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Giustizia amministrativa

   Curata e Diretta da G. Virga

                 Riceviamo e volentieri pubblichiamo:

                 Gentilissimo Professore,

La sua indiscussa competenza in materia di pubblica amministrazione mi induce ad indirizzarle queste mie riflessioni - che peraltro mi sembrano abbastanza condivise - almeno tra i dirigenti del settore pubblico.

Mi sento spinto ad usare la forma della lettera aperta perché ho incontrato molta difficoltà nel trovare ospitalità sulla stampa quotidiana, prontissima spesso a svolgere un ruolo di sostegno (o di critica preconcetta) al Governo del momento, molto meno attenta a svolgere il proprio, autonomo ruolo di "quinto potere", distinto dagli altri e destinato al loro controllo, in nome e per conto dei cittadini.

A tal proposito non è forse inutile ricordare alla stampa che - nel massimo rispetto e riconoscimento del ruolo dei Partiti Politici, riconosciuti e previsti dalla Costituzione - i cittadini italiani sono oltre 50 milioni, mentre gli iscritti ai Partiti non raggiungono l’l% e quelli politicamente attivi sono molti di meno.

Una prima osservazione riguarda la legislazione di questi ultimissimi anni: i comma sono diventati lunghi come leggi, gli articoli sono ormai dei codici, le leggi - concentrate in pochissimi articoli - vengono approvate senza una reale discussione, magari a colpi di fiducia, in nome di un efficientismo e di un decisionismo esasperati. Non credo che questa prassi sia costituzionalmente e soprattutto democraticamente corretta.

La qualità delle leggi è scarsa, viziata da velleitarismo e pressappochismo: lo dimostra il fatto stesso che continuamente esse debbono essere corrette, integrate, modificate - spesso dopo pochi mesi dalla loro approvazione - rendendo di fatto impossibile la loro conoscenza ed osservanza: si mina così la certezza del diritto, una delle fondamenta della stessa democrazia.

Un esempio fra i tanti: la legge di riforma dell’ordinamento delle Autonomie Locali, legge 8 giugno 1990 n. 142 è già stata rimaneggiata ed integrata da sedici ulteriori provvedimenti normativi ed altri ancora se ne annunciano.

A questo fluire disordinato e torrentizio delle norme corrisponde, per contro, la pretesa di fare entrare in vigore immediatamente le leggi stesse, senza attendere neppure i quindici giorni di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale: il risultato è quello di abituare i cittadini a non prendere sul serio le norme, dato che è impossibile disporre immediatamente del testo della legge e che comunque serve tempo per leggerla e capirla.

          Una seconda osservazione riguarda gli strumenti adoperati per ottenere il sacrosanto

risultato di una pubblica amministrazione più efficiente.

Un primo strumento: concentrare il potere decisionale in pochissime mani, eliminando qualunque controllo ed invocando il "controllo degli elettori"; contemporaneamente si ignorano i risultati dei referendum popolari e si ripristina il finanziamento pubblico obbligatorio dei Partiti Politici.

Mi chiedo quanto tutto questo sia davvero utile per il Paese e quanto sia compatibile con il sistema democratico. Ricordo che durante il dibattito sulla "Bassanini 2" la stessa Lega delle Autonomie Locali (bozza Gualandi) affermò che "ridurre ulteriormente il potere dei Consigli porterebbe ad una situazione in cui prevarrebbe un potere monocratico che mal si concilia con la valenza democratica - di indirizzo e di controllo - delle assemblee elettive ".

Altro strumento: eliminazione di ogni reale autonomia dei dirigenti: che tipo di contributo o di

parere sì può pretendere da chi è in posizione brutalmente subordinata, se non una supina ubbidienza? L’eroismo non mi pare un requisito democratico.

Lo strumento principe degli ultimi tempi è divenuta la "persona di fiducia", nominata e revocata senza nemmeno esser tenuti a dire perché.

La Costituzione (art. 98 c.1°) prescrive che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo del Paese. Ammesso che si voglia modificare questa disposizione, sarà il caso di aspettare tale modifica?

Si lamentano resistenze nell’accettazione dei principio della distinzione dei ruoli: si crede davvero che, nella Pubblica Amministrazione, un buon dirigente sia quello sottoposto al licenziamento ad nutum ? Si è mai letto il contenuto del CCNL dei dirigenti d’azienda e quali tutele preveda?

Una parola infine per i Segretari Comunali e Provinciali, categoria alla quale appartengo: davvero il sistema democratico consente di stravolgere con un tratto di penna migliaia di rapporti di lavoro a tempo indeterminato, eliminando anche ogni regola, e di privare del posto di lavoro centinaia di persone, automaticamente e senza nemmeno la necessità di un qualche motivo?

Recentemente un bellissimo incipit è stato utilizzato in un articolo pubblicato sul Sole 24 ore del 15 giugno scorso; mi permetto di copiarlo: " Poiché tutti i cittadini sono eguali, essi debbono poter accedere in modo eguale a tutti gli impieghi pubblici, secondo le loro capacità e senza altro criterio che quello delle loro virtù e dei loro talenti ".

