Organización Internacional del Trabajo
Programa de Actividades Sectoriales
La gestión de la privatización y reestructuración de los servicios públicos (agua, gas, electricidad)
Informe para el debate de la Reunión tripartita sobre la gestión
de la privatización y reestructuración de los servicios públicosParte 5
Precios, costos y calidad: elementos fundamentales en el debate social
En la mayoría de los países, para proteger a los consumidores, las autoridades públicas fijan directa o indirectamente el precio del agua y de la electricidad, incluso el del gas. La tendencia mundial hacia la privatización y la liberalización de los servicios públicos supone el establecimiento de entes reguladores independientes de las autoridades públicas (véase la sección 1.9).
En los Estados Unidos, en el sector de la electricidad, existen organismos reguladores independientes que tienen la responsabilidad de garantizar un equilibrio entre los derechos de los consumidores y los de las empresas privadas de electricidad. En cada estado, Comisiones de Servicios Públicos tienen la responsabilidad de la regulación del sistema de la electricidad. La jurisprudencia de esos organismos, que tradicionalmente ha sido favorable a los usuarios residenciales, refleja la tradición liberal del país. Del mismo modo, la Comisión Federal instituida por la ley federal de energía de 1935 regula el sector eléctrico a nivel federal, y en particular los precios, que permanecen bajos en comparación con los que se aplican en muchos otros países, si bien pueden variar considerablemente según los estados. El examen de la política energética realizado en Estados Unidos en 1998, señala una importante diferencia de precios entre las empresas de servicios públicos de propiedad pública y las empresas de propiedad privada. Las primeras venden la energía, en promedio, entre 16 y 20 por ciento más barata que las empresas que son propiedad de inversionistas privados (IOU). Existe una importante controversia respecto de si esta diferencia se explica por el acceso preferencial a la energía hidráulica, a la financiación exenta de impuestos y otras intervenciones oficiales que equivalen a subvenciones, o si esta diferencia revela una real diferencia en la eficiencia.
Un reciente estudio empírico realizado en los Estados Unidos, en el que se recurre a una importante base de datos que abarca aproximadamente el 98 por ciento de todas las ventas de energía de las IOU y el 83 por ciento de todas las ventas de energía realizadas por empresas de propiedad pública, determinó que las empresas de propiedad pública habían practicado precios inferiores en un 2,5 por ciento a los precios practicados por las IOU, manteniendo constantes otros factores tales como los costos y los impuestos. En el estudio se examinaron los efectos sobre los costos y los precios de los servicios públicos de propiedad pública por comparación con los servicios de propiedad privada así como también los efectos de la competencia. Las conclusiones confirmaron que, para costos iguales, los primeros tenían precios inferiores en 2,7 por ciento a los de estos últimos. Esto resultó particularmente pronunciado en el caso de los usuarios residenciales que pagan la electricidad a precios, en promedio, 15,4 por ciento más bajos si les suministra electricidad un servicio de propiedad pública. La competencia ha hecho bajar los precios, en promedio en un 7,8 por ciento, de manera equilibrada entre todas la categorías de consumidores(1).
Los estudios realizados por la OIT sobre la privatización de los servicios públicos generalmente indican que la privatización y la liberalización han resultado más provechosas para los grandes consumidores industriales que para los consumidores residenciales.
Además, las informaciones disponibles sobre los precios de la electricidad no confirman la teoría según la cual la electricidad es más barata cuando la privatización es más extendida.
El cuadro 5.1 presenta comparaciones sobre precios internacionales publicadas por la Asociación de la Electricidad del Reino Unido, que sugieren que la variación de los precios no está relacionada con el tipo de propiedad de los sistemas.
