| Tribunal Supremo. Sala III
de lo Contencioso-Administrativo. Sentencia de 23/07/2001
Mobbing. Responsabilidad
extracontractual de Ayuntamiento por daños causados a funcionario de la
Corporación por actuaciones municipales que constituyen una forma de acoso
moral sistemáticamente dirigido contra ese servidor público. Indemnización
procedente. Determinación de su cuantía.
Voces:
· Inadmisión de Recursos
· Responsabilidad
Administrativa por Funcionamiento Anormal
· Indemnización por Daños y Perjuicios
· Funcionarios
· Enfermedades Profesionales
· Movilidad Funcional de los
Trabajadores
· Modificación Sustancial de
las Condiciones de Trabajo
· Diagnósticos Médicos
En la Villa de Madrid, a
veintitrés de Julio de dos mil uno. Visto por la Sala Tercera del Tribunal
Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso
de casación número 3715/1997 interpuesto por la representación procesal del
AYUNTAMIENTO DE CORIA contra la sentencia del Tribunal Superior de justicia en
Extremadura (sala de lo contencioso-administrativo), de veinte de febrero de
mil novecientos noventa y siete, en su pleito núm. 640/1994 . Sobre
indemnización por daños causados a funcionario. Siendo parte recurrida DON
F.S.B..
Antecedentes de Hecho
PRIMERO.- La sentencia
recurrida dice lo siguiente en su parte dispositiva: "FALLAMOS.-Que
desestimando como desestimamos la causa de inadmisibilidad, incardinable en el
apartado c) del artículo 82 de la Ley Jurisdiccional
Contencioso-Administrativa, opuesta por el Ayuntamiento de Coria, debemos
estimar y estimamos, con la extensión que se establece en el presente
pronunciamiento, el recurso contencioso administrativo interpuesto por el
procurador de los Tribunales D. Joaquín Floriano Suárez, en nombre y representación
de don F.S.B., contra las resoluciones descritas en el fundamento de derecho
primero, las cuales anulamos; debiendo declarar y declarando el derecho del
recurrente a que, por el Ayuntamiento de Coria, le sean abonadas, en concepto
de indemnización de daños y perjuicios, la cantidad de 750.000 (setecientas
cincuenta mil) pesetas más los intereses previstos en el artículo 921 de la Ley
de Enjuiciamiento Civil desde la fecha de la presente sentencia hasta el abono
de la correspondiente indemnización; pronunciamientos por los que habrá de
estar y pasar la Administración demandada, y todo ello sin efectuar declaración
alguna en cuanto a costas".
SEGUNDO.- Notificada la
anterior sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Coria
presentó escrito ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de
Justicia en Extremadura, preparando recurso de casación contra la misma. Por
providencia de fecha 14 de marzo de 1997 la Sala tuvo por preparado en tiempo y
forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que
comparecieran ante el Tribunal Supremo.
TERCERO.- Recibidas las
actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala
formalizando recurso de casación, que fue admitido, y del que se dió traslado a
la parte recurrida para que presentara sus alegaciones de oposición, como así
hizo
CUARTO.- Conclusas las
actuaciones, se señaló para votación y fallo el día DIECINUEVE DE JULIO DEL DOS
MIL UNO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales
referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr.
D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, que expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos de Derecho
PRIMERO.-A. En este recurso
de casación, que se ha tramitado ante nuestra Sala con el número 3715/1997, el
Ayuntamiento de Coria (Cáceres), que actúa representado por procurador y
dirigido por letrado designado ad hoc, impugna la sentencia del Tribunal
superior de justicia en Extremadura (sala de lo contencioso-administrativo), de
veinte de febrero de mil novecientos noventa y siete, dictada en el proceso
número 640/1994.
B. En ese proceso
contencioso-administrativo, don F.S.B. impugnaba acuerdo del Pleno del
Ayuntamiento de Coria, de 17 de marzo de 1994, que desestimó la reclamación del
recurrente de que se le indemnizara por los daños derivados de las actuaciones
municipales de las que se hará relación en el fundamento siguiente de esta
sentencia nuestra, indemnización cuya cuantía fijaba el presuntamente
perjudicado en diez millones de pesetas.
