Futuro de los mercados de electricidad
Steve Thomas

La Experiencia de Gran Bretaña

La privatización de la industria británica de suministro eléctrico fue un proceso inevitablemente caótico y confuso. Era la primera vez que un país intentaba reformar su industria de suministro eléctrico para seguir funcionando competitivamente.

La mayoría de la gente, incluidos varios especialistas, apenas si tenían idea de lo que estaba sucediendo. Ahora los conceptos son mucho más conocidos y, en perspectiva, lo que se intentó está bastante claro: privatizar, reestructurar, desintegrar, introducir la competencia y establecer una nueva regulación.

El principal motivo para las reformas, como para el resto del programa de privatización, era transferir a los accionistas privados la propiedad del gobierno. Una característica general del programa de privatización británico fue que una gran proporción de las acciones se vendió al público en general. Esto quería decir que, para que la medida fuera popular, las acciones deberían tener un precio menor al real y con un riesgo mínimo de fracaso de las nuevas compañías. En Noruega, la privatización no formaba parte del programa. Allí, la racionalización dio el ímpetu inicial, pero, bajo la influencia de Gran Bretaña, la introducción de la competencia se convirtió en la fuerza motriz.

Por varias razones, especialmente por los efectos de distorsión que hubiera provocado en la bolsa de valores el canalizar tanto dinero en una nueva actividad, no se podían vender las compañías de inmediato. Las doce empresas distribuidores y minoristas, anteriormente conocidas como consejos de área (Area Boards), cambiaron su nombre al de compañías regionales de electricidad (REC) y se privatizaron durante el primer año. National Power y PowerGen, las compañías generadores que se separaron del Consejo Central para la Generación de Electricidad (CEGB) fueron vendidas en dos partes, en 1991 y 1994. El sector nuclear, que también pertenecía al CEGB, no fue privatizado inicialmente, sino que sus plantas fueron ubicadas en una nueva compañía del gobierno, Nuclear Electric. Sin embargo, en 1996, Nuclear Electric se combinó con su homóloga escocesa, Scottish Nuclear, y a su vez se fraccionó en una compañía más grande que por entonces fue privatizada (British Energy) y el resto en una compañía estatal que no puede ser privatizada (Magnox Electric). La Empresa Nacional en Red (National Grid Company, NGC), que había sido parte de la CEGB, fue inicialmente una propiedad conjunta de las REC, pero fueron obligadas a vender sus acciones en 1995.

La Competencia en la Generación de Energía.

Puede ser que el problema de hacer que la generación de electricidad sea competitiva no se resuelva simplemente incrementando la presión de los generadores, ni fragmentando aún más al sector. Si el mercado de la generación de energía es realmente competitivo, no importará la forma que tomen estos mercados; los dueños de las plantas generadores no podrán predecir con mucha anticipación la cantidad de energía que podrán vender ni por cuánto podrán venderla. Si la competencia minorista es efectiva, los minoristas no querrán firmar tratos de compra a largo plazo porque no podrán predecir sus segmentos en el mercado y no querrán encerrarse en tratos a largo plazo potencialmente caros. En esa situación, ¿Cómo será posible financiar la construcción de nuevas estaciones generadores de energía?

Financiar el proyecto será probablemente imposible para las pequeñas generadoras y sólo las compañías grandes con amplios sectores de mercado y de preferencia con consumidores cautivos podrán justificar la construcción de una nueva planta. La pregunta clave es: ¿Existe un número "mágico" de generadores lo bastante pequeño como para permitirles tener una "cartera" suficientemente grande de plantas como para evitar el riesgo de una nueva capacidad de producción, pero lo suficientemente grande para representar un mercado real?

Nueva Regulación.

La regulación británica ha despertado un gran interés; éste se ha basado en la percepción de que el método británico permitió un proceso mucho más simple, pero efectivo e independiente, que los métodos tradicionales. Esto es erróneo por tres motivos. Primero, el principal cambio consistía en tratar de hacer que la generación de electricidad y su venta fueran mercados competitivos; Si se alcanzaba el éxito, significaría que no habría necesidad de una regulación de rutina sobre estas partes del negocio. Regular al resto de los monopolios seguramente sería mucho más simple cualquiera que fuera el método que se usara. En la práctica, el regulador ha pasado gran parte de su tiempo regulando mercados aparentemente competitivos. No se sabe muy bien si esta carga de trabajo disminuirá cuando madure el mercado.

Segundo, la experiencia británica sugiere que la fórmula "incentivo" (RPI - X) se convierte rápidamente en una regulación basada en la tasa de ganancia pero con un formato diferente. El proceso británico de regulación del monopolio se basa ahora explícitamente en la tasación de bienes, valuación de las necesidades de inversión y en la determinación de una tasa apropiada de ganancia para los bienes existentes y la nueva inversión -los mismos pasos de la regulación con base en una tasa de ganancia.

