****************************************************************

 

 

dr. ing. Paul R. Zoete

 

planologie in de 21^e eeuw:

effectief en legitiem

een beschouwing over de ambities van het vakgebied

door de ogen van een optimist

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Deze tekst ligt ten grondslag aan het inleidend college voor het onderdeel B2THEMA op 11 december 2001.

Het betreft slechts een werktekst, welke alleen als extra service bij het college wordt uitgereikt.

 

****************************************************************

FACULTEIT RUIMTELIJKE WETENSCHAPPEN

 

 

2001 -  2002

inhoudsopgave

 

 

preambule: hoe zien wij de wereld om ons heen?

 

1.      verandering van en invloed op de omgeving: de bestaansbasis voor het vakgebied

 

2.      het wezen van planologie: kenmerken en plaatsbepaling

 

3.      van plan naar realiteit: de inzet van instrumenten

 

4.      trends in de hedendaagse planologie: grondslag voor optimisme

 

5.      universitaire planologieopleidingen: sturen zij de planologie?

 

literatuur

 

 

preambule: hoe zien wij de wereld om ons heen?

 

Het formele planningstelsel wijzigt zich niet of althans zeer langzaam. Maar de informele situatie in de praktijk wijzigt intussen wel. Althans: langs subjectieve weg kan zo’n constatering worden gedaan. Maar zien wij als planologen dezelfde situatie en zien we dezelfde wijzigingen daarin? En zelfs dan geldt nog, dat die wijzigingen incidenteel geschieden, schoksgewijs gaan, niet via vaste lijnen lopen en wellicht niet structureel zijn. De optelsom van incidenten kan echter een trend aanduiden, welke nog niet wetenschappelijk is te onderbouwen. In het navolgende worden wijzigingen als een realiteit en tevens als een trend beschouwd: “Het is eerder een oefening in persoonlijke interpretatie gebaseerd op de eigen ervaringen in de praktijk, dan een op empirisch materiaal gestoeld onderzoek. Wellicht dat het anderen stimuleert om het tegen te spreken en de argumenten door betere te vervangen.”

 

Het waarnemen begint altijd met verwondering: “A lot of people experience the world with the same incredulity as when a magician suddenly pulls a rabbit out of a hat which has just been shown to them empty. In the case of the rabbit, we know the magician has tricked us. What we would like to know is how he did it. But when it comes to the world it is somewhat different. We know the world is not all sleight of hand because we are here in it, we are part of it. The only difference between us and the white rabbit is that the rabbit does not realise it is taking part in a magic trick. Unlike us, we feel part of something mysterious and we would like to know how it all works……..Are you still there Sophie?”

Dit citaat - uit Jostein Gaarder’s Sophies World, waarin een filosoof probeert aan een 14 jarige scholier (Sophie) uit te leggen hoe de wereld (in ons geval de ruimtelijke omgeving) tot stand is gekomen en dat we er zelf (soms in meerdere hoedanigheden, zeker als planoloog) invloed op uitoefenen (ontleend aan Holloway & Hubbard 2000, p.258) – geeft de basis voor onze waarneming. Voor planologen zijn daarnaast de vragen zeer wezenlijk hoe die invloed effectief kan worden uitgeoefend en hoe dit draagvlak in de samenleving kan verkrijgen.

 

 

1          verandering van en invloed op de omgeving: de bestaansbasis voor het vakgebied

 

Er is in de samenleving sprake van permanente veranderingen. Die zien we overal om ons heen. En daar reageren we op. Zo was in de vijftiger jaren de leuze van soepfa­bri­kant Royco: "zes borden uit één pak". Dat was afgestemd op de gemiddelde grootte van een huishouden. Later werd de leuze "vier borden uit één pak" en tegen­woor­dig kennen we "cup-a-soup" en blikjes voor twee personen. Bijna 70 % van de huishou­dens telt nu namelijk 1 of 2 personen.

 

We kunnen echter ook zelf aan de verandering bijdragen. Om dit voor de ruimtelijke inrichting te verklaren sluiten we ons aan bij het gedachtegoed van Chapin (1965) uit de jaren zestig en zeventig. Er komt een beeld van de ruimtelijke planning [1] naar voren, dat thans weer actueel lijkt. Gesteld kan worden dat gedurende de laatste decennia enkele belangrijke aspecten uit die visie over het hoofd zijn gezien. Dat alleen al is voldoende motief om hier met genoemd beeld van de ruimtelijke planning te starten.