La sentencia impugnada, en su
parte dispositiva, dijo esto: "FALLAMOS.- Que desestimando como
desestimamos la causa de inadmisibilidad, incardinable en el apartado c) del
artículo 82 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, opuesta por el
Ayuntamiento de Coria, debemos estimar y estimamos, con la extensión que se
establece en el presente pronunciamiento, el recurso contencioso administrativo
interpuesto por el procurador de los Tribunales D. Joaquín Floriano Suárez, en
nombre y representación de don F.S.B., contra las resoluciones descritas en el
fundamento de derecho primero, las cuales anulamos; debiendo declarar y
declarando el derecho del recurrente a que, por el Ayuntamiento de Coria, le
sean abonadas, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, la cantidad
de 750.000 (setecientas cincuenta mil) pesetas más los intereses previstos en
el artículo 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil desde la fecha de la presente
sentencia hasta el abono de la correspondiente indemnización; pronunciamientos
por los que habrá de estar y pasar la Administración demandada, y todo ello sin
efectuar declaración alguna en cuanto a costas".
SEGUNDO.-A. Para la adecuada
comprensión de cuanto luego ha de decirse, es necesario reproducir los
fundamentos 3º y 4º de la sentencia impugnada, donde se contiene lo que puede
tenerse por relación de hechos probados. Al transcribir ahora esos fundamentos
-transcripción que, obviamente, es literal- hemos introducido en cada
fundamento una separación -mediante letras minúsculas en negrita- entre los
distintos hechos, con objeto de facilitar el seguimiento de la increíble
peripecia sufrida por el funcionario recurrente en aquel proceso
contencioso-administrativo, y que en este recurso de casación ocupa la posición
procesal de recurrido.
He aquí lo que dicen los
fundamentos 3º y 4º de la sentencia impugnada: "Tercero.- Antes de
proceder al estudio de las cuestiones que se suscitan en a presente
"litis" es obligado hacer referencia a los presupuestos fácticos de
la actuación administrativa que se revisa, resultando del proceso y su
expediente administrativo los siguientes hechos: a) El hoy actor, don F.S.B.,
es funcionario de carrera del Ayuntamiento de Coria (Cáceres) desde octubre de
1983 prestando sus servicios profesionales, hasta el 27 de agosto de 1992, en
el servicio municipalizado de aguas del citado Ayuntamiento, concretamente como
encargado de Motores y de la Estación Depuradora. b) En el verano de 1992 se
produjeron, en el servicio de aguas mencionado, bastantes disfunciones que convendría
concretar, fundamentalmente (así consta reflejado en las sentencias dictadas
por esta Sala con nº 641/1994, de 7 de octubre, y con nº 269/1995, de 24 de
marzo), en que los días 10 y 28 de julio se llenó la red de fango, lo que dio
lugar a que el mismo saliera por los grifos y que hubiera reclamaciones de
usuarios solicitando indemnización por los daños causados. c) El Ayuntamiento
de Coria, por medio de su Concejal delegado de obras y servicios, formuló, ante
el Juzgado de Instrucción de dicha localidad, denuncia en relación con las
anomalías detectadas en las instalaciones de la Estación Depuradora, ante, se
decía, la sospecha de que las mismas pudieran haber sido provocadas. En dicha
denuncia se hacía constar que el Ayuntamiento había abierto dos expedientes
disciplinarios al encargado de la depuradora, y hoy recurrente, don F.S.B.. De
estos hechos se hicieron eco los medios de comunicación que aludieron a la
existencia de una denuncia del Ayuntamiento por un supuesto sabotaje y que el
principal sospechoso, que había sido expedientado, era el Sr. S.B.. d)
Paralelamente a estos acontecimientos el hoy actor recibió, el 27 de agosto de
1992, escrito rubricado por el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Coria en
el que rezaba: "En virtud de las atribuciones que me confiere la
legislación vigente, tengo a bien ordenarle que a partir del día de la fecha, y
hasta nueva orden, preste sus funciones en el edificio consistorial sito en la
Plaza de XXX nº 1, a cuyo efecto se personará en el sótano del mismo a la hora
de trabajo donde se le indicará las funciones y/o trabajos a desempeñar",
