La gestión de la privatización y reestructuración de los
servicios públicos (agua gas y electricidad)
Informe de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), para el debate de la Reunión Tripartita sobre Gestión de la Privatización y Reestructuración de los Servicios Públicos. Abril 1999.
La función vital del agua y de la electricidad (y en menor grado del gas) en la vida y en el desarrollo de las sociedades explica el acusado interés público por la propiedad y gestión de la infraestructura y distribución de los servicios públicos. La reestructuración y la privatización, que normalmente se emprenden con el objetivo de incrementar la eficacia e impulsar la productividad pero también por la amenaza de colapso económico y de déficit presupuestario, pueden adoptar muchas y variadas formas. Así pues, los factores de orden social, económico y político son decisivos a la hora de elegir la fórmula de reestructuración y de privatización que ha de adoptarse. A este respecto, no existen «mejores prácticas» sino más bien una serie de «buenas prácticas». Sin embargo, normalmente el Estado conserva algún tipo de poder público o función reguladora y sólo en contadas ocasiones los bienes se venden o se transfieren en su totalidad del Estado al sector privado. El interés especial por la calidad del agua ha dado lugar a que muchos gobiernos sigan siendo predominantemente responsables de la distribución del agua. Esto se aplica en menor grado a la electricidad e incluso en menor grado al gas. Lo que si parece desprenderse de las experiencias de la pasada década es que se reconocen los beneficios que aportan las asociaciones público-privadas para el desarrollo y gestión de los servicios públicos y la importancia de la participación de los interlocutores sociales en las primeras fases de los procesos de reestructuración y de privatización.
En el informe se examinan las tendencias y procesos en la privatización y reestructuración de los servicios de suministro de agua, electricidad y gas y sus efectos en los niveles de empleo, en la remuneración, en las condiciones de trabajo, en las relaciones laborales y en los intereses de los consumidores.
En los decenios de 1980 y 1990, se promovió la privatización como un instrumento de la política fiscal que da lugar a una disminución del papel del Estado y al otorgamiento de concesiones a largo plazo por las autoridades públicas a empresas privadas y, cada vez más, a empresas multinacionales. En Argentina y en el Reino Unido, por mencionar sólo dos casos bien documentados, los acontecimientos han dado un giro en redondo para volver al punto de partida: las empresas eléctricas que en un principio eran de propiedad privada y que posteriormente fueron nacionalizadas han vuelto a pasar a manos del sector privado.
Estas tendencias han coincidido con el reconocimiento de importantes necesidades de inversión en estos sectores por razones diversas: deterioro de las viejas redes, demanda de normas ambientales y sociales más elevadas, incremento de la demanda de energía como resultado del crecimiento económico y la infraestructura requerida por las economías en desarrollo para satisfacer las necesidades sociales y comerciales. Además, las agrupaciones económicas regionales tales como la UE o el MERCOSUR y los avances tecnológicos, hicieron factible y deseable el desarrollo de la energía como un producto internacional comerciable.
Es de notar que durante la última década, a raíz de la mundialización y de la apertura económica, la privatización se ha acelerado y expandido en todo el mundo a un ritmo que no puede calificarse sino de extraordinario. Sin embargo, el sector público sigue siendo un actor fundamental y existen muchos ejemplos de reestructuración en el seno de las empresas de servicios públicos.
1.1. La revolución de la privatización
Más de 100 países en todos los continentes han emprendido en los últimos años proyectos para privatizar o reestructurar sus empresas estatales, entre ellos, Argentina, Chile y México en América Latina; Filipinas, Malasia y Pakistán en Asia; Francia y el Reino Unido en Europa occidental y los países en transición de Europa central y oriental; así como Côte d'Ivoire, Nigeria y Togo en Africa. Algunos países industrializados, entre otros, Nueva Zelandia y el Reino Unido y varios países en desarrollo tales como Argentina y México han emprendido programas de privatización radicales y ambiciosos tanto por su magnitud como por su alcance.
El proceso ha afectado a todos los sectores económicos, y prácticamente todas las grandes transacciones de los últimos años se han producido en los llamados sectores «estratégicos», en particular en el sector de los servicios públicos. A fines del decenio de 1980, las ventas de empresas estatales en todo el mundo, desde los servicios de suministro de electricidad y ferrocarriles hasta los centros de enseñanza y prisiones, habían ascendido a un monto total de aproximadamente 185.000 millones de dólares. La mayor venta única tuvo lugar en el Reino Unido, en donde se pagaron más de 10.000 millones de dólares por 12 compañías eléctricas regionales. Muchos otros países adoptaron políticas similares, a veces simplemente por principios políticos y económicos o bien para obtener ingresos o para cumplir los requisitos impuestos por los programas de ajuste estructural, mientras que varios países en transición en Europa central y oriental han abrazado la filosofía de la privatización como medio para lograr el cambio sistémico. Sin embargo, si bien la reestructuración y privatización de los servicios públicos se ha convertido ahora en una de las principales prioridades para muchos países, estas tendencias, que a menudo van unidas a la «internacionalización» o, en este contexto, a la transferencia de competencias, no se producen de forma aislada, ni tampoco es algo que los gobiernos deseen necesariamente que ocurra, sino que más bien es el resultado de la tendencia mundial hacia el desmantelamiento de los monopolios, las reducciones de los gastos públicos, la desreglamentación y la liberalización de los mercados, en particular por el impulso dado por el Banco Mundial, por el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo y por la Unión Europea. La mejora de la infraestructura existente y de la prestación de servicios en el sector de los servicios públicos es esencial para el rendimiento de las empresas y para la mejora de los niveles de vida, de ahí la importancia que se atribuye actualmente al aumento de la eficacia y al servicio universal. Sin embargo, la mera magnitud de la revolución de la privatización plantea enormes dificultades a los gobiernos, especialmente en los países en desarrollo y en las economías en transición, que tienen poca experiencia en tratar con empresas internacionales privadas activas en el sector de los servicios públicos o los problemas que plantea la conciliación de una garantía de acceso universal con el control de normas aceptables de seguridad, calidad y prestación de servicios.
En lo que atañe a los servicios públicos, existe una gran diversidad de modalidades de privatización y reestructuración, que van desde una retirada mínima a una retirada total del Estado. Por otra parte, a menudo la reestructuración precede a la privatización En lo que respecta a las distintas fases de la industria, en general el sector privado parece estar menos presente en la fase de distribución que en la de producción y transmisión. Cabe señalar que el desarrollo de formas internacionales y liberalizadas de suministro de energía a veces ha convergido y otras veces ha divergido de la privatización. En algunos casos, por ejemplo en el Reino Unido, los imperativos políticos dieron lugar a la creación de monopolios privados en todos los niveles, en los sectores de la electricidad, el gas y el agua. En otros casos, como por ejemplo en el mercado escandinavo de la electricidad, la liberalización ha dado lugar a la internacionalización de fuertes empresas estatales. Si bien los términos «privatización» y «reestructuración» se consideran a menudo como un todo que forma parte del mismo proceso, la reestructuración (transformaciones industriales y de organización y sus consecuencias en el ámbito social y laboral) puede darse con o sin privatización. Algunos países han desagregado la producción, transmisión y distribución sin proceder a la privatización o antes de proceder a la misma; por ejemplo, la red de suministro de electricidad sigue siendo un monopolio de propiedad pública en la mayor parte de los países. Asimismo, la reestructuración puede revestir la forma de descentralización al nivel municipal de las antiguas empresas estatales y regionales, como en el caso de las empresas de abastecimiento de agua en los países de transición de Europa central y oriental, muy pocas de las cuales han sido privatizadas. De igual modo, las empresas privadas también pueden intervenir para invertir la tendencia de anteriores formas de reestructuración, como en el caso de Suecia, en donde las empresas generadoras de energía eléctrica han absorbido a las distribuidoras de electricidad para garantizar salidas de mercado a la energía que producen. En el Reino Unido, la reciente adquisición por parte de la empresa generadora de energía eléctrica PowerGen de la distribuidora de electricidad East Midlands, constituyó de hecho una fusión de dos componentes que formaban parte de un antiguo sistema estatal dividido por la privatización.
