
públicas, nomeadamente económicas e sociais. Os planos de desenvolvimento e os
diversos tipos de auxílios concedidos às empresas enquadram-se nesta categoria.
Destas normas advêm faculdades.
4. procedimentos de regulação
a. procedimentos unilaterais
Trata-se de medidas
imperativas, de natureza legislativa e/ou administrativa, de âmbito geral ou
individual, limitadoras da liberdade dos agentes económicos ou dando-lhes
algumas vantagens condicionadas a determinados comportamentos.
Ex. actos
administrativos de carácter preventivo (licenças), actos repressivos (aplicação
de sanções de natureza civil, administrativa ou penal), actos de controlo
(inspecções) e incentivos condicionados a determinados comportamentos dos
agentes económicos (ex. dar emprego a deficientes ou dar primeiros empregos)
quando a lei confere à Administração o poder discricionário para proceder a
esse julgamento.
O plano económico e
social, embora negociado na sua elaboração e execução, é originariamente, um
procedimento unilateral de orientação e enquadramento.
b. procedimentos negociados
Trata-se da
crescente privatização dos instrumentos de regulação económica da Administração
complementando ou substituindo os actos administrativos unilaterais por acordos
de incitação ou de colaboração com os destinatários da regulação.
i.
os contratos
económicos
Natureza jurídica:
contêm características especiais que podem levantar dúvidas sobre a sua
natureza de verdadeiros contratos, já que as empresas interessadas em
subscrevê-los têm que possuir determinados requisitos impostos, previamente,
por lei. Fica assim limitado o princípio da autonomia da vontade. Também a
decisão final de celebrar ou não o contrato depende das autoridades
administrativas competentes. Por estas razões, são por vezes designados por actos-condição.
A favor da natureza
contratual está o facto de implicarem a aceitação (pelas empresas) de certas
condições, obtendo contrapartidas a que o Estado se obriga. Essas obrigações
constam de um acordo assinado livremente. As obrigações nele constante resultam
do contrato e não de lei. Para além disso, o Estado não pode alterá-lo ou
rescindi-lo, a não ser por incumprimento da outra parte.
Trata-se de
contratos que integram, assim, elementos de direito público e de direito
privado, comprovando-se aqui, claramente, a natureza mista do direito
económico.
Tipos de contrato:
a)
contratos-programa – visam, essencialmente, a execução do
plano
b)
contratos de desenvolvimento geral – é o caso, por exemplo,
de contratos para o desenvolvimento do sector da exportação
c)
contratos fiscais – vantagens fiscais a troco de um projecto
de investimento
d)
os “quase contratos” – constituem promessas de comportamento
por parte das empresas para obterem contratos de auxílio financeiro como os de
viabilização da empresa.
ii.
a concertação da
economia social
Designa um
processo, institucionalizado ou não, de definição de medidas de política
económica e social mediante a negociação entre o Estado e os representantes dos
interesses afectados por essas medidas. As organizações patronais e sindicais
são os parceiros típicos dos acordos de concertação, mas pode haver outros,
como os dos consumidores com os fabricantes e/ou distribuidores.
A sua autonomia e
natureza jurídica não são muito claras. Estão próximos dos contratos
económicos, dos acordos políticos ou de processos de consulta.
Podem ter, por
âmbito, políticas globais (controlo da inflação), sectoriais (reestruturação de
um sector em crise) ou aplicar-se mesmo a uma só empresa.
Principais modalidades
de concertação social:
- pactos
tripartidos – governo, patronato, sindicatos para a elaboração de contratos
colectivos de trabalho
5. principais áreas da regulação pública económica
- Planeamento e
formas de orientação e auxílio aos agentes económicos
- Restrições e
condicionamentos à actividade económica
- Concorrência e
preços
- Actividade
monetária e financeira
- Ambiente
- Qualidade
- Protecção dos
consumidores
- Informação
O Plano (segundo
apontamentos de aulas do regente Dr. Teodoro Waty – anos 2006 e 2007)
O Plano visa
alterar o comportamento dos agentes económicos através de um grande quadro
normativo definido pelo Estado. Trata-se de uma orientação global, sistemática
e propositada dos fenómenos económicos por parte do Estado.