(véase folio 1 del expediente administrativo). e) El 2 de octubre siguiente el
hoy actor acudió a la Clínica "Milagro de la Noche" donde fue
reconocido por el facultativo don M.G.G. quien, tras constatar que padecía una
depresión ansiolítica con somatización de síntomas, concluía en entender que
procedía la baja laboral del paciente al no estar, a su juicio, en condiciones
psíquicas y porque esta situación podía abocar en problemas físicos, (véase
Informe obrante al folio 3 del expediente administrativo). f) Este diagnóstico
motivó la solicitud, a cargo del Sr. S.B., de licencia por enfermedad,
solicitud que fue denegada por el Alcalde de la Corporación demandada, el 5 de
octubre siguiente, aludiendo a que "su actual situación en el trabajo pasa
por la inactividad absoluta, no afectándole en nada su trabajo a la posible
enfermedad, la cual considero que tendría ser certificada por un especialista
haciendo constar el período de recuperación", (véase folio 4 del
expediente administrativo). g) Ante esta contestación, notificada al Sr. S.B.
el día 6 de octubre, el mismo acudió al especialista en neuropsiquiatría don
J.M.P., colegiado nº XXX de los de Cáceres, quien emitió Certificado Médico
oficial en el que señaló que el Sr. S., de 52 años de edad, padecía un síndrome
depresivo-reactivo, que estaba siguiendo el correspondiente tratamiento y que
consideraba que su recuperación se produciría en un medio plazo. En dicho
certificado se concluía que el paciente no estaba capacitado para desempeñar
ningún tipo de trabajo (folio 5 del expediente administrativo). h) Este
Certificado Médico Oficial fue remitido, acompañado por parte de confirmación
de baja laboral emitido por don M.G.G. (folio 6 del expediente administrativo),
al Ayuntamiento de Coria motivando que su Alcalde, el día siguiente, contestara
al hoy actor en el sentido de "invitarle" a visitar a algún
especialista que estuviera incluido en el cuadro médico de la Compañía con la que
el Ayuntamiento tenía concertado el seguro de enfermedad de sus funcionarios.
i) Tras esta contestación el Sr. S.B. dirigió nueva misiva a la Entidad
Municipal tantas veces mencionada, poniendo de manifiesto la total inactividad
en la que se encontraba desde que se le dio la orden de cese en las funciones
que de antiguo venía desempeñando, y que ocurrió como ya sabemos el 27 de
agosto de 1992, y la vejación que suponía, a su juicio, el estar sin hacer nada
en un sótano, sin ventilación ni luz natural, razón por la que terminaba por
suplicar la reincorporación a sus funciones habituales (véase documento obrante
al folio 8 del expediente administrativo). j) A esta petición le siguió escrito
de la Alcaldía de Coria en el que, tras eludir a la extrañeza provocada por la
petición cuando en paralelo se pretendía una baja laboral que se dilataría a
medio plazo, se concluía que se creía conveniente la no reincorporación del hoy
recurrente a sus funciones habituales hasta la terminación de los expedientes
que se estaban tramitando. k) En esta situación, -y dejando al margen, al
carecer de relevancia a los efectos que hoy nos ocupan, el cruce de escritos y
contestaciones motivado por la discrepancia en torno a si debía acudir el Sr.
S. a uno u otro facultativo-, quizás nos convenga retener que D. F.S.B. siguió
el tratamiento, que le fue prescrito por el especialista don J.M.P., encaminado
a mejorar el síndrome depresivo-ansioso reactivo que padecía, el cual se
dilató, con sucesivos controles, hasta el mes de julio de 1993 fecha en que el
facultativo que seguía el proceso de la enfermedad consideró pertinente, al
haberse mejorado clínicamente, el alta laboral, aun siguiendo tratamiento hasta
la total recuperación, (véase a este respecto el Informe emitido el 22 de junio
de 1995 y obrante unido al ramo de prueba de la parte actora). l) No obstante
el alta laboral, cuya fecha no consta, el proceso depresivo-reactivo que sufrió
el hoy recurrente le ha dejado secuelas en el plano emocional que le afectan en
el ámbito familiar y social, en definitiva, en la relación que mantiene con su
entorno, (véase a este respecto el informe pericial evacuado como resultado de
la diligencia para mejor proveer acordada por la Sala en el presente recurso).
