H3: Het planningproces

 

3.1 Inleiding

Ieder planningproces is uniek, de vorm en inhoud ervan worden in eerste instantie bepaald door de problematiek die daarin aan de orde komt (het object) in combinatie met de randvoorwaarden waaronder het plaats moet vinden (context). Er zijn ook ander factoren die een planningproces bepalen. Deze factoren zijn vnl. gekoppeld aan de betrokken actoren. Object en context zijn niet determinerend voor het planningsproces, de procesvariabelen beïnvloeden de vormgeving van het planningproces.

 

Planningprocessen zijn ook in andere beleidsvelden waarneembaar. Planningprocessen in de RO hebben een bijzondere betekenis, vooral te herleiden naar haar maatschappelijke betekenis. Het veranderen van bestemming en gebruik van grond kan maatschappelijk ingrijpend ervaren worden. De Wet en het Besluit op de RO voorziet daarom in een stelsel van formele regels (procedures) voor belangrijke planfiguren.

Toch kennen de meeste planfiguren niet een dergelijke juridische verankering. Toch wordt ook voor deze planprocessen zorgvuldig voorbereid en uitgevoerd.

 

q       Planprocessen worden gedefinieerd als het totaal van de voorbereiding van plannen, de beleids- of planbepaling welke tot het vaststellen van beleidsproducten leidt de uitvoering ervan en een evaluatie van het gevoerde beleid.

Voor de RO zijn er enkele planprocessen van bijzondere betekenis: Planvormings-processen (waarbij het gaat om het inventariseren, analyseren, conceptualiseren en operationaliseren van planelementen of componenten) en planvoorbereiding. Veel beleidsinitiatieven strandden al in de eerste fase: de planvoorbereiding. In de planvoorbereiding kan duidelijk worden dat:

·      het probleem geen probleem meer is

·      de RO niet de aangewezen weg is om het probleem op te lossen

·      het opstellen van een Ruimtelijk plan niet de meest effectieve of efficiënte oplossing is voor het probleem

·      het probleem niet oplosbaar lijkt (ontembare problemen)

 

 

3.2 Planning (proces, planvorming en planvoorbereiding

3.2.1 Planningprocessen

In elk planningproces zijn de actoren van groot belang. Deze bepalen de wijze waarop het proces verloopt met de gegeven problematiek (object) en de randvoorwaarden (context).

 

Er wordt vanuit de overheid een onderscheid gemaakt tussen drie verschillende actoren:

·        shareholders (degenen die een (direct of indirect) belang hebben bij een kwestie),

·        stakeholders (degenen die een direct (meestal zakelijk) belang hebben bij een kwestie) en de

·        stockholders (degenen die een direct zakelijk belang hebben bij de oplossing van een probleem of kwestie).

Het onderscheid tussen de betrokken actoren is van belang, omdat in het planningproces op een gegeven moment besloten moet worden welke actoren moeten worden betrokken in het proces. Met een zo compact mogelijk planningsproces zullen alleen de stockholders actoren zijn. Bij een open en interactief planningsproces zullen alle betrokken op hun manier in het proces een rol spelen. Met de wijze waarop actoren betrokken worden in het gehele planningsproces staan de voornaamste randvoorwaarden van dit proces vast.

 

Elk planningsproces is te onderscheiden in een aantal planningsfases, die in de praktijk niet altijd even makkelijk te herkennen zijn. In de praktijk lopen de fases door en langs elkaar heen: elk planningsproces is een cylisch-iteratief proces, waarbij dezelfde fase meerdere keren worden doorlopen.

 

De fases zijn:

1.    Probleemidentificatie: De vraag of het probleem ook echt een ruimtelijk probleem is wordt in deze fase gesteld. De meeste problemen vallen in deze fase af.

2.    Probleemanalyse: Uit welke componenten bestaat het probleem en hoe zijn de relaties daartussen te waarderen. Deze fase vormt de belangrijkste input voor de rest van het planningsproces.