 

Chapin ziet in de samenleving drie groepen systemen op elkaar inwerken, terwijl zij op hun beurt alle drie het Land Use Pattern vormen, maar er ook door beïnvloed worden. Deze groepen zijn:

 

 * Activity Systems                  dit zijn alle activiteiten van huishoudens, bedrijven en instellingen (bijvoorbeeld alle activiteiten om de sociale relaties van huishoudens in stand te houden);

 * Environmental Systems      dit zijn alle ecosystemen inclusief milieueisen, fysische mogelijkheden en fysische beperkingen (waarbij zowel het biotisch als het a-biotisch milieu in beeld is);

 * Development Systems         dit omvat een brede groep van projectontwikkelaars, huizen­kopers, financiële bemiddelaars, makelaars, enz., kortom allen die actief zijn in de herinrichting van de ruimte.

 

Het totaal van deze drie systemen - tezamen met het Land Use Pattern - functioneert autonoom, dus zonder Land Use Planning. Het begrip 'development' heeft dan ook niets te maken met de ruimtelijke plannen makende overheid, maar duidt op de ontwikke­lingsrealiteit van de samenleving.

 

In schema ziet dit er als volgt uit:

 

Land Use Pattern                      Activity Systems          Development Systems          Environmental Systems

 

Ruimtelijke planning intervenieert hierin. Zij doet dat door invloed uit te oefenen op elk van de drie systemen. Het zal duidelijk zijn, dat invloed op de Develop­ment Systems daar onderdeel van is en wel een zeer wezenlijk onderdeel. Dit sluit aan bij de visie zoals die hierna nog wordt verwoord: er is geen sprake van een 'koningsrol' voor de planoloog, maar als actor kan deze van groot belang zijn, mits het juiste netwerk wordt benut.

 

Er ontstaat het volgende beeld:

 

Land Use Pattern                      Activity Systems          Development Systems          Environmental Systems

 

ruimtelijke planning

 

De planoloog richt zelf de ruimte niet anders in, maar tracht door samenwerking met de partners uit de genoemde ontwikke­lingsrealiteit tot een bijsturing te komen. Chapin spreekt in dat kader niet alleen van Land Use Planning, maar ziet dat geheel geïnte­greerd met een Guidance System: het ruimtelijk planontwerp en de sturingsopgave als wezenlijke, nauw verbonden onderde­len van planvorming.

Het doel bij interveniëren is een aantal publieke belangen beter te positioneren. Daarin ligt de legitimi­teit van de ruimtelijke ordening.[2] Die doelen zijn onder meer gezondheid en veilig­heid, een goede afweging van nabijheid en van scheiding van functies, sociale rechtvaar­digheid (zoals het bieden van gelijke kansen door de ruimtelijke distributie van scholen) en ruimtelijke kwaliteit.

De rol en de werkwijze van de ruimtelijke ordening (het ten behoeve van publieke doelen interveniëren in de werkelijkheid) en de positie van de actoren (met name ook uit de private sector) komen in dit beeld geheel overeen met de meest moderne kijk op het vakgebied.

 

 

2          het wezen van planologie: kenmerken en plaatsbepaling

 

Planologie[3]  heeft drie kenmerken welke tezamen discriminerend zijn:

 

·        Het ontwerpend karakter

De planoloog creëert een ruimtelijk plan met relatieschema’s, ordeningsprincipes en een conceptuele structuur. Vanuit een probleem wordt via oplossingsrichtingen naar een ontwerp gewerkt.

·        De toekomstgerichtheid

De toekomst is - zeker op langere termijn - niet voorspelbaar, maar wel denkbaar. Ruimtelijke planning heeft per definitie te maken met die toekomst. Daardoor is ruimtelijke planning ook onlosmakelijk verbonden met (het omgaan met) onzekerheden. De planoloog zoekt dan naar mogelijkheden om ondanks dat gegeven, toekomstbeelden te creëren en bespreekbaar te maken. Een van de manieren om dat te doen is het werken met toekomst­verkenningen. De eigen kracht van de ruimtelijke planning is vooral de uitstraling van een visie die lijnen doortrekt naar een (meer gewenste) toekomst. Dit laatste komt ook, omdat de horizon van de gemiddelde ruimtelijke planningsopgave (veel) verder ligt dan de horizon van de gemiddelde handelende actor in de samenleving en tevens door de poging tot afstem­ming van de functies binnen - dan wel tussen - gebieden.

