Evolución política y administrativa de la Comunidad Autónoma de Madrid

Artículo de J. Carlos Sánchez-Collado

LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD DE MADRID. ANTECEDENTES.

La decisión política a la que podemos remontarnos para encontrar el origen de la actual Comunidad hay que buscarla en 1.591, cuando Felipe II estableció la capitalidad política en Madrid. Tan antigua disposición no se tradujo en la creación de una región, ni tampoco Madrid se convirtió en cabecera de territorio.

La primera mitad del siglo XVII marca el paso de una villa de tamaño mediano a una capital centro de decisiones y residencia de la Corte. Ya en la época contemporánea, la actual provincia de Madrid surgió de la división provincial promovida por Javier de Burgos en 1.833, reforma acometida con el objeto de acabar con la multiplicidad jurisdiccional del Antiguo Régimen. Gracias a la misma, territorios de Guadalajara, Segovia y Toledo pasaron a pertenecer a la nueva provincia de Madrid. Sin embargo, Madrid no será influyente hasta el advenimiento del Estado liberal, es entonces cuando Madrid-capital amplió su ámbito de actuación a todo el territorio nacional. No obstante, será en el siglo XX cuando Madrid sufrió su gran transformación y pasó a convertirse en una región metropolitana, en una gran "Región Urbana" 1 .

El proceso hacia la autonomía de Madrid comenzó hacia 1.976 cuando se creó la comisión gestora de la "Región Centro" promovida por el gobierno de Arias Navarro. La posibilidad de formar esta región -con Ávila, Ciudad Real, Cuenca, Guadalajara, Madrid, Segovia y Toledo- se barajó e impulsó en algunos medios de comunicación, pero pronto fue rechazada tanto por las provincias del norte como por las del sur 2.

Con la aprobación de la Constitución española de 1.978 y la configuración político- administrativa subsiguiente, Madrid tampoco encontraba su ubicación. La integración en una Comunidad castellano-manchega perdió peso también, por las dificultades y los recelos de la propia Castilla-La Mancha ante un gigante económico y político como Madrid. Conceder una carta especial a la villa de Madrid, tras incorporarla a Castilla-La Mancha, tampoco prosperó. La propuesta de configurar Madrid como un distrito federal, similar a la capital de los Estados Unidos, no tenía encaje constitucional. Finalmente, triunfó la idea de convertir la provincia de Madrid en una Comunidad Autónoma uniprovincial. De esta forma, en junio de 1.981 se inició el proceso de constitución de Comunidad Autónoma por la Asamblea de Parlamentarios madrileños, se creó una comisión encargada de redactar el Estatuto y, en 1.983, nació nuestra Comunidad, la última en ser constituida. Hasta la celebración de las primeras elecciones del 8 de mayo de 1.983, la Diputación Provincial realizó las funciones transitorias que posteriormente recayeron en los organismos autonómicos 3.

La opción de incorporar Madrid a Castilla-La Mancha estuvo en la mente de los legisladores y así quedó plasmado en el Real Decreto Ley de 31 de Octubre de 1.978, por el cual se organizó el régimen preautonómico de la Comunidad de Castilla La Mancha, en donde se cita expresamente la posibilidad de integrar Madrid en el nuevo Ente Autonómico. En 1.982, uno de los máximos defensores de dicha incorporación fue el diputado del Grupo Mixto por Madrid Ramón Tamames, quien basándose en criterios históricos, económicos y sociales defendió fervientemente la conveniencia de unificar en una sola Comunidad Autónoma a la mayor parte de la submeseta sur 4.

Como señala Carlos Santos, periodista y cronista de Madrid, no cabe duda de que la personalidad urbana de Madrid, junto a la circunstancia de ser la capital del Estado incrementó las dudas de los legisladores a la hora de buscar su ubicación y la solución definitiva pareció en aquel momento la más realista.

BREVE HISTORIA POLITICA DE LA COMUNIDAD.

Durante la transición la mayoría de la población mostró una total indiferencia y apatía hasta que en 1.981, por decisión política, la Diputación comenzó su andadura hacia la autonomía provincial. De este modo, el 25 de junio, el Pleno presidido por Rodríguez Colorado aprobó el proceso autonómico y un año después se constituyó en el castillo de Manzanares el Real la Asamblea madrileña.

