(intervento al convegno interregionale organizzato dal CO.N.AU.SE.R il 19 dicembre 1998 a Reggio Calabria - gli atti saranno pubblicati nel prossimo fascicolo di La Voce delle Autonomie, R. Noccioli Ed. Firenze - autorizzazione concessa)
RUOLO MANAGERIALE PER IL SEGRETARIO COMUNALE ?
di Carlo Saffioti
Prima di svolgere il mio intervento, vorrei ringraziare il Collega Ioculano che ha organizzato questa occasione di incontro e di dibattito, nonché i Senatori Giovanardi e Cortelloni, i Magistrati, i Docenti universitari, gli Avvocati i quali, con la loro presenza, testimoniano un interesse per la problematica posta , interesse che esso stesso dimostra la necessità di intervenire per portare qualche correzione ad una riforma che ne ha certamente bisogno, specialmente per come viene applicata.
Vorrei anche rispondere a coloro i quali - insieme al Prof. Cassese in un recente articolo - sostengono che tutto sarebbe avvenuto nel silenzio più incomprensibile degli interessati.
In realtà, se è vero che era ed è difficile far sentire opinioni dissenzienti in presenza di un coro assordante che leva lodi sperticate, è anche vero che è nato un coordinamento nazionale come il CO.N.AU.SE.R., del quale oggi siamo ospiti, che si è costituita l'Associazione G.B. Vighenzi, fondata dai colleghi della zona di Brescia, che ricorda il nome di un segretario comunale trucidato in servizio dalle SS durante la guerra, che le stesse organizzazioni sindacali, in particolare la CISL, stanno riesaminando dell'intera vicenda preparandosi ad una presenza più partecipata ed efficace che non in passato.
E' anche vero che - ad un crescente assenteismo dal voto che deve preoccupare - corrisponde una scarsa partecipazione, non solo alle questioni che riguardano i Segretari, che non può certo essere considerata un indice di buona salute della democrazia.
Entrando nel merito dell'argomento che mi è stato assegnato, ricordo che una polemica recente sull'utilità dei controlli di legittimità si chiedeva dove fossero i Segretari durante Tangentopoli: un risposta chiara, di certo non a prendere tangenti né a sviluppare concussioni!
Lo stesso polemista, si trattava del Sen. Massimo Villone, sosteneva che il parere di legittimità del Segretario poteva intimorire i Sindaci: verrebbe da chiedersi che succede quando ben più forti pressioni vengono esercitate da varie lobbyes nei confronti di Sindaci e Presidenti.
E’ più utile dare un contributo pacato, cercando di fondarsi sui fatti più che sulle emozioni.
Una prima questione: è utile e necessaria una figura unica, anziché collegiale, al vertice della struttura gestionale di Comuni e Province?
La risposta si ha guardando le Regioni, i Comprensori, le USL, gli stessi Ministeri, compresa la Presidenza del Consiglio, che in molti casi hanno riscoperto l’opportunità di una figura unica, in genere il Segretario Generale.
Dunque è opportuna, al vertice, una figura unica che riunisca e coordini l’azione della struttura e sia dotata chiaramente delle relative funzioni di complessiva responsabilità.
D'altra parte, nella P.A., nei Comuni e nelle Province occorre rispettare il principio della distinzione tra politica e gestione, voluto dalla riforma del 1990 e rafforzato dal decreto 29 del 1993.
La legge 25 marzo 1993 n° 81, ha fortemente sottolineato la figura monocratica del Sindaco/Presidente.
La separazione degli ambiti di competenze, alla quale consegue l’esclusione del cumulo delle attribuzioni - per l’una o l’altra categoria di organi, di estrazione democratica o di formazione tecnica o amministrativa - è stata definita essenziale dalla giurisprudenza. Si veda ad esempio TAR Toscana, Sez. I, 3 agosto 1994 n° 450.
Quindi ad un vertice - unico e responsabile - della struttura politica, deve corrispondere un vertice – unico e responsabile - della struttura gestionale.
E' stato già detto che il Sindaco/Presidente deve esser messo in condizione di realizzare il suo programma elettorale che rappresenta il "patto con gli elettori"; egli deve quindi disporre di poteri di decisione e di controllo sufficienti ad ottenere dalla struttura gestionale i comportamenti auspicati.