O movimento
planificador inicia-se com a Constituição de Weimar através de uma planificação
a ser desenvolvida por lei especial. É uma via intermédia entre o Estatismo e o
“laissez faire”.
A evolução para o
Estado Social pressupõe a aplicação de técnicas planísticas.
O orçamento é o
Plano mais antigo.
O Plano tem uma
formalização a partir de um diagnóstico. Ou seja, faz-se uma diagnose e são
fixados os objectivos, ou seja, é definida a prognose (desde que as
circunstâncias supervenientes não sejam contrárias à diagnose). Está sujeito à
clausula rebus sic stantibus.
O Plano tem objectivos económicos mas também sociais.
A Planificação
pressupõe sempre uma programação. A primeira é de natureza macro-económica e de
referência político-económica e a segunda limita-se aos aspectos técnicos e
meios necessários à realização dos objectivos planificados.
A Planificação deve
ser dinâmica, racional, científica, podendo ser de mudança evolutiva ou
radical.
Quantos aos tipos
de Planificação, podemos encontrar:
a)
económica e social
b)
com opções políticas, técnicas e administrativas
c)
regular (ou normal)
d)
eventual (ou de emergência)
e)
sectorial
f)
regional
g)
global, etc.
Há Planos mistos,
como é o caso de Moçambique. Para o averiguarmos, temos que comparar os Planos
desde 1975.
Os Planos podem ser
de longo, médio e curto prazos.
O Plano terá
relevância jurídica? Tem, desde logo, legitimidade constitucional. Define
direitos, obrigações e expectativas e é um instrumento privilegiado para a
realização imediata de certos direitos fundamentais com repercussão
sócio-económica.
A norma que contém
o Plano é de especial dignidade podendo ser materialmente constitucional,
colocando o Plano a nível de Princípio Constitucional mesmo que não escrito.
Está ao nível do catálogo geral de Direitos Fundamentais.
Funda-se na
responsabilidade e na necessidade de dominar o acaso assumindo-se como uma
obrigação de fazer.
Em termos
axiológicos, o Plano não é neutro e gera uma dicotomia que se resolve entre a
protecção dos valores reconhecidos constitucionalmente e o carácter necessário
e imprescindível da execução do Plano por propósitos constitucionais do Estado
de Direito.
A Planificação pode
exigir uma relativa contracção de certos Direitos Fundamentais. É uma área de
intervenção dos poderes públicos onde se evidencia a vontade e a ideologia dos
agentes administrativos.
Recordemos os
Planos em Moçambique:
a)
PAP – Plano de Acções Prioritárias
b)
PEN – Plano Económico Nacional
c)
PEC – Plano Estatal Central
d)
PES – Plano Económico e Social
e)
Agenda 20 – 25
Natureza jurídica
do Plano
a)
super-norma, nos regimes económicos socialistas, com força
jurídica especial, com implicações no Direito Público e Privado. As regras de
responsabilidade civil são amovíveis. As obrigações no âmbito do Direito
Privado são subalternizadas perante o Plano. São consideradas nulas (mesmo que
pré-existentes) se contrariam o Plano.
b)
Lei, na economia de mercado
Jurisdicidade do
Plano – compete ao Governo propor o Plano Quinquenal. É a partir daí que se
constrói o PES anual.
É imperativo quanto
à sua apresentação na Assembleia da República mas é maleável quanto ao seu
cumprimento.
O Plano pode
aparecer como uma Lei-Medida e o primeiro interessado em cumpri-lo é o Governo.
É também uma Lei orientação, com carácter dirigista e orientador.
Alguns defendem que
se trata de um Acto-Incentivo – pode dar compensações a quem cumprir os
incentivos lá contemplados (volumes de investimento, quantidades produzidas,
etc.)
O Plano, nas
economias de mercado, apesar de ter disposições obrigatórias para certos
agentes públicos, é mais político e técnico de política governativa. Apesar de
não conter sanções, não pode deixar de ser qualificado como um instrumento
jurídico. Está dotado de generalidade e de normatividade própria dos actos jurídicos
e a sua elaboração corresponde às exigência democráticas pelos mais
qualificados representantes dos administrados.
É correntemente
referido como
- acto jurídico
- acto colectivo
- comprometimento
unilateral do Estado
- ilustração de
contradições internas da Democracia.
