LE UNIONI DI COMUNI

Segretario dell’Unione di Comuni “Comunità collinare tra Langa e Monferrato”

Pubblicazione fatta per l’Università degli Studi di Alessandria, anno 2001
LE UNIONI DI COMUNI

Premessa - Il decreto legislativo 18 agosto 2000, numero 267, “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, al capo V, titolato “Forme associative”, art.32, “Unioni di Comuni”, definisce le Unioni quali “enti locali costituiti da due o più Comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza .”. Con l’atto costitutivo, approvato dai rispettivi Consigli comunali, si individuano gli enti aderenti, le finalità che si perseguono nonché la durata dell’istituto; allo Statuto è affidato il compito di definire l’assetto degli organi politici e le modalità della loro costituzione ed elezione. Debbono inoltre essere specificate le funzioni da gestire in forma associata, la disciplina dell’acquisizione e dell’utilizzo delle risorse finanziarie ed umane occorrenti.

L’esame della norma indica quali siano le condizioni principale per addivenire alla costituzione dell’Unione di Comuni:

· La contiguità tra enti, condizione prevista come privilegiata, anche se non indispensabile, in quanto si richiede che i Comuni siano “di norma” contermini;

· La finalità comune dell’esercizio congiunto di una pluralità di funzioni di loro competenza; l’espressione “funzioni di loro competenza”, va sicuramente interpretata in maniera onnicomprensiva, includendo, quindi, anche l’espletamento dei servizi a vantaggio dei Comuni facenti parte dell’unione.[1] L’endiadi “funzioni o servizi” non può essere intesa preclusiva all’esercizio congiunto di funzioni e servizi, come parte della dottrina sostiene forse trascurando il genus del nuovo ente locale.

· L’esercizio sia indirizzato ad una pluralità di funzioni, escludendo che l’unione possa costituirsi, a differenza degli istituti della convenzione e del consorzio, per l’esercizio di una sola funzione.

L’art.33 del citato d.lgs.267/2000 attribuisce alle Regioni un ruolo fondamentale nel processo di cooperazione tra i Comuni demandandole l’attivazione del programma di individuazione degli ambiti per la gestione associata delle funzioni, operando di concerto con i Comuni, nel coerente rispetto dei principi fissati dalla legge 15/03/1997, n.59, c.d. “legge Bassanini”. E’ ovvio che alla base di un buon risultato ci sarà la capacità, tra gli enti, di stabilire un valido e costante rapporto e di reperire quei dati necessari per l’assunzione di decisioni mirate ad allocare le funzioni dove vi siano i presupposti per poterle esercitare in modo ottimale.

La legge regionale, sempre nello spirito collaborativo teso alla facilitazione di un processo di riorganizzazione sovracomunale, è chiamata a adottare le misure di incentivazione, anche finanziarie, atte ad incrementare detto processo. Questo precipuo ruolo riconosciuto alla Regione trova ulteriore fondamento normativo nel decreto legislativo 30 marzo 1998, n.112 “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regione ed agli enti locali in attuazione del capo I° della L.15 marzo 1997, n.59” il quale all’art.3, comma 3, dispone che la legge regionale, che conferisce le funzioni amministrative agli enti, testualmente, “Attribuisce agli enti locali le risorse umane, finanziarie, organizzative e strumentali in misura tale da garantire la congrua copertura degli oneri derivanti dall’esercizio delle funzioni e dei compiti trasferiti, nel rispetto dell’autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali. ”.

Con riferimento all’Unione di Comuni le Regioni hanno inoltre il compito di promuovere, con ulteriori benefici economici, tale forma di gestione associata delle funzioni senza però stabilire specifici obblighi, in particolare senza che il vincolo della successiva fusione, che, in un recente passato, ne aveva decretato il fallimento.