Sin embargo, actualmente existe un amplio consenso en que la privatización y la reestructuración no producen los mismos resultados en todas partes, y en que su concepción y aplicación exigen una importante elaboración y consulta. Los procesos no siempre dan lugar a una mayor competencia, a una mayor eficacia ni a actividades más rentables, y se deben desarrollar dentro del contexto más amplio de las reformas del mercado, teniendo en cuenta las normas de buena gestión, independientemente de la estructura de la propiedad, y considerando la competencia como una importante fuente de disciplina administrativa. En el caso de servicios públicos estratégicos, es necesario establecer un equilibrio entre actividades económicas rentables y la prestación de servicios baratos, fiables, de buena calidad y ampliamente accesibles. Esto supone que han de crearse los dispositivos necesarios para supervisar, seguir de cerca y regular el proceso de privatización conforme a una gran diversidad de criterios, en particular consideraciones de tipo social, ambiental y económico. El credo de los servicios públicos tradicionales garantizaba la existencia de muchos elementos comunes entre el «empleador» y el «empleado», que actualmente están siendo objeto de presiones nuevas y encontradas al tiempo que la administración y los accionistas de los servicios públicos privatizados tratan de aumentar al máximo los beneficios, incrementar los dividendos y mantener bajos los costos.
1.4. La privatización de los servicios públicos
Por razones que obedecen a las características del servicio público y del monopolio natural de las industrias de suministro de agua, electricidad y gas, cuya propiedad y explotación se ha considerado tradicionalmente que revestían una importancia estratégica para los gobiernos(4), la privatización se produjo más tarde y de forma más lenta en estas industrias, aunque esto no impidió que se adoptaran medidas previas de reestructuración, incluida la descentralización de las actividades del nivel central a los niveles locales y comunitarios, la separación vertical de las actividades que tienen lugar en la fase de producción y las que se desarrollan en fases ulteriores, y la separación de la producción, el transporte y la distribución, etc. Generalmente la privatización en el caso del agua ha sido menos corriente, de menor alcance y la más reglamentada, mientras que el gas, el menos esencial de los tres servicios públicos, ha sido el que ha planteado menos controversias. Sin embargo, en todos los casos el Estado sigue siendo el último responsable del suministro de agua, gas y electricidad y de la creación de un entorno favorable sujeto a determinadas normas y reglamentos.
Desde que se inició el programa de privatización en el Reino Unido en el decenio de 1980, el proceso se ha extendido a todo el mundo y ha pasado de los sectores industriales, comerciales y financieros a los servicios de infraestructura y municipales. El valor mundial de estas transacciones, que en 1988 se situaba en 2.500 millones de dólares, aumentó a más de 23.000 millones de dólares en 1992(5). Sin embargo, la tendencia no siempre ha sido uniforme. Mientras que varios países industrializados (Reino Unido, Nueva Zelandia) y una serie de países en desarrollo con un sentido muy desarrollado de la propiedad privada y una filosofía de economía liberal (Argentina, Chile, Malasia y México) privatizaron pronto la infraestructura fundamental, otro grupo de países, entre ellos los países en transición, los países en desarrollo más pobres y los países industrializados con políticas económicas nacionalistas o estatistas(6) orientaron sus iniciativas de privatización hacia otros sectores. Una segunda característica importante ha sido la creciente actividad y propiedad transnacional de las empresas de servicios públicos, con la apertura de los mercados nacionales de servicios públicos a la competencia internacional, como en el caso del suministro de electricidad en la Unión Europea. En el sector de la electricidad, el valor anual mundial de las adquisiciones transnacionales aumentó aproximadamente de 1.000 millones de dólares a 20.000 millones de dólares en la década comprendida entre 1985 y 1995.
La privatización basada en el modelo del Reino Unido (privatización rápida y extensiva, con el establecimiento de una entidad reguladora especializada en cada subsector) no se ha aplicado en ninguna otra parte en Europa en los servicios de suministro de agua, gas o electricidad. En los países en transición de Europa oriental y central, varias ciudades importantes en la República Checa y Hungría han establecido empresas semiprivadas, en régimen de concesión, en los servicios de suministro de agua; sin embargo, ha habido una tendencia más marcada hacia la descentralización, como parte de una reforma política más amplia, y las responsabilidades de los antiguos organismos estatales y regionales se han transferido a las municipalidades. La creación de empresas múltiples a nivel municipal no siempre ha resultado en una mayor eficacia, aunque se ha sostenido que la insuficiente capacidad financiera y de infraestructura a nivel municipal podría servir de acicate para proceder a una mayor privatización.
En el sector de la electricidad, se están aplicando algunas modalidades complejas, aunque los servicios de propiedad pública siguen desempeñando una importante función. En Portugal, hasta principios del decenio de 1990, la electricidad estaba a cargo de una empresa pública integrada verticalmente que tenía el monopolio legal y de facto sobre la producción, transmisión, distribución y suministro. Durante un período que constó de tres fases, la empresa se transformó primero en una sociedad limitada de propiedad del Estado, regida por el derecho privado, que a su vez se dividió en 1994-1995 en una serie de empresas independientes (una empresa de producción, una empresa de transmisión y cuatro empresas de distribución; se establecieron otras empresas para los servicios y actividades que tenían lugar fuera del país). El sistema eléctrico nacional es por tanto una combinación de dos sistemas, uno público y el otro independiente. El sistema público conserva sus obligaciones de suministro y equiparación de tarifas, pero la estructura general fomenta la transparencia y el desarrollo de la competencia.
Algunas empresas de producción estatales, tales como Electricité de France (EDF), Vattenfall (Suecia) e IVO (Finlandia), han internacionalizado con éxito sus actividades. En Escandinavia, las empresas más prósperas son las empresas estatales generadoras; la distribución está principalmente a cargo de empresas controladas por los municipios. En Noruega, el 85 por ciento de la capacidad de generación de energía eléctrica es propiedad de los municipios, de la corporación de gobierno a nivel de condado y del Estado. La reestructuración del sector de la electricidad comenzó en 1991, con la promulgación de una ley de liberalización del mercado de la electricidad. Sin embargo, apenas si se ha procedido a la privatización en sentido estricto y se ha dado prioridad a la introducción de técnicas de mercado (al permitir que los consumidores puedan elegir libremente a sus propios proveedores)(10).
De nuevo, la situación en el Reino Unido es única, dado que ha privatizado toda su industria eléctrica y la mayor parte de la distribución ha pasado a manos de empresas estadounidenses.
En los países en transición, se han emprendido importantes proyectos de privatización (tanto en la generación como en la distribución) en Hungría, que ha ido más lejos que otros países en el proceso de privatización, y en la República Checa, y existen algunos productores de energía independientes en estos países y en Polonia, en donde se promulgó una nueva ley de energía en 1997. Como ocurre con el agua, existe también una tendencia hacia la descentralización de la distribución de la electricidad al ámbito local.
