ANCI
Dipartimento Ordinamento e Personale
PRIME OSSERVAZIONI SU RUOLO E FUNZIONI
DEL SEGRETARIO COMUNALE E PROVINCIALE
Legge 15 maggio 1997, n. 127
Il nuovo modello organizzativo degli enti locali, quale risulta delineato dalla Legge 15 maggio 1997, n. 127, è improntato ad una riconsiderazione del ruolo e delle funzioni del segretario comunale e provinciale.
L'art. 17 della legge in esame, nei commi da 67 a 86 delinea, infatti, una disciplina dello status dei segretari che presenta aspetti di grande novità, alcuni dei quali sono di immediato effetto, mentre altri richiedono, per la loro completa attuazione, una successiva e più compiuta regolamentazione.
Tra le disposizioni immediatamente precettive vi è quella del comma 68 che attiene alla sfera di competenze del Segretario, che la legge individua preminentemente in compiti di collaborazione ed assistenza giuridico-amministrativa agli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti, con ciò configurando un ruolo "partecipante" del Segretario, che diviene il primo ed il più vicino collaboratore del Sindaco e degli altri organi dell'ente per la realizzazione dei loro programmi amministrativi.
E' importante sottolineare che tali compiti sono espressione di una funzione che l'ordinamento individua come necessaria, quindi non meramente eventuale, stabile e propria del Segretario, il cui esercizio consente di ricondurre ad unità il complessivo sistema organizzativo degli enti locali.
In tale ambito la funzione del Segretario è fondamentalmente quella di operare affinchè l'attività di governo dell'ente sia improntata al rispetto di un principio di legalità, inteso non in senso formalistico e cartolare con riferimento alla sola regolarità degli atti, ma in senso "sostanziale", in ralazione alla complessiva attività dell'ente, in conformità alla fondamentale direttiva dell'articolo 1 della legge 241/90, che fonda la nuova concezione dell'azione amministrativa.
Il Segretario, quindi, rappresenta un centro attivo di analisi ed interpretazione della costante evoluzione normativa; assicura il raccordo tra i programmi dell'ente e l'utilizzo di tutte le possibilità organizzative e funzionali; individua la necessità degli adeguamenti dell'ordinamento dell'ente, ricerca più utili ed efficaci istituti che il sistema offre; valuta in senso propositivo le misure per realizzare gli obiettivi dell'ente nei vari campi secondo i principi di economicità, efficacia e trasparenza, affermati dalle più recenti riforme.
Per definire concretamente le modalità di esercizio della funzione di "collaborazione e assistenza giuridico-amministrativa" del Segretario, la autonoma normativa di organizzazione dell'ente potrà individuare le forme ritenute più consone, fermo restando che, la parziale abrogazione esplicita dell'articolo 53, comma 1, della legge 142/90, sottende una chiara direttiva legislativa di superamento della modalità previgente del parere di legittimità su ogni proposta deliberativa; naturalmente l'esercizio della funzione in esame, sotto il profilo della correttezza tecnico-giuridica della collaborazione prestata, reca in sè una responsabilità professionale propria del Segretario e concernente la valutazione della sua competenza.
Il Segretario, inoltre, sovraintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti o dei responsabili degli uffici e servizi e ne coordina l'attività.
Tale funzione, già prevista dalla legge 142/90, assume connotati diversi in relazione alle nuove possibilità offerte dalla legge 127/97 che ha ampliato le potestà e il grado di flessibilità delle organizzazioni locali.
L'ente, infatti, può avvalersi della facoltà di nominare un direttore generale con contratto a tempo determinato, al di fuori della dotazione organica, che è responsabile dell'attuazione ottimale degli obiettivi dell'amministrazione (art. 51 bis della legge 142/90, introdotto dall'articolo 6, comma 10 della legge 127/97).