3.    Doelstellingen: Op basis van de analyse kunnen aanknopingspunten gevonden worden om doelstellingen te formuleren. De randvoorwaarden bepalen in dit geval vaak de baanbreedte waarbinnen de betrokkenen de doelstellingen kunnen vaststellen.

4.    Generatie: Het beleidsproduct wordt in deze fase opgesteld, dat de vorm kan krijgen van een programma, een beleidsvoorstel, etc. Dit kan een ruimtelijk plan zijn. Het plan is te zien als een momentopname in een continue (planning) proces. De betekenis en status van ruimtelijke plannen kunnen sterk verschillen, al naar gelang de problematiek, gekozen oplossingsrichtingen, en de politiek-bestuurlijke inbedding.

5.    Evaluatie (ex ante): Tegen de achtergrond van een snel veranderende samenleving is de vraag relevant of het voorgestelde plan nog steeds een oplossing biedt voor het probleem en in welke mate. Het gaat niet zo zeer om het oordelen, maar meer om het bijsturen gedurende het planning- of beleidsproces. Ook kan de ex ante evaluatie betrekking hebben op de vraag of het plan effectief en efficiënt is.

6.    Uitvoering: De planvorming wordt in deze fase letterlijk georganiseerd. Middelen, actoren, en proceselementen worden nu vooral door de planoloog op het juiste moment bij elkaar gebracht.

7.    Evaluatie (ex post): In deze fase wordt na het proces een expliciet oordeel geveld, er wordt een oordeel geveld tegen de achtergrond van de maatschappelijke en materiële randvoorwaarden waaronder het planningproces heeft plaatsgevonden.

 

NB: In de praktijk worden doelstellingen voortdurend bijgesteld, er vinden doorlopend ex ante-evaluaties plaats, en de beleidsproducten worden doorlopend bijgesteld.

 

 

3.2.2 Bijzondere verschijningsvormen van planningprocessen

1.    Het planvormingsproces omvat  alleen het deel tot de uitvoering. Soms wordt de evaluatie gerekend tot de planvorming. Bij planvorming wordt onderscheidt gemaakt tussen de planvoorbereiding en de ‘planbepaling’ of het planontwerp. In praktijk is de grens niet scherp en er wordt ook van een cyclisch-iteratief proces: er wordt herhaaldelijk teruggekeerd naar een vorige stap.

2.    Bij de planvoorbereiding worden drie fases doorlopen: een typering van de situatie (probleem-beschrijving), een beoordeling daarvan (probleemanalyse) en de aanbevelingen (programma van eisen). Deze drie fases lopen in elkaar over en worden in 6 stappen onderscheiden. Stap 2 en 4 liggen op de overgang.

Stap 1: Het opstellen van een beschrijving van de feitelijke situatie binnen het plangebied, vaak per thema. Hier wordt vaak bestaand bronnenmateriaal voor gebruikt.

Stap 2: Het formuleren van een typering van het plangebied op basis van de kenmerken van de locatie: de ligging t.o.v. relevante zaken.

Stap 3: Er wordt vaak een sterkte/zwakte analyse gemaakt in de vorm van een SWOT. Interne factoren worden daarbij als sterkte of zwakte aangemerkt en externe factoren als kans of bedreiging. (creatief waardegebonden proces).

Stap 4: Afstemming van de vele aspecten van de SWOT met als feitelijk doel een zekere integratie

Stap 5: De SWOT wordt voor zover mogelijk in een bredere context geplaatst. Dit is nodig omdat gebieden per definitie in een groter verband functioneren.

Stap 6: Het programma van eisen wordt nu opgesteld en daarbinnen worden prioriteiten gesteld. Onderscheid tussen het pakket voor het feitelijke plangebied en de overige aanbevelingen voor aangrenzende gebieden of op hoge schaalniveau.