Política europea para la liberalización
1.5.2. de los servicios públicos de distribución de gas y de electricidad
Desde el último informe de la OIT de 1987, uno de los principales acontecimientos en el sector de la distribución del gas y de la electricidad ha sido la aparición gradual en los Estados miembros de la Unión Europea de una política europea para la liberalización de estos sectores, con miras a establecer un «mercado interior de energía liberalizado». El principal objetivo de la Comisión Europea en el establecimiento del mercado interior de la energía ha sido mostrar cómo una mayor integración de los mercados de energía nacionales haría disminuir los costos de explotación, reduciría los precios e incrementaría la competitividad. Un mercado comunitario sin fronteras internas proporcionaría un suministro de energía más flexible y diversificado y contribuiría a garantizar la seguridad del suministro para la comunidad en su conjunto. Según la Comisión Europea(12), una mayor competencia también daría lugar a una reducción de las tarifas para los consumidores de energía, que de esta forma obtendrían una ventaja competitiva en su producción. En 1997, los precios de la electricidad y del gas en Europa eran, por término medio, un 40 por ciento superiores a los de los Estados Unidos.
El 29 de junio de 1990 se adoptó una directiva del Consejo relativa a un procedimiento comunitario que garantice la transparencia de los precios aplicables a los consumidores finales de gas y de electricidad(13). Las empresas suministradoras de gas y electricidad deben comunicar dos veces al año a la Oficina de Estadísticas de las Comunidades Europeas los precios que aplican a todas las categorías de consumidores. Tras nueve años de negociaciones, el Consejo de Ministros de la Unión Europea adoptó el 19 de diciembre de 1996 una directiva sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad(15). La directiva prevé la apertura gradual del mercado de la electricidad en un período de seis años. La primera fase de este proceso, que debería ultimarse antes de principios de 1999, requiere que cada Estado miembro garantice la apertura de sus mercados en una proporción correspondiente a su cuota de consumo comunitario representada por los consumidores finales que consuman más de 40 GWh al año (por lugar de consumo) en 1997. Este umbral se reducirá gradualmente a un nivel de 9 GWh de consumo eléctrico anual seis años después de la entrada en vigor de la directiva. Más concretamente, conforme a la directiva sobre la electricidad, los Estados miembros de la Unión Europea tendrán de plazo hasta febrero de 1999 para abrir a la competencia un 25 por ciento como mínimo de sus mercados de la electricidad, que es lo que representan los principales usuarios de energía.
Este mínimo aumentará al 28 por ciento en febrero del año 2000 y al 33 por ciento en el año 2003. La Comisión Europea propondrá seguidamente una apertura adicional por la puesta en vigor en el año noveno.
En realidad la liberalización del mercado de la electricidad se ha producido de forma mucho más rápida de lo previsto por la directiva. De acuerdo con la Comisión Europea, la directiva podría suponer una apertura media de más del 50 por ciento del mercado a partir de 1999. Las cifras presentadas a Bruselas por un grupo de trabajo de expertos de la energía procedentes de los Estados miembros de la Unión Europea muestran que Alemania, Finlandia y Suecia permiten ya (en 1998) que el 100 por ciento de los consumidores de energía puedan elegir libremente a las empresas de suministro de electricidad que ofrezcan más ventajas y se preveía que la liberalización en el Reino Unido alcanzaría el 100 por ciento en 1998(17).
El principal aspecto de la directiva se refiere a la liberalización de la producción de electricidad y al acceso de terceros al mercado, que permitiría que determinados compradores de electricidad sacaran partido de la competencia por los precios fijados entre los productores. Esta liberalización gradual no entraña necesariamente la privatización de las empresas explotadoras, dado que la legislación europea es neutral en cuanto a la propiedad pública o privada de las empresas. Sin embargo, sí alienta la privatización de la producción. Cabe señalar que los sindicatos europeos de los sectores del gas y de la electricidad, organizados en la Federación Sindical Europea de Servicios Públicos (EPSU, rama europea de la Internacional de Servicios Públicos), se opusieron a las primeras propuestas de la Comisión Europea. Se consideró que las propuestas propugnaban una completa liberalización. Las protestas de los sindicatos se centraron en la falta de consideración por los efectos sobre el empleo y en los peligros para las estructuras nacionales establecidas, los servicios públicos y el medio ambiente. Asimismo, los sindicatos solicitaron el establecimiento de estructuras para que los empleadores y los sindicatos pudieran reunirse a nivel europeo. La EPSU organizó manifestaciones en Luxemburgo (1995), Boloña (1996) y La Haya (1997) y también se llevaron a cabo manifestaciones y se expresó cierta oposición a nivel nacional. Como resultado de estas presiones, el Parlamento Europeo modificó considerablemente las propuestas de la Comisión y reforzó las obligaciones de los servicios públicos. En noviembre de 1996 se creó un comité consultivo europeo de la energía destinado a asesorar a la Comisión Europea. Los sindicatos forman parte de este comité y tienen la vicepresidencia. En 1995 se inició un proceso de diálogo social con EURELECTRIC, Organización Europea para las Empresas de Energía Eléctrica. Ambas partes examinaron la evolución en la seguridad y la salud y la incidencia de la reestructuración en el empleo y la igualdad.
El abastecimiento de agua, la gestión de los desechos y el alcantarillado en la región competen principalmente a las autoridades locales o a los organismos estatales. De igual modo, en todos los países asiáticos el Estado es el principal responsable de la generación y del suministro de electricidad, aunque la futura demanda prevista y la falta de infraestructura adecuada dará lugar probablemente a la aparición de un tipo de reestructuración y desreglamentación, con una creciente participación del sector privado. En Japón, la generación de electricidad se liberalizó en 1995 cuando se admitió el acceso de nuevos actores al mercado. Se autorizó a los productores de energía eléctrica a comprar la energía de otros productores independientes mediante licitación colectiva, construir instalaciones productoras de energía eléctrica y vender la electricidad en el mercado minorista. A finales de 1997, como medio de fomentar más la competencia, se formularon propuestas para ampliar el sistema de licitación, a fin de permitir a las empresas mayoristas de electricidad licitar por los suministros de centrales termoeléctricas nuevas o reconstruidas. Sin embargo, dado que Japón no cuenta con suficientes recursos energéticos, el mantenimiento de la seguridad y de los suministros del país se considera un requisito básico que no puede sacrificarse en aras de la creciente competencia(22). Sin embargo, la modalidad que tenderá a predominar en la próxima década es la privatización de la financiación -- la financiación privada de los proyectos de suministro de agua y electricidad, mediante acuerdos de construcción-propiedad-operación (CPO) y acuerdos de construcción-operación-transferencia (COT). En el sector de la electricidad, la nueva tendencia es de desreglamentación, de desagregación de los sistemas y servicios integrados verticalmente y, en algunos casos, de privatización parcial mediante la venta de activos.
Reestructuración de la Dirección General de Electricidad de Fiji
El 13 de junio de 1997, el Ministerio de Empresas Públicas declaró a la Dirección General de Electricidad de Fiji «empresa de reorganización». Conforme a su Carta de Reorganización, la Dirección General de Electricidad se ha dividido en tres empresas comerciales públicas encargadas de la generación, transmisión y distribución. Ya se ha procedido al registro de estas empresas. Las empresas de generación y distribución se seguirán dividiendo para llevar a cabo privatizaciones parciales a fin de permitir a inversores estratégicos introducir nuevas tecnologías y competencias técnicas, aunque se espera que los inversores tengan acceso a fondos para la reinversión. La empresa de transmisión seguirá siendo estatal al 100 por ciento.
