I.
Ruimtelijke ordening: Een bijzonder werkterrein en een bijzondere wetenschap
1.1 Ruimtelijke planning en planologie:
praktijk en wetenschap
Het boek
probeert de vraag te beantwoorden: “Kunnen we als mens of als organisatie onze
ruimtelijke omgeving beďnvloeden en zo ja, hoe werkt dat dan?”
Er zijn drie
kernbegrippen: planologie (het
wetenschapsgebied), ruimtelijke ordening (het vakgebied), ruimtelijke planning (het
werkterrein). Er bestaat een innige
relatie tussen ontwikkelingen in de maatschappij en de manier waarop de
ruimtelijke ordening probeert ruimtelijke ontwikkelingen te sturen of te
geleiden: de ruimtelijke ordening is
contextgebonden. Kreukels stelde het nog duidelijker door planning te zien
als een spiegel van ontwikkelingen in de samenleving. Het is logisch als
gekeken wordt naar jaar van uitgave van dit stuk: 1986. Er was sprake van
recessie. In tijden van economische tegenspoed is er minder behoefte aan
geleiding van ruimtelijke ontwikkelingen, omdat er simpelweg minder ruimtelijke
ontwikkeling voorzien wordt. In tijden van economische voorspoed geldt het
omgekeerde. Toch wordt de ruimtelijke ordening met deze uitspraak van Kreukels
tekort gedaan, omdat zij zich per definitie doorlopend tracht te ontworstelen
aan deze val door zich met de (verre) toekomst bezig te houden.
Het is goed te
realiseren dat niet alleen vanuit de ruimtelijke ordening of de planologie
gereageerd wordt op ontwikkelingen in de maatschappij. In feite doen bijna alle
overheden, instellingen en bedrijven dat in meer of mindere mate.
De definitie van
ruimtelijke ordening is: Het omvat
het zoekproces van de ruimtelijke inrichting van een veranderende samenleving
door het maken van keuzes hoe en waar functies tot hun recht komen, vooral met
het oog op lange(re) termijn ontwikkeling, inclusief de reflectie daarop.
Er zijn twee belangrijke beperkingen:
1. De ruimtelijke ordening houdt zich bezig
met de ruimtelijke consequenties van planmatig handelen van partijen. Het
criterium ruimte moet gebruikt
worden.
2. De tweede inperking betreft de actoren.
De ruimtelijke ordening wordt gedefinieerd als een overheidsactiviteit.
Uiteindelijk hebben overheden te maken met alle (of tenminste de meeste) vormen
van ruimtelijke planning van derden.
In het verleden
is wel eens geprobeerd het begrip “planning” nader te definiëren vanuit
verschillende invalshoeken. Het is echter maar de vraag of het verstandig is
dit te doen. Latere definities volstaan derhalve veelal met een bredere
omschrijving. Voogd omschrijft ruimtelijke planning als “.. een systematische voorbereiding van
beleidsvormende- en uitvoerende handelingen, die gericht zijn op het bewust
interveniëren in de ruimtelijke orde, en op de organisatie van deze
interventies, ten einde ruimtelijke kwaliteiten te behouden en waar mogelijk te
verbeteren.”
Belangrijk in
deze definitie zijn de volgende begrippen:
· systematisch verwijst naar het planmatige of het
rationele van het beleidsmatig handelen.
· bewust
interveniëren verwijst
naar de actie (proces) die volgt op het voorgestelde beleid, waarbij ervan
uitgegaan wordt dat de voorgestelde interventie gewenst is.
· De afbakening door middel van het
criterium ruimte is reeds eerder aan
de orde geweest.
· Het streven naar handhaven of verbeteren
van ruimtelijke kwaliteit moet beschouwd worden als normatief doel. Dit is
moeilijk te beoordelen. Vandaar dat in de definitie van het boek dit achterwege
is gelaten.
De definitie van
het boek van ruimtelijke planning luidt: De systematische voorbereiding van beleidsvormende en uitvoerende
handelingen, die gericht zijn op het bewust interveniëren in de ruimtelijke
orde en op het organiseren van deze interventies.
De woorden
planologie, ruimtelijke ordening en ruimtelijke planning worden vaak als een
geheel beschouwd en ook door elkaar gebruikt.
1.2 Het werkveld in de praktijk: de
ruimtelijke planning
1.2.1 Inleiding
Het werkveld van
de planoloog is de ruimtelijke ordening in theorie en praktijk. Deze paragraaf
behandelt het werkveld in de praktijk: de ruimtelijke planning. Er zijn drie
componenten die het werkveld van de planoloog structureren. Dit zijn: object,
proces en context. Deze worden aangeduid als de planningsdriehoek. Het object
is de inhoud van het vraagstuk waarmee de planoloog zich bezighoudt. (bijv.
volkshuisvestingvraagstuk). De proceskant selecteert actoren en middelen
en biedt zich op termijnen en organisatie. Vanuit de context worden de
randvoorwaarden meegegeven waarmee de inhoudelijke (object) en procedurele
(proces) doelstellingen kunnen worden gerealiseerd. In alle
planningsactiviteiten komen deze drie componenten in wisselende mate worden
teruggevonden. In analytisch opzicht kunnen ook de variabelen aan de hand van
deze componenten gegroepeerd worden:
· objectvariabelen hebben te maken met ‘wat’ (hoeveelheid, locatie, kwaliteit, etc.)
· procesvariabelen hebben te maken met ‘hoe’ (hebben betrekking op actoren, belangen, middelen en
doorlooptijd).
· contextvariabelen komen voort uit institutionele setting
(planningstelsel) sociale en culturele trends en economische ontwikkelingen.
Ruimtelijke
ordening heeft per definitie te maken met de toekomst. Het is verbonden met
onzekerheden en het omgaan hiermee. De hoeveelheid van deze onzekerheden wordt
groter naarmate de planningshorizon verder weg ligt. Een van de opgaven van een
planoloog in de ruimtelijke ordening is de onzekerheden te reduceren en
hanteerbaar te maken. Een van de manieren om toekomstbeelden te creëren is te
werken met toekomstverkenningen. De verschillende toekomstbeelden die dan
ontstaan worden scenario’s genoemd.
Er zijn verschillende elementen in deze scenario’s:
· the
past component of the future:
In de toekomst zal er veel van de huidige inrichting van ons land nog bestaan.