E’ tratto dalla Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino, datata 26 agosto 1789: adesso siamo tornati a prima della rivoluzione francese e non vale più?

Non desidero pubblicità e quindi, pur firmando questa lettera, chiedo che il mio nome non appaia.

Un Segretario Comunale

 

 

 

 

                               Egregio Segretario Comunale,

rispondo volentieri alla sua cortese lettera, la quale offre lo spunto per affrontare brevemente temi di viva attualità, che vengono del tutto ignorati della stampa nazionale; sotto questo profilo, emergono in tutta la loro evidenza le potenzialità di Internet, che costituisce sempre di più uno strumento alternativo di approfondimento e di manifestazione di opinioni "fuori dal coro".

Concordo pienamente (chi non potrebbe?) sulla sua prima osservazione circa la pessima fattura delle leggi italiane; mi riferisco non ‘solo e non tanto a quelle passate, della c.d. "Prima Repubblica", quanto piuttosto alle tanto pubblicizzare (se non, addirittura, osannate) leggi più recenti e segnatamente a quelle che dovrebbero - secondo lo slogan di moda - "semplificare" l’Amministrazione italiana.

Non a caso un lettore del Corriere della Sera, dopo avere letto un fondo di Indro Montanelli nel quale (ancora una volta) si elogiavano le leggi Bassanini, ha osservato che le tanto pubblicizzare leggi delega che portano il nome dell’attuale Ministro della funzione pubblica contengono articoli composti da centinaia di commi, tra di loro non correlati. La lettera del lettore è stata pubblicata nel Corriere, con una imbarazzata risposta del Ministro il quale ha ammesso, sì, che le citate leggi di "semplificazione" erano composte da centinaia di commi., ma che ciò era dovuto al fatto che si erano dovuti accorpare vari articoli per evitare l’esame degli emendamenti presentati dalle opposizioni e per approvarli a colpi di fiducia. Strana risposta per l’esponente di un Governo che gode di ampia maggioranza.

Non parliamo poi della pessima fattura dei c.d. allegati alle finanziarie (che, com’è stato osservato da qualcuno, passano con disinvoltura nello stesso articolato da commi che si occupano i incentivi per le razze equine e, segnatamente, per i somari, a quelli che si occupano del funzionamento della cosa pubblica od impongono nuovi balzelli).

Cosa fare per cambiare l’andazzo? Mi sembra alquanto bizzarra la tesi del già citato Indro Montanelli, secondo cui occorrerebbe costituire una specie di gruppo di lavoro (o, per impiegare un termine alla moda, un pool) formato da giornalisti incaricato di revisionare le leggi. Se i giornalisti, dimostrano quotidianamente di non capire alcunché di diritto (scambiando, ad esempio, una ordinanza cautelare per una sentenza), figuriamoci i disastri che potrebbero combinare affidando loro la revisione della legislazione.

Piuttosto che istituire una specie di Accademia della Crusca del diritto, mi sembra più conducente invece partire dai testi fondamentali del diritto amministrativo, molti dei quali, com’è noto, risalgono al 1865, agli albori dello Stato unitario, insuperabili esempi di chiarezza e di organicità, per aggiornarli e rivederli seguendo la loro filosofia di fondo, codificazione organica disciplinante l’intera materia. E così, mediante testi unici, sarebbe possibile disboscare la giungla delle leggi, leggine, regolamenti, decreti, circolari e quant’altro rende oscure ed ambigue le norme che disciplinano il diritto amministrativo.

Ma, nonostante le dichiarazioni di principio di alcuni esponenti governativi, non mi sembra che questa sia la direzione imboccata dal legislatore più recente. Un esempio per tutti: la legge sulla docenza universitaria (L. 3 luglio 1998 n. 210, pubblicata in questo sito) finisce per demandare ai singoli regolamenti che dovranno essere adottati da ciascuna Università degli. Studi , molte delle norme che regoleranno i concorsi ed i trasferimenti. E, così, si è raggiunto un duplice risultato: 1) quello di rendere per larghi versi inoperante la legge sino a quando non saranno emanati i regolamenti attuativi (che, a loro volta, prevedibilmente, saranno oggetto di interpretazione mediante apposite circolari); 2) quello di dettare una disciplina non uniforme per tutto il territorio nazionale, potendo ciascuna Università stabilire le proprie nonne per concorsi banditi sull’intero territorio nazionale. A ciò aggiungasi che, nel sistema della legge, dopo l’espletamento del concorso, non ci saranno - come in tutti gli altri concorsi - uno o più vincitori ma degli idonei, nell’ambito dei quali il Consiglio di Facoltà potrà "pescare" il vincitore. Nell’ipotesi in cui nessuno degli idonei sia di gradimento, il Consiglio di Facoltà stesso potrà addirittura rifiutarsi di nominare uno degli idonei; e cosi, dopo una procedura costata decine di milioni all’erario, si lascia all’arbitrio delle singole camarille locali il potere di prescegliere "l’unto dal Signore" ovvero di dire: abbiamo scherzato, non se ne fa niente (ovviamente nell’ipotesi in cui tra gli idonei non vi sia il citato "unto").