Se ha designado a una junta de directores para cada empresa comercial pública, que está facultada para adoptar decisiones comerciales, y se exigirá a las empresas que presenten informes periódicos y tendrán que ser responsables ante el Gobierno que, en interés de la población, fijará objetivos de rendimiento financieros y de otro tipo. Las tres empresas comerciales públicas competirán en igualdad de condiciones con el sector privado, no tendrán ninguna ventaja o desventaja específica, y la competencia en la generación y distribución se introducirá en una etapa temprana. La empresa de distribución será el organismo de compras de energía eléctrica y estará encargada del plan de desarrollo de sistemas, incluidas las previsiones futuras de carga. De corto a medio plazo, cualquier nueva venta de la producción correspondería a la nueva empresa de distribución, ya proceda de la empresa de generación o de los productores de energía independientes. El Gobierno está examinando algunas opciones para la participación del sector privado en la generación y distribución de electricidad. Los productores de energía independientes han expresado considerable interés y han sugerido la posibilidad de establecer un marco competitivo para un mayor desarrollo.
Privatización de la electricidad en la Argentina
El programa de privatización de la electricidad en la Argentina, iniciado en 1992, es el más reciente de una serie de privatizaciones realizadas en el país que comenzaron a fines de los años cincuenta y principio de los años sesenta, que fue seguido por la segunda serie de la década de 1970. La incapacidad del país para resolver el déficit operativo de las empresas públicas más importantes fue uno de los principales factores de la adopción de la ley núm. 24065 de enero de 1992, que establece el marco jurídico para la reestructuración y privatización de la industria de la electricidad. La privatización de la electricidad en la Argentina está basada en la experiencia de Chile, que empezó a privatizar su industria eléctrica diez años antes, y en el marco regulatorio adoptado en el Reino Unido. Sin embargo, a diferencia de Chile, la Argentina estableció una total separación entre la transmisión, la generación y la distribución, así como la restricción según la cual ninguna empresa puede producir más del 10 por ciento de la capacidad nacional de generación. En 1993, el decreto núm. 1853 derogó las últimas restricciones a la inversión extranjera, a raíz de lo cual, con algunas excepciones, los extranjeros pueden ser propietarios del 100 por ciento de las empresas del país y repatriar libremente los beneficios y el capital. La reestructuración del sector de la electricidad empezó en 1992, antes de que comenzara la privatización, al crearse un organismo regulador, el ENRE. Dicho organismo reglamenta todas las fases del sector, y de manera más amplia la transmisión y la distribución (se considera que la generación que está prácticamente desregulada se comercia en un mercado de libre competencia, si bien hay un volumen de venta autorizado que corresponde a un máximo de 10 por ciento o menos del total de ventas de electricidad en el país). El ENRE interviene como mediador en los conflictos y hace cumplir las leyes federales, los reglamentos y las condiciones de las concesiones. Asimismo, fija las normas de servicios que deben respetar las compañías distribuidoras y establece el precio máximo que las empresas de transmisión y distribución pueden cobrar por sus servicios (el «price cap»). Dicho precio debe ser reajustado cada cinco a ocho años.
Las primeras tres empresas federales de electricidad que fueron privatizadas, SEGBA, AYEE e Hidronor, producían aproximadamente el 80 por ciento del abastecimiento de energía eléctrica del país. Tras la privatización, los precios al por mayor de la electricidad disminuyeron en un 60 por ciento del precio anterior a la privatización que era de 60 dólares por megavatio/hora en agosto de 1992 y se han estabilizado en la actualidad en aproximadamente el 40 por ciento del precio anterior a la privatización. En algunos casos, la fiabilidad del servicio ha aumentado notablemente, dada la importante disminución de los cortes de energía, en parte debido a la introducción de tecnologías perfeccionadas (tales como la instalación de plantas generadoras con estabilizadores de tensión, lo que permite la instalación de un sistema automático de desconexión de la generación, que interrumpe la menor cantidad posible de capacidad de generación en caso de un desperfecto de producción). Sin embargo, costó bastante lograr ese aumento de productividad; muchas compañías recientemente privatizadas tuvieron que luchar para hacer cambios y mejoras (en particular respecto de las conexiones ilegales y el robo de electricidad).
El aumento de la inversión extranjera era una de las metas principales del programa de privatización de 1992; el Gobierno se ha mostrado satisfecho con los resultados obtenidos. La empresa de distribución del norte del gran Buenos Aires realizó inversiones en capital de aproximadamente 380 millones de dólares entre septiembre de 1992 y 1995 a las que se agregará una inversión total de 500 millones de dólares planeada para el período que va del año 1990 al año 2000. Se prevé que entre 1996 y 2001 las inversiones en el sector eléctrico serán de 7.000 millones de dólares, principalmente por parte de inversores del sector privado y su objetivo fundamental será mejorar el servicio a la clientela. El método utilizado para privatizar el sector de la electricidad es el llamado modelo del «Cono Sur», mediante la adopción de una legislación en Chile (1980) y en la Argentina (1992) que condujo a la división del sector en cinco funciones: generación, despacho, transmisión, redes de distribución y suministro. La desregulación es total en la venta al por mayor y al por menor. En lo que respecta a la generación, el sector al por mayor totalmente desregulado está abierto a la competencia. Dicho proceso está prácticamente terminado en la Argentina y en Chile, y desde entonces el modelo ha sido aplicado en Perú (a partir de 1993), Bolivia (a partir de 1995) y Colombia (a partir de 1995). En Chile, el 80 por ciento de la capacidad de generación es privada, así como toda la transmisión y la distribución; ENERSIS, la empresa creada tras la privatización de las dos empresas estatales de suministro de electricidad, ha empezado a hacer inversiones en otros países, tales como la Argentina, Brasil y Perú. Se están llevando a cabo reformas con el mismo objetivo en Brasil, México y en otros países.
En el Brasil, más del 90 por ciento de la producción total de energía es hidroeléctrica producida en su mayor parte por el Gobierno federal y los estados, con muy poca participación del sector privado y de las municipalidades. Las empresas federales y los concesionarios estatales son dueños de prácticamente todas las líneas de transmisión. La transferencia de los servicios de electricidad al sector privado se realiza mediante la venta de activos del Estado y el otorgamiento de concesiones. La ley núm. 9074 de 1995 y el decreto núm. 2003 de 1996 brindan nuevas oportunidades a las empresas privadas al autorizar a grandes consumidores a generar electricidad para su propio consumo o para la venta. Estos grandes consumidores pueden entonces conseguir acceso, mediante pago, a las redes de transmisión y distribución.
1.5.6. América del Norte
1.5.6.1. Estados Unidos
En el Canadá, el Estado posee uno de los porcentajes más importantes de empresas públicas del mundo industrializado; lo contrario ocurre en los Estados Unidos, si bien en este último país en el sector de los servicios públicos hay una participación estatal mayor que en otros sectores de su economía. El sector de la electricidad en los Estados Unidos se compone tanto de empresas de propiedad pública como de empresas de propiedad privada; aun son más numerosas las empresas de suministro de electricidad públicas que las de otras formas de propiedad, y algunas de ellas son muy importantes, tal como en Los Angeles, Seattle y Cleveland, si bien el 75 por ciento del mercado correspondiente a la carga de kilovatio por hora suministrada es controlado por empresas que pertenecen a inversionistas y el abastecimiento de muchas pequeñas empresas de servicios públicos municipales depende de grandes empresas de generación y transmisión privadas.