Van alles dat nu al bestaat, zal dan ook nog veel aanwezig zijn.
· the
present component of the future:
De toekomst is vergelijkbaar met het heden, dan zonder de thans bekende
(bestaande en voorziene) problemen. Ook huidige ontwikkelingen geven zicht op
de toekomst.
· the
future component of the future:
In de toekomst zijn er onbekende ontwikkelingen: De toekomst is niet
voorspelbaar.
Deze werkwijze
kan in beeld gebracht worden. Planning geschiedt op feiten van gisteren. De
gegevens die gebruikt worden voor planning zijn vaak al 1 of 2 jaar oud. De
nabije toekomst is nauwelijks beďnvloedbaar. Op basis van analyses van ontwikkelingen
van afgelopen jaren en vooruitberekeningen kan zo langs de projectieve weg een toekomstbeeld geschetst worden voor een moment
in de toekomst. Via een andere insteek wordt daarna prospectieve toekomstbeelden geschetst. Het gaat dan om normatieve beelden. Daarbij wordt met
verschillende scenario’s gewerkt. In zo’n toekomstbeeld wordt dan beredeneerd
hoe de toekomst er over bijvoorbeeld dertig jaar uitziet, als de vergrijzing
doorzet.
De combinatie
van denkbaar en beďnvloedbaar schept mogelijkheden voor ruimtelijke planning.
1.2.2 Planning en planvorming
De eigen kracht van ruimtelijke planning
is vooral de uitstraling van een visie die lijnen doortrekt naar een (meer
gewenste) toekomst. Dit
laatste komt, doordat de horizon van de gemiddelde ruimtelijke planningsopgave
verder ligt dan de horizon van de gemiddelde handelende actor. Er geld een
beperking: De ruimtelijke planning is zo sterk als de omgeving (het totaal van
alle betrokken actoren) toestaat.
Om de relatie te
verduidelijken tussen de verschillende beleidsvelden, ontwikkelde de Commissie
de Wolf in 1970 het onderscheid tussen sectorplanning
en facetplanning. (figuur 1.3) Sectorplanning
omhelst de concrete programmering van een
tak van overheidsdiensten, gericht op een zo effectief en efficiënt mogelijk
verloop van die diensten. Meestal vallen die diensten op rijksniveau samen
met een departement of onderdeel daarvan. Facetplanning probeert tot een integratie te komen van
alle overheidsactiviteiten vanuit een gezichtspunt, bijvoorbeeld economisch
of ruimtelijk beleid. Het is lange tijd van grote betekenis geweest voor de
ruimtelijke ordening, maar heeft langzamerhand betekenis verloren. De
verschillende typen beleid zijn door elkaar heen gaan lopen.
De roep om integrale planning wordt vanaf 1970
steeds sterker. Dit beoogt tot een
synthese te komen van verschillende van facetplanning en sectorplanning.
Planvorming kan
onderscheiden worden in een inhoudelijke component (planontwerp of
inrichtingsopgave) en een procedurele component (procesontwerp of organisatie
of sturingsopgave), welke in een bepaalde context moet worden ontwikkeld.
Hiermee wordt de planningsdriehoek
opnieuw getypeerd. Het planproces omvat de planningsfase en de realisatiefase
kan zelfs ook de fase na de uitvoering omvatten. Voor deze planvormingsfase
ligt dan nog de onderzoeksfase, welke leidt tot een programma van eisen. Zo’n programma formuleert de problemen welke
moeten worden opgelost en de randvoorwaarden waarbinnen dat moet worden
opgelost (vanuit een bepaald (theoretisch) idee via conceptontwikkeling of via
het doen van onderzoek wordt ingegaan op het planvormingsproces).
Het werkveld van
de ruimtelijke planning is onder te verdelen in drie deelvelden: dat van de
meer theoretische beoefenaars, dat van de beleidsplanologen en dat van degenen
die in de fase naar realisatie bezig zijn.
1.2.3 Planning en instrumenten
Bij een
planvormingsproces gaat het om doelbereik:
de uiteindelijke (her)inrichting van de ruimte. Om deze doelen te bereiken
worden dus instrumenten ingezet:
· het klassieke beleidsinstrumentarium: betreft voorschriften en sancties ‘met
de zwaardmacht’ (wet- en regelgeving)
· de moderne instrumenten: liggen op economisch vlak (d.m.v.
financiële prikkels)
· de postmoderne instrumenten: het contract, immateriële prikkels en
sturing via leren. Het gaat hierbij om vnl. om, informatieoverdracht.
In de
ruimtelijke planning wordt veel gebruik gemaakt van deze instrumenten,
bijvoorbeeld in het ruimtelijke
planconcept. Deze ontleent zijn waarde aan een geboden perspectief en aan
de mogelijkheid om doelstelling en maatregelen met elkaar te verbinden, zowel
in planningsfase als in de beleidsfase. Een ruimtelijk planconcept is visionair
en tegelijkertijd pragmatisch.
Ruimtelijke
planning is een vorm van sturing. Soms kunnen echter ook door niet te sturen
doeleinden worden bereikt.
1.2.4 Ontwikkelingen in ruimtelijk beleid
Er zijn
verschillende niveaus waarop planning bedreven wordt. Afgezien van
internationale (Benelux en Europese) ruimtelijke planning zijn dat de volgende:
· nationaal
niveau: rijksnota’s, worden deels op niveau van een regio
nader zijn uitgewerkt en soms zelfs op lokaal projectniveau.
· Vierde
Nota Extra: dit is een
kadernota voor gemeenten en vooral voor provincies.
· Structuurschema’s: nota’s waarin hoofdlijnen van het
ruimtelijk beleid op nationaal niveau zijn weergegeven voor een bepaalde
sector.
· NB. Zowel Vinex als structuurschema’s
doorlopen als planologische kernbeslissing een aparte procedure: de
pkb-procedure
· Het karakter van een rijksplan kan worden
getypeerd door de woorden kaderplanning
en strategisch belang. Een kaderplan geeft zowel een raamwerk als een
richting aan, en dient tevens als toetsingskader voor plannen van de provincie.
· provinciaal
niveau: streekplan, dit is ook een strategisch kaderplan,
dat geldt voor een groot deel of de gehele provincie.
· regionaal
niveau: regiovisie,
verschillende gemeenten maken tezamen op vrijwillige basis een strategisch
kaderplan, zonder wettelijk kader.