Cuarto.- a) En el fundamento precedente hicimos referencia a que don F.S.B.
había sido objeto de dos expedientes disciplinarios por las disfunciones en el
servicio de aguas de Coria que se apreciaron los días 10 y 28 de julio de 1992.
Estos expedientes concluyeron por resoluciones de 12 de noviembre y 30 de
diciembre de 1992 y que, en conjunto, imponían al hoy actor una sanción
acumulada de nueve meses de suspensión de empleo y sueldo por la supuesta
comisión de cuatro faltas graves. b) Contra dichas resoluciones se
interpusieron sendos recurso contencioso-administrativos, que fueron tramitados
ante esta Sala con los números 42 y 222/1993 respectivamente, los cuales
concluyeron por sentencias nº 641/94, 7 de octubre, y 269/95, de 24 de marzo,
estimatorias de los mismos. c) En dichas sentencias, y que anulaban todas y
cada una de las sanciones impuestas al hoy actor, la Sala hacía referencia a la
inexistencia de prueba objetiva de cargo alguna que fuera capaz de enervar la
presunción de inocencia y justificar el juicio de reproche que se efectuaba al
Sr. S., poniendo de relieve, además, que existía constancia fehaciente de que
el hoy actor, en Agosto de 1989, informó a los responsables de la municipalidad
de Coria de la insuficiencia de los filtros, por pequeños, de la Planta
Depuradora y de la necesidad de limpieza, que requería parar la planta 3 ó 4
horas, y que al no poder efectuarse en verano, por el gasto de agua que había,
motivaba que saliera el agua con tanta partícula en el consumo por no poder
limpiar bien los filtros de arena. d) Se destacaba, también, en las sentencias
de que se viene haciendo mérito, que existía constancia de que en enero de 1992
se reprodujeron, ante la Corporación municipal demandada, las alegaciones
anteriores y otras respecto a las deficiencias observadas en la Planta
depuradora, y que también se le habían trasladado en Marzo de 1991. e) Ante
tales hechos, concluíamos, no podían sostenerse los datos fácticos base de las
infracciones imputadas al Sr. S. pues nada se había acreditado respecto a que
su actuación profesional fuera incorrecta y que ello fuera, precisamente, el
motivo de que la red se llenara de fango, y nada impedía entender que, lejos de
ser el actuar del hoy recurrente el que motivó tal deficiencia lo fuera,
principalmente, la falta de limpieza de los depósitos que tendría que haberse
efectuado hecho, en fin, completamente ajeno a la voluntad de aquél.
Hasta aquí la relación de
hechos que sirven de presupuesto a la sentencia impugnada, tal como aparecen
relatados en la sentencia, con remisión expresa al expediente administrativo y
a otras actuaciones judiciales de la Sala de instancia en relación con otras
actuaciones administrativas colaterales producidas con ocasión de los mismos
hechos.
TERCERO.-A. Ha comparecido
ante nuestra Sala, como recurrente en casación, el Ayuntamiento de Coria, que
formula tres motivos de casación, los dos primeros al amparo del artículo
95.1.4º, LJ y el tercero al amparo del artículo 95.1.3º, LJ.
B. Como recurrido ha
comparecido el funcionario al que la Sala de instancia reconoció la
indemnización que debe pagar al Ayuntamiento de Coria.
CUARTO.- A. En el motivo
primero, la parte recurrente considera infringido el artículo 142 de la Ley
30/1992 y los artículos 4,9, 10, 11,12 y 13 del Real decreto 492/1993, de 26 de
marzo que regula el procedimiento administrativo para exigir la responsabilidad
extracontractual de Administraciones públicas.