Tercero, el regulador nunca ha sido independiente del gobierno. Aparte del hecho obvio de que el ministro de gobierno pertinente puede designarlo y despedirlo, la legislación establece que comparta todos sus poderes más importantes con ese ministro. Recientemente, en la industria del agua, el ministro comenzó a explotar estos poderes conjuntos para forzar la baja de los precios. Sí surgieran conflictos entre el regulador y el ministro, no se tienen muchas dudas sobre quién vencería.

Cambios de propiedad

Entre los sucesos inesperados que tuvieron que tomarse en cuenta, la ola de actividades de fusión y apropiación que ocurrió desde 1995 en adelante fue probablemente la más importante. Una de las preocupaciones del público, que el gobierno tenía que tomar en cuenta en su programa de privatización, era que bienes nacionales estratégicos caerían en manos extranjeras y serían explotados para perjuicio de Gran Bretaña. Por ende, importantes compañías fueron privatizadas pero se dejaba al gobierno una "acción de oro" (Golden Share). Esto permite al gobierno detener efectivamente las apropiaciones, aunque no las prohibe del todo. En el sector eléctrico las acciones de oro de las compañías generadores y de la NGC todavía existen, y en 1996 se usaron para rechazar una oferta de la US Southern Co. para apropiarse de la National Power.

Conclusiones y Lecciones de Gran Bretaña

Los consumidores han recibido beneficios

Después del periodo en que los precios se mantenían altos por medio de la débil regulación de los monopolios y un mercado de generación eléctrica altamente concentrado, comienzan a sentirse algunos beneficios reales de la privatización, principalmente provenientes de la presión sobre los precios de los monopolios. Sin embargo, los principales efectos en los precios tienen poco que ver con la introducción de la competencia: se deben a los bajos precios del gas y el carbón (40% menor en términos reales para el gas, más para el carbón) y el uso de CCGT -esto no impide que los promotores del modelo británico digan que estas reducciones de precios son beneficios de la competencia. La seguridad del sistema no parece haber sido afectada adversamente y los servicios públicos son ahora mucho más "sensibles al cliente"..

La política Energética tradicional del gobierno es ahora difícil ¿o imposible?

Las industrias británicas de energía nucleoeléctrica y las termoeléctricas con base en la combustión del carbón ya muestran una decadencia irreversible, la industria nucleoeléctrica no podría sobrevivir a pesar de los mejores esfuerzos del gobierno y de los subsidios de grandes consumidores. La planeación de sistemas es incompatible con los mercados libres, aunque hasta ahora la presión para construir una nueva planta termoeléctrica de combustión de gas ha impedido que se produzca una merma en la capacidad. El gobierno laborista está tratando de controlar el ritmo de introducción de energía generada por combustión de gas para salvar lo que queda de la industria que se basa en la combustión del carbón, pero parece ser mucho más difícil de lo que esperaban. Ya no hay investigación y desarrollo para servicios públicos como la electricidad.

El Modelo Británico es un mito

Se ha hablado mucho del modelo británico y los consultores han estado activos en todo el mundo vendiéndoselo a las naciones en desarrollo. Este es un negocio mezquino. En general se trata de la reestructuración y venta de las compañías nacionales a los licitadores internacionales, pero la introducción de la competencia, que era un elemento integral del sistema británico, en general no forma parte de las reformas.

No está claro lo que significa el modelo británico, pero sí implica una estructura desintegrada con libre competencia en generación de electricidad y venta de servicios al por menor; esto nunca ha existido en Gran Bretaña y probablemente nunca llegue a existir. En realidad, en este país hay tres modelos separados; el que aquí hemos descrito cubre a Inglaterra y a Gales, pero también hay sistemas separados con diferentes estructuras en Escocia e Irlanda del Norte. Está claro que ya hay algunas fuerzas competitivas en las áreas de generación de electricidad y suministros al por menor, pero no se les puede llamar mercados y hay fuertes razones para dudar que puedan existir mercados apropiados.

Las plantas termoeléctricas de ciclo combinado con combustión de gas son la única opción para la generación de electricidad

Los riesgos que ahora son inherentes al mercado de la generación se han reflejado en la tasa de ganancia real sobre el capital, por lo que ahora las compañías generadores buscan nuevos proyectos con un valor real de hasta un 15%. Sólo aquellas opciones de capital de bajo costo, con equipo cuyo costo y funcionamiento pueda ser garantizado, pueden ser consideradas. Esto se traduce en la combustión del gas CCGT o quizás CHP en pequeña escala, si están disponibles los adecuados socios industriales. La combustión del carbón en gran escala, la industria nucleoeléctrica y la hidroeléctrica son imposibles.