· gemeentelijk
niveau: structuurschets
of -visie, deze kunnen via een vaste procedure extra kracht meekrijgen om
tot een structuurplan (wettelijke term) te komen
bestemmingsplannen:
dit zijn de enige
plannen die voor burgers bindend zijn
· locatie
niveau: postzegelplannen, het plannen voor enkele woningen of
zelf voor één kavel
De praktijk van
de ruimtelijke ordening kenmerkt zich door een toenemende dynamiek en
complexiteit. Deze trend lijkt structureel van aard. Afzonderlijke overheden
zijn meer afhankelijk van elkaar als gevolg van toenemende mobiliteit van
burgers en bedrijven. Dit stelt hoge eisen aan de procedurele kwaliteit van het
planningsstelsel en deze kwaliteit is niet hoog. Vandaar dat er vaak
belangrijke ruimtelijke afwegingen buiten het bestuurlijk-juridisch kader van
het ruimtelijke planningstelsel genomen worden. Vaak zijn dat politieke
beslissingen die het Kabinet en Tweede Kamer nemen (Betuweroute e.d.).
De centrale
opgave voor de ruimtelijke ordening als tak van overheidsbeleid is het, om de
huidige en toekomstige ruimtelijke claims met elkaar in verband te brengen en
tegen elkaar af te wegen, teneinde te bewerkstelligen dat, bij alle dynamiek in
het gebruik en de inrichting van de fysieke ruimte, de ruimtelijke kwaliteit,
in termen van gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde zo goed mogelijk
is gewaarborgd. Om deze doelstellingen te verwezenlijken is het Nederlandse
planningssysteem steeds opener geworden. Dit wordt positief gewaardeerd. Toch
heeft OH-beleid heeft slechts voor een deel bijgedragen aan de ruimtelijke
inrichting en hebben andere ontwikkelingen hier tevens een stempel opgedrukt.
Een ander belangrijk gegeven in het ruimtelijke inrichtingsproces is de publieke agenda. Deze veranderd
constant en dus ook het ruimtelijk beleid. Gelet op de toekomstige ontwikkeling
van Nederland, komt als belangrijkste vraag naar voren in hoeverre men in de
stedelijke gebieden in staat is de specifieke problemen van nu en de
uitdagingen voor de naaste toekomst in het betreffende gebied weet aan te
pakken.
1.2.5 Historisch overzicht
Al van oudsher
is ruimtelijke planning aanwezig geweest in het Nederlandse beleid
(bijvoorbeeld de waterhuishouding, stedelijke ontwikkeling e.d.). Wanneer men
het Nederlandse planningsbeleid wil typeren vanaf het vroegste begin vanaf 17e
eeuw zijn de volgende elementen van belang:
· Een opvallende zorg voor de ruimtelijke
omgeving, in het begin gestimuleerd vanuit defensie en strijd tegen het water.
· De betrokkenheid was van oudsher lokaal
gericht, pas in de loop van de 19e eeuw verschoof deze
gedecentraliseerde zelfregulatie geleidelijk naar het provinciale en nationale
niveau.
· Na WOII een overweldigende impact van de
nationale overheid op de ruimtelijke inrichting.
Er moet in
ogenschouw worden genomen dat ruimtelijk beleid in Nederland is ingebed in een
breder institutioneel karakter. De OHbemoeienis paste goed in de zeer
gecentraliseerde Nederlandse OHstructuur. Nederland stond aan het begin van de
tweede helft van de vorige eeuw immers voor de moeilijke opgave in het
betrekkelijk kleine, maar wel dichtbevolkte land een dusdanige politieke en
maatschappelijke structuur te ontwikkelen, waarmee aan de opvallende variëteit
van de nogal verschillende belangengroepen tegemoet werd gekomen. Er was een
sterk geloof in een planmatige, geleide ontwikkeling door de OH, ingegeven door
het maakbaarheidsdenken (=de
overtuiging dat allerlei vormen van het beleid gerealiseerd konden worden).
Het
overheidshandelen op het gebied van de R.O., werd na WOII sterk gedomineerd
door de wederopbouw. Het accent lag op het op
korte termijn realiseren van grote projecten om de achterstand ten aanzien
van de ruimtelijke inrichting in te halen en de oorlogsschade te herstellen.
Juist deze wederopbouw leidde tot rationalisatie en schaalvergroting van de
landbouw. Dit leidde tot uitstoot van agrarische arbeid.
Intussen
profiteerden de steden (Randstad) van nieuwe technologische ontwikkeling, de
industrialisatie en de groei van de dienstverlening. Door de traditionele
functieverdeling tussen de steden, was er sprake van een eenheid in
verscheidenheid in het westen van Nederland en dientengevolge was de
(arbeids)migratie groot.
Door verwachte
en aanwezige woningbehoefte waren er uitbreidingsprojecten in steden, ten
kostte van het landbouwarreaal. De compacte steden dreigden uit elkaar te
vallen in de toenemende suburbanisatie (de
uiteengelegde stad). De OH reageerde in de 50 en 60-er jaren met
spreidingsbeleid (eerst spreiding van de bevolking, later spreiding van de
werkgelegenheid) als kern van de R.O. Men wilde de groei van bevolking en
industrie in stedelijke gebieden beheersten, omdat men angst had voor
verdergaande congestie. Tegelijkertijd moesten perifere delen van het land
economisch versterkt worden.
Rond 1960 verkeerde het ruimtelijk beleid
in een expansiefase en had men er in Nederland alle vertrouwen in dat
bijvoorbeeld de regionale ongelijkheid door krachtig overheidsbeleid kon worden
weggewerkt. In die
periode ontstond voor het verstedelijkte westen ook de Randstadconceptie: een gelede
verstedelijking rond een niet exact begrensde centraal open ruimte en met
bufferzones tussen de steden. De in de jaren ’60 uitgebrachte nota’s inzake
de R.O. in Nederland, waarin de belangrijkste ruimtelijke inrichtingsproblemen
in een nationaal perspectief werden
geplaatst, voorziet deze Randstadconceptie in een houvast voor westelijk
Nederland. Deze ontwikkeling is overigen ook elders waargenomen.
Het gebundelde deconcentratiebeleid uit de
Tweede Nota (=het concentreren van de
overloop uit de grote steden) was succesvol en effectiever dan vorig
Ruimtelijk beleid, mede doordat dit (facet)beleid gesteund werd door
geldstromen vanuit de (sector) volkshuisvesting.