 

3.    Bij een planontwerp wordt eerst het doel geformuleerd. Dit betekent dat het ambitieniveau een rol speelt. Er worden oplossingen gegenereerd. Dit leidt tot een schetsontwerp. De beoordelingscriteria kunnen rechtstreeks voortkomen uit het programma van eisen of de ex ante evaluatie. Ook beoordelingscriteria als politieke of financiële haalbaarheid spelen een rol. Vervolgens wordt het voorkeursalternatief gekozen. Hiermee is het ruimtelijk plan klaar.

 

 

3.3 Denken over planningprocessen

q       Blauwdrukplanning:

De in §3.2 geschilderde werkwijze is een ideaaltype uit de periode van ‘45-’60 (wederopbouw). Wordt gekenmerkt door de presentatie van een eindbeeld, waarvan verwacht werd dat het automatisch uitgevoerd zou worden en dus realiteit zou worden. Een zeer bureaucratisch/technocratisch karakter.

De stappen moesten volgens dit proces chronologisch verlopen. In feite verlopen planningsprocessen veel interactiever; er wordt voortdurend geanticipeerd en teruggekoppeld.

q       Procesplanning:

(loop van de jaren zestig).

Ø      Strategische Keuzebenadering ontpopte zich tot de dominante zienswijze. Liet op een systematische manier zien dat complexe planning- en planvormingsprocessen wel degelijk te structureren waren, met inbegrip van de terugkoppelingscycli (proceselement). Planning was volgens de strategische keuzebenadering een overheidstaak.

Toch ontstond steeds meer het besef dat planning- en planvormingsprocessen werden beïnvloed door ontwikkelingen in de omgeving.

Met de publicatie Planning als Onderneming (1983) wordt planning langzamerhand niet meer uitsluitend als OH-opgave gezien, maar worden deuren geopend voor derden te participeren. Publiek-private samenwerkingsvorming hebben echter de neiging zich te concentreren op de latere fasen in het proces, voornamelijk het concrete planvorminggedeelte en vooral de planuitvoering.

Het voortraject wordt gedomineerd door publieke partijen.

q       Open planning processen:

(jaren ’90) Kwam voort uit het streven naar een draagvlak voor de uitvoering en vergroting van de legitimeit van de ruimtelijke planning. Zo snel mogelijk derden in het planproces betrekken dus.

1.      Probleemverkenning.

2.      Alle stakeholders in beeld (‘wie”?).

3.      Probleemduiding opnieuw bezien.

4.      Doelstelling.

5.      Mogelijke oplossingsrichtingen (‘wat’?).

6.      Publiek debat.

7.      Conceptplan wordt opgesteld.

8.      Externe communicatie.

9.      Verslag van de externe communicatie.

10.  Plan wordt vastgesteld.

11.  Formele procedures worden doorlopen.

 

Kenmerkend voor de open planning is het plan in samenspel ontstaat tussen de overheid en maatschappelijke partners. De overheid werkt niet primair door government (=handelen op basis van wettelijke macht), maar ook het ontwikkelen van governance (=gebaseerd op het vermogen om met andere overheid. en private partners tot een gezamenlijk plan te komen, met commitment van alle betrokkenen). Deze meerwaarde komt tot stand door koppeling of afstemming van (sectorale) belangen, problemen en oplossingen.(=integratie)

 

 

3.4 (On)mogelijkheden voor integraliteit in ruimtelijke planningprocessen

In de RO is een roep om steeds meer integratie.  De roep om meer integratie wordt versterkt door klassieke planvormen als intergratiekaders die steeds minder voldoen. De zijn te star om in de dynamiek in de verschillende sectoren recht te doen. Het wordt voor de RO steeds moeilijker om afstemming te realiseren, maar tegelijkertijd neemt de behoefte hieraan toe.

 

Valkuilen bij een betere afstemming zijn:

·     Uitstel-gedrag van participanten. Onder verwijzing naar vergroting van draagvlak kunnen afstemmingsprocessen eindeloos worden uitgesteld.

·      Uiteindelijk zal er nauwelijks onderscheid gemaakt worden tussen belangrijke en minder belangrijke dimensies van het probleem waartussen afstemming noodzakelijk is. De participatie kan tot teleurstelling leiden.

