I Seminario de Ciencias Sociales y Humanas del ICCI
Principal Programa Publicacion Normas

 

Sistemas de Colaboración Federales y Autonómicos para la protección del Medio Ambiente.

 

Ademario Andrade Tavares

Profesor substituto de Derecho Ambiental y Derecho y Desarrollo en la Universidade Federal de Sergipe.

Miembro de la Comisión de Derecho Ambiental de la Ordem dos Advogados do Brasil/SE.

Doctorando en Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona

Becario de la AECI/ICCI

 

  1. Resúmen.
  2. La eficacia de los sistemas públicos de protección de Medio Ambiente dependen mucho más de un bien dibujado sistema de colaboración (en sus diferentes acepciones, como coordinación, colaboración y cooperación) que de sistemas aislados de fiscalización y/o de una única fuente de poder estatal responsable por la protección del entorno. La participación de los entes federados y autonómicos de menor rango (Estados Federados/Comunidades Autónomas y municipios), es fundamental para la eficacia del sistema y más, en la defensa de lo que la doctrina suele llamar "interés general". La participación ciudadana en la elaboración de los planos de expansión urbana y en el seguimiento de implantación de actividades de potencial peligro para el medio ambiente también se configura como instrumento eficaz, especialmente a largo plazo.

  3. Abstract.
  4. The efficacy of the public systems of environmental protection depends a lot more of a well planned collaboration system (in their different views, like coordination, collaboration and cooperation) than separated systems of policy and/or from an unique source of governmental power responsible for the protection of environment. The participation of the federal and autonomics entities of all range (states/CCAA's and towns) id essential for the efficacy of the system and more, in the defense of what the doctrine calls "general interests". The citizen participation in the elaboration of the urban expansion drawings and in the policy of implantation of activities that represents a potential risk for the environment is also a operative tool, especially in a long-therm view.

  5. Palavras-Clave.
  6. Derecho Ambiental. Medio Ambiente. Autonomías. Federación. Descentralización.

  7. Keywords.
  8. Environmental Law. Environment. Autonomy. Federation. Descentralization.

     

  9. Introducción General al Tema.
  10.  

    Hoy ya se considera materia pacifica la articulación del Estado Federal como estructura en la cual interactúan sus elementos, actuando muchas veces conjuntamente, para la maximización de los recursos públicos en el desarrollo de las actividades para las cuales estos recursos han sido destinados. Esta idea queda plasmada en lo que se suele llamar de "Federalismo Cooperativo", término bastante difundido entre los estudiosos del tema, pero que nos parece menos técnico que el término "Federalismo de Colaboración".

    La Colaboración de los miembros federados es una herramienta esencial para la eficacia del sistema pluricompetencial dibujado en las constituciones y sus respectivos bloques de constitucionalidad.

    Este principio constitucional en las federaciones y formas asemejadas – como el estado autonómico español – se muestra aún más necesaria en el desarrollo de temas/competencias interdisciplinarias, tales como medio ambiente, comercio, desarrollo socioeconómico – que inclusive, se cruzan entre sí – etc. El contexto de interrelación entre los tópicos que informan el tema del medio ambiente, como planeamiento urbano, transporte, energía, control de la polución, agricultura, pesca, ordenamiento de la economía, turismo, sanidad... supone una tal complexidad del sistema que muchas veces no se puede definir con precisión los ámbitos de incidencia materiales de las normas respectivas – y los consecuentes conflictos de competencia. En verdad, creemos que los espacios de "solapamiento" de normas son justamente espacios precisos de necesaria, obligada, fundamental actuación de colaboración, precisamente por el involucramiento de más de una incidencia competencial sobre el caso concreto a ser resuelto.

    Uno de los más importantes problemas en la protección medioambiental en Brasil es la dificultad de determinar la responsabilidad del ente federado que no cumple con sus obligaciones de vigilar, actuar y sancionar las agresiones al medio ambiente. La vasta legislación brasileña sobre medio ambiente, sean ellas creadas por la Unión Federal, los Estados y los Municipios, obligan – a partir de la constitución – a la administración pública actuar para reprimir la destrucción del entorno, y su corresponsabilidad en caso de omisión, o de una acción indirecta, como la concesión de un permiso administrativo en casos contra o præter legem, o mismo en casos dudosos, violando uno de los principios básicos del Derecho Ambiental, el principio de la Prevención.