Natura giuridica - Come si configuri nel nostro ordinamento l’istituto dell’Unione si desume dallo stesso Testo unico: le Unioni sono Enti locali. Tale definizione non è accademica in quanto precisa il regime giuridico di riferimento tenendo presente che la Costituzione individua solo negli enti locali i destinatari della delega delle funzioni amministrative regionali o dell’attribuzione iure proprio delle funzioni esclusivamente locali nelle materie di competenza regionale. Inoltre la stessa definizione permette l’applicazione delle norme, in quanto compatibili, dell’ordinamento dei Comuni e ciò, nota oltremodo positiva, in maniera immediata, senza la necessità di disposizioni di rinvio.

L’intento del legislatore, nella definizione dell’Unione, è quello di creare una sede istituzionale di secondo livello cui affidare la gestione associata di funzioni comunali; un Ente locale diffuso su tutto il territorio posto permanentemente al servizio di tutte le tipologie di Comuni; una struttura costituita appositamente dai partner, per gestire il loro rapporto collaborativo.[2]

Proseguendo l’esame dell’art. 32 del Testo Unico da espressa previsione risulta che soltanto il Presidente dell’Unione, scelto tra i Sindaci dei Comuni componenti l’Unione stessa, è individuato quale organo politico dell’Ente. E’ demandata allo Statuto la determinazione degli altri organi e delle relative modalità di costituzione, con il vincolo della scelta dei componenti tra gli amministratori del Consiglio e della Giunta dei Comuni aderenti, nel rispetto della rappresentatività delle minoranze. E’ verosimile prospettare la costituzione, al pari di quanto previsto per i Comuni, di due organi politici, uno con funzioni di indirizzo (Assemblea) e l’altro con funzioni esecutive. In ordine al numero dei componenti degli organi, l’art. 32, 5° comma, espressamente prevede che detto numero “non può comunque eccedere i limiti previsti per i comuni di dimensioni pari alla popolazione complessiva dell’ente.”. All’Unione è attribuita inoltre la potestà regolamentare cioè la possibilità di garantirsi in perfetta autonomia tutta la disciplina di dettaglio necessaria a determinare il proprio assetto organizzativo.

Una nota merita anche l’ultimo periodo del già citato art. 32, in ordine alle risorse con le quali si finanzia l’attività istituzionale dell’Unione. Si è accennato alla contribuzione regionale che viaggia in concorrenza con quella statale: a queste si aggiunge la partecipazione contributiva degli enti componenti l’Unione. Ma la vera fonte di finanziamento sarà costituita dagli introiti a copertura dei servizi affidati ed attivati dall’Unione stessa: è fondamentale comprendere che l’Unione dovrà abbandonare il concetto di finanza derivata per perseguire una propria reale autonomia finanziaria e ciò si potrà realizzare solo nel momento in cui è pienamente funzionante la struttura tecnico-organizzativa

Ragioni “storiche” dell’Unione: Secondo il quotidiano economico “il Sole 24 ore”, la dimensione demografica ideale di un Comune si attesta intorno ai venti-quarantamila abitanti. Solo un Ente di tali dimensioni è in grado di fornire professionalità e mezzi necessari a rappresentare la propria comunità curandone interessi e sviluppo economico. Ma a prescindere dalla stretta valutazione demografica, senz’altro eccessiva, un dato statistico evidenzia che nella pletora dei Comuni sparsi nel nostro territorio, su un totale di 8.103, 7.000 non raggiungono i 10.000 abitanti, presiedendo però oltre tre quarti del territorio italiano con una popolazione che rappresenta un terzo di quella nazionale. E questi dati danno spunto ad una serie di valutazioni al di là delle differenze di tipo geografico, morfologico e socio-economico.