In het facet en
sectorbeleid kreeg de ruimtelijke planning een centrale rol toebedacht als het
ging om de afwegeng t.a.v. de omgeving. De jaren zeventig worden ook wel eens
de bloeiperiode van planning genoemd. Geleidelijk vervaagde het ideaal van een
door de OH maakbare samenleving. Er kwam steeds meer aandacht voor de negatieve
aspecten van het spreidingsbeleid en het daaraan gekoppelde
deconcentratiebeleid, nl. het verval (econ. en soc.) van de vier grote steden.
Het nationale
Robeleid tussen 1960 en 1980 faalde voor een deel, hoewel het succesvol was om
de groei te concentreren in bepaalde geselecteerde locaties.
Het politiek
bestuur interesseerde zich in de jaren ’70 weinig voor het Randstadconcept. Het
Groene Hart kwam na ’66 steeds meer onder druk te staan. Met de 3e
Nota RO ontstaat er een meer stadsvriendelijk klimaat. Het wonen in de stad
moet weer aantrekkelijk worden, om zo suburbanisatie af te remmen. Er werd in
de 3e Nota een nieuwe omschrijving van de hoofddoelen van de RO
gegeven. De verbetering van de kwaliteit van de leefomstandigheden, de
zelfontplooiing van de individuele mens in een leefbaar milieu eb emancipatie
van kansarme groepen werden op de agenda gezet. Een ander verschil van de 3e
Nota met z’n voorganger is dat eindplanning procesplanning diende te worden.
Democratisering door participatie werd doel čn middel van planning. Er werden kleinschalige plannen gemaakt
voor de korte termijn en grootschalige voor de lange termijn.
Vanaf ’85 is er
een kentering waarneembaar in de ontwikkeling van steden čn in beleid. Met de Structuur-schets voor de Stedelijke
Gebieden wordt afscheid genomen van het spreidingsbeleid en wordt het
concept van de compacte stad het
nieuwe streefbeeld. De OH was niet langer de regisseur, maar slechts een van de
actoren.
De 4e
Nota kan gezien worden als een verdere omslag, naast de continuďteit van de
reguliere doeleinden (Randstadconcept). Het accent van de 4e Nota
wordt gelegd op de ontwikkeling van de Randstad als motor van de Nederlandse
economie en een versterking van de twee mainports. Om verder suburbanisatie te
geleiden, is er in de tweede versie v/d 4e Nota in de omgeving van
de grote steden een aantal bouwlocaties aangewezen.
In de grote
steden in de Randstad wordt het compacte stad beleid uitgewerkt. In de 4e
Nota komt meer de nadruk te liggen op het economische aspect. Verder wordt er
een pleidooi gehouden voor participatie van marktpartijen en terugtreding van de
OH. Ook wordt er voor het eerst een Europese dimensie toegevoegd. Verder is er
ook veel aandacht voor verkeers- en vervoersinfrastructuur. (1. Versterken
concurrentiepositie mainports 2. Verbeteren interstedelijke verbindingen). Een
ander speerpunt in de 4e Nota is de Dagelijkse Leefomgeving (Dalo = (her)inrichting en beheer van
bestaand stedelijk gebied).
Blz. 19 kort samengevat het ruimtelijk
beleid sinds ca. 1880
1.2.6 Ruimtelijke planning en bestuur:
veranderingen en bestuur
Na WOII had in
Ned. de nationale OH de leidende rol in de organisatie van de verzorgingsstaat
op zich genomen. Begin jaren 80 zag men in dat dit beleid aan verandering toe
was: Het traditionele, institutionele patroon mest gewijzigd worden. Er kwam
een bestuurlijke herindeling en de bestuursstructuur van grote gemeenten werd
versterkt.
Tot diep in de
jaren 60 konden de grootstedelijke gebieden worden beschouwd als de
vanzelfsprekende zenuwcentra van de nationale samenleving. Deze positie is
tegenwoordig niet meer vanzelfsprekend, maar wordt eerder als een opgave of
ervaring ervaren. (Men moet proberen de centrale positie terug te winnen, door
goed om te gaan met specifieke problemen in het gebied).
Om de bestaande
problemen, die vooral te maken hebben met sturing en ordening, op te lossen en
nieuwe ontwikkelingen in stedelijke gebieden te genereren, is het noodzakelijk
te komen tot een sterker en slagvaardiger bestuur in de vier grootstedelijke
agglomeraties. Jarenlang is getracht met samenwerkings-verbanden
gemeentegrensoverschrijdende problemen op te lossen. Dit bleek niet te goed te
werken en men wilde d.m.v. de vorming van regionale besturen het bestuur in
grootstedelijke gebieden te versterken. (vorming stadsprovincieŕ via referendum tegengestemd in R’dam en
A’dam).
Het ruimtelijke
ordeningsbeleid volgt a.h.w. de maatschappelijke ontwikkeling (actie-reactie patroon van het
ruimtelijk beleid). Tot jaren 70 was groei een probleem en spreiding de
oplossing. Midden jaren 70 was groeiende interesse voor steden. In de loop van
de jaren 80 is beleid ontwikkeld waarbij het vooral gaat om de econ.
ontwikkelingsfunctie van steden. (geen spreiding, maar compacte stad (VINO)
De levenscyclus
van ruimtelijke planconcepten blijkt hiermee een grillig en onvoorspelbaar
karakter te vertonen. Datgene wat in de ene periode als een probleem wordt
gezien, kan politiek-bestuurlijk in een andere periode juist als een uitdaging
worden beschouwd.
De werkelijke
ruimtelijke planning vindt vooral op gemeentelijk niveau plaats en wel in
tamelijk grote beleidsvrijheid. Dit komt doordat de OH in tegenstelling tot op
andere beleidsvelden geen invloed op lagere OH probeert uit te oefenen via
geldstromen. Het investeren in de RO gebeurd door gemeenten en private
partijen. Sturing wordt gegeven via concepten, maar dit heeft de status van indicatieve planning, hetgeen een hoge
mate van vrijblijvendheid impliceert. Er
is echter sprake van een paradox.
Tegenover de beleidsvrijheid staan vele beperkingen door de bestaande situatie.
De mogelijkheid
om RO en daarop gebaseerde ruimtelijke planning zoveel mogelijk een geheel te
laten zijn, hangt niet alleen af van de mogelijkheden om te sturen, maar ook
van de visie van het bestuur. 4 visies zijn:
· laissez
faire, laissez aller.