·      Derden kunnen hindermacht mobiliseren.

 

Hoe komen we uit dit geschetste dilemma?

Er moeten oplossingen gezocht en gevonden worden in afspraken over afstemming van het beleid. Zo heeft Kreukels ooit een suggestie gedaan voor een schema waarin de verschillende overheden hun belangen en ontwikkelingswensen zelf bepalen, uitgaande van hun positie en de daaraan verbonden belangen. Er ontstaan een steeds meer projectmatige benadering. Ambities worden verlaagd als het gaat om de hoeveelheid afstemmingsrelaties waardoor het realiteitsgehalte van de ruimtelijke planning stijgt. De ‘papieren planning’ vermindert, de uitvoeringsplanologie neemt toe.
H4: De context van ruimtelijke planning: een bestuurlijke context

 

4.1 Algemene overwegingen

4.1.1 Inleiding

4.1.2 De positie van rijk en gemeenten

In onze verzorgingsstaat heeft de overheid enkele bijzondere functies:

·        Allocatiefunctie.

·        Stabilisatiefunctie.

·        Verdelingsfunctie.

NB: een groot aantal publieke goederen en diensten heeft een ruimtelijk begrensd profijtgebied.

 

4.1.3 Het derde aspiratieniveau.

Uit de doctrine van Goedhart (1982); streeft naar gelijkwaardigheid van de lokale en regionale voorzieningencapaciteit.

De doctrine bestaat uit een viertal aspiratieniveaus:

1.      Verminderen van te grote verschillen in belastingcapaciteit.

2.      Verminderen van te grote ongelijkheden in de voorzieningencapaciteit.

3.      Streven naar gelijkwaardige verdeling van voorzieningen.

(Verklaart waarom Nederlandse dorpen en steden zo op elkaar lijken).

Dit aspiratieniveau is van groot belang in het Nederlandse beleid.

4.      Streven naar een werkelijke gelijkheid in de voorzieningen van gemeenten; het Rijk stuurt hierbij.

 

4.1.4 Verdelingsvraagstukken en regionaal beleid.

Vier vormen van ongelijkheid van Lukkes (1986):

1.      Onvermijdelijke regionale ongelijkheid; nodig voor het voortbestaan van het systeem van regio’s.

2.      In werkelijkheid bestaande ongelijkheid.

3.      Op nationaal niveau getolereerde ongelijkheid.

4.      Lokaal/regionaal geaccepteerde ongelijkheid.

 

Alleen als de werkelijke ongelijkheid groter is dan de onvermijdelijke en groter dan wat nationaal/regionaal/lokaal als aanvaarbaar wordt gezien, is er een duidelijke basis voor beleid.

 

 

4.2 Bestuurlijke verhoudingen.

4.2.1 Regio’s en regionalisering.

In Nederland winnen regio’s geleidelijk aan meer aan belang:

·        Door decentralisatie van taken van het Rijk, dienen deze taken op een ander schaalniveau te worden verricht (topdown).

·        Bij allerlei taken treedt schaalvergroting op, zowel bij de uitvoering als strategisch beleid (bottom-up).

Oplossingen bestaan uit het benutten van het bestaande bestuurlijke systeem door aanpassingen, veranderen van het bestaande systeem, of het aangaan van samenwerkingsverbanden. Voor zulke bestuurlijke samenwerkingsverbanden bestaat een speciale wet: Wet Gemeenschappelijke Regelingen. In Nederland zijn 59 WGR-samenwerkingsgebieden.

 

De grootte van WGR-regio’s zijn gebaseerd op 4 criteria:

1.      Nodale functie: bij toenemende afstand neemt het nut van de voorziening af.

2.      Zonale functie: fysische omstandigheden of culturele banden maken samenwerking nodig/mogelijk.

3.      Draagvlak.

4.      Bestaande samenwerking.

 

 

4.2.2 Bestuurlijke vernieuwing.

Voor de regionalisering moet een bestuurlijke oplossing gezocht worden. Nu neemt het aantal gemeenten sowieso al af. Andere oplossingen waren:

-         44 gewesten.