·        De sturingsopgave

De toekomst blijkt in zekere mate stuurbaar, soms zelfs in hoge mate maakbaar en in ieder geval tenminste beïnvloedbaar te zijn. Juist de combinatie van denkbaar en beïnvloedbaar geeft een mogelijkheid voor ruimtelijke planning. Typerend is dat niet alleen naar de toekomst wordt gekeken, maar dat het huidige handelen in toekomstperspectief wordt geplaatst. Wat kan men nu besluiten ten aanzien van de inrichting van de ruimte, gelet op de toekomstbeelden?

 

Door een groeiend belang van prospectieve (dat wil zeggen op waarden en normen gebaseerde) toekomstbeelden, neemt het belang van deze drie kenmerken nog toe.

Het wetenschapsgebied legt daarbij een duidelijk accent op het strategisch niveau van planvorming en minder op het operationele. Om dit laatste duidelijker te formuleren: het gaat meer om het strategisch plan dan om het bestemmingsplan. Dat laatste vormt dan de concrete uitwerking inclusief de regelgeving (juridisering).

Het vakgebied van de planologie is daarmee getypeerd. De planologie onderscheidt zich zeer duidelijk van de zogenaamd aanpalende specialisaties in de sociale geografie, waaronder stadsgeografie. Het toekomstgerichte karakter, de sturingsfactor en het accent op het ontwerp, in plaats van onderzoek en analyse, typeren duidelijk een andere wetenschap.

Het inzichtelijk maken van het feit, dat er beleidskeuzen zijn en welke dat zijn, is een belangrijke taak voor de planoloog. Ook de accenten op het planproces en op de context dragen aan het specifieke karakter bij. Er kan worden gesteld dat de traditionele samenhang met de sociale geografie qua type wetenschap alleen nog berust op het object: het ruimtegebruik. Een hechte relatie in de huidige tijd met bestuurskunde, economie, communicatie en civiele techniek daarentegen, biedt een duidelijke meerwaarde voor de planologie. Door het toenemend belang van het planproces staan bestuurskunde en communicatie daarbij voorop.

Het onderscheid met stedenbouw is moeilijker aan te geven en wel om de eenvoudige reden, dat stedenbouw niet bestaat. Planologen hebben zich in Nederland – maar dan ook enkel en alleen in Nederland – teruggetrokken uit het grensvlak met de ontwerpers van gebouwen en groepen gebouwen, de architecten. Die laatsten hebben vervolgens het grensgebied geconfisqueerd en als stedenbouw aangeduid. Maar juist het globale ruimtelijk beeld, het ruimtelijk schetsmodel in de zin van  Chapin’s opvatting, is een puur planologisch product.

 

 

3          van plan naar realiteit: de inzet van instrumenten

 

Maatregelen zijn nodig voor de verwezenlijking van de planologi­sche doelein­den. Dit zijn de instrumen­ten in de meest ruime zin.  Het klassieke beleidsinstru­mentari­um betreft voorschriften en sancties 'met de zwaard­macht' (wet- en regelgeving). Deze vorm staat ook wel bekend als 'de zweep hanteren'. De moderne instrumenten liggen vooral op economisch vlak (finan­ciële prikkels, oftewel 'een peen voorhouden'). En de zogenaamde postmoderne instrumenten (in een staat met minder ambitieuze, doch meer prikkelende functies) omvatten het contract, im­mate­riële prikkels en sturing via leren. Waar bij deze laatste groep de (inspirerende) informatieoverdracht centraal staat, is deze vorm bekend als 'het houden van een preek'.

De wet- en regelgeving op het terrein van de ruimtelijke ordening biedt weinig houvast. Dit lijkt overigens vooral te komen door het niet of niet goed toepassen van de regels.[4] Daarnaast lijkt het dat de huidige Nederlandse samenleving niet beter functioneert door meer wet- en regelgeving, maar eerder door betere communicatie. Juist daarom dient de reactie van de plannende rijksoverheid niet een streven naar centrale sturing te zijn. De Vijfde nota doet echter toch een poging: reden om die nota hier als een ‘Pronkstuk’ te typeren. Dit terwijl de Vijfde nota toch net als de Vinex voor het overgrote deel uit een ‘preek’ bestaat met hier en daar een ‘peen’ (bijvoorbeeld: mogelijk meer geld voor netwerksteden doch alleen ‘bij goed functioneren’) en nauwelijks een ‘zweepje’.