    Toda la cuestión se pone aún más complicada porque la constitución brasileña confiere, en su art. 23, la protección del medio ambiente como competencia común entre los tres niveles federativos (los Municipios son considerados el tercer componente de la federación en Brasil) [1] . En su vertiente material, o sea, de administración, y al mismo tiempo el tema está puesto en el art. 24, bajo la denominación de competencia concurrente, donde entran otra vez todos los entes federales. Ese tipo de competencia significa concurrencia legislativa: los entes pueden crear normas (en sentido estricto) sobre el tema. Es válido destacar que el municipio en Brasil posee legislativo propio, la "Câmera de Vereadores", obligada en todos Municipios, independientemente del número de habitantes (el número puede variar entre 9 y 55 Vereadores, proporcionales a la población y con criterios establecidos por la Constitución Federal), elegidos por sufragio universal directo. La Constitución sólo trata que la Unión Federal tiene competencia para desarrollar la "legislación básica", y los Estados y Municipios "complementar" y "suplementar", respectivamente. Los Estados pueden legislar plenamente en el ámbito de su territorio mientras la Unión no edite norma general; y en la entrada en vigor de esta, sólo se considera derogada parte de la ley estadual (es decir, del Estado-miembro) no que se puede considerar "norma básica". Pero... ¿ qué es "básico"? Y "general"? Trataremos de analizar el bloque de constitucionalidad brasileño, en especial las aportaciones de la jurisprudencia constitucional para delimitar, del modo más claro posible, el ámbito de estos conceptos.

    Es importante tener en cuenta también la incidencia de las normas del Mercosur en el ordenamiento brasileño sobre el medio ambiente, especialmente en sus conexiones con el comercio y la agricultura, y la aplicación analógica de las soluciones mucho más experimentadas de la Comunidad europea.

    Este escrito es un extracto de parte de la tesis doctoral "Sistemas de Colaboración Federales y Autonómicos para la Tutela del Medio Ambiente", en vías de preparación. Creemos que la construcción de esta análisis estructural es fundamental para el desarrollo de las pretensiones de la tesis, de dibujar el sistema constitucional de Colaboración para la protección del Ambiente en Brasil, y al mismo tiempo llevar a cabo una tentativa análisis positiva de los postulados teóricos desarrollados en especial por la doctrina española de sistemas de colaboración /cooperación. Este es el primer paso de la tesis.

  11. El núcleo esencial de la cuestión: los conceptos de "competencia" e "interés" en la doctrina y jurisprudencia.
  12.  

    Un primer problema en la aproximación al tema es el hecho de que el título competencial "conservación de la naturaleza", por si sólo, contiene muchos de los otros elementos, como protección de la fauna, de las florestas, defensa de recursos naturales... y hasta mismo parte de otras materias que están dispersas en otras partes de la constitución, como agricultura, comercio, transporte, energía (nuclear, inclusive, con el serio problema de la gestión de los residuos radioactivos), ingeniería genética y biodiversidad, agrotóxicos (¿su título competencial específico es comercio, producción, salud pública o agricultura?), etc. Además, hay que tenerse en cuenta las normas de las constituciones estaduales [2](de los Estados Miembros), las leyes orgánicas de los Municipios y las demás normas del bloque de constitucionalidad, que atribuyen deberes adicionales a los entes federados[3].

    Aquí nos vale el principio general de derecho, fijada por doctrina del TC español, que si hay título competencial específico, es competente su detentor. Es la traducción práctica del precepto hermenéutico general de derecho que ordena: "en caso de existencia de una norma genérica y otra específica, aplicase la específica". Cuando, por ejemplo, la Constitución concede a la Unión el poder de explorar los servicios e instalaciones nucleares de cualquier naturaleza y ejercer monopolio estatal sobre la investigación, larva, enriquecimiento, procesamiento, industrialización y el comercio de mineros nucleares y sus derivados, otros títulos competenciales incidentalmente implicados (producción, comercio, medio ambiente, transporte, etc.) son por esta competencia englobadas, en el límite justo de la especificidad de la competencia. O sea, producción y consumo, que son competencia concurrente, es competencia exclusiva de la Unión si se trata de producción de material nuclear y consumo de material nuclear.