Als het bestuur goed op koers ligt en/of de sturingsmogelijkheden gering worden
geacht en/of er een zekere angst bestaat om in te grijpen wegens mogelijke
weerstand, kan gekozen worden voor business as usual. Er wordt bij nieuwe ontwikkelingen ad
hoc gereageerd.
· communicatie
& beďnvloeding. Door
het werken aan een optimale communicatie met de relevante actoren wordt enige
sturing gerealiseerd (relatie-beďnvloedingsmodel /
coördinatiemodel).
· competitie. Economische ontwikkelingen
worden benut om eigen doelen te realiseren. (marktgerichte benadering) Met de
stroom mee worden vanuit eigen visie kansen gecreëerd.
· identiteit
als richtsnoer. De
sturingsnoodzaak gaat verder dan de vorige, omdat bepaalde ontwikkelingen ook
tegen de stroom in gerealiseerd moet worden of juist ontwikkelingen uit de
markt sterk bijgestuurd meten worden om de eigen identiteit te behouden.
Er zijn
verschillende maten van sturing bij deze scenario’s.
1.3 Planologie als wetenschapsbeoefening.
1.3.1 Planologie en de samenleving
Uit de
planologie (wetenschap) put naast theorien, methoden en technieken de
ruimtelijke planning haar reflectie.
Er ontstaat hier een spanningsveld: Aan de ene kant wordt de agenda voor de
wetenschapsbeoefening voor een belangrijk deel bepaald door de actualiteit en
wetenschappelijk onderzoek wordt gebruikt om de beleidspraktijk te
ondersteunen. Aan de andere kant heeft wetenschappelijk onderzoek behoefte aan
afstand, om op een onafhankelijke wijze de gewenste reflectie te kunnen
verrichten en een oordeel te kunnen vormen.
Faludi maakte
ooit onderscheid tussen twee typen theorie:
1. theorieën in de planning geven
een verklaring van ontwikkelingen waarop de planologie zich richt
2. theorieën van planning
verschaften inzichten in het planningsproces zelf en richt zich op de
inrichting ervan.
Het onderscheidt
loopt min of meer parallel aan het onderscheid van object en proces van
planning.
De relatie
tussen wetenschapsgebied en samenleving is toch iets complexer. Er is sprake
van grote verschillen tussen bestuurslagen en in de tijd.
1.3.2 De planologie veranderd
De planologie is
veranderd in de blauwdruk of eindtoestand planning van de jaren
zestig, via de
systeemfunctionele planning tot de procesplanning. In de
blauwdrukplanning werd verondersteld dat de samenleving zich volgens bepaalde
wetmatigheden ontwikkelde. Op basis van kengetallen werd een masterplan
gemaakt. Door de dynamiek van de planning ging met over tot systeemfunctionele
(SF) planning. Dit was het begin van de procesplanning. De OH werd een grotere
rol toebedacht. De planning veranderde van een technisch proces in een
rationeel proces. Er werd weliswaar een nieuwe dimensie toegevoegd aan de
ruimtelijke planning, maar qua karakter veranderde weinig. De SF planning is
eigenlijk ook meer een uitwerking van de blauwdrukplanning.
Frissen stelde
in 996 dat planning uit de gratie was en planningtheorie al helemaal, omdat
deze werd geassocieerd met SF opvatting van planning. De kritiek was in feite
tweeledig. Het werd ambitieniveau werd drastisch verlaagd. Het takenpakket van
de OH werd verkleind.
De relatie
tussen de OH en samenleving was toe aan een ingrijpende voorziening. Als
oplossing voor de gefragementeerde vraagstuk werd het netwerkperspectief als sturingsmodel aangedragen. De OH kan gezien
worden als een knoop in een netwerk van relaties.
1.3.3 en 1.3.4
goed doorlezen.
H2:Het
object van ruimtelijk planning: Het ruimtegebruik
2.1. Land use en ruimtelijke planning
De Amerikaanse
term land-use slaat zowel op feitelijk ruimtegebruik als op de planning ervan.
Het is lastig te vertalen. De term land-use
heeft twee betekenissen: het feitelijk gebruik en de planning van het
landgebruik. De enge opvatting van ruimtelijke planning is dat het
inhoudelijk dicht kan aansluiten bij het feitelijk gebruik. Ruimtelijke
planning is in deze opvatting niet veel meer dan haar eigen object. Tegenover
de enge opvatting staat de ruimte opvatting van ruimtelijke planning.. Er is
hierbij sprake van een meer integrale planning op stedelijk en op regionaal niveau.
Uit registreren
van feitelijk ruimtegebruik ontstaan
kengetallen, te zien als kwalitatieve en kwantitatieve kenmerken. Deze
kengetallen krijgen, hoewel niet de bedoeling, vaak een normatief karakter. Dit
wordt versterkt, doordat er deels sprake is van beleidsmatig voorgeschreven
cijfers en van gegevens met een beleidstoetsend karakter. Verder is er een
probleem van netto en bruto getallen. Er bestaan ook kengetallen voor afstanden
tussen functies en daarmee ontstaan richtlijnen voor locaties.
De planning van
het ruimtegebruik is in Nederland sterk gejuridiseerd, op niveau van het
bestemmingsplan.
In het algemeen
kan worden gesteld dat de ruimtebehoefte eerst per functie wordt vastgesteld
naar huidige normen en naar toekomstige normen wordt vertaald. Bij planning
wordt voor de vaststelling van het totale ruimtebehoefte voor een plan gemaakt
van de volgende indeling in hoofdcategorieën, welke indeling tevens een
stappenplan inhoudt:
1. open ruimte creëren of handhaven
2. elke ruimte heeft al een functie, wordt
bezien welke elementen behouden moeten of kunnen worden.
3. ruimtevragende functies van een
boven-plan-niveau.
4. planniveau-elementen
Planning en
ruimtegebruik kent twee kanten: het ruimtegebruik en de locatie. Er zijn in de
praktijk verschillende vormen van planning te onderscheiden. Dit zijn:
a) Planning
voor ontwikkeling. Hierbij staat centraal dat nieuwe ontwikkelingen een kans
moet worden gegeven door het scheppen van nieuwe mogelijkheden. Er wordt niet
alleen gebruik gemaakt van het bestaande, maar ook worden er nieuwe
initiatieven genomen voor volgende fases. Binnen deze component zijn twee
vormen te onderscheiden:
· Expansion: ruimte bieden aan een groep van
gerelateerde ruimtegebruikers
· Conversion: gecontroleerde kansen bieden voor
verdringing van functies
b) Planning
voor conservering.