La cooperazione tra gli Enti di minori dimensioni deve tendere alla riduzione dei centri gestionali rendendo gli stessi più funzionali attraverso la confluenza delle risorse umane, finanziarie e strumentali, pur mantenendo intatta la struttura politica attuale. Principio basilare è quello di garantire la sopravvivenza del patrimonio che le piccole comunità costituiscono; evitare uno sgretolamento sociale anche perché i piccoli Comuni svolgono in molte aree geografiche del nostro Paese un insostituibile funzione di presidio territoriale che va conservato onde evitare le dannose conseguenze del fenomeno dello spopolamento abitativo e della desertificazione. Ma tutto questo comporta comunque di rivedere i principi interorganizzativi delle economie di scala che una gestione associata garantisce. D’altra parte per assicurare una funzionalità a tutto il sistema autonomistico è necessario praticare le forme più idonee per il perseguimento degli interessi pubblici garantendo al sistema stesso condizioni operative efficaci e spedite.

In particolar modo allo Stato viene chiesto di svolgere un ruolo determinante a sostegno di quanto sopra e questo può avvenire, innanzitutto, attuando il “principio di sussidiarietà, che significa che le decisioni politico-amministrative, l’esercizio delle funzioni e dei sevizi pubblici sono di pertinenza del potere più vicino al cittadino che concretamente è in grado di farlo. Tutto ciò che per complessità, vastità non può essere affrontato a livello comunale viene attribuito al livello superiore.”.[3] Tale principio è opposto a quanto previsto dalla nostra legge fondamentale per la quale tutte le competenze vengono attribuite, in primis, allo Stato che ne decentra alcune agli enti minori, Regione, Provincia e Comune. Invece tutto dovrebbe essere attribuito al livello più basso e solo le competenze residuali ai livelli superiori.

Alcuni autori sostengono, “a contrario”, che ogni comunità, a prescindere dalla sua dimensione deve garantire alcuni servizi pubblici, quali, ad esempio, gli uffici postali, gli ambulatori; questo costituisce comunque un costo sociale che lo Stato deve sostenere quale costo collettivo a scapito di quanto pagato per sostenere le metropoli ed il caotico traffico che le assedia.[4]

Come non figurare il richiamato principio di sussidiarietà nella più ampia prospettiva del decentramento amministrativo il quale si fonda su un trasferimento di funzioni che le piccole comunità non riusciranno a gestire e sostenere in modo adeguato. Il passaggio culturale diretto ad una visione sistemica proiettata verso il medio e lungo termine, in particolar modo là dove più forti sono i “legami” con il territorio ed i retaggi culturali, è difficile e poco digeribile, ma è l’unica reale alternativa ad una marginalità socio-economica nella quale si trovano i piccoli Comuni. Se la classe politica riuscirà a far prevalere alle logiche campanilistiche la necessità di costruire un sistema che dia alle comunità locali tutti i possibili fattori di sviluppo allora maggiore sarà la possibilità di prevalere nella competitività con altri territori.

Questo peculiare concetto è stato colto in modo empirico, a livello europeo, soprattutto nelle vicine Francia e Germania laddove da tempo sono stati attivati processi politici imperniati sulle diverse tipologie territoriali e dimensionali degli enti locali.

Occorre pertanto pensare ad attuare gradualmente le “aggregazioni” studiando ed utilizzando, a seconda dei casi, i migliori e più efficaci strumenti associativi offerti dalla vigente normativa. Quegli Enti che già hanno iniziato a sperimentare forme associative di carattere significativo stanno beneficiando dei primi reali risultati e delle prime effettive economie gestionali.

L’aspetto economico: Attualmente e mai come in questo momento storico la crisi dei piccoli Comuni è sembrata insuperabile, le risorse finanziarie si stanno prosciugando a causa del cambiamento avvenuto nella finanza statale ed i flussi finanziari europei, gli unici consistenti, sono spesso al di là della scarsa capacità progettuale delle piccole Amministrazioni.

I piccoli Comuni partono in una condizione di svantaggio nella gestione dei servizi locali in quanto fondamentali nozioni di economia ci dimostrano come il costo aggiuntivo non è rapportabile alla produzione degli stessi servizi, di gran lunga inferiore ad una dimensione minima efficiente. La dicotomia tra customer satisfation e competitività delle condizioni economiche necessarie alla produzione di un servizio rappresentano la chiave di lettura di questo problema: avvicinare ad un punto immaginario ottimale i due termini vorrà già dire aver accolto la pressante richiesta di qualità da parte del cittadino garantendogli un buon risultato in termini di efficacia ed efficienza.