    Es absolutamente legítima la duda que en este momento puede surgir al lector, acerca de la definición de los límites entre el específico y el general en hemenéutica. ¿Hasta que punto puede el detentor del título específico reglar las relaciones jurídicas sin invadir "el general", y lo que nos parece más grave, sin herir los derechos fundamentales, en especial los de la primera fase del Estado Liberal, que doctrinalmente se suele llamar "libertades públicas", o sea, el(los) derecho(s) de no-interferencia estatal?

    La segunda parte nos parece más fácil de contestar que la primera. Los derechos mismos, sean fundamentales o no, traen en sí mismo sus límites, relativizándolos al sistema jurídico donde están insertos. La tradición popular desde hace mucho utiliza un adagio que contextualiza bastante bien este principio de derecho: "mi derecho termina donde empieza el del otro". O sea, el sistema jurídico comporta límites a los derechos para la existencia de los mismos; es necesaria la visión armónica del conjunto – hacia y desde la hermenéutica sistemática. No existe derecho absoluto. Todos ellos son relativos. Por lo tanto, son válidos cuando se relacionan entre sí bajo las reglas del sistema que los integra. Todo eso significa que los límites impuestos a todos y cada uno de los derechos hacen parte del contenido mismo de este derecho; que su contenido solamente vale en el justo ancho de sus fronteras. Partiendo de este postulado teórico, toda intervención preconizada en la propia constitución en el libre comercio, por ejemplo, en función del riesgo que puede comportar el manejo desprecavido de material nuclear no se puede jamás concebir como una violación de los derechos fundamentales, hasta porque la norma que preconiza la libertad de comercio tiene como fin último garantizar el bienestar colectivo, que funciona como límite de este y de todos los demás derechos preconizados en la constitución.

    Sobre la primera pregunta de esta parte, la respuesta es un poco más larga y no encuentra unificación doctrinaria acerca del tema.

    ¿Lo que quiere decir "interés local, regional y general" en materia de reparto de competencias constitucionales? Primero haremos un recurrido por diversas manifestaciones legales, jurisprudenciales y doctrinarias para intentarmos construir un concepto proprio al cabo de este apartado.

    Partimos de un punto de delimitación que nos parece esencial, cual sea el de "Medio Ambiente", y su alcance en el mundo de hoy.

    La redundancia contenida en el término mismo – bastaría en decir medio o ambiente – nos parece que implícitamente conlleva en sí un elemento diferenciador de lo puede aparentar, inicialmente. No obstante el término signifique, como quieren muchos, "el sitio donde los seres vivos desarrollan sus actividades e interacciones", dar a esta materia tal abasto, de la que regula las interacciones de los seres vivos entre sí conlleva un primero problema de lógica que recae sobre todo el sistema jurídico como el Derecho todo mismo: todas relaciones familiares, o contractuales, o entre instituciones – públicas o no – serían parte del título Medio Ambiente. A pesar de la necesidad de entenderse el medio como un todo (ejemplo e imagen de la idea es la teoría de Gaia), en los medios académicos de Derecho esta idea no tiene la más mínima posibilidad de repercusión seria. Los sistemas de derecho de familia, por ejemplo, o de derecho bancario no se guían, evidentemente, por normas ambientales... si se quiere decir "entorno familiar" o "entorno de los negocios bancarios", es evidente que la palabra "entorno" no está aquí utilizada como una referencia a "el sitio donde...", sino que quiere decir "las situaciones de interrelación entre los interesados". Partimos del supuesto que el término Medio Ambiente carga en sí, hoy, un sentido que converge una interacción de la actuación humana y los elementos de la naturaleza implicados en esta actuación.