Además de las importantes incursiones de las empresas eléctricas de los Estados Unidos en el mercado británico, Entergy, una de las principales empresas de servicios públicos del sur de los Estados Unidos, ha ampliado sus actividades en la Argentina, Pakistán y Perú, entre otros países, en parte reduciendo su nómina de sueldos en Estados Unidos. La Oficina de Privatización y Cuestiones Normativas recomienda la transferencia de las empresas al sector privado fijando el año 2000 como una meta para tomar varias medidas. Hasta la fecha, este proceso ha afectado muy poco al sector de los servicios públicos, dado que se ha preferido la reestructuración interna y la limitación de la participación de los capitales privados. Aproximadamente el 90 por ciento del sector de los servicios eléctricos del país es propiedad del Estado, se compone de «crown corporations» nacionales y provinciales. Sin embargo, se propone actualmente un plan de reestructuración y privatización, elaborado por la Comisión Macdonald, de la mayor empresa de servicios públicos de América del Norte Hydro Ontario. En dicho proyecto se argumenta que ya no se necesita más un solo gran generador y que la mayoría de los consumidores industriales y domésticos desean mayor elección y flexibilidad.
Desde el comienzo de las privatizaciones, el gas natural es una de las principales fuentes de energía para la generación de electricidad(27). La cantidad de gas utilizada para generar electricidad se multiplicó por seis entre 1990 y 1995 y se espera que se multiplicará por dos entre 1995 y 2000 La eliminación de las restricciones que se habían impuesto a su uso para la generación de electricidad condujo a esta rápida expansión. El gas natural tiene varias ventajas sobre las plantas térmicas cuando es usado en las más modernas turbinas combinadas (CCGT). Las turbinas de capacidad mediana (en particular las CCGT) permiten la estandarización de la planta y las economías de escala en la generación, lo que facilita la entrada al sector de productores independientes. El gas natural es más barato por unidad que el carbón o la energía nuclear, tiene ventajas para el medio ambiente (emite la mitad de dióxido de carbono, dos tercios menos de óxido de nitrógeno y virtualmente no emite dióxido de azufre ni otras emisiones de partículas) y las reservas son abundantes a corto plazo. En el Reino Unido, en 1996, las turbinas CCGT suministraron el 21 por ciento de la electricidad (en 1992 habían producido el 0,2 por ciento) y empresas de los Estados Unidos como Mobil, AES, Enron y Amoco construyen o proyectan construir más plantas de generación. En 1994, el gas representaba el 29 por ciento de la energía utilizada en Europa occidental (se prevé que alcanzará el 40 por ciento en 2015); la cifra correspondiente a los Estados Unidos es el 40 por ciento; en Asia y Australia durante el mismo período el uso del gas aumentó en 104 por ciento(28). Según Gill Rider, jefe de los servicios públicos para Europa del Norte de la empresa consultora Andersen, en 20 años más los Estados Unidos tendrán un mercado único para la energía dominado por la generación de la electricidad a partir del gas.
1.8.1. Desconcentración de empresas
Los adelantos tecnológicos, en particular en la electricidad, han hecho posible la desconcentración de infraestructuras industriales y, en algunos casos, que los servicios que prestan sean competitivos. La desconcentración de los sistemas de generación, transmisión y distribución de los servicios públicos de electricidad permite que las empresas de gas y electricidad entren en alianzas para desarrollar proyectos económicos integrados. En los últimos años, este proceso ha ocasionado un número sin precedentes de fusiones y adquisiciones entre las empresas de gas natural y las empresas de electricidad. Además, la consolidación de dos empresas en sus respectivas áreas de competencia, les permite a ambas expandirse agregando competencias en áreas complementarias. Muchas de estas alianzas consisten en la adquisición total de compañías de gas o de electricidad. Asimismo también hay compañías que colaboran en proyectos específicos lo que les permite entrar en el mercado de la energía. Las empresas de servicios públicos de electricidad y gas natural funcionan para reducir costos, ampliar el área geográfica de servicios y ofrecer servicios de energía combinados.
Se espera que las consecuencias de la desconcentración de los servicios de generación, transmisión y distribución de energía sean ofrecer más posibilidades de elección al consumidor, bajar las tarifas eléctricas y crear nuevos productos y servicios relacionados con la energía.Al pasar a ser una industria regida por el mercado, los servicios públicos necesitarán una marca que los identifiquen a fin de ganar una parte del mercado de la venta al por menor. Los productos que han creado no han cambiado fundamentalmente en décadas, pero de ahora en adelante se verán obligados a desarrollar servicios y productos diferentes para diferenciarse de los competidores.
El procedimiento de desconcentración ha conducido con frecuencia a que la generación de electricidad sea dividida entre varias empresas, mientras que las empresas regionales que generan electricidad o las empresas de transmisión de alto voltaje son mantenidas como monopolios, considerados naturales, ya públicos o privados.
1.8.2. Multinacionales y multiempresas de servicios públicos
El aumento de la privatización del sector de las empresas de servicios públicos es acompañado por otro acontecimiento importante: las multinacionales desempeñan una función cada vez más importante en las economías de los países, lo que ha incrementado los desequilibrios de poder entre el trabajo y el capital, en particular en el mercado de los servicios públicos, donde la producción y la mano de obra no pueden ser «deslocalizados» como en otros sectores, asimismo se han planteado numerosas cuestiones relativas a las relaciones laborales (entre las cuales la de saber si las empresas deben traer consigo sus propias prácticas en materia de relaciones profesionales de sus países de origen o adaptarse a las normas del país de acogida). Los servicios públicos que enfrentan mucha competencia en sus mercados nacionales buscan diversificar así como incrementar sus actividades internacionales.
En el sector de la energía existen numerosas compañías francesas, alemanas, españolas, del Reino Unido y de los Estados Unidos. Este último país posee más del 60 por ciento de las compañías de electricidad y de las compañías de suministros de servicios de Inglaterra y de Gales. Las multinacionales del petróleo y el gas también se están dedicando a las industrias de electricidad y de energía renovable. Shell ha anunciado recientemente que empezaría a invertir miles de millones de dólares en el sector de la energía eléctrica. Electricité de France, la empresa de electricidad más grande del mundo, sigue estando bajo el control del Gobierno francés pero posee plantas de generación y de distribución en más de 30 países. En forma similar, las empresas de los Estados Unidos han tomado el control de doce empresas de electricidad regionales en el Reino Unido y se han extendido en otros países de Europa, América Latina y la región de Asia y el Pacífico.
El modelo financiero y cultural del sector tradicional de los servicios públicos -- dominado por la ingeniería, reglamentado y cargado de deudas -- es inadecuado para la era moderna. En el momento que la industria de la electricidad abandona un modelo histórico de control centralizado para un modelo en el que la capacidad se comercia minuto a minuto, las empresas pueden obtener ganancias si poseen esta competencia y la exportan... Si bien tener la capacidad financiera de invertir en el extranjero no significa necesariamente que debe hacerse(40).