 

Tot op zekere hoogte wordt kennelijk uitgegaan van een maakbare samenleving: de overheid als regisseur van de verzorgingsstaat, gebaseerd op de gedachte dat de onderscheiden maatschappelijke verbanden volledig zijn te orkestre­ren. De marges daarbij zijn weliswaar klein, maar het is de moeite van de energie waard. In die situatie dient centraal invloed op het proces te worden uitgeoefend evenals controle op de afloop. Desnoods mogen volgens de Vijfde nota (niet bestaande) landsdelen wat proberen, doch tegelijkertijd wordt al gedreigd met ingrijpen door de rijksoverheid als dat niet goed en snel genoeg geschiedt. (Zie bijvoorbeeld Vijno 2001, p. 280 eind C.1)

Deze visie past bij het topdown model en is in het planningstelsel te zien als het formele perspectief (Spit 1995, p. 319). Dit staat dan als visie tegenover de opvatting, dat de samenleving een chaos is, maar dat mensen en organisatie mits ze de ruimte krijgen daarvan zelf het beste zullen maken. Niet via grote theorieën en omvattende concepten, maar pragmatisch en specifiek worden oplossingen gevonden. Centraal ingrijpen is mogelijk, maar het vereist een machtsuitoefe­ning, welke politiek gevoelig ligt en slechts beperkt kan worden ingezet. Binnen het beleidsveld van de ruimtelijke ordening zijn hiertoe noch het wettelijk instru­mentarium noch het financieel instrumentarium voorhanden. Het lijkt de laatste jaren dat het fundament van de wetgeving - zoals die na WO II is ontstaan - alsnog wordt benut: een gedecentraliseerd systeem met de werkelijke macht bij de gemeenten en een zeer beperkte (namelijk marginaal corrigerende) rol van provincies en rijk. (Zoete 2000)

Uit onderzoek (Zoete 1997) komt naar voren dat de afstand tussen beide percepties van de werke­lijkheid en van de verantwoordelijkhe­den van de partners groot is. Een dergelijke afstand heeft het gevaar in zich dat de gemeen­ten op het vlak van de ruimtelijke ordening los komen van het rijk en het belang dat de gemeente aan rijksbeleid hecht navenant kleiner wordt. Dan dreigt het rijk (de Rijksplanologi­sche Dienst) in regelgeving te vervallen omdat het lijkt dat de gemeenten hun rol verzaken. Dit kan zelfs uitmonden in "een penetrante regelzucht en een overpro­duktie aan beleid" (Zijderveld 1993, p. 397). Het grootste gevaar loopt hier de rijkspart­ner, omdat met het wegvallen van de invloed ook de bestaansbasis wezenlijk wordt aangetast. Dan zou een toekomst gloren waarbij de nota met het rijks ruimtelijk beleid slechts een ‘ladenvuller’ zou zijn. Dit terwijl de legitimiteit van de ‘bottom-up werkelijk­heid’ maar zeer ten dele wordt verzwakt als de relatie met de het rijk, met de 'topdown werkelijkheid' of het formele systeem, wegvalt. Immers, de veranke­ring in de uitvoering van ruimtelijke projecten en programma's garandeert een inpassing in de (beleids)om­geving op het lokale of het regionale niveau. (Spit 1995, p. 320) Bij zo'n somber scenario zal het rijk alles in het werk moeten stellen om deze ontwikke­ling geen werkelijk­heid te laten worden. (Zoete 1997, p. 197)

 

Maar waar haalt de ruimtelijke ordening haar kracht dan vandaan? De ruimtelijke plan­ning die de basis moet leggen, is net zo sterk als de mate waarin deze zich verbindt met de context: alleen de verbinding met de feitelijke besluitvormers in de sectoren – zowel publiek als privaat - geeft invloed. Alleen als die verbinding sterk is, kan de ruimtelijke planning haar eigen sterkte benutten. Die eigen kracht is bijvoorbeeld het ruimtelijke planconcep­t, dat wordt gebruikt als abstractie van de werkelijkheid en als denkkader. Zo'n ruimtelijk plancon­cept is een metafoor met een sterke communicatie­ve functie en ontleent de waarde aan een geboden perspectief en aan de mogelijkheid om doelstelling (zijnde het realiseren van het perspectief) en maatregelen met elkaar te verbinden, zowel in de planningsfase als in de beleidsfase. Een goed ruimtelijk planconcept is daarmee visionair en tegelijkertijd pragmatisch. Logisch dat de scenariomethode met een hoog strategisch gehalte in de tweede helft van de jaren negentig door gemeenten met succes is toegepast (Meer, van der & Zoete 1999). Het lijkt dat in de planologie deze sturingspotenties opnieuw ontdekt moeten worden.