Hierbij gaat het primair om het handhaven van het bestaande. Binnen deze
component zijn er ook twee vormen:
· Contraction: afkalving van de kwaliteit stoppen door
regelgeving en verandering zo mogelijk keren door actieve inzet.
· Conservation: bestaand (vaak historische) kwaliteiten
beschermen.
c) Planning
voor herstructurering (reorganisation). Hierbij gaat het om een planmatig sterk ingrijpen in de
ruimtelijke inrichting op buurt- of wijkniveau om achterstandssituaties te
voorkomen. Deze tamelijk recente vorm kan worden gezien als een ingreep om een
situatie van contraction te voorkomen. Nu alleen staat niet het behoud, maar de
wens tot verandering centraal.
De planning van
het ruimtegebruik is de inhoudelijke kern van de planvorming: het ruimtelijk ontwerp.
Het gaat hierbij
om vanuit doeleinden, uitgangspunten en randvoorwaarden tot bestemmingen en
locaties te komen. Dit zal altijd parallel lopen aan het andere aspect van
planvorming: het procesontwerp. Een
ander begrip is het ruimtelijk
schetsontwerp. Dit is een zuiver planologische activiteit, liggend in het
overlapgebied met de stedebouw. Een ontwerpend (heeft niets met design te
maken) planoloog is bezig een ruimtelijk plan te maken. Daarin wordt gewerkt
met relatieschema’s en met ordeningsprincipes en er wordt een conceptuele
structuur opgezet.
Er spelen voor
het ontwerp drie vragen: wat, waar en hoeveel.
1. De
functie: de vraag naar wat mondt uit in het programma van eisen. De hoeveelheid
onderzoek die er aan ten grondslag ligt kan sterk variëren.
2. De
locatie: de vraag waar?
Heeft betrekking op relatiepatronen. Het betreft dan nabijheid i.v.m.
bereikbaarheid, scheiding i.v.m. hinder en verdringing.
3. De
benodigde ruimte: deze
vraag betreft niet alleen de behoefte van nu, maar ook de ruimte die nodig is
voor nieuwe ontwikkelingen.
De vraag naar
ruimte voor specifieke functies staat altijd onder neerwaartse druk door:
ruimtegebrek, concurrentie, het kostenplaatje, als gevolg van een mogelijk
onvoldoende kapitaalkrachtige vraag.
2.2 Land use en kengetallen
2.2.1 Planologische kengetallen
Planologische kengetallen zijn: vereenvoudigde geschematiseerde regels m.b.t. aspecten van kwalitatieve
en kwantitatieve aard inzake de ruimtelijke organisatie van de samenleving
(plubicatie Planologische kengetallen). Door de snel toenemende complexiteit
van de planningsopgave, ontstond er een groeiende behoefte aan kengetallen. Er
is hierdoor snel en gemakkelijk beschikbaar vergelijkingsmateriaal.
(kwalitatief en kwantitatief). Vaak zijn kengetallen niet meer dan
achtergrondinformatie. Als het goed is moeten echter kengetallen die worden
gebruikt voor nieuwe plannen een afspiegeling zijn van wat maatschappelijk
wenselijk is. Er zijn voordelen en nadelen aan kengetallen. Zie blz. 42.
2.2.2 Land use en planvormen
Op
rijksniveau wordt
primair een poging gedaan om te sturen in
de ontwikkeling van de hoofdstructuur van Nederland. In het algemeen geldt
hierbij, dat alleen bij het inzetten van belangrijke financiële middelen ook de
ideeën van het rijk m.b.t. locaties en ruimtebehoefte gehonoreerd worden.
Buiten beleid dat is gekoppeld aan geldstromen, zijn er ruimtelijke nota’s (
Vijfde nota RO) die als doelstellingsnota’s
getypeerd kunnen worden en een mogelijk ontwikkelingsperspectief voor een
aantal items heeft. In deze nota’s is de directe invloed op locatie en
ruimtegebruik gering.
De
Provinciale OH beschikt
op het gebied van RO over relatief geringe geldstromen, zodat ook de invloed op locaties en ruimtegebruik
gering is, met uitzondering van het groeiklassenbeleid
(verdelen van groei van woningvoorraad per provincie).
Op gemeentelijk
niveau bestaat het bestemmingsplan. Deze is bindend voor
burgers en overheden. Elke gemeente is verplicht een bestemmingsplan te hebben,
voor buiten de bebouwde kom. Het bestemmingsplan is een toetsingsnorm en heeft hierdoor ook een functie als
beleidsinstument verkregen: het is dan een statuut dat burgers, bedrijven en
overheden duidelijkheid biedt wat wel en niet is toegestaan. Het biedt
rechtszekerheid en rechtsbescherming. Door kaarten in combinatie met
gedetailleerde voorschriften wordt in het bestemmingsplan de ruimtelijke
inrichting feitelijk vastgelegd.
2.2.3 Analyse van ‘land use’ in
verschillende planvormen
De volgende
typering van de toepassing van ‘land use’ in de diverse wettelijke planvormen
kan nu worden opgesteld:
· in rijksnota’s
gaat het vnl. om locatieprincipes en om ruimtegebruiksprincipes. Soms worden
concrete locaties genoemd, doch dan is er nog sprake van zekere zoekruimte.
· in streekplannen
wordt bij de principes uit rijksdocumenten aangesloten en worden voor
bijzondere functies locatie ‘met zoekruimte’ aangewezen
· in structuurplannen
vindt de afweging plaats tussen de principes en de praktijk. De wezenlijke
vragen met betrekking tot functies, locatie en omvang worden hier gesteld en
beantwoord
· op niveau van bestemmingsplan is slechts de locatie binnen de marges van het plan
nog in geding.
· op niveau van de intergemeentelijke structuurplannen worden de belangrijkste keuzes
gemaakt en de belangrijkste aanwijzingen gegeven voor ruimtegebruik.
FIGUUR 2.6 goed bekijken!!!