Proviamo a definire alcuni punti nodali di una strategia associativa che faccia perno su programmi integrati di concertazione tra Enti locali:

· nuovo modello organizzativo orientato agli obiettivi di una gestione basata su una forte competenza operativa delle strutture in grado di recuperare livelli di flessibilità e professionalità;

· valutazione costante delle opportunità e del rapporto costi/benefici circa le possibili integrazioni sovracomunali in ordine allo svolgimento dei servizi;

· nuovo sviluppo di organismi di pianificazione, di strumenti di comunicazione pubblica attraverso l’insostituibile ruolo delle tecnologie informatiche;

· nuovo sviluppo e potenziamento del marketing territoriale quale vero punto di forza e collante tra il territorio e la vendita del prodotto “immagine” .

E’ chiaro che occorre correggere quella visione “monopolistica” che ha rappresentato da sempre il filo conduttore dell’attività dei piccoli Comuni: tale visione si infrange dinanzi alla inevitabile consapevolezza che le condizioni di mercato e le criticità organizzative impongono un’azione congiunta di livello sovracomunale da coniugare, e questo è l’aspetto più ostico, con l’autonomia ordinamentale di ciascun ente.

La situazione dell’associazionismo nel Piemonte: L’analisi descritta assume poi nella Regione Piemonte dei connotati ancora più marcati, i dati statistici si commentano da sè: solo 62 Comuni su 1206 superano i 10.000 abitanti; di converso, su 1206, ben 628 sono sotto i 1.000 abitanti; il dato, tradotto in termini di vita reale, fotografa una terra in apparente antitesi con il resto del Paese, ricca di culture e di tradizioni ma con governi locali poveri, privi delle risorse necessarie per assicurare i migliori servizi ai cittadini.

Ribadite le ragioni storiche che sono alla base di un patrimonio socio-culturale che non si deve in alcun modo disperdere occorre però studiare, urgentemente, una linea strategica comune, su base regionale. Rimandare ulteriormente significa, in un contesto politico che “vede” sempre più da vicino l’Unione Europea ed il libero scambio delle merci, la strada obbligata verso una sorta di isolamento.

Quali rimedi? La via da intraprendere appare obbligata, è la via dell’associazionismo.

Tale strumento normativo che ha visto quali forme giuridiche di cooperazione oggi più utilizzate le Convenzioni ed i Consorzi, deve trovare una sua precisa collocazione ed essere più pregnante e, questo, non può che avvenire con l’Unione dei Comuni.

L’associazionismo “temporaneo” fondandosi su accordi nati per gestire situazioni transitorie è legato a molteplici e non durature variabili che mantengono, di fatto, separazione delle strutture amministrative dei Comuni che pure hanno scelto di cooperare e che rendono perciò impossibile una organica programmazione delle attività tra i soggetti.

Si dovrebbe cioè cominciare a prendere in considerazione l’ipotesi che il centro delle scelte politiche - il Comune, la cui importanza ed esistenza non devono venire messe in discussione - venga sollevato dell’onere delle gestioni di funzioni o servizi, attribuite invece ad un “centro gestionale” che le svolge a livello unitario per molti Enti. Si può delineare così uno scenario in cui un gruppo di piccoli Comuni, mantenendo a sé stessi le scelte politiche e le azioni di indirizzo più significative, mettono in comune, gli uffici, le risorse finanziarie, umane e strumentali affinché sia unica la gestione della maggior parte delle loro funzioni e servizi; sia unica nel senso che uffici accentrati, coordinati dagli organi del nuovo Ente istituito dai Comuni, assistano tutti i cittadini di tutti i Comuni che hanno scelto la cooperazione.[5]

L’esperienza della costituzione della “Comunità collinare tra Langa e Monferrato” nella Provincia di Asti. La Comunità collinare tra Langa e Monferrato, dopo un attento studio di fattibilità è stata formalmente istituita nel mese di novembre dello scorso anno, con la firma dell’Atto costitutivo da parte dei Sindaci dei Comuni partecipanti a seguito dell’avvenuta approvazione dello Statuto dell’Unione.

