Reforma del sector eléctrico en Latinoamérica y el Caribe

POR: Manuel Dussan
Washington, D.C.

 INTRODUCCION

La mayoría de los países en Latinoamérica y el Caribe, están en el proceso de establecer un nuevo entorno regulatorio e institucional, caracterizado por una gran competencia, autonomía de las empresas del estado y participación del capital privado. Esta ponencia analiza las características técnicas y económicas del sector eléctrico, las condiciones especiales prevalecientes en la región, que determinan su desarrollo, los aspectos principales que han sido enfrentados previo a los movimientos de reforma y la situación y prospectivas para la reforma del sector en la región. Basado en este diagnostico, la ponencia propone un común denominador para los países en cuanto a elementos generales de política de regulación, que son esenciales para lograr los objetivos básicos de los servicios públicos.

Los aspectos y opciones en materias institucionales y de regulación que son presentados, son discutidos en detalle en la extensa literatura que esta disponible sobre la materia. La principal contribución de esta ponencia es el enfoque en las materias que son relevantes para la región, basadas en sus situaciones y condiciones específicas.

SITUACION DE LOS ASUNTOS RELACIONADOS

La organización institucional y la estructura del mercado del sector de electricidad en la región, ha adquirido etapas distintivas de desarrollo durante los últimos 40 años. En los 1960’s, la mayoría de los países en la región, desarrollaron una red interconectada que unió sistemas de energía aislados, utilizados en muchos casos por instalaciones privadas, y asignadas a las nuevas empresas propiedad del estado, integrando una posición de monopolio, la responsabilidad de desarrollo de sistemas de generación, transmisión y distribución, para incrementar la penetración de servicio y para cubrir el alto crecimiento de la demanda.

Este modelo de organización ha trabajado relativamente bien desde los 1960’s hasta inicios de los 1980’s, un periodo caracterizado por latas tasas de crecimiento de la demanda y penetración de servicios, grandes economías de escala en los proyectos de generación, fuerte desarrollo económico y un mayor soporte del presupuesto nacional para sectores que requerían fuertes inversiones. Sin embargo, durante los 1980’s, con experiencias fuertes de crisis económicas en la mayoría de los países de la región, este modelo mostró su limitaciones y se colapso. Los principales aspectos compartidos por la mayoría de los países fueron: la política de interferencia en la administración de las Empresas del Estado y en las políticas sectoriales, un deficiente marco regulatorio, una falta de separación en el desarrollo de políticas, regulación y propiedad del estado, amplios subsidios en las tarifas de electricidad y falta de incentivos para mejorar la eficiencia. Estos problemas, complementados con una alta inflación y altas tasas de devaluación, contribuyeron al deterioro de financiamiento de las Empresas del Estado, su pobre desempeño, malas inversiones, decaimiento de la confiabilidad y de la calidad del servicio y dificultades para financiar los planes de expansión. El resultado final fue que en la mayoría de los países, el sector energético se vio afectado por las finanzas públicas y se limito su desarrollo económico.

Los mayores esfuerzos fueron realizados durante los 1980’s para mejorar el desempeño de las Empresas del Estado al implementar programas de rehabilitación de infraestructura, administración y finanzas. Sin embargo, la mayoría de estos esfuerzos fallaron pues no fueron soportados por alguna reforma institucional sustantiva.

En los 1980’s, motivados por la reducción del débito público y la obtención de capital privado, Chile introdujo una gran reforma de su sector de energía, basado en la separación de las actividades de generación y distribución, estableciendo un mercado de energía al mayoreo competitivo, desregulando los precios al mayoreo y expandiendo la privatización de las Empresas del Estado. A principios de los 1990s, Argentina, Perú y Colombia siguieron esta tendencia internacional a través de la desregulación, competencia y privatización, tomando como base el esquema pionero de Chile, e introduciendo un ambiente de competencia en el sector.