Hier sluiten we aan bij het interventiebeeld van Chapin. De planologie eist geen 'koningsrol' maar biedt een systeem en een concept als hulp­middelen aan. Dat kan als heel mager worden gezien. In de visie van bepaalde stromin­gen is bovendien de bestuurlijke context een hard gegeven. Beleid en bestuur worden dan als kader voor de moge­lijkhe­den gezien. Men spreekt dan zelfs over een 'black box' in een deel van de planvor­ming: ande­ren bepalen in hoge mate de resultaten en deze uitkom­sten zijn slechts beperkt verklaarbaar. Daarentegen kan ook als motto worden gegeven: 'de optimistische planoloog'. In deze visie is de planoloog deelnemer aan het proces en kan op die manier als actor mede richting geven. Juist de door­kijk naar meer gewenste toe­komstbeel­den en het verta­len daarvan in het huidige, actuele handelen maken het vak tot een uitda­ging.

4          trends in de hedendaagse planologie: grondslag voor optimisme

 

ü      naar regionale planning: daar valt te sturen

In een situatie waarin de rijksoverheid steeds minder geld heeft voor de andere overheden en de invloed van de markt dus toeneemt, en in een situatie waarin tegelijkertijd op het regionale niveau door intergemeentelijke samenwerking op diverse beleidsvelden de grootste sturing kan worden verkregen door ruimtelijke planning (namelijk door schaalvergroting in de velden van huisvesting, werkgelegenheid, infrastructuur, openbaar vervoer, recreatie, zorg, voortgezet onderwijs, enz.) richt de planologie zich primmair op het regionale (in de zin van het intergemeentelijke) niveau (zie Kreukels 1997, p. 16). Planning levert dan een toekomstbeeld, dat op zich eventueel kan leiden tot gebiedsplanning, doch veelal alleen als kader zal functioneren voor concrete, op realisatie gerichte projecten: projectplanning. Intergemeentelijke ontwikkelingsplan­ning past in de schaalvergrotingstendensen waarvan tegenwoordig sprake is: de kaders worden vooral regionaal bepaald.

Dit levert een interessante variant op van de ‘diagonale planning’ van de RPD:

 

                                               rijksoverheid

                                               en provincie

 

 

                                                                                  private partners

                                                                                                                ‘de diagonaal’

                        regionaal niveau                                               (semi)overheden

                                                                                 

                                                                                 

                                               gemeente

 

Op dit regionale niveau is ontwikkeling in sterke mate gericht op economi­sche potenties. Dit vereist van de planologie begrip voor de economische en technologische realiteit. Overigens is regionale ontwikkeling door de noodzakelijke intergemeentelijke samenwerking een pad met obstakels. Dat is zeker het geval als er grotere realisatieprojecten (zoals een nieuwbouwwijk of een industrieterrein) in het geding zijn. Dat wringt dan met de bestuurlijke context en met name met de gemeen­telijke autonomie (Zoete 1993).

Door deze benadering ligt tevens het accent op vraag wie de meest relevante actoren zijn. Dit aspect komt hierna nog aan bod.

 

ü      naar integrale planning: doch selectief en pragmatisch

Planning dient tot op zekere hoogte integraal te zijn. Daarbij gaat het niet om theoretische, bijna holistische principes, doch om reële verbindingen met zowel andere aspecten als andere gebieden. Het is de taak van de planoloog relaties in beeld te brengen, doch ook om voldoende argumentatie te vinden om vervolgens een selectie te kunnen (laten) maken.