Aderiscono all’Unione i Comuni di Calosso, Canelli, Castagnole delle Lanze, Coazzolo, Costigliole d’Asti, Montegrosso d’Asti e Mosca, per una popolazione di circa 25.000 abitanti su una superficie territoriale di 121.4 Kmq.

L’Unione si è già dotata di propri organi politici, quali il Presidente, il Consiglio, il Presidente del Consiglio ed il Comitato Amministrativo ed organi tecnici, quali, il Segretario ed il Direttore generale.

Il percorso comune è di fatto partito attraverso l’approvazione di alcuni progetti che vedono coinvolte tutte le Amministrazioni partecipanti come ad esempio:

· La promozione del territorio attraverso un programma comune delle manifestazioni

Il Segretario dell’Unione. Lo Statuto ha operato una scelta precisa: il segretario dell’Unione viene nominato dal Presidente , con incarico a termine, tra i segretari dei Comuni che la compongono. Per ricoprire tale funzione è richiesta una professionalità che, a parere di chi scrive, può essere attribuita solo al segretario comunale, conoscitore delle realtà locali ed in grado di valutare le variegate esigenze delle amministrazioni locali e fornire alle stesse strumenti e mezzi adeguati al raggiungimento dei nuovi obiettivi da perseguire.

Si richiede però allo stesso segretario di abbandonare quella cultura formalistica che spesso permea la figura: devono emergere qualità gestionali, dinamicità e poliedricità, essenziali per reali progressi in un’amministrazione pubblica ancora lenta.

Si sta creando una nuova figura che dovrà trovare una collocazione precisa nell’ambito del sistema autonomistico locale ed in tal senso è richiesto il costante impegno ed attenta riflessione da parte delle forze politiche e sindacali.

GIORNATA DI PRESENTAZIONE DELL’UNIONE DEI COMUNI

INDIRIZZI GENERALI PER LA PREDISPOSIZIONE DEI REGOLAMENTI ORGANIZZATIVI E PER IL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE DEI COMUNI

RELAZIONE DEL SEGRETARIO GENERALE DEL COMUNE DI CANELLI

Con la presentazione di questo programma amministrativo che ha il compito di individuare gli strumenti operativi per l’organizzazione ed il funzionamento dell’istituendo Ente Locale autonomo attraverso criteri generali di indirizzo stabiliti dalla legge, può iniziare la costruzione dell’Unione dei Comuni alla quale si dovrà poi attribuire la denominazione.

Siamo tutti chiamati a collaborare con spirito costruttivo, in un laboratorio politico-istituzionale che superi gli schieramenti partitici, per creare questa nostra nuova istituzione nell’interesse della popolazione che rappresentiamo.

E’ utile, prima di passare alla parte programmatica vera e propria, richiamare quelli che possono essere alcuni punti di riferimento che liberamente ci si può dare e che possono fare da guida alla nostra azione improntata al dialogo e allo spirito costruttivo.

· progressiva integrazione fra i Comuni al fine di gestire con efficienza ed efficacia l’intero territorio;

· concorrere alla rideterminazione degli obiettivi contenuti nei piani e programmi comunali, della Provincia di Asti, della Regione Piemonte e dello Stato e provvedere, per quanto di propria competenza, alla loro specificazione ed attuazione.