5. Precios, costos y calidad: elementos fundamentales en el debate social
En la mayoría de los países, para proteger a los consumidores, las autoridades públicas fijan directa o indirectamente el precio del agua y de la electricidad, incluso el del gas. La tendencia mundial hacia la privatización y la liberalización de los servicios públicos supone el establecimiento de entes reguladores independientes de las autoridades públicas
En los Estados Unidos, en el sector de la electricidad, existen organismos reguladores independientes que tienen la responsabilidad de garantizar un equilibrio entre los derechos de los consumidores y los de las empresas privadas de electricidad.
El examen de la política energética realizado en Estados Unidos en 1998, señala una importante diferencia de precios entre las empresas de servicios públicos de propiedad pública y las empresas de propiedad privada. Las primeras venden la energía, en promedio, entre 16 y 20 por ciento más barata que las empresas que son propiedad de inversionistas privados (IOU). Existe una importante controversia respecto de si esta diferencia se explica por el acceso preferencial a la energía hidráulica, a la financiación exenta de impuestos y otras intervenciones oficiales que equivalen a subvenciones, o si esta diferencia revela una real diferencia en la eficiencia.
Los estudios realizados por la OIT sobre la privatización de los servicios públicos generalmente indican que la privatización y la liberalización han resultado más provechosas para los grandes consumidores industriales que para los consumidores residenciales.Además, las informaciones disponibles sobre los precios de la electricidad no confirman la teoría según la cual la electricidad es más barata cuando la privatización es más extendida.
La electricidad es relativamente barata para los usuarios residenciales en Grecia e Irlanda, donde no se han ni privatizado ni liberalizado los servicios públicos; y resulta relativamente cara en Alemania y Bélgica, donde el sector privado tiene una importante participación. Los precios para los usuarios residenciales en el Reino Unido, donde la privatización es más importante, tienen un nivel medio.Francia y el Reino Unido, con sistemas muy diferentes, aplican prácticamente el mismo nivel de precios para los usuarios industriales,quienes disfrutan de precios más bajos que los usuarios residenciales en todos los países de Europa occidental. Esto refleja el principio de mercado según el cual los grandes usuarios pueden ser abastecidos a menor costo, y por consiguiente, se les aplica tarifas más bajas.Cuando se liberaliza el mercado, ese principio es reforzado, lo que suele favorecer a los usuarios industriales en comparación con los usuarios residenciales.
Asimismo, la tendencia refleja también el deseo de los operadores de electricidad de mantener los precios bajos para los usuarios industriales, a fin de competir con otras fuentes de energía y permitir que las propias empresas usuarias sigan siendo competitivas, así como favorecer la liberalización progresiva del mercado europeo de la electricidad(2). Además, los impuestos sobre la energía y los precios al consumidor reflejan opciones políticas o sociales. Así es como en Alemania, la decisión tomada en octubre de 1998, por la nueva coalición gubernamental «roja y verde» (véase la sección 1.7), con el propósito de aumentar los impuestos sobre la gasolina, el gasoil, la electricidad y el gas (salvo para la industria de alto consumo de energía), fue muy criticada por las organizaciones de empleadores por ser contraria a la libre competencia.
El Sindicato de Minería y Energía IG Bergbau de Alemania también criticó la reforma del impuesto ecológico propuesta pues considera que la creación de nuevos impuestos haría peligrar puestos de trabajo y reduciría el poder de compra.La reducción de la subvención de los precios ha caracterizado la transición en algunos países, en parte como preparación para la privatización. Por ejemplo, en Lituania, entre 1991 y 1995, la factura de electricidad promedio para los usuarios residenciales aumentó en un 400 por ciento según fuentes sindicales.
En el caso de Polonia, en 1992, los principales empresarios del sector de la electricidad, estimaron que si se suprimían las subvenciones, las tarifas residenciales medias aumentarían en un 600 por ciento en cinco años y que algunas personas especialmente en las zonas suburbanas, tendrían subas aún más importantes al suprimirse las subvenciones. Esta tendencia también se ha observado en otros países. Por ejemplo, en los Estados Unidos, según el Sindicato de Trabajadores de Servicios Públicos de los Estados Unidos, uno de los efectos de la reestructuración de los servicios públicos ha sido el traslado de costos entre diferentes categorías de usuarios. Los usuarios industriales y los grandes usuarios comerciales han sido los que han sacado más provecho de este proceso, mientras que los usuarios residenciales no han obtenido prácticamente ningún beneficio, y en muchos casos tienen la perspectiva de una suba de precios y de una disminución de los servicios y su fiabilidad.Si no se establece un régimen regulatorio para los precios antes de la introducción de los cambios principales, generalmente, los efectos de la regulación y la reestructuración desfavorecen a los usuarios residenciales.
La privatización de la gestión (la comercialización y la transformación de las empresas en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades) va acompañada de reducciones de las subvenciones entre tipos o categorías de usuarios y tiende hacia el cobro de la totalidad del precio. En la India, en el estado de Orissa, la eliminación de las subvenciones para la electricidad y la tendencia hacia el cobro del costo total provocará importantes aumentos de las tarifas para los usuarios residenciales y los usuarios del sector agrícola.
.El papel de la OIT y de otras organizaciones internacionales en la privatización y la reestructuraciónActualmente se reconoce de forma generalizada que el proceso de mundialización, del que la privatización y la reestructuración de los servicios públicos son elementos esenciales, requiere cierto tipo de gestión pública, principalmente por parte de los gobiernos nacionales pero también a nivel internacional, para garantizar una distribución justa de las ganancias y beneficios y reducir el riesgo de prácticas indeseables del mercado de trabajo
La Recomendación prevé que en los casos en que se concedan a las empresas privadas subvenciones o permisos para explotar un servicio de utilidad pública, deberían aplicarse disposiciones sustancialmente análogas a las que figuran en las cláusulas de trabajo de los contratos celebrados por las autoridades públicas.
Las empresas multinacionales, a las que corresponde una parte importante de las actividades en el sector de los servicios públicos, en particular en lo que respecta a la energía y el agua (véase capítulo 1), desempeñan ahora una importante función en la economía mundial, pero existe el riesgo de que se produzcan situaciones que puedan comprometer los intereses y derechos de los trabajadores. Los programas de privatización de las funciones del Estado han hecho posible que las empresas multinacionales se introduzcan en ámbitos de actividad normalmente considerados afines al interés nacional y a la identidad de los países individuales, a menudo en detrimento de consideraciones de la «lógica geográfica» del Estado-nación(7).
La Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios públicos (eficacia, mejora de la calidad y condiciones de trabajo), celebrada en 1995, destacó en sus conclusiones que «las reformas del sector público tienen mayores posibilidades de alcanzar sus objetivos de prestar servicios eficientes, eficaces y de gran calidad cuando se planean y aplican con la plena participación de los trabajadores del sector y sus sindicatos así como de los consumidores de servicios públicos en todas las etapas del proceso decisorio». Los datos de varios estudios de la OIT confirman que la participación de todos los interesados directos en los procesos de privatización y reestructuración es esencial para el éxito duradero.
6.3. Protección de los trabajadores y de los consumidores a nivel mundial
Una de las consecuencias más destacadas de la reestructuración y privatización ha sido la creciente atención que se ha prestado a la mayor transparencia en el comportamiento y resultados de las empresas privatizadas) y en particular, las medidas para responder al riesgo de corrupción y de pagos ilícitos en las actividades multinacionales, y la adopción de una serie de medidas destinadas a que el proceso de mundialización sea más transparente.