Es problema al que la
sentencia impugnada daba ya adecuada respuesta en el fundamento segundo, y
nuestra Sala no acierta a comprender que el Ayuntamiento recurrente insista en
imputar al recurrente la posible omisión de trámites del procedimiento
administrativo cuyo cumplimiento corresponde acordar a la Administración.
El funcionario reclamante en
aquel procedimiento (cfr. folio 38 del expediente) invoca en la cabecera de su
escrito los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, y que hable de
reclamación previa es perfectamente comprensible y jurídicamente correcto, pues
de "reclamación del interesado" habla, por ejemplo, el artículo 6 del
Real decreto cuya omisión trata de imputarse al perjudicado; y que es
"previa" a la vía judicial es evidente, pues antecede a la vía
judicial.
Que el reclamante o
peticionario de la indemnización pida -además de los diez millones en que
valora los daños que se le han causado- la publicación del auto judicial que le
exime de responsabilidades penales, no invalida la petición principal, antes al
contrario, hay que entender que forma parte de la misma petición
indemnizatoria, en el sentido de que, según el parecer del lesionado, la forma
de resarcirlo plenamente de los daños y perjuicios que le ha causado la
inaceptable conducta del Ayuntamiento, una conducta que atenta a su dignidad de
hombre, de ciudadano, y de servidor público, tiene una doble vertiente: por un
lado, la económica, y por otro, la formal de dar publicidad a un auto que le
exonera de una responsabilidad penal que quiso imputársele. Que proceda o no
acceder a esa otra parte de su petición es cuestión distinta y en la que no
podemos entrar aquí ya que el perjudicado actúa aquí únicamente como recurrido.
Por todo ello, el motivo
carece de fundamento y nuestra Sala lo rechaza.
B. En el segundo motivo el
Ayuntamiento replantea la cuestión de fondo, y si nuestra Sala se ha demorado
en transcribir los fundamentos 3º y 4º de la sentencia impugnada es por evitar
cualquier posible duda sobre la corrección de la sentencia impugnada, que
prueba que el ponente que la ha redactado, expresando el parecer de la Sala, ha
estudiado con detenimiento el caso, analizando uno por uno los documentos
obrantes en las actuaciones, y teniendo en cuenta también otros hechos
concurrentes, cuales son la anulación de los expedientes disciplinarios que se
le abrieron al funcionario por el Ayuntamiento en relación con los mismos hechos.
Nuestra Sala no va a
detenerse aquí en abundar en la correcta argumentación de la Sala de instancia,
ni va a añadir las dolorosas reflexiones que le ha sugerido la peripecia
padecida por el funcionario. La descripción de los hechos que queda arriba transcrita
es de por sí harto elocuente. Bástenos decir, por ello, que estamos ante un
verdadero paradigma de cómo no debe actuar un poder público en un Estado de
derecho.
Y no vamos tampoco a
detenernos en comentar el párrafo que figura al folio 6 del recurso de casación
del Ayuntamiento en el que el letrado autor del mismo discurre sobre el mundo
de la mente humana y el mundo anormal de la psicosis, y nos ilustra con
informaciones tan novedosas como la de que el psicópata nace, pero no se hace.
Sin embargo, estamos en el deber de decir que provoca no poca perplejidad que
ese discurso se haga sin explicar, por ejemplo, porqué era necesario -no ya
legítimo- mantener al funcionario durante la jornada de trabajo en un sótano
sin ventilación ni luz natural, sin darle ocupación de ningún tipo; porqué
cuando el funcionario solicita la baja por enfermedad, con apoyo en un
certificado médico que acredita que procede la baja laboral, se le contesta con
un oficio en que el Presidente de la Corporación local rechaza la petición con
el escalofriante argumento de que "su actual situación en el trabajo pasa
por la inactividad absoluta"; porqué a cada certificado médico que
presenta se le contesta exigiéndole otro expedido por especialista diferente,
siendo así que cada certificado corrobora al anterior; porqué se expedienta al
funcionario por unos hechos cuya producción había anunciado en varias ocasiones
como inevitables dado el mal estado de los filtros. Actuaciones como las que
describe la Sala de instancia en los dos fundamentos que hemos reproducido más
arriba, constituyen una forma de acoso moral sistemáticamente dirigido contra
el funcionario público reclamante, carentes de toda justificación.