In tal caso le funzioni di sovrintendenza sull'attività operativa gestionale spettano al direttore ma il Sindaco, congiuntamente al provvedimento di nomina, deve disciplinare i rapporti con il Segretario nel contesto delle regole che costituiscono l'ordinamento dell'ente e nel rispetto dei distinti autonomi ruoli.
E' insita in tale previsione, una maggiore esaltazione del ruolo partecipativo del Segretario alla funzione di governo e programmazione dell'ente con compiti di collaborazione e assistenza, concorrendo a determinare il quadro giuridico di riferimento per l'attività gestionale che rientra, invece, più specificatamente nella sfera di competenze del direttore generale.
Nella previsione della legge vi è, altresì, la possibilità che il Sindaco attribuisca al Segretario comunale anche i compiti prettamente gestionali del direttore generale, ai sensi dell'articolo 51 bis, comma 4, nuovo testo della legge 142/90.
In tal caso, come anche nell'ipotesi in cui l'ente non intenda istituire una funzione di direzione generale, si ritiene che le modalità di esercizio delle prerogative del Segretario rispetto ai dirigenti debbano correttamente essere inquadrate in un sistema di regole sulle relazioni organizzative, nell'ambito dell'ordinamento dell'ente, nel rispetto del fondamentale principio di direzione che impronta il modulo organizzativo posto dalla legge 142/90 in luogo del precedente principio di gerarchia e confermato dalla stessa legge 127/97.
L'articolo 68, comma 17, lett. a) attribuisce inoltre al Segretario una funzione referente e consultiva in sede di partecipazione e di assistenza alle riunioni degli organi collegiali, congiuntamente alla verbalizzazione. Si ritiene che, stante la titolarità della funzione attribuita ope legis, l'esercizio della medesima possa costituire oggetto di iniziativa anche da parte dello stesso Segretario, ove egli ne ravvisi la necessità al fine di collaborare per la salvaguardia della legalità dell'attività amministrativa.
La successiva lett. b) prevede le funzioni rogatorie del Segretario, già presenti nel precedente ordinamento e che risultano ora ampliate, nell'interesse dell'ente e dei contraenti, a tutti i contratti di cui l'ente è parte.
Il Segretario, inoltre, ai sensi delle disposizioni di cui alla lett. c) esercita ogni altra funzione, anche relativa alla responsabilità di uffici o servizi e di singoli procedimenti, che norme statutarie e regolamentari o il Sindaco, con proprio provvedimento, intendono attribuirgli, in attuazione dei principi di flessibilità organizzativa cui il nuovo ordinamento degli enti locali si ispira. Naturalmente, qualora l'attribuzione di compiti di natura gestionale acquisisca un rilievo notevole ed implichi l'esercizio di funzioni previste dall'articolo 51 bis della legge 142/90, introdotto dall'articolo 6, comma 10, della legge 127/97, il Sindaco dovrà valutare l'eventualità di conferire al Segretario le funzioni di direttore generale, per evitare di determinare una situazione non conforme all'equilibrio organizzativo prefigurato dalla legge 127/97.
Tali previsioni confermano la definizione legislativa di una funzione attiva del Segretario nell'ambito dei processi organizzativi e gestionali dell'ente che, nell'ipotesi considerata, stante il fondamentale orientamento "partecipante" della sua configurazione, acquisisce un profilo di vicinanza professionale all'indirizzo amministrativo maggiore che nel passato.
E' da tener presente, altresì, che la previsione della legge 127/97, non esaurisce la gamma di attività poste in essere dal Segretario, restando ad esso demandate tutte le competenze previste da specifiche disposizioni di legge non espressamente abrogate.
La legge 127/97 non si è limitata a rivisitare le funzioni del Segretario comunale e provinciale all'interno dell'ente locale, ma ne ha profondamente innovato lo status, trasformandolo da funzionario statale, dipendente dal Ministero dell'Interno, in funzionario pubblico, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato la cui disciplina è riservata ai contratti collettivi nazionali di lavoro previsti dal D.Lgs. 29/93 (art. 17, commi 67 e 74).