Experiencia en el Resto de Europa

A pesar de la cercanía de los experimentos revolucionarios de Gran Bretaña y los países nórdicos, a pesar de que gran parte del resto del mundo está comenzando a adoptar una estructura liberalizada y a pesar de los esfuerzos de la Comisión Europea, estos cambios han afectado muy poco al resto de Europa en importantes aspectos. La mayoría de las compañías de servicios públicos de Europa todavía disfrutan del poder monopólico para planear su sistema y pasar la cuenta de todos los costos a los consumidores, y parece que han adoptado la táctica de un pacto de no agresión, según el cual no amenazarán a los mercados vecinos a cambio de actuar con libertad en sus propios mercados.

En Francia, Italia, Grecia e Irlanda, los monopolios estatales todavía llevan el control. En el caso de Francia, esto se debe al dominio de la energía nucleoeléctrica y al uso del EDF como forma de promover las exportaciones francesas; en Italia, la debilidad del gobierno central y el caos del sector hace que sea difícil abogar por la reforma. En Grecia e Irlanda, los servicios públicos nacionalizados están entre las compañías más grandes y son los mayores empleadores de cada país. Desintegrarlos y debilitarlos sería una medida muy grave.

En Alemania y Bélgica, los monopolios regionales o nacionales están protegidos por el inmenso poder político y las influencias de las compañías. En España, Portugal y Austria, aparentemente han ocurrido grandes cambios estructurales, pero el control del sistema todavía está en las mismas manos. En Dinamarca, el programa ambiental del gobierno es la fuerza dominante y no puede congeniar fácilmente con un mercado libre de la electricidad. Sólo los Países Bajos están trabajando por una política de reforma integral, irónicamente, a causa de lo inadecuado de las anteriores reformas que se realizaron en 1987.

Hay cuatro áreas sobre las que vale la pena comentar. ¿Será efectiva la directiva de Estados Unidos sobre electricidad? ¿Por qué fracasó la liberalización alemana y cuáles son los puntos que subrayan los nuevos proyectos? ¿Volverán a surgir los "campeones nacionales" de la industria de suministros eléctricos?.

Compañías Nacionales (National Champions)

Existen indicios de que los gobiernos europeos están examinando los resultados de las reformas en países como Gran Bretaña, los Países Bajos y en los países en desarrollo que adoptan el modelo británico, y se están poniendo muy nerviosos ante el panorama. Por una parte, temen a la apropiación y pérdida de control sobre sus industrias de suministro de energía y por la otra ven la destrucción de la industria de suministros eléctricos nacionales como una pérdida de oportunidades para que las compañías locales compitan en los mercados mundiales. En varios países hay indicios de que los "campeones nacionales" serán de alguna manera protegidos, o que incluso se les permitirá surgir. Por ejemplo, EDP (Portugal), ENDESA (España), Verbund (Austria) se están haciendo fuertes y es muy probable que existan otras potenciales compañías nacionales en otros países. En la región nórdica, ¿los gobiernos respaldarán a compañías tales como Tattenfall, Statkraft e IVO cuando se lancen a los mercados internacionales y evitarán que pierdan su mercado nacional ante la competencia extranjera? Al permitir que surjan compañías nacionales, los gobiernos tendrán que cuidarse de que éstas no abusen de su posición en el mercado nacional para respaldar sus negocios en el extranjero.

Defender los monopolios locales será cada vez más difícil y las grandes compañías de servicios públicos en el futuro desempeñarán cada vez más el papel de fuertes actoras en un mercado nacional aparentemente liberalizado y serán grandes competidoras en los mercados internacionales. Esto satisfacerá a muchos gobiernos ya que mantendrá a un actor fuerte en el mercado local mediante el cual puedan canalizarse las medidas del gobierno cuando sea necesario, y también existirá una compañía fuerte que pueda beneficiar a la economía nacional compitiendo en los mercados internacionales.

La Dimensión Corporativa

A lo largo de la historia, la industria de suministros eléctricos ha sido casi única en cuanto ha estado en manos de compañías nacionales, cuyo único negocio de alguna importancia era el de la electricidad, el que operaba solamente dentro de los límites nacionales. Esto hacía que el control, la regulación y la planeación de la industria fueran simples ya que los gobiernos tenían la opción de dirigir las compañías cuando éstas eran estatales, o, a través de un "convenio regulatorio" (las compañías obtenían una operación lucrativa a cambio de garantizar la seguridad del sistema), se aseguraban que sus objetivos se cumplieran.

Está claro que esta situación no se repetirá en el futuro. Las compañías ya están cambiando su perspectiva internacional y por consiguiente son más difíciles de reglamentar. Sin embargo, aún no se sabe a ciencia cierta si los intereses de la industria de suministro de electricidad se convertirán en una parte típica de una multinacional diversificada (todavía no hay indicios de que esto sucederá). En la industria petrolera, las multinacionales dominan el negocio y han demostrado que son extremadamente exitosas en entregar altas ganancias a sus accionistas. Pero los intentos de diversificación casi siempre han demostrado ser un fracaso. Sin embargo, la lógica de combinar el negocio de la electricidad con el del gas, por lo menos a futuro, parece apremiante.