PROSPECTIVA DE LAS REFORMAS DEL SECTOR

El modelo tradicional del sector que prevalecía en la región hasta los 1980s, fallo en la mayoría de los casos, al tratar de cubrir los objetivos básicos del servicio publico, llamado a asegurar en el largo plazo el desarrollo y la prestación del servicio, para lograr la eficiencia económica y lograr una adecuada penetración de calidad y confiabilidad en el servicio. En el presente, para cubrir estos objetivos, la mayoría de los gobiernos en la región están considerando reformas al sector de energía, basados en nuevos arreglos institucionales y regulatorios, que reducen el role de la intervención del estado en el sector, introduce la competencia y desregulación de precios, además de promover la participación del capital privado. Sin embargo, la transición de una situación en la que las Empresas del Estado operan a como un monopolio a través de una integración vertical, a un entorno mas competitivo, se verá complicado por un clima político, deudas públicas y condiciones socioeconómicas desfavorables. En muchos casos, el alcance y los tiempos de la reforma serán determinados por circunstancias políticas y económicas especiales que crearan una ventana de oportunidades para reformar el sector como parte de una reforma del Estado.

La principal conclusión de esta ponencia es que hay gran diversidad de características, estados de desarrollo, deudas y prospectos de reformas en diversos países de la región. Por eso, los elementos de la reforma del sector serán diferentes a través de cada país y no existe un solo instrumento o modelo de regulación que deba ser endosado como la mejor alternativa para todos los países.

En esta ponencia se proponen tres condiciones básicas que se interrelacionan, que limitan las posibilidades para el diseño de un programa de reforma que cubra los objetivos de los servicios públicos:

• El alcance y grado de competencia, que puede ser introducido;
• la factibilidad de cambio en la estructura del mercado, y
• la posibilidad de modificar la estructura de participación de las empresas del sector.

Estos aspectos definen opciones especificas para diseñar el marco regulatorio. La selección de las opciones de política es un acto de evaluar, ya que estas pueden estar en conflicto con los objetivos de los servicios públicos: La competencia es introducida para mantener una eficiencia económica pero puede elevar el riesgo para los inversionistas y el costo de capital; el adelgazamiento de las actividades de generación, transmisión y distribución, es esencial para hacer el trabajo de competencia, pero incrementa los costos de transacción y las perdidas por economías de escala y alcance; la privatización de la generación, basada en acuerdos de compra de largo plazo, facilita el financiamiento de proyectos pero contrae la competencia. Por otro lado, una decisión en el alcance y tiempos de la reforma, vincula un juicio político en la esencia de la reforma.

ALCANCE Y GRADO DE COMPETENCIA

La competencia es generalmente concebida como el mejor instrumento para mejorar la eficiencia y reducir la carga regulatoria. Sin embargo, el grado y alcance de la competencia que puede ser introducido efectivamente, dependerá de las economías de escala y del alcance, el tamaño y número de firmas que competirán en el mercado, la deuda de los países y el marco regulatorio. La competencia en el mercado, cuando diferentes firmas compiten cara a cara por los clientes es factible para generación y actividades de abastecimiento en medianos y grandes países como Brasil, México, Argentina, Venezuela, Colombia y Perú, con un relativo gran mercado de energía que puede soportar la operación económica de varias compañías de servicios públicos, con recursos de energía para sostener el desarrollo de las unidades de generación de competidores de tamaño medio, y con la base de grandes consumidores que pueden tener la opción de proveedores a precios razonables de transacción. Esto es factible también en pequeños países como Bolivia, con el gas natural de bajo costo, que hace pequeñas unidades de costos competitivos.

La competencia por el mercado, cuando diferentes firmas disputan por el derecho de proveer servicios públicos, es factible y justificable para la distribución de servicios en todos los países, a través de asignar contratos de concesiones y licencias y para las actividades de generación en países medianos y pequeños, donde las economías de escala y el alcance son todavía importantes, a través de la subasta para competir por nuevas plantas de generación.

Finalmente, la competencia por emulación, cuando las firmas proveen un servicio similar en diferentes regiones, es factible y practicado para actividades de distribución en la mayoría de los países de la región donde el servicio de electricidad puede ser abastecido económicamente por asignación de varias áreas concesionadas a empresas de distribución.