Cuadro 5.1. Precios de la electricidad al 1.º de enero de 1996
(peniques del RU por kWh)
País
Sistema esencialmente
privado (P) o público (E/M)Empresa
Usuarios residenciales
Usuarios industriales
Alemania P
North
15,85
8,70
P
West
11,45
7,33
P
South West
13,75
7,69
Austria E/M
EVN
12,44
7,23
Bélgica P
National
15,01
6,46
Dinamarca E/M
SEAS
13,76
4,48
Escocia P
9,02
5,29
España E/M
National
12,65
6,08
Finlandia E/M
Helsinki
7,83
4,29
Francia E/M
EDF
13,38
5,21
Grecia E/M
PPC
7,90
4,86
Inglaterra/Gales P
North
9,23
4,99
P
Central
9,75
5,87
P
South
8,42
4,91
Irlanda E/M
Urban
8,57
5,06
E/M
Rural
9,06
-
Irlanda del Norte E/M
10,85
6,15
Italia E/M
ENEL
11,99
6,89
Luxemburgo P
CEGEDEL
11,56
5,43
Noruega E/M
Oslo Energi
5,84
2,90
Países Bajos E/M
Average
10,69
5,26
Portugal E/M
EdP
12,01
6,40
Suecia E/M
Vattenfall
9,49
3,12
Fuente: Electricity Association: International Electricity Prices, Issue 23 (1996). Las tarifas residenciales corresponden a 3.300 kWh/año. La electricidad es relativamente barata para los usuarios residenciales en Grecia e Irlanda, donde no se han ni privatizado ni liberalizado los servicios públicos; y resulta relativamente cara en Alemania y Bélgica, donde el sector privado tiene una importante participación. Los precios para los usuarios residenciales en el Reino Unido, donde la privatización es más importante, tienen un nivel medio.
Francia y el Reino Unido, con sistemas muy diferentes, aplican prácticamente el mismo nivel de precios para los usuarios industriales.
Como se observa en el cuadro, los usuarios industriales disfrutan de precios más bajos que los usuarios residenciales en todos los países de Europa occidental. Esto refleja el principio de mercado según el cual los grandes usuarios pueden ser abastecidos a menor costo, y por consiguiente, se les aplica tarifas más bajas.
Cuando se liberaliza el mercado, ese principio es reforzado, lo que suele favorecer a los usuarios industriales en comparación con los usuarios residenciales. El ejemplo de Escandinavia confirma este parecer (véase recuadro 5.1).
Recuadro 5.1
Los precios de la electricidad en EscandinaviaTras la introducción parcial de la competencia en 1996 en Finlandia, los precios aumentaron para muchas personas, y la liberalización misma fue mencionada como una de las causas de dicho aumento.
Del mismo modo la experiencia sueca indica que no se han otorgado reducciones a los usuarios residenciales, y que esto no será posible ya que el costo de la medición es demasiado alto:
Las estimaciones previas, según las cuales el mercado haría bajar de 5 a 10 por ciento los precios de la electricidad para los consumidores, han resultado prematuras. Los precios al contado estuvieron la mayor parte del año muy por encima de los niveles más alto del año, sin contar con una prolongada sequía que hizo aumentar los precios de la energía hidraúlica. Entre tanto, los precios finales para los consumidores subieron en un 3 por ciento pues el gobierno de Suecia aumentó los impuestos.
Las autoridades suecas en materia de competencia están examinando la política de precios a raíz de las quejas de los consumidores. En efecto, la desregulación no les ha aportado ningún beneficio concreto. Se suponía que los propietarios podrían elegir el proveedor de servicios públicos, pero esto no ha sido posible dado el costo prohibitivo de la instalación de contadores (entre 500 y 1000 coronas).
Los incentivos para comprar energía en la región han disminuido considerablemente.
El comercio de la energía es una larga tradición entre los países escandinavos. Por ejemplo, en respuesta a los cortes de energía del sistema de Noruega, enteramente basado en la energía hidraúlica, el abastecimiento en electricidad se ha hecho desde los países vecinos.