 

ü      naar optimistische planning: de wenselijke toekomst

Bij het denken over de toekomst wordden allerlei mogelijke toekomstbeelden gecreëerd. Het zal duidelijk zijn, dat daarna een bezinning plaatsvindt om daarbinnen de waarschijnlijke toekomstbeelden (in de zin van waarschijnlijk haalbaar gezien de bestuurlijke context, de bestuurlijke ambitie, de financiële mogelijkheden, de andere instrumenten, enz.) af te bakenen.

De planningopgave is nu om de waarschijnlijke, doch ongewenste toekomst te vermijden en de waarschijnlijke en gewenste toekomst - ook door huidig handelen - dichterbij te brengen.

De bijzondere opgave voor de 'optimistische planoloog' gaat nog een stap verder. Accepterend dat een plan op het waarschijnlijke is gebaseerd, dient de planoloog daarna de strijd aan te gaan om zelfs de mogelijke en gewenste toekomst welke (net) buiten 'de waarschijnlij­ke' is gelegen, toch waarschijnlijk te maken. Kortom: een blijvende discussie over ambitie en het verschuiven van de grenzen. Vanuit planningperspectief ligt daar juist de uitdaging. Een daarbij te hanteren ruimtelijk planconcept moet door het visionaire karakter via maatwerk een zekere uniciteit verlenen aan het project. Het is dit planconcept dat ook tijdens het gehele plan- en realisatietraject dient ter handhaving van het ambitieniveau.

 

ü      naar planning via governance: een positie verwerven

Invloed kan door de overheid worden verkregen door middel van ‘governance’. (Dit in tegenstelling tot ‘government’, dat wil zeggen het handelen op basis van een wettelijke macht). Governance lijkt het instrument, waarmee de gemeente haar positie in de samenleving kan verstevigen. Governance wordt daarbij gedefinieerd als de capaciteit van overheden om op basis van gelijkwaardigheid via informele – dus buitenwettelijke – wegen met andere overheden (met name buurgemeentes en provincie) en met andere partners (bedrijven, instellingen, groepen van burgers en individuen) tot beleidsvorming en tot democratische besluitvorming te komen om op die wijze sturing te geven aan de samenleving. Een goed netwerk lijkt nodig om echt invloed uit te kunnen oefenen. En dat niet alleen bij eigen initiatieven, want aanwezigheid in de relevante beleids­arena's is een primaire vereiste om invloed uit te kunnen oefenen op het relevante beleid en het handelen van derden. En de initiatieven komen steeds meer bij de private partners te liggen. Ruimtelijke planning is geen specifieke overheidstaak meer. Wel heeft zij – op basis van wet- en regelgeving – de eindcontrole: doch dat is slechts een toetsingsinstrument en heeft nauwelijks een sturende werking.

Kortom: niet door meer wet- en regelgeving, maar door een adequate opstelling in de huidige samenleving, kan de gemeente zich sterk positioneren. Zij kan dan tot een gezamenlijk plan komen met commitment van alle betrokkenen. Dit commitment is van groot belang omdat het de juiste weg lijkt om zowel effectiviteit als legitimiteit bij ruimtelijke planning te verkrijgen. En daar heeft het in het verleden nogal eens aan ontbroken, hetgeen nog regelmatig tegen de planologie werkt. Dit terwijl juist in de Nederlandse context legitimiteit een belangrijk criterium is, omdat er vaak met ambitieuze, sturende plannen wordt gewerkt.[5]

 

Een van de aspecten en tegelijkertijd potentiële obstakels bij het fenomeen planning via governance, is het uit handen geven van de leiding aan een onafhankelijk voorzitter. Toch kan dit wezenlijk zijn om de gelijkwaardigheid van partijen te benadrukken en te realiseren. In het verlengde hiervan ligt ook de opkomst van ‘mediation’.

 

ü      naar projectplanning: de kern van de planologie

Majeure projecten[6] bepalen steeds meer het beeld van de planologie. Uiteraard moeten deze projecten aan een aantal eisen voldoen, waarbij de ‘ophanging’ aan een regionale visie en een zekere uniciteit essentieel zijn. De regionale visie dient dan om tot zulke projecten te komen, welke tevens onderling zijn afgestemd en in hun effecten op de  overige delen van de regio worden beoordeeld.

 

De reactie van de plannende overheid op een veranderende samenleving en een zich vernieuwende planologie lijkt de werkwijze van een zogenaamd open planningproces te zijn. De stappen in dit proces liggen niet vast. De hier genoemde stappen geven echter een goed beeld van het proces:

 

1.      Het probleem wordt verkend. Daarbij is de duiding van het probleem belangrijker dan de 'beste' definitie. Die definitie is namelijk strijdig met de twee volgende stappen.