In futuro, quindi, il trattamento economico e i vari istituti attinenti il rapporto di lavoro, salvo quelli la cui disciplina è riservata al regolamento di cui al comma 78, saranno regolati mediante contrattazione collettiva di lavoro, non essendo più queste materie riservate alla legge in conseguenza dell'abrogazione dell'art. 52 della L. 142/90, disposta dal comma 86 dell'art. 17 della legge 127/97.
In tale prospettiva il Segretario dipenderà organicamente da un'apposita Agenzia avente personalità giuridica di diritto pubblico (comma 67), dotata di autonomia gestionale e finanziaria e funzionalmente dal capo dell'amministrazione che lo nomina scegliendolo in un apposito albo (comma 70); in tale modo si sancisce altresì l'appartenenta a pieno titolo della categoria al sistema delle Autonomie locali e si avvia un processo che dovrà condurre alla configurazione di una vera e propria dirigenza territoriale, scaturente da specifici percorsi selettivi e formativi prefigurati e gestiti dal sistema stesso.
Nel contesto di tale appartenenza del Segretario al sistema delle Autonomie locali è agevole inquadrare il meccanismo della legge 127/97 concernente la regolazione del rapporto con la sede, che integra un rapporto fiduciario a contenuto strettamente professionale con il vertice dell'amministrazione in considerazione della centralità che il programma del Sindaco riveste e che pervade anche il modello organizzativo.
Si ritiene opportuno al riguardo evidenziare che la nomina del Segretario deve esitare da un percorso valutativo rigorosamente improntato al criterio di professionalità, perchè tale è l'impostazione della legge 127/97 relativamente ad ogni momento di espressione del potere di "electio" da parte del capo dell'amministrazione, in conformità alle più recenti acquisizioni della suprema istanza giurisdizionale amministrativa. Una eventuale arbitrarietà della individuazione del Segretario non appare compatibile con gli equilibri fondamentali del nuovo sistema, che prevede un quadro di regole partecipate idoneo ad assicurare la massima garanzia di tutte le esigenze istituzionali.
La nomina, infatti, avrà durata normalmente corrispondente al mandato del Sindaco. La legge, al riguardo, prevede che in occasione del rinnovo degli organi elettivi, il Sindaco neo-eletto può esercitare la sua facoltà di scelta con l'osservanza dei termini previsti dal comma 70, disponendo la nomina di un nuovo Segretario non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data del suo insediamento, decorsi i quali il Segretario già in servizio presso l'ente si intende confermato.
Fuori del caso di cui al precedente periodo, la revoca dell'incarico, prima della sua scadenza naturale è, invece, prevista unicamente nell'ipotesi di violazione dei doveri di ufficio da parte del Segretario ed è disposta dal Sindaco con provvedimento motivato, previa deliberazione della Giunta.
La portata fortemente innovativa di queste disposizioni rende necessario disciplinare con apposito regolamento, previsto dal comma 78, la compiuta attuazione di tutti gli istituti attinenti al nuovo ordinamento dei segretari comunali e provinciali.
Fino all'emanazione del suddetto regolamento sembra doversi ritenere ancora applicabile l'attuale disciplina anche in materia di gestione della categoria dei segretari, al fine di assicurare la continuità dell'azione amministrativa e di non pregiudicare le esigenze di funzionalità degli enti.
Ai sensi del comma 81, terzo periodo, dell'articolo in esame, decorsi sessanta giorni dall'entrata in vigore del regolamento di cui al comma 78, il Sindaco e il Presidente della provincia possono nominare il Segretario scegliendolo tra gli iscritti all'albo.
Fermo restando quanto precisato relativamente al meccanismo previsto dal comma 70, la facoltà di nomina del Segretario, ai sensi del comma 81, resta limitata all'ipotesi di sede vacante, ovvero a quella in cui si sia proceduto alla revoca del Segretario già in servizio, nel solo caso di violazione dei doveri di ufficio.