-         26 – 24 – 17 provincies.

-         WGR.

-         Agglomeratiegemeenten en stadsprovincies.

 

4.2.3 Financiële verhoudingen.

In Nederland bepalen twee keuzes de verdeling van de middelen:

q       Egalitarisme:

Gelijkwaardigheid.

q       Subsidiariteitsbeginsel:

Alle middelen en bevoegdheden worden zover mogelijk gedecentraliseerd.

 

Er bestaat een duidelijk spanningsveld tussen het streven naar autonome gemeenten en het streven naar een zekere gelijkheid over het land; het streven naar uniformiteit.

 

Er vindt een continue proces van decentralisatie plaats; als een lagere overheid een taak kan uitvoeren moet zij dit ook doen. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen:

-         Territoriale decentralisatie: naar provincies en gemeenten.

-         Functionele decentralisatie:  naar doelregio’s.

 

Naast autonome taken heeft de gemeente ook medebewindstaken:

-         Mechanisch medebewind: de uitvoering ligt geheel vast.

-         Discretionair medebewind: handelen is verplicht, inhoudelijke keuzevrijheid.

-         Facultatief medebewind: ter stimulering (bv. Vinex).

 

De gemeente kent drie groepen inkomstenbronnen:

1.      Eigen belastingen en heffingen.

2.      Algemene uitkeringen uit het Gemeentefonds van het Rijk.

3.      Specifieke uitkeringen (vallen grotendeels onder mechanisch medebewind) of koppeluitkeringen (bv. onderhoud aan monumenten).

 

NB: Sinds 1897; vijf Financiële Verhoudings Wetten.

 

 

4.3 Spelen in het marginale lokale belastinggebied.

Bij de gemeente is de onroerend zaak belasting (OZB) de belangrijkste bron van eigen inkomsten. De getaxeerde waarde van onroerend goed is de zogenaamde WOZ-waarde, en vormt de heffingsgrondslag voor de belasting.

 

Bijzonderheden van de OZB:

·        Gemeenten gaan de OZB zien als middel om de begroting sluitend te krijgen.

·        Bij situaties van grote investeringen in onroerend goed.

·        Een enorme waardestijging van onroerend goed in de afgelopen jaren.

Omvang van gemeente speelt ook behoorlijk mee in uitkeringen en salarissen.

 

 

4.4 De invloed van de financiële verhoudingen op de ruimtelijke inrichting.

4.4.1 Ontwikkelingen in de financiële verhoudingen.

Lagere overheden worden steeds verantwoordlijker gemaakt; budgetten worden steeds meer gedecentraliseerd, waardoor er meer beleidsvrijheid en autonomie mogelijk is. Dit staat haaks op het principe van uniformiteit.

Bij de vijfde Financiële Verhoudings Wet behoort bij een stijging van de kosten ook de inkomsten te stijgen. Dynamiek van het stelsel wordt jaarlijks bekeken in de Periodieke Onderhouds Rapporten. Dan blijkt of de ontwikkeling van de vastgestelde verdeelmaatstaven gelijke tred houdt met de werkelijke kostenontwikkelingen, met als doel de aansluiting tussen kostenstructuur en inkomsten zo stabiel mogelijk te laten zijn.

 

4.4.2 Financiële verhoudingen en ruimtelijke effecten.

Er zijn verschillende verbanden tussen de financiële verhoudingen en ruimtelijke inrichting (bv. centrummaat). Het beginsel van gelijkwaardigheid heeft een enorme invloed gehad op de ruimtelijke inrichting van Nederland. Door heel Nederland zijn vergelijkbare voorzieningen te vinden. Dit is herkenbaar en gemakkelijk in het gebruik. Echter effectief en efficiënt niet, aangezien er niet op de specifieke behoeften is ingespeeld.

Centrale of decentrale sturing is voor de RO een belangrijk vraagstuk.