Desde de principios de 1996, existe un mercado abierto para la comercialización de la electridad entre Noruega y Suecia. Sin embargo, el funcionamiento de este mercado no ha sido perfecto, y los informes oficiales de ambos países señalan que ha sido fácil manipularlo. Según las autoridades suecas en materia de competencia, se ha comprobado en varios casos que, en 1996, los principales productores de energía de Suecia y Noruega han "manipulado" los precios al contado de la comercialización de la electricidad entre suecia y Noruega en beneficio propio, por ejemplo, mediante la reducción de la oferta de energía eléctrica lo que aumenta los precios al contado. La consecuencia es que las empresas que comercian electricidad que tienen poca o ninguna electricidad propia y la compran en los mercados de la electricidad o en mercado paralelos mediante contratos de futuros han aumentado los costos de compra de electicidad.
Fuente: L. de Luca (publicado bajo la dirección de)
op. cit., págs. 146-147.Durante la década 1985-1994, la diferencia del precio de la electricidad para los usuarios residenciales y los usuarios industriales aumentó en los siguientes países de Europa: Alemania, Bélgica, España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal, y el Reino Unido. En Dinamarca, ocurrió lo contrario. En promedio, la diferencia aumentó en esos países entre el 5 y el 15 por ciento durante esa década, excepto en Italia, donde la diferencia pasó del 61 por ciento en 1985 al 116 por ciento en 1994. También aumentó significativamente la diferencia en Francia (de 46 por ciento en 1985 a 53 por ciento en 1994), Grecia (0 por ciento y 12 por ciento), Portugal (21 por ciento y 32 por ciento), los Países Bajos (8 por ciento y 18 por ciento) y España (14 por ciento y 27 por ciento). Ese aumento se explica por la evolución de la producción general y los costos de transporte y distribución para cada categoría de usuario. Asimismo, la tendencia refleja también el deseo de los operadores de electricidad de mantener los precios bajos para los usuarios industriales, a fin de competir con otras fuentes de energía y permitir que las propias empresas usuarias sigan siendo competitivas, así como favorecer la liberalización progresiva del mercado europeo de la electricidad (2).
Además, los impuestos sobre la energía y los precios al consumidor reflejan opciones políticas o sociales. Así es como en Alemania, la decisión tomada en octubre de 1998, por la nueva coalición gubernamental «roja y verde» (véase la sección 1.7), con el propósito de aumentar los impuestos sobre la gasolina, el gasoil, la electricidad y el gas (salvo para la industria de alto consumo de energía), fue muy criticada por las organizaciones de empleadores por ser contraria a la libre competencia. El Sindicato de Minería y Energía IG Bergbau de Alemania también criticó la reforma del impuesto ecológico propuesta pues considera que la creación de nuevos impuestos haría peligrar puestos de trabajo y reduciría el poder de compra.
Según el Sindicato de los Trabajadores de las Industrias de la Madera, la Silvicultura y el Agua de la República Checa, la privatización ha tenido repercusiones sobre las tasas del alcantarillado y del agua y por consiguiente sobre los gastos para los ciudadanos y los hogares. Si bien los precios han aumentado considerablemente, los futuros aumentos serán regulados sobre la base de la tasa de inflación. En la República Checa, en el caso del agua, los precios practicados por las empresas privadas son similares a los de las empresas públicas (véase cuadro 5.2) y los precios del agua y el alcantarillado para los usuarios residenciales son más altos que para los usuarios industriales.