ESTRUCTURA DEL MERCADO

La estructura del mercado se refiere al grado de integración vertical u horizontal en la proveeduría de servicios. La separación vertical de las actividades de generación, transmisión y distribución y la separación horizontal de las actividades de generación y distribución son esenciales y justificables para introducir la competencia en el mercado. En países grandes y medianos de la región, donde la competencia en los mercados es factible, las posibles perdidas en las economías de escala y el alcance y el incremento en los costos de transacción, asociados con la separación vertical, son generalmente sustituidos por los beneficios de la competencia. La separación vertical es también importante en países medianos y pequeños en la región, para facilitar la privatización de las Empresas del Estado, y la competencia por el mercado en generación. Incrementa los costos de transacción y las posibles perdidas por economías de escala pueden ser compensadas por eficiencia.

PARTICIPACION EN LAS EMPRESAS

Es ampliamente reconocido que la participación de firmas privadas es un instrumento poderoso para mejorar la eficiencia y hacer el trabajo de crear competencia, siempre y cuando este establecido un marco regulatorio apropiado. Realizar el trabajo de crear la competencia en la región en un sector dominado por empresas del Estado es una utopía. Es muy importante reconocer que la privatización de servicios públicos, generalmente requiere un fuerte compromiso del gobierno y el establecimiento de políticas claras en materia de precios, penetración de los servicios y calidad de los mismos.

Ahí existe la disyuntiva de crear un entorno regulatorio de bajo riesgo para los inversionistas privados, que reduzca sus costos de capital y facilite el financiamiento del proyecto (por ejemplo, contratos de concesiones con exclusividad en un área de servicio, garantizando tasas de retorno, acuerdo de compra con los generadores de largo plazo), o bien creando un entorno en el cual se fomente la competencia pero incrementando los riesgos de mercado. Este es un aspecto muy importante para países de la región que ya representan un alto riesgo país para los inversionistas extranjeros y para países durante las etapas iniciales de reforma, cuando no se tiene suficiente experiencia con las nuevas regulaciones, que propician confort a los inversionistas sobre los riesgos de mercado.

Otro aspecto importante es el orden de privatización cuando las actividades de generación y distribución deben ser privatizados. La privatización de las actividades de distribución tiene un gran impacto en las mejoras de eficiencia y deben venir primero en la mayoría de los países de la región que tengan una gran participación en la capacidad de generación hidroeléctrica, con pequeñas oportunidades de mejora en la eficiencia, que enfrenten grandes ineficiencias en distribución (altas perdidas, baja productividad de la mano de obra, baja calidad del servicio, altos costos de operación), y que tengan importantes distorsiones de precios. Sin embargo, esta es una materia muy sensible por su impacto en el incremento de las tasas y reducción de personal.

MARCO REGULATORIO

El Diseño de un marco regulatorio consistente con la estructura de mercado seleccionada, objetivos de competencia y participación en las empresas, es esencial para el éxito de un programa de reforma. Los principales aspectos que los países de la región deberían de encarar, relacionados con el órgano o ente regulador, regulación de precios y establecimiento de un mercado competido son:

La creación de un ente u organismo regulador autónomo es ampliamente recomendado como una condición para establecer un compromiso creíble para implementar una reforma del sector y propiciar un entorno estable para la operación de las empresas tanto privadas como las del Estado. La confusión de roles del Estado actuando como regulador, así como el diseñador de las políticas y operador en el sector, ha sido el mayor obstáculo para mejorar la eficiencia del sector. Sin embargo, muchos países pequeños en la región carecen de los recursos humanos necesarios para instituir un órgano regulador autónomo.

La regulación de precios de monopolios es, por un lado, una disyuntiva entre recibir la renta del monopolio y proveer incentivos de eficiencia y, por otro lado, reconciliar los objetivos de la eficiencia económica, financiera y de retribución equitativa. El diseño de los mecanismos de control de precios para las actividades de transmisión y distribución, en la mayoría de los países de la región, es particularmente difícil debido a las siguientes condiciones adversas, que no se encuentran en los países desarrollados:

Son requeridas inversiones grandes y estables, debido a las altas tasas de crecimiento de la demanda, una necesidad por rehabilitar las redes de distribución en condiciones precarias, baja penetración del servicio y retraso en inversiones en distribución.