Tras la aprobación del Estatuto de Autonomía en 1.983 se celebraron las primeras elecciones autonómicas que ganó por mayoría absoluta el PSOE, seguido de AP y PCE. Concretamente se eligieron 51 diputados socialistas, 34 de Coalición Popular y 9 comunistas. El primer gobierno de la Comunidad lo presidió el socialista Joaquín Leguina. A partir de entonces la tendencia de las elecciones autonómicas ha sido el bipartidismo, con la hegemonía del PSOE en los años ochenta -aunque perdió la mayoría absoluta en 1.987- y de AP-PP en los años noventa partido que, tras su refundación, en 1.991 ganó tanto en las municipales como en la autonómicas; pero el apoyo de IU al PSOE en la Comunidad sirvió para la formación de un nuevo gobierno con hegemonía socialista. En las elecciones de 1.995 el PP alcanzó finalmente el poder por mayoría absoluta y Alberto Ruiz-Gallardón se convirtió en el nuevo Presidente autonómico; la mayoría Popular se consolidó y aumentó en las elecciones de 1.999. En todos estos años el PCE, luego integrado en la coalición de IU, siempre ha tenido presencia en la Cámara autonómica, aunque cada vez de forma menor 6. Por último, las elecciones autonómicas de 2.003, no sin polémica con repetición incluida, llevaron a Esperanza Aguirre a convertirse en la primera mujer Presidenta de Comunidad en España.

ESTATUTO, REFORMAS ESTATUTARIAS Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

Ante la imposibilidad de que la provincia de Madrid accediera a la autonomía en solitario por la vía del artículo 143 de la Constitución, puesto que no se encontraba en ninguno de los supuestos contemplados, la única posibilidad fue por autorización de las Cortes Generales mediante Ley Orgánica de acuerdo con el artículo 144 a) de la Constitución, es decir, por razones de interés nacional.

De este modo, la Ley Orgánica 6/1982, de 7 de julio, autorizó a la provincia de Madrid a constituirse en Comunidad Autónoma y se inició de este modo el proceso de aprobación del Estatuto por la vía del artículo 146 de la Constitución. Finalmente, El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid se aprobó por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, publicándose y entrando en vigor el día 1 de marzo de 1.983.

El Estatuto de Autonomía ha sido modificado en varias ocasiones:

• En 1991, por Ley Orgánica 2/1991, para modificar el Estatuto y acomodar el calendario electoral de la Comunidad con el resto de autonomías que accedieron a la autonomía por la vía general del artículo 143 de la Constitución.
• En 1994, la Ley Orgánica 10/1994, de 24 de marzo, permitió aumentar el techo competencial de la Comunidad de Madrid.
• En 1998, la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio, mejoró su redacción, introdujo cambios institucionales que afectaron al Gobierno autonómico y a la Asamblea, además profundizó en el proceso de asunción de competencias.

Hay que subrayar que por medio de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución y de la posterior Ley Orgánica 10/1994, de 24 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, se reguló el sistema de competencias y la Comunidad de Madrid aumento su techo competencial.

El Estatuto de Madrid regula las competencias exclusivas; el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución de una serie de materias en el marco de la legislación básica del Estado o la ejecución de la legislación del Estado. Por otra parte, establece igualmente competencias en relación con la Administración de Justicia, con los Tratados y Convenios Internacionales, con Notarías y Registros de la Propiedad y Mercantiles…

La Comunidad de Madrid, al igual que el resto de Comunidades Autónomas, ha seguido un mimetismo total respecto a sus instituciones de autogobierno con el Estado. Así, como órgano legislativo y representativo se estableció la Asamblea de Madrid y y un órgano ejecutivo: el Presidente de la Comunidad, representación ordinaria del Estado. La organización del gobierno reproduce también el esquema organizativo del Consejo de Ministros estatal así, "el Gobierno es el órgano colegiado que dirige la política de la Comunidad..." Por último, de acuerdo con el artículo 152 de la Constitución de 1.978, un Tribunal Superior de Justicia culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad, contemplado también en el Estatuto.