2.3 Een uitwerking: de planning van
bedrijvigheid en bedrijventerreinen
2.3.1 Inleiding: rijksbeleid en
provinciaal beleid
De politieke
mogelijkheden om het gemeentelijk economisch beleid vorm te geven worden
ingekaderd door nationale- en provinciale beleidsvoornemens. Hieronder worden
de beleidsvoornemens van verschillende departementen aan de hand van de
belangrijkste documenten:
· Ruimte voor Economische activiteit: Dit
is het belangrijkste document voor gemeente
H3:
Het planningproces
3.1 Inleiding
Ieder planningproces
is uniek, de vorm en inhoud ervan worden in eerste instantie bepaald door de
problematiek die daarin aan de orde komt (het object) in combinatie met de
randvoorwaarden waaronder het plaats moet vinden (context). Er zijn ook ander
factoren die een planningproces bepalen. Deze factoren zijn vnl. gekoppeld aan
de betrokken actoren. Object en context zijn niet determinerend voor het
planningsproces, de procesvariabelen beďnvloeden de vormgeving van het
planningproces.
Planningprocessen
zijn ook in andere beleidsvelden waarneembaar. Planningprocessen in de RO
hebben een bijzondere betekenis, vooral te herleiden naar haar maatschappelijke
betekenis. Het veranderen van bestemming en gebruik van grond kan
maatschappelijk ingrijpend ervaren worden. De
Wet en het Besluit op de RO voorziet derhalve in een stelsel van formele regels (procedures) voor belangrijke
planfiguren.
Toch kennen de
meeste planfiguren niet een dergelijke juridische verankering. Toch wordt ook
voor deze planprocessen zorgvuldig voorbereid en uitgevoerd.
Planprocessen worden gedefinieerd als het totaal van de
voorbereiding van plannen, de beleids- of planbepaling welke tot het
vaststellen van beleidsproducten leidt de uitvoering ervan en een evaluatie van
het gevoerde beleid. Voor de RO zijn er enkele planprocessen van bijzondere
betekenis: Planvormings-processen
(waarbij het gaat om het inventariseren, analyseren, conceptualiseren en
operationaliseren an planelementen of componenten) en planvoorbereiding. Veel beleidsinitiatieven strandden al in de
eerste fase: de planvoorbereiding. In de planvoorbereiding kan duidelijk worden
dat:
·
het
probleem geen probleem meer is
· de RO niet de aangewezen weg is om het
probleem op te losen
· het opstellen van een Ruimtelijk plan
niet de meest effectieve of efficiente oplossing is voor het probleem
· het probleem niet oplosbaar lijkt
(ontembare problemen)
3.2 Planning (proces, planvorming en
planvoorbereiding
3.2.1 Planningprocessen
In elk
planningproces zijn de actoren van
groot belang. Deze bepalen de wijze waarop het proces verloopt met de gegeven
problematiek (object) en de randvoorwaarden (context). Er wordt vanuit de OJ
een onderscheidt gemaakt tussen drie verschillende actoren: shareholders (degenen die een (direct of indirect) belang hebben bij een kwestie),
stakeholders (degenen die een direct (meestal zakelijk) belang hebben bij een kwestie)
en de stockholders (degenen die een direct zakelijk belang
hebben bij de oplossing van een probleem of kwestie). Het onderscheidt
tussen de betrokken actoren is van belang, omdat in het planningproces op een
gegeven moment besloten moet worden welke actoren moeten worden betrokken in
het proces. Met een zo compact mogelijk planningsproces zullen alleen de
stockholders actoren zijn. Bij een open en interactief planningsproces zullen
alle betrokken op hun manier in het proces een rol spelen.
Elk
planningsproces is te onderscheiden in een aantal planningsfases, die in de
praktijk niet altijd even makkelijk te herkennen zijn. In de praktijk lopen dee
fases door en langs elkaar heen: elk planningsproces is een cylisch-iteratief proces, waarbij
dezelfde fase meerdere keren worden doorlopen. De fases zijn:
1. Probleemidentificatie: De vraag of het probleem ook echt een ruimtelijk probleem is wordt in deze
fase gesteld. De meeste problemen vallen in deze fase af.
2. Probleemanalyse: Het geďdentificeerde probleem wordt in
deze fase geanalyseerd. Uit welke componenten bestaat het probleem en hoe zijn
de relaties daartussen te waarderen. Deze fase vormt de belangrijkste input
voor de rest van het planningsproces.
3. Doelstellingen: Op basis van de analyse kunne
aanknopingspunten gevonden worden om doelstellingen te formuleren. De
randvoorwaarden bepalen in dit geval vaak de baanbreedte waarbinnen de
betrokkenen de doelstellingen kunnen vaststellen.
4. Generatie: Het ruimtelijk beleidsproduct wordt in
deze fase opgesteld. Dit kan een ruimtelijk plan zijn. Het plan is te zien als
een momentopname in een continue (planning) proces.
5. Evaluatie
(ex ante): Tegen de
achtergrond van een snel veranderende samenleving is de vraag relevant of het
voorgestelde plan nog steeds een oplossing biedt voor het probleem. Het gaat
niet zo zeer om het oordelen, maar meer om het bijsturen gedurende het
planning- of beleidsproces. Ook kan de ex ante evaluatie betrekking hebben op
de vraag of het plan effectief en efficiënt is.
6. Uitvoering: Als een beleidsproduct ( plan,
programma of beleidsdocument) goedgekeurt is door het bevoegd gezag kan de
planuitvoering ter hand worden genomen. De planvorming wordt in deze fase
letterlijk georganiseerd.
7. Evaluatie
(ex post): Deze
evaluatie is geen instrument binnen het planningproces (ex ante), maar velt een
oordeel tegen de achtergrond van de maatschappelijke en materiële
randvoorwaarden waaronder het planningproces heeft plaatsgevonden.
3.2.2 Bijzondere verschijningsvormen van
planningprocessen
1. Het planvormingsproces
omvat alleen het deel van uitvoering.
Soms wordt de evaluatie gerekend tot de planvorming. Bij planvorming wordt
onderscheidt gemaakt tussen de planvoorbereiding en het planontwerp. In
praktijk is de grens niet scherp en er wordt ook van een cyclisch-iteratief
proces: er wordt herhaaldelijk teruggekeerd naar een vorige stap.