Concordo anche sul fatto, evidenziato nella sua lettera, che la legislazione più recente, oltre ad essere disorganica e mal fatta, è ormai torrentizia. Piuttosto che disboscare, il legislatore italiano continua ad emanare sempre nuove leggi, le quali si aggiungono alle altre o rimandano a futuri regolamenti attuativi e si stratificano nel tempo, senza dare la possibilità che la riforma varata appena qualche anno addietro abbia il tempo di sedimentarsi.

Viviamo in un uno (S)stato di rivoluzione permanente, nel quale quello che era stato approvato appena ieri non vale più oggi e quello che è in vigore oggi, forse, non sarà più valido domani.

L ‘esempio più eclatante (ma non unico), è quello al quale Lei fa cenno e cioè la riforma dell’ordinamento degli Enti locali. Mio padre, che aggiorna periodicamente i suoi testi di diritto amministrativo, è ormai disperato nel rincorrere le varie leggi di modifica (ben 16, come da lei ricordato) e l’editore che pubblica i suoi manuali si pone il problema di vedere quante copie stampare di ogni edizione, appunto perché, nel campo legislativo e, segnatamente, in quello degli Enti locali..... di domani non vi è certezza. Ogni riforma deve avere il tempo di sedimentare e di essere assorbita dagli apparati amministrativi. Non si può invece continuamente cambiare la macchina in corsa e, soprattutto .... non tutto quello che nuovo è bello (le passate riforme ci dovrebbero insegnare ad andare cauti con i facili entusiasmi).

Per ultimo, affronto il tema che le è più vicino e cioè la situazione di estremo disagio e precarietà in cui si trovano i Segretari comunali, in relazione ai nuovi poteri conferiti al Sindaco.

Mi sembra paradossale (se non, addirittura, umoristico) che, dopo tanto parlare di separazione tra politica ed amministrazione, si conferisca al Sindaco il potere di nominare proprio personale di fiducia (id est: politicamente orientato) per governare l’apparato burocratico dell’Amministrazione comunale.

Dopo la quasi totale abolizione dei controlli ed il potenziamento dei poteri del Sindaco, il Segretario comunale ed i pareri dallo stesso resi in sede di adozione di delibare o di atti, costituivano una possibile remora per il Sindaco stesso a non compiere atti palesemente illegittimi.

Anche qui si può fare un esempio recente: qualche settimana fa è stato riportato, anche se non con molto risalto, dai quotidiani nazionali che l’attuale Sindaco di Palermo, prima e dopo le elezioni, ha conferito a consulenti esterni gli incarichi più disparati per varie decine di miliardi (uno addirittura ad un responsabile delle relazioni e dei rapporti del Comune di Palermo con la Corea del Nord). Tutto ciò non sarebbe stato possibile nel precedente ordinamento, atteso che le varie delibere di conferimento di incarichi non sarebbero passate attraverso le maglie degli organi di controllo.

Aboliti i controlli preventivi di legittimità, l’unico ostacolo ad un certo andazzo, che vede ormai trionfare la politica sull’amministrazione, rimaneva quello costituito dal segretario comunale; ed anche quest’ultimo ostacolo è stato abbattuto, con buona pace del ricordato principio - di cui spesso si riempiono la bocca i politicanti nostrani - della separazione tra politica amministrazione.

La cosa veramente grave è comunque che, tutto questo, non lo dicono gli esperti, impegnati troppo spesso a tessere le lodi delle riforme appena approvate o, nel migliore dei casi, a tacere. Del resto, la sua richiesta (che io rispetto), di non fare figurare il suo nome nella lettera, la dice lunga sul clima che si respira ormai in Italia.

Compito dei giuristi non è quello di essere servi del principe di turno, ma, come insegna Karl Popper, di criticare e suggerire.

Concludo questa mia risposta, che nelle intenzioni voleva essere breve e di tono meno grave di quello che la situazione impone, riportando un aneddoto attribuito ad un famoso personaggio il quale, richiesto di indicare la categoria di soggetti più fortunati, rispose: indubbiamente i medici, dato che ì loro successi sono sotto gli occhi di tutti, mentre i loro insuccessi sono sepolti sotto metri di terra.

Parafrasando la frase ed aggiornandola, dovrebbe ormai rispondersi alla stessa domanda che la categoria più fortunata è senza dubbio quella dei politici, i cui successi (pochi, veri o presunti che siano) vengono strombazzati e dati per certi dai giornali ed i cui (molti) insuccessi vengono coperti presto da ulteriori leggi.

E’ questa ormai la mia unica speranza: che le pasticciate riforme di oggi siano coperte da tonnellate di leggi domani, al punto di rendere non più eludibile l’opera di riordino e di disboscamento che ormai si impone. Sulla Corte costituzionale, viceversa, visti i passati esempi, non mi sembra che vi sia molto da sperare, anche con riferimento al caso dei Segretari comunali.

Cordiali saluti.

Giovanni Virga