La Administración Autonómica es el brazo ejecutor de los fines de la Comunidad de Madrid. A semejanza nuevamente de la Administración del Estado, el modelo de Administración Pública adoptado por la Comunidad de Madrid ha sido el institucional y burocrático. La Administración es una institución dotada de un aparato burocrático que depende del gobierno y los órganos superiores de la Administración madrileña son el Presidente, el Gobierno y los Consejeros. En estos años de autonomía, las Consejerías han variado en número o denominación según la coyuntura o los cambios de gobierno.

¿HACIA DÓNDE CAMINAMOS?.

Aunque la Comunidad Autónoma de Madrid fue recibida con escepticismo, hoy aparece como una institución asentada y valorada por los ciudadanos. Los políticos madrileños prescindieron de dotar a la Región de una definición histórica superior a la madrileña y prefirieron presentar Madrid como un crisol de los "pueblos" de España, como una región de regiones. Esta falta de personalidad se sustenta, supuestamente, en dos argumentos principales: el carácter capitalino de Madrid y el hecho de ser una autonomía que originariamente se basó en el interés nacional.

Por más que los dirigentes se han esforzado por difundir los símbolos de la Comunidad, los madrileños, sin regionalismo prácticamente de ningún tipo, solamente conservan "su espíritu capitalino y un cierto orgullo castizo". Esperan de la Comunidad, sobre todo, eficacia en la prestación de servicios. Ya lo dice el desconocido himno de la Región: "Yo soy todos y nadie". Es decir, la Comunidad seguirá basándose en la eficacia, el crecimiento y la modernización, pilares que la han llevado a los primeros puestos de desarrollo en España 7.

Desde aquellos años hasta la actualidad Madrid ha estado al margen de las polémicas suscitadas en torno a los grandes temas de Estado. Pero ¿Cuál es el papel de Madrid en el debate actual sobre el modelo de Estado o la reforma de los Estatutos de Autonomía? ¿Por qué Madrid, como ente territorial, no tiene fuerza en el debate sobre el modelo territorial.

Las declaraciones sobre el modelo de Estado y la reforma estatuitaria proliferan desde el año 2004. La polémica está ahí. Para unos, no se precisa reforma pero, en todo caso, esta deberá prescindir de asimetrías regionales. Para otros, las reformas deberán ser fruto de un amplio consenso y respetar el actual marco constitucional. Incluso los hay que van mucho más allá y hablan de cosoberanía o de status asociado con el Estado.

En todo caso, para muchos analistas, el contenido del Título VIII de la Constitución está agotado en su mayoría tras la adopción del esquema del artículo 152 por todas las Comunidades Autónomas. Una nueva descentralización podría culminar con una solución federalizante, con el reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado, con una Cámara de representación territorial distinta, con un Tribunal Constitucional que designe equitativamente entre las nacionalidades y regiones y los órganos centrales y unas constituciones de los Estados -o Comunidades- miembros que se pudiesen reformar por ellos mismos, de acuerdo con las directrices de la Constitución federal común 8.

Repasemos brevemente algunos argumentos sobre la viabilidad futura de la actual configuración autonómica uniprovincial de Madrid.

En primer lugar, si el Estado Autonómico evolucionase hacia un modelo Federal ¿sería de recibo un país integrado por 17 Comunidades Autónomas? En un Estado Federal ¿Madrid seguiría su camino en solitario o volveríamos al punto en el que concluyó el debate de la Transición?.

Con estos interrogantes queremos apuntar la posibilidad de que, ante la posible evolución del Estado autonómico hacia un Estado federal, aparezcan argumentos que deriven en un replanteamiento de Madrid como Comunidad Autónoma uniprovincial. Una reforma a fondo conllevaría la revisión del artículo 2 o del artículo 69 optando por un Senado de representación territorial. No obstante, a un término intermedio se puede llegar con algunas reformas parciales. La uniprovincialidad para una economía y un comercio que constantemente desborda los límites de Madrid quizá no sea lo más adecuado. No parece razonable, ni funcional, que muchas de las decisiones políticas tomadas aquí influyan sobremanera en otras provincias sin que estas puedan participar.