Dato che siamo in uno stato di diritto, come recentemente e molto autorevolmente è stato sottolineato, non può che trattarsi di poteri democratici.
A sua volta, anche il vertice gestionale deve esser messo in condizione di gestire liberamente e responsabilmente per raggiungere l’obiettivo assegnato, che rappresenta l'oggetto del suo "patto con il Sindaco", in definitiva del suo contratto di lavoro.
I decisori pubblici, Sindaci e Presidenti ma anche Segretari, Dirigenti, Funzionari, debbono dunque poter esercitare la discrezionalità che è un potere - ed anche un obbligo - legato al concetto stesso di responsabilizzazione (politica o gestionale); un potere che proviene dalla stessa posizione - mandato elettivo o nomina tecnica o amministrativa - da essi ricoperta.
Si deve però sottolineare che si tratta di decisori "pubblici", che decidono non di beni propri o comunque privati ma di quelli della collettività: si pensi solo alle espropriazioni immobiliari per cogliere la non sottile differenza.
Se manca la trasparenza, la pubblicità delle motivazioni e la loro ragionevolezza, la discrezionalità si trasforma in arbitrio , che non è consentito e tradisce il carattere "pubblico", basato sulla chiarezza e la coerenza.
Vediamo adesso quale "profilo professionale" sia adatto per essere collocato al vertice della struttura gestionale.
La scienza dell’organizzazione, da tempo, ha chiarito che - al crescere della complessità organizzativa - corrisponde una attività di direzione sempre meno specialistica e sempre più generale, nella quale si sviluppano in particolare le capacità di esprimere autorità ma più ancora di avere autorevolezza e soprattutto di gestire i rapporti interpersonali: in questa direzione occorre dunque orientare la ricerca.
E' appena il caso di precisare, preliminarmente, che non esiste alcuna vera dicotomia tra il rispetto della legittimità ed il perseguimento degli obiettivi.
Si può dire che la legittimità è simile alle rotaie ferroviarie: se un treno non resta dentro le rotaie, deraglia, non raggiunge alcun obiettivo e combina solo disastri.
Se però il treno si limita a stare sulle rotaie, resta fermo e non raggiunge la stazione d’arrivo che rappresenta il suo obiettivo, la sua ragion d'essere.
La regola generale è dunque quella di perseguire gli obiettivi - che costituiscono la ragion d’essere dell’azione e della stessa organizzazione - pur senza deragliare dalla legittimità. Concetto peraltro efficacemente ricordato da tante vicende giudiziarie penali e contabili.
Concentrando l'esame all'interno di Comuni e Province, si possono delineare le figure capaci di una efficace azione di "general management" negli Enti Locali caratterizzandole sotto tre profili:
A - Compiti esecutivi propri: pochi ma esistenti, salvo negli Enti di massima dimensione
B - Conoscenze specialistiche: in diminuzione ma non a zero, specie negli Enti piccoli e medi, con organici limitati
C - Capacità gestionali: moltissime e crescenti al crescere delle dimensioni della organizzazione
E' doveroso riconoscere che nella P.A. e con i concorsi non sono state preparate, nè selezionate, figure professionali così attrezzate.
Questo, non perché non esistessero le metodologie o i candidati adatti ma perché - come ormai tutti ammettono - negli ultimi decenni lo spazio della gestione è stato interamente occupato dalla struttura politica, mentre veniva praticato con grande vigore un durissimo appiattimento retributivo e funzionale nonchè una politica del personale assolutamente "peculiare".
Diciamo subito che questo non esclude affatto che, già oggi, all’interno della P.A., vi siano figure manageriali anche di grande spessore: significa invece che esse sono tali soltanto per loro iniziativa e merito, non per essere state formate o selezionate da chi aveva il compito di volerlo.
Una soluzione che viene molto pubblicizzata è quella di inserire, in posizione di vertice, figure del tutto estranee alla Pubblica Amministrazione ma molto preparate sul piano gestionale, il mitico "manager privato".