    Una mirada más observadora de pronto reconocerá una debilidad considerable de la sentencia anterior: ¿qué es naturaleza? ¿No sería, por lo tanto, un loop a la situación inicial de "todas relaciones en determinado entorno"?

    Aquí fundamentamos nuestra visión sobre el alcance del término. No se trata de las relaciones en el entorno. Tratase de las relaciones con el entorno. Y sin duda hay que considerarse las relaciones realizadas sin tener como objeto el entorno, pero que acaban, directa o indirectamente relacionadas con éste. Y cuanto más directamente, más fuerte y clara es esta relación con el entorno natural (el permiso administrativo para la construcción de una central hidroeléctrica, el vertido de petróleo en zona de la costa, la pesca y caza descontroladas de espécimes en peligro de extinción), menos dudas hay sobre su naturaleza "Medioambiental". Los problemas empiezan cuando las relaciones interactúan con elementos del entorno creado por el hombre, o entorno artificial, o humano, o urbano. Las normas de urbanismo, por ejemplo, ¿pueden ser calificadas de normas medioambientales? Es posible que haya un medio ambiente del trabajo? El ruido provocado por una discoteca, que no estorbe ningún colectivo de animales, pero que moleste a todos vecinos que viven en determinada finca, puede ser causa de demanda contra la discoteca (¿puede ser la persona jurídica responsable penalmente en normas ambientales?) basándose en normas y principios de Derecho Ambiental?[4]

    Una de las más grande dificultades de delimitar el área de incidencia del derecho ambiental es consecuencia de su finalidad última misma: mejorar la calidad de vida del hombre[5]. La voluntad tan ambiciosa de la materia se la hace confundir, en última instancia, con la finalidad del Derecho mismo, materialmente considerado: mejorar la vida de las gentes. Por eso el término Medio Ambiente penetra con tanto vigor en materias hasta hace poco prácticamente ignoraban el tema, cual sea comercio, energía, producción y distribución, propiedad, derecho penal, procesal, tributario... Esta Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona imparte, desde 1998 en sus cursos del doctorado una asignatura interdisciplinaria bautizada como "cap al sistema jurídic del desenvolupament sostenible"[6]que tiene como objetivo principal enseñar a los nuevos doctorandos como las normas de interacción el la biosfera exige nuevos comportamientos jurídicos, en un mundo desde hace mucho ya interconectado, pero que solo nos últimos 30 o 40 años se ha dado cuenta de esto. Como dicho por LEME MACHADO:

    "O direito ambiental é um direito sistematizador, que faz a articulação da legislação, da doutrina e da jurisprudência, concernente aos elementos que integram o ambiente. Procura evitar o isolamento dos temas ambientais e sua abordagem antagônica. Não se trata mais de construir um direito das águas, um direito da atmosfera, um direito do solo, um direito florestal, um direito da fauna ou um direito da biodiversidade. O direito ambiental não ignora o que cada matéria tem de específico, mas busca integralizar estes temas com a argamassa dos instrumentos jurídicos de prevenção e de reparação, de informação, de monitoramento e de participação" (LEME MACHADO, Paulo Afonso. "Direito ambiental brasileiro". 7. ed. – São Paulo : Malheiros Editores, 1998, págs.91-92).

    Creemos, sin embargo, que la utilización masiva del término – teniendo en cuenta la cantidad de posibilidades que porta en sí mismo – ha generado confusiones epistemológicas que hoy se repercuten en las áreas de encuentro de las normas materialmente ambientales con aquellas que tienen otro título competencial. Cuando, por ejemplo, el estado del Paraná (Brasil) creó una norma complementar estadual para prohibir algunos tipos de agrotóxicos en su territorio, y se le procesó por exceder su competencia en regular materia de comercio exterior e interestadual[7], en verdad el gobierno estadual innovó al percibir el cambio del paradigma jurídico (otra asignatura del doctorado de derecho de la UB) y se la traducció en acción – la emisión de la norma - el cambio de la realidad, y mucho más importante y profundo que esto, la mirada lanzada hacia la realidad – los porcentajes de algunas substancias tóxicas en determinados tipos de insumos agrícolas al cabo de algunos años causarían daños irreversibles a la composición de los suelos y las corrientes de agua (en cauces abiertos o subterráneos (friáticos)) extenderían aún más el problema, pudendo disminuir considerablemente la productividad del estado, además de la dificultad logística y el gasto financiero para recuperar las tierras cuando los síntomas apareciesen...