Madrid, gracias a sus infraestructuras de carreteras y ferrocarril vertebradas con las Comunidades Autónomas vecinas, englobará como área de influencia para el intercambio de personas, bienes y servicios un radio de acción cada vez mayor que superará ciudades periféricas como Toledo, Guadalajara, Ávila, Segovia, Talavera de la Reina, e incluso Valladolid. Como argumentan los urbanistas 9, la ciudad de Madrid es hoy considerada una gran metrópoli con un área de influencia muy superior a las fronteras administrativas de la Comunidad, de forma que se adentra tanto en Castilla y León como en Castilla-La Mancha. El área metropolitana (definida por la distancia entre el lugar de residencia y el de trabajo) de Madrid ha crecido mucho en los últimos años hasta extenderse por ocho provincias: Madrid, Toledo, Ciudad Real, Guadalajara, Cuenca, Soria, Segovia y Ávila, en suma una gran parte de Castilla. Mientras tanto, Barcelona frenó ya su crecimiento. Madrid es la metrópoli más grande del país, con 5,8 millones de habitantes, 608 municipios y una superficie parecida a la de toda Cataluña. Su rápido crecimiento está en los límites de lo sostenible. El problema de Madrid es que, a diferencia de Barcelona, su estructura es monocéntrica, porque de ella dependen sus municipios.

Pocos se plantearon durante la Transición el que Castilla quedase conformada como una sola Comunidad Autónoma, su división se hizo en cinco Regiones, atendiéndose, en muchos casos a la vocación localista de los políticos provinciales. El resultado fue la creación de cinco Comunidades de manera poco justificada y con criterios nada funcionales. Los argumentos basados en la historia, la geografía, la economía, la lengua, la cultura o incluso el marcado carácter urbano de Madrid, no justifican esta división ni cualquier otra. Pero, en todo caso, Castilla se fragmentó. Más, ante el nuevo escenario internacional de economía globalizada o la futura reforma del modelo de Estado en sentido federalizante, con nuevas disposiciones legislativas y con reformas constitucionales, las Comunidades castellanas ¿Se mantendrán impasibles una vez más?.

Hasta la fecha, con arreglo al marco jurídico actual 10, solamente se han firmado varios acuerdos entre las Comunidades Autónomas de Madrid, Castilla y León y Castilla La Mancha, el más importante, sin duda, el Consejo de las Comunidades Castellanas impulsado por el anterior Presidente, Alberto Ruiz-Gallardón. La plasmación de esta gran Eurorregión castellana irrigaría el territorio del interior del país, hoy casi despoblado, reequilibrando la concentración de la población y diversificando la riqueza en otros polos de desarrollo.

Quizá todo son elucubraciones y lo único viable actualmente sea a una buena ley de capitalidad, aunque este supuesto no será objeto de reflexión por el momento.

REFERENCIAS

1 Ángel Bahamonde Magro y Luis Enrique Otero Carvajal, Madrid, de Territorio fronterizo a región metropolitana en Juan Pablo Fusí Aizpurúa (ed.) España: Autonomías (Madrid: Espasa-Calpe, S.A. 1989), 619-621. Consúltar también a este respecto: Isidro Sepúlveda Muñoz, El Estado de la Autonomías y los nacionalismos en Javier Tussel (coord.), Historia de España Menéndez Pidal, La transición a la democrácia y la España de Juan Carlos I (Madrid: Espasa Calpe, S.A., 2003), 73.

2 Isidro Sánchez Sánchez (coord.), Castilla-La Mancha Contemporánea (1800-1975) (Madrid: Celeste Ediciones, 1998), 36.

3 Bahamonde y Otero, 609-610.

4 Fernando Mora Rodríguez De la preautonomía a las primeras elecciones autonómicas en Rafael Asín Vergara (coord.), El Nacimiento de Una Región: Castilla-La Mancha 1975-1995 (Madrid: Celeste Ediciones, 1999), 86-87 y 91.

5 Carlos Santos, Madrid, la hija de la necesidad, Historia 16, Nº 200 (Madrid: Historia 16, 1992), 164.

6 Sepúlveda, 74-75.

7 Santos, 166.

8 Mª Isabel Alvarez Vélez y Mª Fuencisla Alcón Yustas, Una visión sobre la posible reforma del Título VIII de la Constitución española de 1978, 11-12.

9 Abel Enguita, Madrid, Región Urbana, ABC, 21 de julio de 2003, 42.

10 El marco jurídico actual no es otro que lo dispuesto en el artículo 145.2 de la Constitución, así como los artículos 5 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.