Durante los setenta y ochenta, la moda corporativa eran las compañías diversificadas con énfasis en la administración más que en las interconexiones entre los componentes. Se creía que la fuerza de las grandes corporaciones estaba en la administración y cualquier compañía que no respondiera a su potencial era un posible blanco de apropiación que podía ser reorganizado y vendido, sin importar el sector al que perteneciera. El nuevo énfasis está en las "sinergias", es decir, en encontrar negocios que puedan alimentarse, técnica o comercialmente, de competencias medulares. Para entender cómo se comportará la nueva casta de compañías de electricidad, es necesario examinar las partes componentes de la industria de suministro eléctrico y ver cómo se adaptan entre sí y a otros sectores de la economía.

La distribución de electricidad puede adaptarse bien a la distribución de gas y de agua. En Gran Bretaña, las compañías de agua se apropiaron de dos de las REC. Se sospecha que estas adquisiciones se hicieron más para encontrar la manera de invertir sumas embarazosamente grandes en un negocio seguro, que pensando en una estrategia a largo plazo. Sin embargo, las compañías pueden todavía desarrollarse como proveedores de infraestructura.

La generación de electricidad en un mercado liberalizado es un negocio de gran capital y alto riesgo cuya analogía más cercana se vea probablemente en los procesos continuos que producen bienes homogéneos, tales como químicos o acero. Aisladamente, el negocio al por menor es especial y requiere un capital insignificante (todo lo que se necesita es un teléfono o una computadora personal). Sin embargo, los riesgos para un nuevo participante son enormes, pues debe confiar en sus habilidades para comerciar bienes y en la mercadotecnia para los consumidores finales.

Puede ser que la integración de la generación y venta al por menor de electricidad sea indeseable desde el punto de vista de la competencia, pero un sistema desintegrado, con la suficiente cantidad de actores como para asegurar un mercado competitivo, también podría resultar demasiado riesgosa comercialmente como para ser sustentable. El gas será el combustible abrumadoramente dominante para la generación de electricidad y la venta minorista de gas tiene obvias sinergias con la venta al por menor de la electricidad.

Surgirán grandes corporaciones internacionales de electricidad y tratarán de dominar la industria en escala mundial. Esto sería perjudicial.

 

A continuación se presenta cuadros comparativos del cambio estructural de la industria eléctrica en gran Bretaña

Cuadro1. Estructura antes de la privatización
	Objetivos	Antes de 1990
Generación Eléctrica	Varios Competidores	CEGB
Venta minorista	Varios Competidores	12 Monopolios regionales (Area Boards) aceptan precios pasivamente
Distribución	Monopolios Regionales independientes	12 monopolios regionales

 

Cuadro 2. Estructura después de la privatización
	Objetivos	Para 1990
Generación Eléctrica	Varios Competidores	Dos compañías dominantes (Compañía nucleo eléctrica que acepta precios)
Venta minorista	Varios Competidores	12 REC (exigencia de contabilidad separada para el menudeo)
Distribución	Monopolios Regionales independientes	12 monopolios regionales
Transmisión	Monopolio nacional independiente	Monopolio nacional (perteneciente a las REC. Pero no bajo su control

 

Cuadro 3. Estructura actual
	Objetivos	1999
Generación Eléctrica	Varios Competidores	Cinco generadoras principales (Aun hay temores de dominio del mercado de la planta que "establece precios")
Venta minorista	Varios Competidores	12 REC dominan todavía(las generadoras compran el negocio minorista)
Distribución	Monopolios Regionales independientes	12 REC (Intentos de regular para obligar a la completa separación de la venta minorista y la distribución)
Transmisión	Monopolio nacional independiente	Monopolio nacional independiente

 

Cuadro 4. Estructura esperada
	Objetivos	2001
Generación Eléctrica	Varios Competidores	4 ó 5 generadoras principales ((National Power, PowerGen, Scottish ¿National Power, PowerGen, Scottish Power, Eastern, ? British Gas, EDF?)
Venta minorista	Varios Competidores	4 ó 5 compañías propiedad de las generadoras (todas venden gas y tienen alianzas con los grandes mercados, bancos, etcétera)
Distribución	Monopolios Regionales independientes	3 ó 4 monopolios
Transmisión	Monopolio nacional independiente	Monopolio nacional independiente

  REGRESAR AL INDICE

[inicio] [convocatoria] [agenda] [calendario] [organización] [vínculos] [documentos] [ponentes]

Hosted by www.Geocities.ws