Transparency International es una organización no gubernamental con sede en Berlín que tiene por objetivo incrementar la responsabilidad y frenar la corrupción nacional e internacional ejerciendo presión a los gobiernos, los donantes y las empresas. En un documento de trabajo presentado ante una Conferencia Nacional sobre Derechos Humanos en Sofía, Bulgaria, el Director Ejecutivo de la asociación hizo hincapié en que la corrupción constituía una violación de los derechos humanos, en el sentido en el que perpetúa la discriminación, impide la plena realización de los derechos económicos, sociales y culturales y da lugar a un incumplimiento de diversos derechos civiles y políticos. A raíz de la colaboración con Transparency International, el Banco Mundial denunció el «cáncer de la corrupción» y modificó sus procedimientos de financiación, lo que dio lugar al establecimiento de una «lista negra» de empresas que habían estado envueltas en prácticas corruptas.
6.4.1. El Banco Mundial
El Banco Mundial está participando activamente en la financiación de algunos proyectos de privatización y reestructuración de empresas de los servicios públicos en todo el mundo. Sin embargo, algunos sindicatos han criticado la ausencia de consultas con los trabajadores y las ONG en relación con proyectos de privatización tales como las concesiones de agua de Manila en Filipinas. El enfoque del Banco Mundial respecto a la financiación de la reestructuración y privatización de los servicios públicos es muy posible que cambie en el futuro dado que recientes declaraciones efectuadas por el Banco revelan una mayor preocupación por las cuestiones sociales y por la incidencia en el empleo de las políticas seguidas por la institución; el FMI expresó opiniones similares. En 1997, el Banco constituyó un grupo de trabajo sobre desarrollo social para examinar la forma en que los intereses sociales podían incorporarse de forma más eficaz en el paradigma de desarrollo y utilizarse con fines normativos.En el ejercicio de 1997 el Banco Mundial aprobó préstamos y créditos por un monto total de 3.700 millones de dólares para apoyar 43 proyectos en sectores con el máximo potencial para la participación del sector privado: energía eléctrica, petróleo, gas y carbón (cuatro proyectos) y abastecimiento de agua/saneamiento (13 proyectos). Un ejemplo reciente lo constituye el préstamo otorgado a México por un monto de 185 millones de dólares para un proyecto valorado en 300 millones de dólares en el sector del agua, que comprende el establecimiento de 13 nuevas «empresas de captación» y la reforma global de su administración del agua, especialmente por lo que se refiere a la organización de los sistemas de tratamiento de datos.
El programa de saneamiento y de agua del Banco Mundial/PNUD proporciona servicios de suministro de agua en zonas urbanas y rurales orientados cada vez más hacia soluciones centradas en la comunidad y en el sector privado. El programa conjunto de asistencia para la gestión del sector de energía del PNUD y el Banco Mundial (ESMAP) presta asistencia técnica para ayudar a los países a privatizar y reestructurar sus sectores de energía, desarrollar el comercio del petróleo y del gas, promover el desarrollo del sector privado en la energía rural, fomentar fuentes de energía renovables tales como la energía solar y eólica y apoyar otras fuentes de energía ecológicamente sostenibles. El Programa de gestión ambiental para el desarrollo de la energía (EM Power), proyecto de cooperación coordinado por el Banco Mundial, se centra en la integración de las cuestiones ambientales en la planificación de proyectos y de sistemas de energía en los países en desarrollo. Asimismo, entre otros proyectos regionales cabe citar el Programa de energía alternativa de Asia (ASTAE), establecido en 1992 para incorporar la energía alternativa en las operaciones crediticias del sector de la energía del Banco en Asia y el Programa regional para el sector de la energía tradicional en Africa (RPTES). Al mismo tiempo el Banco estableció el foro internacional de reglamentación de los servicios públicos (IFUR), foro mundial de formación que permite a los encargados de reglamentar los servicios públicos intercambiar información y experiencias entre países sobre las mejores prácticas y mejorar sus sistemas de reglamentación.
6.4.2. Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD)
El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) se creó en 1991 para favorecer la transición hacia economías orientadas al mercado y para promover las iniciativas privadas y empresariales en los países de Europa central y oriental y en la antigua Unión Soviética. Muchos de los proyectos aprobados pertenecen al sector de la energía (generación, distribución y transmisión), y las empresas estatales en curso de privatización se encuentran entre las primeras beneficiarias de la financiación del BERD.
6.4.5. Consejo de Europa
Aunque la Carta Europea de la Energía no contiene disposiciones sociales, la recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa relativa a la privatización de empresas y de actividades públicas, adoptada el 18 de octubre de 1993, contiene apartados sobre la protección de los derechos del trabajo («se debería facilitar a los representantes de los trabajadores toda la información necesaria relativa a las condiciones de la privatización que sea pertinente para los intereses de los trabajadores») y la protección de los derechos de los usuarios y de los consumidores. En caso de que la privatización afecte a:-- un servicio público o-- un monopolio que proporcione bienes o servicios a una proporción elevada de la población y que siga siendo un monopolio después de la privatización las condiciones de la privatización deberían determinarse teniendo debidamente en cuenta la continuidad, accesibilidad (incluido el precio) y calidad del servicio de interés público.
6.4.8. Acuerdo multilateral sobre inversión
Las negociaciones sobre un acuerdo multilateral sobre inversión se iniciaron en la reunión ministerial de la OCDE que tuvo lugar en mayo de 1995. Se pretende que el acuerdo sea un instrumento amplio que abarque todas las formas de inversión desde los inversores del acuerdo multilateral sobre inversión, incluido el establecimiento de empresas y las actividades de empresas establecidas de propiedad extranjera, con miras a crear una inversión más favorable para las empresas que tienen que hacer frente al problema de la mundialización. Actualmente se están discutiendo algunos textos sobre la participación de los empresarios extranjeros en las actividades de privatización y cómo tratar cuestiones tales como los monopolios, las concesiones y las empresas estatales, así como la protección y conservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible.
6.4.9. Foro de Cooperación Económicaen Asia y el Pacífico (APEC)
En su informe de 1996, el Consejo para el Asesoramiento de Empresas del APEC hizo hincapié en la necesidad de incrementar la cooperación del sector público y privado para responder a la necesidad apremiante de la región de ampliar, coordinar y racionalizar la inversión en proyectos de infraestructura. En particular, recomendó que se organizaran una serie de mesas redondas sobre infraestructura en las economías interesadas del APEC para examinar las necesidades de infraestructura del país anfitrión, y determinar y recomendar correcciones para eliminar los obstáculos que se oponen a la participación del sector privado en el desarrollo de nuevas infraestructuras, difundir las mejores prácticas regionales y establecer vínculos productivos entre entidades de ambos sectores que sean capaces de satisfacer las necesidades particulares de infraestructura. Se prevé que la demanda de electricidad de la región del APEC incrementará entre un 50 y un 80 por ciento en el período que se extiende hasta el año 2010 y requerirá aproximadamente 1,6 billones de dólares en capital de inversión. La segunda reunión de ministros de energía del APEC, celebrada en Edmonton, Canadá, en agosto de 1997 convino en que este capital no podía ser proporcionado exclusivamente por los gobiernos del APEC y por las instituciones financieras multilaterales y que la participación del sector empresarial era esencial. Los ministros hicieron hincapié en que esto requería el establecimiento de un marco normativo e institucional predecible y transparente.