Cuadro 5.2. República Checa: precios del agua, enero de 1997
(corona por metro cúbico) (M = municipal, P = privado)
Ciudad o región
Empresa
Agua
residencialAlcantarillado
residencialAgua
industrialAlcantarillado
industrialPraga Prazske vodarny, Praska kanalizace
M 12,18
14,18
9,49
10,30
Karlovy Vary VaK Karlovy Vary (Suez-Lyonnaise des Eaux) P 12,20
19,46
8,34
13,44
Pizen Vodarna Plzen (Générale des Eaux) P 9,45
11,55
8,40
13,65
Bohemia del Sur Severoceske VaK (Welsh Water) P 12,08
15,45
8,61
10,32
Ostrava Ostravske VaK (Suez-Lyonnaise des Eaux) P 11,99
16,03
11,23
13,88
Brno (Suez-Lyonnaise des Eaux) P 7,04-16,49
9,03-21,63
7,04-12,50
8,19-17,43
Moravia del Sur (Anglian Water) P 7,0-22,0
10,08-18,10
4,72-8,14
10,27-14,05
Promedio 11,59
14,53
10,56
14,15
Fuente: L. de Luca, op. cit., pág. 146. La reducción de la subvención de los precios ha caracterizado la transición en algunos países, en parte como preparación para la privatización. Por ejemplo, en Lituania, entre 1991 y 1995, la factura de electricidad promedio para los usuarios residenciales aumentó en un 400 por ciento según fuentes sindicales. En el caso de Polonia, en 1992, los principales empresarios del sector de la electricidad, estimaron que si se suprimían las subvenciones, las tarifas residenciales medias aumentarían en un 600 por ciento en cinco años y que algunas personas especialmente en las zonas suburbanas, tendrían subas aún más importantes al suprimirse las subvenciones. Esta tendencia también se ha observado en otros países. Por ejemplo, en los Estados Unidos, según el Sindicato de Trabajadores de Servicios Públicos de los Estados Unidos, uno de los efectos de la reestructuración de los servicios públicos ha sido el traslado de costos entre diferentes categorías de usuarios. Los usuarios industriales y los grandes usuarios comerciales han sido los que han sacado más provecho de este proceso, mientras que los usuarios residenciales no han obtenido prácticamente ningún beneficio, y en muchos casos tienen la perspectiva de una suba de precios y de una disminución de los servicios y su fiabilidad.
Si no se establece un régimen regulatorio para los precios antes de la introducción de los cambios principales, generalmente, los efectos de la regulación y la reestructuración desfavorecen a los usuarios residenciales. En Nueva Zelandia, los precios de la electricidad han aumentado para los usuarios residenciales, sin la correspondiente disminución del gasto para los usuarios comerciales. Tampoco variaron mucho las tarifas entre las diferentes empresas de electricidad. Para los usuarios residenciales medianos, el proveedor más caro cobra 70 por ciento más que el proveedor más barato. Esa diferencia es superior al 60 por ciento para los hogares de menor consumo. Si bien los efectos de la desregulación han variado, generalmente sus consecuencias han sido desfavorables para los usuarios residenciales.
Además, la desregulación de la industria del gas en Nueva Zelandia provoca una serie de cambios en los acuerdos entre los proveedores y los distribuidores que han conducido a algunos aumentos de los precios para los consumidores. En los comienzos de la desregulación en 1993, el principal proveedor mayorista, NGC, aumentó sus precios en cerca de 6 por ciento para las principales empresas de distribución. Enerco, la mayor empresa distribuidora de North Island, respondió aumentando sus precios en un 13 a 14 por ciento para los usuarios residenciales y en 3 a 4 por ciento para los demás usuarios. En los contratos de abastecimiento siguientes no se observa ese aumento del 6 por ciento, pero, en un período de cinco años, ha habido otros aumentos, tales como tasas más altas para los distribuidores que operan a una cierta distancia de NGC.
La privatización de la gestión (la comercialización y la transformación de las empresas en entidades jurídicas sujetas a la ley de sociedades) va acompañada de reducciones de las subvenciones entre tipos o categorías de usuarios y tiende hacia el cobro de la totalidad del precio. En la India, en el estado de Orissa, la eliminación de las subvenciones para la electricidad y la tendencia hacia el cobro del costo total provocará importantes aumentos de las tarifas para los usuarios residenciales y los usuarios del sector agrícola. Ya antes del comienzo de la privatización, las tarifas aumentaron en un 17 por ciento en dos aumentos anuales en 1995 y 1996. Además, se prevén más aumentos en los planes de reestructuración y privatización. En Australia, se estima que sin subvenciones para la electricidad, los usuarios de las zonas rurales pagarán más por ese servicio o, si se mantienen los controles de los precios, el aumento de los costos se convertirá en una reducción del mantenimiento y de los servicios para las líneas de las zonas rurales.