    En este sentido, la protección del entorno sencillamente servió como vía de protección de intereses económicos superiores. Este es un punto absolutamente indispensable para entender el ecologismo de finales del siglo XX: proteger el medio ambiente puede ser un muy buen negocio. Por si mismo, el factor económico del ecologismo es una clave esencial de desdoblamiento de principios y de participación de todos niveles de poderes en la gestión del medio ambiente. La reciente crisis del petróleo en todo planeta enseña una vez más la necesidad del desarrollo de la tecnología de las fuentes de energía limpias, como la solar y la eólica. Y es fundamental entender que lo que mueve el espíritu de las investigaciones (muchas subvencionadas con fondos públicos) no es primariamente la protección de los recursos naturales (que si lo es secundariamente, no nos creemos tan ascéticos así...), sino la necesidad de encontrar alternativas económicamente viables a la dependencia de las fuentes no renovables (o "sucias", en el vocabulario ecologista) de energía.

    Volviendo para el exacto punto del tema, conceptos de "interés local, regional y general" destacamos que toda la cuestión pasa, inicialmente, que es muy importante y hasta ahora poco percibido por los operadores que tratan con el Derecho Ambiental entender lo que es "interés". Interés en protección del medio ambiente significa, entre otras teleologías posibles, la búsqueda de la maximización de los usos de los recursos del entorno, o mismo la prohibición del uso de determinado elemento para garantizar la estabilidad y máxima eficacia del sistema.

    Sin embargo, el encadenamiento, la correlación de los elementos del medio ambiente no conocen fronteras entre Municipios, CCAA’s, Estados, países... la interacción entre sí para llevar a cabo la optimización de sus recursos – el en sentido de aprovechar, de modo sostenible, sus riquezas naturales y de ahorrar finanzas – nos parece el mejor argumento hacia la construcción de un sistema de colaboración en torno del tema medio ambiente. Creemos, también, que el tradicional discurso ecologista de protección del entorno, que todavía no incorpora de todo el lenguaje de las ventajas económicas para las arcas públicas (y, teóricamente, de todos administrados), es en cierta parte responsable de que haya, aún, resistencias desde los gobiernos para la implantación de sus planteamientos. Pero también es innegable que muchas de las más necesarias acciones ambientales solamente son eficaces después de largo plazo, lo que desde el punto de vista electoral no es "lucrativo", especialmente en un Estado de Derecho donde los hechos políticos se cuentan individualmente y no por sus partidos. Por eso es esencial la creación de órganos e instrumentos jurídicos eficaces y estables, para la búsqueda constante de la mejora de la protección del entorno sin que sus actuaciones estén totalmente a la merced de las inconstantes mareas políticas. Mejor aún situar estos órganos y herramientas, cuando posible, en el bloque de constitucionalidad.

    Haremos un pequeño recurrido en las principales líneas de definición de "interés local".

    En la doctrina brasileña, nombres tan importantes como Celso Bastos, José Cretella Júnior e Hely Lopes Meirelles defenden la idea que interés local no significa exclusividad, sino "predominio"[8]. El consagrado juspublicista brasileño Hely Lopes puso en evidencia las principales líneas de interpretación del "interés local" en la doctrina continental europea (sistema vigente en Brasil, con algunos instrumentos residuales propios o importados del sistema anglosajón):

    "Para o clássico Black, tais interesses se referem aos negócios internos das cidades e vilas (internal affairs of towns and counties); para Bonnard, o peculiar interesse é o que se pode isolar, individualizar-se e diferenciar-se dos de outras localidades; para Borsi, é o que não transcende os limites territoriais do Município; para Mouskheli é o que não afeta os negócios da administração central e regional; para Jellinek é o interesse próprio da localidade, oriundo de suas relações de vizinhança" (LOPES MEYRELLES, Hely. "Direito municipal brasileiro". Apud LEITE FARIAS, Paulo José. "Competencia federativa e proteção ambiental". 1. ed. – Porto Alegre : Sérgio Antônio Fabris Editor, 1999, pág. 299).