Son requeridas grandes inversiones no lucrativas, para expandir los servicios a zonas rurales y de consumidores de bajos ingresos.

Existe un alto numero de consumidores de bajos ingresos que requieren de tarifas subsidiadas.

Debido al reducido tamaño de los mercados, pocas empresas distribuidoras pueden operar económicamente.

Existen altos riesgos de mercado, relacionados con la impredictibilidad del crecimiento de la demanda.

Bajo estas condiciones, la aplicación de formulas y mecanismos que proveen incentivos a la eficiencia como topes de precios y regulación de las utilidades, es mas difícil que en los países desarrollados, y podría ser requerido utilizar mecanismos mas tradicionales como referencias de costos y regulación de tasas de retorno.

La mayoría de los países en la región, no tiene las condiciones para establecer un mercado de energía al mayoreo competitivo basado en precios "spot", como el implementado en Argentina y el Reino Unido. Para esos países, la norma sería competir en la subasta por nueva energía, acuerdos para compra de energía y un despacho central económico. Los aspectos relevantes en este caso serían como reconciliar los PPAs con los despachos económicos, si permiten pasar a través de los costos de generación a los consumidores, como propiciar incentivos para compras económicas de energía, y como coordinar la eficiencia de los precios cargados por las empresas de distribución con la estructura de precios de las PPAs.

CONCLUSIONES Y PASOS A LA REFOMA DEL SECTOR

Las tres opciones de política descritas anteriormente, determinan la estructura institucional y regulatoria para el sector, pero no direccionan los aspectos de transición relacionados con el proceso de reforma. Con base en los principales aspectos que la mayoría de los países de la región encaran, se concluye lo siguiente:

• El ajuste en las distorsiones de precios es difícil y políticamente sensible. Si un tratamiento de choque no es posible, un acercamiento gradual podría arriesgar menos cualquier programa de privatización y el establecimiento de un mercado competitivo, principalmente porque los bajos precios reducen el valor de las Empresas del Estado y los subsidios cruzados no son compatibles con la desregulación de precios y de la competencia.

• Cambiar la estructura del mercado es costoso y complejo. Sin embargo, un acercamiento gradual podría arriesgar menos el establecimiento de un entorno competitivo y la privatización de Empresas del Estado, porque la integración vertical es el mayor apremio para crear la competencia, y reestructurar un monopolio recién privatizado no tiene sentido.

• Un acercamiento revolucionario o uno evolucionado, puede llevarse a cabo para la reforma del sector. Lo primero es crear cambios irreversibles y dar señales claras del compromiso en el cambio. Sus mayores desventajas son que esto podría requerir renegociaciones costosas en las ultimas etapas para ajustar las reglas que no fueron adecuadas, y que podría "salir el tiro por la culata" con lo que la reforma podría retrasarse si el país no estuviera listo para implementarla. El segundo acercamiento tendría la esperanza de ser más estable y contar con optimas reglas del juego. Su principal problema en la región, sin embargo, es el riesgo de un revés bajo la presión de las partes interesadas que tengan tiempo para reaccionar.

• El éxito de la reforma del sector depende de factores externos; tales como el desarrollo de las instituciones y los marcos legales necesarios para hacer que los mercados trabajen, la evolución y estabilidad de la reforma macroeconómica, y la habilidad para crear políticas de consenso para soportar el proceso de reforma. La poca experiencia en la región muestra que las reformas al sector son frágiles y representan un proceso continuo sujeto a ataques y riesgos de contratiempos y reacciones.

 ELEMENTOS COMUNES PARA LA REFORMA DEL SECTOR

Los principales elementos que deben ser incluidos en una reforma del sector, en los países de la región, son:

• Una clara separación de la elaboración de las políticas, regulación y participación del estado en las empresas involucradas.
• El establecimiento de un regulador autónomo, que opere con limitado poder discrecional.
• Introducción de una estructura de mercado que active la competencia, o al menos que no restrinja su desarrollo en actividades requeridas y convenientes.
• Adecuar precios de las instalaciones públicas, productos y servicios.
• Aplicación de subsidios explícitos, transparentes y bien dirigidos
• Comercialización de las empresas del Estado como una solución en la transición hacia la privatización.

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