A principios de 1997, el Sindicato de la Central Hidroeléctrica WAPDA (CBA) de Pakistán organizó una conferencia nacional sobre política energética y desarrollo económico a la que participaron numerosos políticos, académicos y sindicatos (la autoridad del agua y el desarrollo de la energía (WAPDA) es la principal empresa de generación y distribución de energía del país). En la conferencia, que recibió amplia cobertura periodística, se presentaron varias recomendaciones y observaciones. Los participantes subrayaron que los precios de la electricidad en Pakistán eran mucho más altos que los de los países vecinos y criticaron que se exija al Gobierno y la WAPDA que paguen a las empresas de electricidad por el 60 por ciento de su capacidad aun cuando no se necesite la electricidad. La conferencia consideró que las reducciones de los costos debidas a la maquinaria térmica no habían sido trasladadas a los consumidores. El resultado de la privatización no había sido la liberalización de los precios, sino que había permitido que las multinacionales cosecharan ganancias mediante la fijación de un precio mínimo, con la opción de aumentar los precios adaptándolos a las fluctuaciones de los precios del combustible. Las restricciones para la creación de nuevas plantas de energía reforzaron considerablemente la posición en el mercado de las compañías que ya poseían plantas de energía. Además, la conferencia declaró que la WAPDA había abandonado importantes proyectos hidroeléctricos porque los pagos a las multinacionales en moneda extranjera representaban una sangría para el país. La conferencia instituyó un Comité Consultivo a fin de movilizar la opinión pública y presionar al Gobierno para que revise su política energética. Recientemente, la WAPDA perdió sumas importantes al hacer pagos considerables a productores de energía privados. El Gobierno de Pakistán pidió a nueve de las 19 empresas privadas de electricidad del país una reducción de sus tarifas como parte de una campaña oficial para reducir el déficit cada vez más importante del sector público, causado, a juicio del Gobierno, por los pagos exorbitantes a los productores privados de energía(3).
Después de un aumento sustancial del precio del agua, en los últimos años, también en Francia se critica cada vez más frecuentemente el monto de las facturas de agua. Usuarios desconformes han organizado reuniones en varias regiones a fin de coordinar sus reclamaciones para obtener una gestión más transparente y estricta de los servicios de distribución del agua. Habida cuenta de la tendencia preocupante de los precios del agua (aumentaron en un 40 por ciento entre 1992 y 1996), Francia ha creado un observatorio del agua que agrupa a todas las partes interesadas y que realizará un análisis de los componentes y las tendencias de las tarifas. En Francia, la participación del sector privado en la distribución del agua potable pasó de 31 por ciento en 1954 a 60 por ciento en 1980, a 75 por ciento en 1991 y a 80 por ciento en 1998. Esta evolución parece actualmente inevitable por razones técnicas y financieras, si bien se ha pedido la nacionalización de este sector o al menos el fortalecimiento del papel de las autoridades públicas. El Commissariat General au Plan (Consejo General de Planificación), La Cour des Comptes (la Oficina de Cuentas de la nación) y otros organismos públicos han publicado informes que instan a las autoridades públicas a llevar a cabo un examen general de dichas cuestiones. Como primera medida, a partir de 1999, en Francia todos los usuarios deberán recibir informes sobre la calidad del agua junto con las facturas de electricidad.
En la región de Africa al sur del Sahara, sólo 5 por ciento de la población está conectada a la red de electricidad. En la mayoría de los países de la región, el sector de la electricidad sigue estando bajo el control del Estado en el marco de monopolios públicos integrados que tienen la responsabilidad de la distribución y el transporte de la energía que producen. El Gobierno fija las tarifas, las que no están basadas en ningún factor comercial puesto que la electricidad es considerada como un servicio esencial. Esto hace que sea difícil realizar cualquier tipo de privatización, en particular porque es difícil cobrar las sumas debidas por los servicios proporcionados. Se han llevado a cabo algunos experimentos con contadores de pago anticipado y «cajas de fusibles inteligentes», por ejemplo en la República Unida de Tanzanía, pero la crisis económica ha empobrecido los hogares urbanos y el Estado, el mayor consumidor, es también un mal pagador. Estas limitaciones afectan al presupuesto de las empresas de electricidad, que tienen a menudo un déficit importante.