2. Bij de planvoorbereiding worden drie fases doorlopen: een typering van de situatie (probleem-beschrijving), een beoordeling
daarvan (probleemanalyse) en de aanbevelingen (programma van eisen). Deze
drie fases lopen in elkaar over en worden in 6 stappen onderscheiden. Bij stap
2 en 4 ligt de overgang:
Stap 1: Het opstellen van een beschrijving van
de feitelijke situatie binnen het plangebied, vaak per thema
Stap 2: Het formuleren van een typering van het
plangebied op basis van de kenmerken van de locatie: de ligging t.o.v.
relevante zaken.
Stap 3:Er wordt vaak een sterkte/zwakte analyse
gemaakt in de vorm van een SWOT. Interne
factoren worden daarbij als sterkte
of zwakte aangemerkt en externe
factoren als kans of bedreiging.
Stap 4:Zoveel mogelijk dient nu een afstemming
te worden gerealiseerd van de vele aspecten van de SWOT met als feitelijk doel
uiteindelijk een zekere integratie
Stap 5:De SWOT wordt voor zover mogelijk in een
bredere context geplaatst. Dit is nodig omdat gebieden per definitie in een
groter verband functioneren.
Stap 6:Het programma van eisen wordt nu
opgesteld en daarbinnen worden prioriteiten gesteld. Uiteraard moet het
programma van eisen inhoudelijk op elkaar afgestemd zijn: het is een integraal
pakket, waarbij echter wel onderscheid moet worden gemaakt tussen het pakket
voor het feitelijke plangebied en de overige aanbevelingen voor aangrenzende
gebieden of op hoge schaalniveau.
3. Bij een planontwerp wordt eerst het doel
geformuleerd. Dit betekend dat het ambitieniveau een rol speelt. Er worden
oplossingen gegenereerd. Dit leidt tot een schetsontwerp. De
beoordelingscriteria kunnen rechtstreeks voortkomen uit het programma van eisen
of de ex ante evaluatie. Ook beoordelingscriteria als politieke of financiële
haalbaarheid spelen een rol. Vervolgens wordt het voorkeursalternatief gekozen.
Hiermee is het ruimtelijk plan klaar.
3.3 Denken over planningprocessen
De in §3.2
geschilderde werkwijze is een ideaaltype uit de periode van ‘45-’60. De
Ruimtelijke planning stond in het teken van wederopbouw. Dit proces stond
bekend als blauwdrukplanning (= door
de presentatie van een eindbeeld, waarvan verwacht werd dat het automatisch
uitgevoerd zou worden en dus realiteit zou worden.. De stappen moesten volgens
dit proces chronologisch verlopen, iets dat in niet zo gaat. In feite verlopen
planningsprocessen veel interactiever. In de loop van de jaren zestig deed de procesplanning zijn intrede. De Strategische Keuzebenadering ontpopte
zich tot de dominante zienswijze. Deze benadering bleek op veel problemen te
stuiten in de praktijk. Toch is een belangrijke verdienste van deze benadering dat deze op een systematische manier liet
zien dat complexe planning- en planvormingsprocessen wel degelijk te structureren waren, met inbegrip van de
terugkoppelingscycli.
Toch ontstond
steeds meer het besef dat planning- en planvormingsprocessen niet in een vacuüm
plaats vonden, maar werden beďnvloed door ontwikkelingen in de omgeving.
Planning was volgens de strategische keuzebenadering een overheidstaak. Met de
publicatie Planning als Onderneming
(1983) wordt planning langzamerhand niet
meer uitsluitend als OH-opgave gezien, maar worden deuren geopend voor
derden te participeren. Publiek-private samenwerkingsvorming hebben echter de
neiging zich te concentreren op de latere fasen in het proces, met name het
concrete planvormingsgedeelte en vooral de planuitvoering. Het voortraject
wordt gedomineerd door publieke partijen. In de jaren ’90 wordt steeds meer
geëxperimenteerd met open planning
processen ( ideaaltypisch bestaat het uit de stappen op blz. 82). Een
wezenlijk punt in deze benadering van de ruimtelijke planning is de overtuiging
dat van de werkelijkheid kan geschieden door directe beďnvloeding van de
maatschappelijke stakeholders en niet of althans niet alleen via een plan.
Kenmerkend voor
de open planning is dat niet de OH
alleen het plan maakt, doch dat dit in samenspel gebeurt van OH en
maatschappelijke partners. De OH werkt niet primair door government (=handelen op basis van wettelijke macht), maar ook het
ontwikkelen van governance
(=gebaseerd op het vermogen om met andere OH en private partners tot een
gezamenlijk plan te komen, met commitment van alle betrokkenen). Dit laatste is
van groot belang omdat het de juiste
weg lijkt om effectiviteit van en legitimiteit voor ruimtelijke planning te
verkrijgen. Deze meerwaarde komt tot stand door koppeling of afstemming van (sectorale) belangen,
problemen en oplossingen.(=integratie)
3.4 (On)mogelijkheden voor integraliteit
in ruimtelijke planningprocessen
In de RO is een
roep om steeds meer integratie. De roep
om meer integratie wordt versterkt door klassieke planvormen als intergratiekaders
die steeds minder voldoen. De zijn te star om in de dynamiek in de
verschillende sectoren recht te doen. Het wordt voor de RO steeds moeilijker om
afstemming te realiseren, maar tegerlijkertijd neemt de behoefte hieraan toe.
Valkuilen bij
een betere afstemming zijn:
·
Uitstel-gedrag
van participanten. Onder verwijzing naar vergroting van draagvlak kunnen
afstemmingsprocessen eindeloos worden uitgesteld
·
uiteindelijk
zal er nauelijks onderscheid gemaakt worden tussen belangrijke en minder
belangrijke dimensies van het probleem waartussen afstemming noodzakelijk is.
Hoe komen we uit
dit geschetste dilemma? Er zal veeleer gezocht moeten worden naar nieuwe vormen
van afstemming en afstemmingsmechanismen, die beter recht doen de aard van de
problematiek en de positie van de betrokkenen. Er moeten oplossingen bedacht
worden. Zo heeft kreukels ooit een suggestie gedaan het klassieke
planningschema te verlaten en in te ruilen voor een schema waarin de
verschillende OH hun belangen en ontwikkelingswensen zelf bepalen, uitgaande
van hun positie en de daaraan verbonden belangen. Er ontstaan een steeds meer
projectmatige benadering. Ambities worden verlaagd als het gaat om de
hoeveelheid afstemmingsrelaties waardoor het realiteitsgehalte van de
ruimtelijke planning stijgt.
.