2.      Alle actoren worden in beeld gebracht. De 'wie-vraag' is hier dus aan de orde. Vervolgens worden zij zonodig op relevantie geselecteerd en georganiseerd. Dit laatste betekent dat zij deel uitmaken van het werkteam en dan – vrijwel – in een positie van medeopdrachtgever komen te verkeren.

3.      De probleembeschrijving wordt opgesteld. Eventueel volgt nader onderzoek.

4.      Gezamenlijk wordt de doelstel­ling geformuleerd. Nu komt ook de 'hoe-vraag' ter tafel. Dat wil zeggen dat de doelstelling moet passen bij het perspectief van de groep, waarbij de inzet van middelen door de diverse partijen en de ambitie een rol spelen.

5.      Mogelijke oplossingsrichtingen worden aangeven en eventueel wordt een extra cyclus ingebouwd door een terugkoppeling naar de samenstelling van de groep. (De relevantie van de selectie staat dus ter discussie.) Uiteraard komen  bij deze fase de 'wat-vraag', de ‘waar-vraag’ en de ‘hoeveel-vraag’ aan bod: het object van planning is de kern van het ruimtelijk plan.

6.      Het publiek debat wordt georganiseerd, doch in eerste instantie dikwijls voor genodigden. Nu kan de groep van niet geselecteerde actoren aan bod komen, doch ook een ruimere vertegenwoordiging van de reeds betrokken groepen kan zinvol zijn. Tenslotte ook allen die op een of andere manier (bijvoorbeeld via interviews in de inventarisatie- en onderzoeksronde) betrokken zijn ge­raakt.

7.      Het concept plan wordt opgesteld. Dit betekent dat keuzes zijn gemaakt ten aanzien van de alternatieven welke in de vorige fase zijn bediscussieerd.

8.      Daarna start de externe communica­tie. Gedacht kan worden aan vormen van inspraak en aan overleg met derden zoals dat in de formele procedures is voorzien. Nu echter geschiedt het in een situatie waarin het plan nog niet is vastgesteld.

9.      Er komt een verslag van de externe communicatie. Eventueel wordt het plan aangepast.

10.  De wettelijke procedure start nu met de vastgestelling van het plan door de gemeenteraad. Daarna worden de verdere formele procedu­res zoals voorzien in de WRO/Bro doorlopen..

 

 

5          universitaire planologieopleidingen: sturen zij de planologie?

 

Alhoewel het moeilijk is om in kort bestek een typering te geven van de diverse opvattin­gen over de planologie in Nederland, wordt hier toch een poging gedaan om in enkele brede streken een beeld neer te zetten. De Amsterdamse planologie is dan beslissingsge­richt te noemen. Het besluitvormingstraject staat centraal tezamen met de procesgang als methode. De Nijmeegse planologie daarentegen is vooral handelingsgericht: centraal staat de vraag 'hoe' en daarmee ligt een zwaar accent op de instrumenten. Het is de vraag of in deze beide benaderingen voldoende ruimte is voor een open planningproces. In de Utrechtse opvatting ligt het accent zeer duidelijk op de 'wie-vraag'. Dit wordt ook wel onderhan­de­lingsplanning genoemd of – in navolging van de WRR (1998) – ‘entrepreneurial planning’. Het begint al met het opdrachtgeverschap: er is tegenwoordig vaak geen sprake van een opdrachtgever, maar van een 'multi-actoren-opdrachtgever­schap' en zelfs dat is een fase van onderhandeling.

Het gaat ook niet om de kracht van 'het' superieure plan, maar om het best gedragen plan. Communicatie en coalitievorming met het maatschappelijk krachtenveld zijn sleutelwoorden. De organisatie van de ruimtelijke planning is net zo belangrijk als de inhoudelijke kant ervan.

 

Daarmee is de ruimtelijke planning inhoudelijk dezelfde, maar wordt een andere proces­gang gevolgd, om meer sturing van de werkelijk­heid te verkrijgen. Zo wordt de effectiviteit vergroot tezamen met de legitimiteit. De vraag is nu of de universitaire planologieopleidingen zijn meegegaan in deze verandering. En  eigenlijk moet de vraag luiden of deze universitaire opleidingen sturing hebben gegeven aan de ontwikkelingen. En tot slot of dit alles (voldoende) vertaald is in de universitaire planologieopleidingen.