    Entendemos que el predominio del interés local en contraposición de "exclusividad" significa que, a pesar de que ciertos temas puedan interesar al Estado, a la Comunidad Autónoma y/o el gobierno central, ese punto específico puede afectar de modo especial el municipio (o área de ese). Aquí podemos fundamentar aún más nuestra visión autonomista municipal, e más, de la posibilidad de creación de sistemas de gestión colaborada entre Municipios, sin que tales actuaciones necesariamente sean transferidas para el ámbito de competencia del Estado federado, ya que las poblaciones que serán más directamente afectadas – cuyos ayuntamientos tendrán que actuar más directamente – pueden participar o acompañar más de cerca las medidas adoptadas para maximizar la gestión de los recursos públicos. Si residualmente un tema ambiental de cualquier lugar del planeta interesa a todos los demás humanos, también cabe la interpretación que la Unión Federal y el Estado Central, bien cómo las Comunidades Autónomas y los Estados federados, cada vez más, en este orden, en mayor sentido: la proximidad geográfica puede significar, en derecho ambiental (pero ni siempre, como la preocupante situación de la capa de ozono y la subida global de las temperaturas) un mayor interés en la cuestión en los entes vecinos del punto donde ocurre una modificación del entorno. Pero los grados de influencia de las consecuencias pueden variar bastante, y justamente por eso un régimen de reparto de competencias cerrado e inmóvil no puede adaptarse al sistema jurídico del desarrollo sostenible. Es innegable, no obstante, que el control y la prevención, vía fiscalización y licencias pueden ser los más efectivos instrumentos de control de calidad ambiental; por otro lado, dejar en las manos de la Unión Federal la fiscalización de los más de 8.500.000 km2 del territorio brasileño creemos mucho menos eficaz que un sistema compartido con los más de 5.000 Municipios, además de sus distritos, que pueden ser creados por ellos mismos, para la gestión del asunto.

    Por otro lado, el predominio del interés local, como se puede extraer del proprio término, no es excluyente. Estados y Autonomías, Unión y Estado Central, pueden cada vez más asumir roles importantes en la exacta proporción de la extensión de las consecuencias (producidas y potenciales) de los hechos. Siempre teniendo en cuenta (aún más frente a la autonomía municipal brasileña) el límite del interés local; con esta conexión queremos robustecer la idea de la necesaria colaboración, en un sentido más positivo que trataremos más adelante, en otros capítulos de la tesis: de la posibilidad de creación de instrumentos de colaboración obligados a los Municipios y Estados-miembro como una forma de ejercitar los conflictos de constitucionalidad por omisión, para una actuación conjunta. Toda materia ambiental interesa, en mayor o menor grado, a todas instituciones de un país, y la solución de la integración para la actuación de varios fronts a un mismo tema, en sus respectivos ámbitos competenciales constitucionales, ciertamente tendrá una conclusión mucho más amplia y articulada; por lo tanto, teóricamente, más eficaz.

    El concepto que entendemos del término "interés" aporta una consecuencia práctica directa: interés significa poder participar de los procesos de decisión y de ejecución de las materias relacionadas con la actividad del Municipio, del Estado o de la Unión. En un sentido negativo, desde luego cabe la exclusión del criterio de incidencia territorial, pues muchos de los intereses de determinado municipio traspasan sus límites, pero tampoco son, necesariamente, interés de todo el Estado. Lo mismo pasa con relación a los Estados. Y la creación de bloques económicos en todo planeta demuestran que lo mismo pasa en el ámbito supranacional, tema que no nos ocuparemos ahora. En síntesis, interés local no se puede considerar sólo lo que se desarrolle en el territorio del Municipio, sino todas actividades que directa o indirectamente afectan a la vida de sus habitantes. En el área del Derecho Ambiental las acciones u omisiones de los vecinos (en todos niveles federativos) pueden de alguna forma desencadenar reacciones en el entorno que, sin duda, se trata de un interés suyo. Pero el sencillo hecho de que esas materias ultrapasen las fronteras de un ente del Estado (lato sensu) no transfiere automáticamente esta competencia para el ente inmediatamente superior. Tal es la exégesis del art. 145 de la Constitución Española, como afirma Javier Tajadura Tejada, que cita Santolaya:

    "(...) La primera de ellas está en relación con la consideración del territorio como un límite a la actividad de las Comunidades Autónomas. Su solución exige determinar si la única alternativa al ejercicio autonómico de una competencia de una Comunidad aisladamente considerada es la asunción por el estado de dicha actividad o, si cabe también afirmar la existencia de unos intereses regionales que, sobrepasando el ámbito territorial estricto, se manifiestan y se valoran como comunes a más de una Comunidad, sin que esto implique que la atención a dichos intereses pase a ser automáticamente competencia del poder central.

    (...) Este precepto [art. 145 de la CE] permite resolver la cuestión sin recurrir a la intervención directa del poder central. Y ello porque la admisión de los convenios interregionales supone, como ha señalado SANTOLAYA, "un reconocimiento explícito por parte del Texto (constitucional) de la existencia de una esfera de intereses que sin ser estrictamente regionales tampoco han de caer necesariamente en el campo de actuación del Estado (poder) central"". (TAJADURA TEJADA, Javier. "El principio de cooperación en el estado autonómico". 1. Ed – Granada : Editorial Comares, 1998, págs. 77-78).

    El criterio formal de incidencia territorial no puede prosperar, como hemos visto, como criterio único en la definición de los intereses de cada ente federado. Estamos absolutamente en contra una ultrapasada visión de minoritaria la doctrina brasileña que insiste en considerar, todavía, en el ámbito de su territorio, interés local como interés del municipio, el regional con el del Estado-Miembro y el general con el de la Unión.

    Interés general es el interés de todos. En un estado plural, como las federaciones o el modelo autonómico español no tiene cabida decir que el interés general solamente compete a la autoridad central; todas y cada una de las partes del Estado forman y defienden la voluntad (interés) general, que se encuentran configurados legalmente a través del Principio de lealtad federal, idea igualmente aplicable a España.

    La mezcla entre intereses locales que extrapolan los límites de sus fronteras y los intereses generales que deben ser tutelados por todos los niveles de poder acaba por generar desconciertos e incompatibilidades en un sistema de reparto competencial rígido y cerrado. La lógica del federalismo dual ya no tiene cabida en función de los transbordes necesarios de poder – de crear norma y de actuar -, donde todos participan del conjunto. Como elucida Albertí: "el interés general no es patrimonio exclusivo del Estado, o nivel central de gobierno, ni los intereses propios de cada Comunidad incumben sólo a su instancia territorial de gobierno"[9].

    Como se puede comprender, la lógica del federalismo cooperativo exige que la formación de la voluntad (interés) general pase por el proceso de participación de todos los grados de poder en la persecución del bienestar general, teleología del Estado de Derecho; el sistema de representación autonómica (en el Estado Español) y de los Estados y Municipios (en Brasil) no tienen, aún, instrumentos plenamente eficaces y legítimos para la defensa de sus intereses en los centros nacionales del poder. Esto sería uno de los posibles caminos, pero su implementación no es tan inmediata, ya que hace falta reformulaciones en las estructuras constitucionales de ambos países, en especial en lo que concierne a la formación y competencias del Senado. No cabe duda que el desarrollo concreto de las facultades de colaboración es la clave que en los dos sistemas pueden garantizar la participación de los entes descentralizados en la formación de la voluntad general, teniendo en cuenta sus intereses particulares – que, repetimos, no son antónimos de generales – en especial con sus actuaciones localizadas, mucho más eficaces en materia de protección del medio ambiente[10]. Es decir, utilizar el Principio Constitucional de la Colaboración para garantizar la legitimidad del interés general, a través de las aportaciones de los diferentes miembros del Estado (poder), que en sus actuaciones parciales, teniendo en cuenta sus hechos diferenciales [11], bajo los límites trazados en la Constitución, crear parte de dicho precepto general. Es decir, ábrese una vía alternativa a la falta de instituciones representativas territoriales para que se cumplimente un presupuesto fundamental del pacto federal, cual sea la participación legítima y efectiva de las pluralidades. Sin duda esta "vía alternativa" crea una serie de problemas, especialmente relacionados con la inconstitucionalidad de transferencias de competencias por vías que no estén formalmente preconizadas en la norma mæter. Del tema trataremos en otros capítulos de la tesis que hace parte el presente trabajo.