En Côte d'Ivoire, la privatización del agua se ha realizado progresivamente desde 1960. En 1998, la empresa de distribución de agua SODECI abasteció a 380.000 clientes (en un país de 14 millones de habitantes) con 1.300 empleados. Como consecuencia de la privatización, ha aumentado el precio del agua (323 francos CFA por metro cúbico en 1998) pero la calidad del servicio suministrado también ha mejorado mucho. El Estado fija los precios de venta del agua. Actualmente, se ha introducido un sistema de igualación de tarifa mediante el cual las regiones privilegiadas (como la de la capital económica Abidjan) contribuyen al desarrollo de las demás regiones. Además, existe una tarifa social (aproximadamente la mitad del precio medio) para las poblaciones desfavorecidas. La tasa de cobro de las facturas de agua alcanza el 95 por ciento, lo que es muy superior a la que se observa generalmente en el resto del Continente. Esto se debe a la descentralización de la gestión comercial de la empresa y al establecimiento de un plazo fijo para el pago; el Gobierno también ha autorizado a la empresa privatizada a cortar el suministro de agua en caso de falta de pago así como a imponer multas por pagos atrasados. Sin embargo, como en muchos países, la tasa de cobro es mucho más baja en el caso del Estado y de los demás organismos públicos.
* * *
En conclusión, la privatización, como las demás formas de reestructuración, no parece haber dado lugar a ningún conflicto social importante. Las empresas interesadas generalmente no formaban parte de la administración pública antes de su privatización, sino que eran empresas o establecimientos públicos de carácter comercial con amplia autonomía financiera. Ya enfrentaban el reto de obtener ganancias antes de su «desnacionalización» o «desmunicipalización». Este estatuto no les impidió despedir trabajadores ni introducir la individualización del salario. Por ello, en particular en el sector del gas y la electricidad, la privatización resulta con frecuencia ser más una ruptura de carácter psicológico que un cambio concreto, y siempre forma parte de un proceso para encontrar medios de financiar costos de infraestructura, lograr eficiencia económica y un nuevo reparto de la competencia entre el poder público y los sectores económicos privados.
En lo que respecta al agua, la introducción de varias modalidades de métodos de gestión privada refleja el deseo de las autoridades públicas de lograr la viabilidad a largo plazo de este servicio público esencial. Puesto que estos tres sectores emplean a una parte relativamente pequeña de la fuerza de trabajo empleada (véase capítulo 2) las principales cuestiones sociales en juego no son tanto saber quién posee las empresas sino la cuestión de la financiación de las instalaciones, las medidas de políticas destinadas a los hogares desfavorecidos y la protección de la salud y el medio ambiente. Por consiguiente, el precio de esos servicios públicos no debería aumentar sin una justificación objetiva que pueda ser aceptada por los consumidores, los cuales siguen atentos a la relación que existe entre el aumento de la tarifa y la mejora de la calidad del servicio.
En toda reforma, es preferible un enfoque equilibrado del punto de vista social que tome en cuenta las necesidades de las personas y las circunstancias locales, a toda imitación servil de modelos. Los intereses de los trabajadores del sector deben ser garantizados, así como el acceso al agua y a la energía a precios razonables para todos los ciudadanos, en particular para los pobres y los desfavorecidos. El agua y la energía son bienes sociales y son necesidades esenciales. Por lo tanto, es necesario un fuerte control social para lograr que esos bienes sean distribuidos para el bienestar de la sociedad toda.
1. Kwoka, John: «Power Structure: Ownership, Integration, and Competition in the US Electricity Industry», Boston, Mass., 1996.
2. J.-L. Gaugiran y L. Farlen: «Les prix de l'électricité en Europe de 1985 a 1994», Revue de la Concurrence et de la Consommation (Ministerio de Economía y Finanzas, París), núm. 86, julio-agosto 1995, págs. 15 a 21.
3. «Pakistan forces power groups to cut tariffs», Financial Times (Londres), 11 de mayo de 1998.
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