 

Deze vragen worden in dit kader slechts opgeworpen. Maar bij het centrale punt van het geven van sturing wordt toch stilgestaan. Die vraag kan ook worden omgezet in de vraag of de universiteiten (alleen) academisch geschoolde professionals opleiden of dat ze ook leiding geven aan het vakgebied? Voor dat laatste is een duidelijke verbinding nodig met de planologische praktijk. Daarvoor dient de volgende overweging.

Planvorming geschiedt in de Nederlandse praktijk vooral op basis van ervaring. Binnen een beperkt aantal particuliere adviesbureaus wordt ‘de bulk’ van de plannen gemaakt. Veel gemeenten met eigen 'planscheppende afdelingen' maken toch voor een deel van hun productie gebruik van diezelfde adviesbureaus en gebruiken de producten van deze externen tevens als leermiddel. Deze gang van zaken bergt enerzijds het gevaar in zich, dat fouten in de planvorming steeds meer worden geperfectioneerd en bevriest anderzijds de wijze van aanpak, hetgeen verbeteringen van het systeem in de weg staat.

Als de theoretici (aan universiteiten) aan de andere kant tegelijkertijd alleen bezig zijn met de theoretische kant ('zo zou het moeten') dan ontstaat het gevaar van 'academische incest' en gaan (volgens Judy Inness) 'leunstoel­planologen' papieren plannen maken. Er is dan sprake van een academische cyclus naast een praktijkcyclus.

Er dient een duidelijke verbinding te zijn met de praktijk. Voor beide partijen is dat noodza­kelijk. Er dient een kritische observatie plaats te vinden van ruimtelijke planning en ruimtelijke ordening, gevolgd door reflectie en analyse. Op basis van de conclusies kunnen nieuwe experimenten worden opgezet. Kolb's 'learning cycle' geeft een aanzet voor de wijze waarop deze zouden kunnen worden opgezet. Deze opvatting van planvorming gevolgd door reflectie enz. moet al tijdens de studie aan de toekomstige vakgenoten worden doorgegeven. Dit verklaart het belang van de diverse ateliers (praktijkoefeningen) in de planologische opleidingen.

 

LITERATUUR

 

CHAPIN, F.S. (1965), Urban Land Use Planning. Londen: University of Illinois Press.

 

HOLLOWAY, L. & P. HUBBARD (2000), People and place, the extraordinary geographies of everyday life. Harlow: Pearson Education.

 

KREUKELS, A.M.J. (1997), Een perspectief voor de stad. (Vierde van Eesterenlezing). Rotterdam.

 

MEER, D. van der & P. ZOETE (1999), The scenario-method in local community planning. Paper at the XIII AESOP Congress, Bergen, Norway.

 

SPIT, T.J.M. (1995), De ambities van het ruimtelijk planningstelsel. Bestuurswetenschappen, pp. 317-325.

 

SPIT, T. & P. ZOETE (2001), Informality in Urban and Regional Planning.  Paper at the XV AESOP Congress, Shanghai, China.

 

SPIT, T. & P.R. ZOETE (2002), Gepland Nederland? Een inleiding in ruimtelijke ordening en planologie. ‘s-Gravenhage: Sdu. (verschijnt maart 2002)

 

VIJNO (2001), Vijfde nota over de Ruimtelijke Ordening, deel 1: ontwerp planologische kern­beslissing. 's-Gra­venhage: Sdu.

 

WRR (1998), Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek. ’s-Gravenhage: Sdu.

 

ZOETE, P.R. (1993), Regionaal grondbeleid: een perspectief? Een beschouwing over wensen en kansen. Bestuursweten­schappen, pp. 258-266.

 

ZOETE, P.R. (1997), Stedelijke knooppunten: virtueel beleid voor een virtuele werkelijkheid? Een verkenning van indicatief rijksbeleid in de wereld van de gemeenten. Amsterdam: Thesis Publishers.

 

ZOETE, P.R. (2000), Towards Informal Levels in Urban and Regional Planning. Paper at the XIV AESOP Congress, Brno, Chech Republic.

 

ZIJDERVELD, A.C. (1993), Megastructuren, metasturing en legitimiteit. Bestuurswe­ten­schap­pen, pp. 396-404.