     

[1] Art. 30 de la Constitución de la República Federativa del Brasil.

[2] El término aquí se utilica difernetemente al "Estatal" porque en el vocabulario jurídico brasileño lo distingue como siendo "del Estado central" (estatal) de "de los estados federados" (estaduales).

[3] Discordamos una vez más de LEME MACHADO, ya que defiende la idea de que "As atribuições e obrigações dos Estados e Municipios só a Constituição Federal pode estabelecer. Leis infraconstitucionais não podem repartir ou atribuir competências, a não ser que a própria CF tenha previsto essa situação, como o fez explicitamente no art. 22, parágrafo único". LEME MACHADO, op. cit., pág 49. El autor demonstra no entender el sistema constitucional dentro del marco del Bloque de Constitucionalidad

[4] Vale recordar que el Tribunal Europeo de Derechos humanos ha reconocido a una ciudadana europea su pedido de cierre de actividades de una planta industrial que exhalava olores molestos, sin que se hubiera probado que tales gases eran peligrosos para su salud; el Tribunal ha reconoscido su petición basándose, en la práctica, que no hacia falta que hubiesse la lesión de su salud, sino solamente de su bienestar, por las molestias causadas por la presencia diaria de estos malos olores; y, lo que es más importante, que su fundamento judídico para tutelar tal interés está basado, nuclearmente, en el derecho a la inviolabilidad de domicilio.

[5] Tenemos en cuenta, también, visiones políticas todavía minoritarias, pero muy bien razonadas, de las ideas de lo que se llama "Ecocentrismo", teoría que va más allá del vigente panorama jurídico occidental, el "Antropocentrismo", que define la protección del medio ambiente como vía "inmediata" para la finalidad "mediata", cual sea la mejora de la calidad de vida del hombre. La doctrina ecocentrista cuestiona este rol de prominencia absoluta del hombre como fin único de la defensa del entorno; que el hombre es uno más de sus elementos y justo por no respetar ese supuesto básico del sistema (biosfera), de pertinencia e interdependencia con los demás elementos, que el hombre ha puesto en peligro la continuidad del ecosistema mismo, y, consecuentemente, la suya propria. Sobre el tema, el muy interesante libro de Robyn Eckersley, "Environmentalism and Political Theory: Towards an Ecocentric Approach". (UCL Press, London, 1997)

[6] "Hacia el sistema jurídico del desarrollo sostenible"

[7] Competencia privativa de la Unión Federal: CF, art. 22, VIII.

[8] LEME MACHADO, op. cit., pág. 301.

[9] ALBERTÍ ROVIRA, Enoch. "Estado autonómico e integración política". In Documentación Administrativa, núm. 32, mayo de 1981, Apud TAJADURA TEJADA, op. Cit., pág. 50.

[10] Uno de los principios más útiles y más trabajados últimamente en materia de protección del medio ambiente es "pensar globalmente, actuar localmente".

[11] Es interesante notar que Pérez Tremps, indirectamente, clasifica "hechos diferenciales" en dos categorías diversas, las "fácilmente identificables: leguas propias, derechos históricos, estructura insular, etc..." (PÉREZ TREMPS, Pablo, et alli. "Derecho constitucional". 3. Ed., vol. II – Valencia : Ed. Tirant lo Blanch, 1997, pág. 298). Su visión nos abre la cuestión sobre la posibilidad de encuadrar peculiares sistemas ecológicos como hecho diferencial no fácilmente identificable, tema importante para la delimitación de las competencias autonómicas y como fundamento sistemático para la existencia de excepciones en el régimen de las competencias uniformes en el sistema federal brasileño.

 

     

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