Y por ello, que el Tribunal
de justicia de Extremadura, actuando a través de su Sala de lo
contencioso-administrativo haya reconocido el derecho del funcionario a ser
indemnizado por una Administración que le ha dado el trato descrito es
perfectamente lógico y, por supuesto jurídico. Y siendo esto así, el segundo
motivo tenemos que rechazarlo y nuestra Sala lo rechaza.
C. No puede correr mejor
suerte que los dos que le preceden, el tercero y último de los motivos en que
el Ayuntamiento de Coria pretende basar su recurso de casación.
A juicio de la Corporación
local recurrente, la sentencia impugnada infringe el artículo 58 , LJ, que
establece el plazo de dos meses contados desde el siguiente a la notificación
del recurso contencioso-administrativo.
a. Se trata de una cuestión
nueva, no planteada en la instancia y así lo reconoce de modo expreso el propio
Ayuntamiento recurrente: "Este tema es una cuestión de orden público
procesal que no ha sido alegada en la instancia pero que por su carácter se
alega en este momento y procede apreciarla incluso de oficio por la Sala".
Cierto es que el recurso de
casación que es un recurso extraordinario, de conocimiento limitado, versa
sobre la adecuación a derecho de una sentencia, por lo que, en principio no
cabe enjuiciar aquellas cuestiones que no fueron suscitadas ante ellas por las
partes.
Sin embargo, y como recuerda
el Ayuntamiento recurrente el problema planteado podemos y debemos analizarlo
aquí, por ser de aquéllos que se engloban bajo el ambiguo calificativo "de
orden público", los cuales, como es sabido, pueden y deben ser apreciados,
incluso de oficio por el Tribunal.
Lo que ocurre es que. como
ahora se verá, no es cierto que se haya producido la extemporaneidad sobre la
que nos alerta la Corporación local recurrente.
b. En efecto, el acuerdo
municipal desestimatorio de 29 de octubre de 1993, se le notificó al interesado
sin expresar los recursos que contra el mismo procedían, por lo que el
funcionario reclamante solicitó que se le notificara en forma.
El Pleno del Ayuntamiento,
visto el dictamen de la Comisión de personal y Régimen interior, acordó lo
siguiente [cfr. folio 26 del expediente administrativo]: ratificarse en el
acuerdo de 29 de octubre de 1993, que había desestimado la reclamación y
ordenar que se practicare dicho acuerdo en forma.
Este acuerdo de ratificación
lleva fecha de 17 de marzo de 1994 y se notificó el mismo día al interesado, el
cual interpuso recurso contencioso-administrativo el 19 de abril de 1994, es
decir antes de que transcurriera el plazo de dos meses de que disponía para
hacerlo.
Por todo ello, este motivo debe
ser rechazado también y nuestra Sala lo rechaza.
QUINTO.- Rechazados, como lo
han sido, los tres motivos invocados por el Ayuntamiento recurrente, estamos en
el supuesto del artículo 102.3 de la hoy derogada LJ de 1956, (en la redacción
que le dio la reforma de 1992), precepto que, sin embargo, es aplicable al caso
en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria 9°, de la nueva LJ de
13 de julio de 1998.
En consecuencia, debemos
imponer las costas de este recurso de casación a la Corporación local
recurrente.
En virtud de lo expuesto,
Fallo
Primero.- No hay lugar al
recurso de casación formalizado por el Ayuntamiento de Coria (Cáceres) contra
la sentencia del Tribunal Superior de justicia en Extremadura (sala de lo
contencioso-administrativo), de veinte de febrero de mil novecientos noventa y
siete, dictada en el proceso 640/1994.
Segundo.- Imponemos las
costas de este recurso de casación a la Corporación local recurrente.
Así por esta nuestra
sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACION: Leída y
publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D.
FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de
su fecha. Certifico