6.5. El reto del buen gobierno
Si bien las diversas declaraciones, directivas y códigos mencionados en los párrafos precedentes no se refieren directamente a la privatización y reestructuración de los servicios públicos (con excepción de la recomendación adoptada por el Consejo de Europa), sus disposiciones, en lo que respecta a los derechos de los trabajadores, la protección de las inversiones, la necesidad de transparencia y responsabilidad, así como la importancia otorgada a la consulta y participación de todas las partes interesadas, responden claramente a las preocupaciones e intereses de los interlocutores sociales, así como de los consumidores. La privatización y reestructuración del sector de los servicios públicos reflejan, en último término, la creciente internacionalización y mundialización de la economía mundial, cuyo gobierno trasciende el nivel sectorial y requiere un grado importante de acuerdos voluntarios. De ahí que se haga hincapié, como se refleja en los párrafos precedentes, en la necesidad de negociación y de participación junto con la adopción de determinados principios y textos «fundamentales».
Resumen
En este informe se han identificado diversas formas de privatización y reestructuración de las empresas de servicios públicos de agua, electricidad y gas, así como las repercusiones de las mismas sobre el empleo, las condiciones de trabajo y las relaciones laborales. Un problema que se desprende de las investigaciones de la OIT es la falta de una evaluación clara a escala mundial de los beneficios y costos de los diversos enfoques. Además, las implicaciones presupuestarias de la privatización no parecen haber tenido plenamente en cuenta diversos costos que conllevan, por ejemplo, el proceso de transición y supervisión, las repercusiones negativas para el medio ambiente y la salud, el desempleo, la formación y otras medidas compensatorias, y las pérdidas derivadas de la venta de activos por debajo de su valor de mercado. A partir de las pruebas empíricas disponibles acerca de la efectividad y de la eficacia en función de los costos, aún es demasiado pronto para extraer conclusiones definitivas en cuanto a si son las empresas públicas o las privadas las que resultan más ventajosas. Además, con frecuencia se ha preferido optar por asociaciones entre los sectores público y privado, en lugar de constituir empresas de servicios públicos íntegramente privadas o íntegramente públicas. Lo que parece claro es que tanto los modelos de gestión privada como los de gestión pública pueden resultar eficaces y efectivos.
Existen ejemplos de compañías privatizadas y de compañías públicas tradicionales que compiten actualmente con éxito a escala internacional y se expanden por todo el mundo. Un factor que parece de fundamental importancia para el éxito en la modernización y reestructuración de la empresa pública o privada es la adopción de un enfoque de gestión de los recursos humanos que conceda prioridad al logro de elevados niveles de satisfacción en el trabajo de sus empleados.
Tal y como ha demostrado el informe, el reajuste de las empresas de servicios públicos, ya sea a través de una reestructuración o de una privatización, casi siempre va acompañado de pérdidas de empleo. En algunos casos, las reducciones de la fuerza laboral han sido bastante drásticas y han incrementado en consecuencia la cifra existente de desempleados. Para contrarrestar estas repercusiones, se han realizado esfuerzos considerables encaminados a mitigar los efectos de las reducciones masivas de personal mediante paquetes de medidas financieras, jubilaciones anticipadas, formación y redistribución de la mano de obra. Dichos esfuerzos han sido a menudo objeto de negociaciones y acuerdos con los sindicatos que, en muchos casos, participaron en las consultas cuando la privatización y la reestructuración tenían importantes implicaciones laborales. Una cuestión importante es el traslado de antiguos trabajadores del sector público a las compañías de servicios públicos del sector privado. En algunos casos, los acuerdos preveían que estos trabajadores conservaran ciertas ventajas. En otros casos, se volvía prácticamente a contratar de nuevo a los trabajadores en virtud de contratos de trabajo del sector privado. Con frecuencia, la modernización y la reestructuración de las compañías de servicios públicos han desembocado en una mejora de las tasas salariales, de las condiciones de trabajo, y de la seguridad y la salud a cambio de una mayor flexibilidad laboral. Sin embargo, ciertas modalidades de privatización tales como la subcontratación externa parecen acarrear unas condiciones de empleo más precarias, con un menor nivel salarial y de prestaciones, especialmente si se dan en un contexto global de liberalización. No cabe duda de que unos mecanismos de negociación colectiva y mediación bien concebidos han propiciado resultados óptimos en el proceso de privatización, donde las partes, tanto trabajadores como empleadores, han salido ganando. Sin embargo existen informes de que, en ciertos casos, la sindicación y las relaciones laborales han quedado debilitadas a raíz de los procesos de privatización y de reestructuración.
Es evidente que la mayor parte de los trabajadores ha recibido informaciones sobre los procesos de privatización, y de reestructuración, y se les ha consultado acerca de sus repercusiones laborales y sociales. Una cuestión importante que se ha planteado es la de determinar hasta qué punto los trabajadores y el público en general deberían participar desde el principio en las consultas sobre la manera de gestionar dichos procesos. Con bastante frecuencia, los sindicatos manifestaron una oposición de principio a la privatización, pero más adelante acordaron negociar e incluso aceptar o comprar acciones de las compañías de servicios públicos una vez que la privatización se había hecho inevitable. Es cierto que, a raíz de la privatización de las operaciones de servicio público se observa una preocupación del público respecto de cuestiones tales como los precios, la calidad del servicio y el acceso universal. Si bien puede aceptarse como inevitable el redimensionamiento para aumentar la productividad, es posible que se arriesguen la salud y la seguridad de los trabajadores y que se vea amenazada la prestación de los servicios públicos si se pretende «ajustar» excesivamente la fuerza de trabajo. Llegados a este extremo, las concesiones que implican reducciones de la fuerza laboral a cambio de la prestación de unos servicios públicos eficientes y asequibles podrían resultar inaceptables.
La investigación realizada por la OIT ha señalado, en primer lugar, la importancia de imponer un ritmo de cambio moderado a los procesos de privatización y reestructuración. Con ello, se permite que los actores interesados examinen todas las opciones posibles, que las reducciones de empleo sean más graduales, que se adopten medidas para aliviar posibles consecuencias negativas, y que se creen órganos de supervisión y reglamentarios. En segundo lugar, parece existir una falta considerable de medidas que abran la vía al diálogo social, tanto a escala empresarial como en el plano macroeconómico, de modo que las partes interesadas puedan debatir y negociar la elaboración, aplicación y supervisión de los mecanismos de privatización y reestructuración. En particular, el diálogo entre los interlocutores sociales puede contribuir en gran medida al éxito de los procesos de privatización y de reestructuración, puesto que los trabajadores y los sindicatos también son fuente de conocimientos e ideas a la hora de reducir al mínimo los costos sociales y laborales, de mejorar la calidad de los servicios y de incrementar la competitividad de la empresa. La expansión mundial de las compañías multinacionales que prestan uno o más servicios públicos parece exigir que, en la medida en que los servicios públicos son de interés general, se preste especial atención al desarrollo de mecanismos de diálogo social para responder a esta situación.
Este informe y las investigaciones recientes de la OIT han confirmado el papel fundamental que cabe atribuir a los aspectos laborales y a las preocupaciones sociales en los procesos de privatización y reestructuración de los servicios públicos de agua, electricidad y gas. Cualquiera que sea la forma que revista la privatización o la reestructuración, para que tenga éxito es necesario gestionar de manera positiva el desarrollo de los recursos humanos y asegurar una prestación de servicios a niveles que sean asequibles y lo más universales que sea posible, a fin de garantizar la salud y el bienestar de los usuarios domésticos y de estimular la creación de empleo a través del crecimiento económico.
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