· promuovere e concorrere allo sviluppo socio-economico del territorio dei Comuni dell’unione, tutelando l’assetto del territorio nel rispetto e nella salvaguardia dell’ambiente e della salute dei cittadini, valorizzando, inoltre, il patrimonio storico ed artistico e le tradizioni culturali;

· potenziare le funzioni ed i servizi con i criteri di efficienza ed efficacia;

· favorire la qualità della vita per meglio rispondere alle esigenze concorrenti al completo sviluppo della persona;

· armonizzare l’esercizio delle funzioni e dei servizi con le esigenze generali, assicurando un uso equo delle risorse;

Ciò posto, al fine di perseguire le finalità e gli obiettivi programmatici come, a titolo esemplificativo, in premessa stabiliti, necessita adottare metodi e strumenti propri degli Enti Locali attraverso la predisposizione dello Statuto dell’Unione e dei conseguenti Regolamenti attuativi, (ad es. Regolamento sul funzionamento degli organi) nel rispetto delle competenze degli Organi.

Pertanto, in questa prima fase operativa, vengono indicati, a grandi linee, i contenuti principali, gli indirizzi generali per la loro predisposizione, la cosiddetta “organizzazione amministrativa”.

Il Regolamento dell’Unione dovrà chiaramente fondarsi sul seguente principio di fondo: “l’azione amministrativa deve tendere all’avanzamento progressivo dei risultati riferiti alla qualità dei servizi e delle prestazioni, alla rapidità ed alla semplificazione degli interventi, al contenimento dei costi, all’estensione dell’area e dell’ambito di fruizione delle utilità sociali prodotte a favore della popolazione dell’Unione”.

Il passaggio delle funzioni dai Comuni all’Unione, dovrà essere eseguito con particolare attenzione in quanto i cittadini dovranno disporre di servizi migliori e più ampi di quelli dei quali già usufruiscono. Sarà compito, pertanto, dell’Unione, pianificare attentamente l’esercizio dei servizi che le verranno attribuiti, poiché il loro miglioramento rispetto agli standard attuali sarà una presentazione indispensabile per le nuova Unione.

La struttura organizzativa disporrà della sua sede a _______________. Presso di essa, verranno spostati il personale ed i servizi che dovranno essere accentrati per far funzionare bene la struttura.

Ove possibile, i servizi potranno essere decentrati, facendo ricorso ai collegamenti in rete fra Municipi.

Le competenze amministrative che possono essere affidate all’Unione devono essere individuate dallo Statuto, a solo titolo esemplificativo, si menzionano:

o Promozione e difesa dei prodotti tipici locali, anche attraverso la costituzione di marchi di qualità

o Progettazione delle opere pubbliche di interesse dei Comuni associati ivi compresa la viabilità intercomunale

o Formazione ed aggiornamento del personale e costituzione uffici del contenzioso.

La legislazione tenderà sempre più ad accentuare il decentramento delle funzioni amministrative agli enti Locali per cui l’elenco riportato potrà essere aggiornato, perfezionato e probabilmente ampliato.

Sarà compito del Consiglio dell’Unione prendere atto dell’evoluzione legislativa ed aggiornare di conseguenza, gli obiettivi che in questa sede vengono proposti.

E’ ovvio, di converso, che gli obiettivi elencati possono essere raggiunti in seguito ad un’attività proiettata in vari anni.

Obiettivi dell’attività amministrativa dell’Unione perseguibili “a breve”

Gli obiettivi immediati per l’Unione possono essere stralciati da quelli suindicati attivando, prioritariamente, la dotazione degli strumenti per rendere operativi gli uffici (organizzazione – funzionamento – investimento).

[1] In tal senso Vigneri, in A.V., Nuovo ordinamento degli enti locali e status degli amministratori.

[2] In tal senso Eduardo Racca, da Guida agli Enti locali n.33 del 28/08/1999.

[3] In tal senso Claudio Mazzella, da Atti del Convegno “La riforma dell’ordinamento degli enti locali.”, Alessandria 21/09/1999.

[4]Armando Sarti, Presidente della Commissione Autonomie Locali e Regioni del Cnel, “L’integrazione per afferrare lo sviluppo.” da Guida agli Enti locali n.16 del 24/04/1999.

[5] In tal senso Maria Paola Pasetti, dirigente responsabile del settore affari istituzionali e processo di delega della Regione Piemonte, da Atti del Convegno “Le Unioni dei Comuni”, Asti, ottobre 2000.