L'esperienza ha già dimostrato in molti casi che si tratta di una soluzione semplicistica e miracolistica: certamente inadatta ai piccoli Comuni.
E' infatti il caso di ricordare qualche dato numerico: i Comuni sono 8103, quelli inferiori a 15.000 ab. sono 7467, cioè il 92,15%, in essi risiede però il 41,79% della popolazione (fonte il Sole 24ore).
Questa soluzione, inoltre, non tiene conto delle caratteristiche richieste dai precedenti punti, in particolare la capacità di svolgere anche compiti esecutivi e la necessità di avere anche conoscenze specialistiche del settore.
Essa crea, per di più, un grosso pericolo di "deragliamento" sul piano della legittimità, rischiando un deciso rifiuto da parte della tecnostruttura, che vive il nuovo modello come una imposizione, vede frustrato ogni suo sforzo di aggiornamento, si sente ancora una volta demotivata e delusa.
Può essere il caso, d'altra parte, di fare una precisazione: il vertice gestionale, deve godere necessariamente della fiducia del vertice elettivo.
Si tratta però di una fiducia professionale che è diversa da altri tipi di fiducia. Per assurdo: non può consistere nel "fare il palo" né tanto meno nel "tenere il sacco".
Dunque, il vertice gestionale non può essere asservito né subordinato gerarchicamente - o peggio - ma solo funzionalmente al potere politico, pena il ritorno alla commistione dei ruoli abrogata dalle leggi di riforma.
Non a caso il Costituente ha sancito all'art. 97 l’imparzialità dell’amministrazione ed all'art.98 il concetto per il quale i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.
Cerchiamo di enucleare, allora, quale sia l'investimento sulle risorse umane degli Enti Locali che appare più efficace e produttivo - anche sul piano del confronto costi/ricavi.
A proposito di costi, sarebbe interessante svolgere un'accurata ricerca delle spese sostenute per compensi a manager, esperti e consulenti in questi ultimi tempi. Un grande Comune risulterebbe aver cambiato tre Direttori Generali in un solo anno.
L'operazione migliore da compiere può essere quella di aggiornare e riqualificare, tra gli operatori pubblici, quelli che siano portatori di una preparazione di base adeguata, che siano disponibili ed interessati a farlo, fornendo loro adeguati poteri e strumenti di gestione, creando nel contempo opportune "vie di fuga" - come modifiche del profilo professionale, mobilità interna o esterna, facilitazioni pensionistiche o altro - per coloro che non siano in condizione di adeguarsi al cambiamento.
A questo punto è possibile vedere se esistono ragioni professionali utili per confermare i Segretari Comunali e Provinciali nella posizione di vertice gestionale negli Enti Locali e con funzioni adatte all’attuale ruolo di Comuni e Province.
1 - I Segretari, da sempre, sono abituati a curare sia la formazione che il perfezionamento, autofinanziando continuativamente corsi rivolti a coloro che entrano in carriera ed a coloro che già sono in servizio.
Occorre peraltro impegnarsi di più e prioritariamente sul versante della scienza dell'organizzazione e delle tecniche di gestione, piuttosto che sulle tradizionali materie giuridiche.
2 - La posizione funzionale del Segretario, al vertice della struttura gestionale ed in continuo contatto con gli organi elettivi, opera potentemente per la sua responsabilizzazione: specie negli Enti di dimensioni non metropolitane, è lui il primo a subire pressioni , critiche e richieste per qualsiasi ritardo o disfunzione operativa degli uffici e servizi.
Ciò talvolta lo porta ad un eccesso di "immedesimazione organica", spesso lo fa divenire il capro espiatorio preferito dagli amministratori e magari dalla stampa.
Non confondiamo però gli effetti con la causa, spesso estranea al Segretario e magari addebitabile a carenze programmatorie degli Organi Elettivi
3 - L'unicità fisica del Segretario, il suo essere una sola persona, stimola l’assunzione di responsabilità e visione globali, dell’intera organizzazione, quali non possono generalmente ritrovarsi in coloro che si occupano solo di un settore e sono dotati di un profilo più specialistico.
4 - La capillare diffusione del Segretario, presente in tutti gli Enti Locali, di ogni dimensione, garantisce che l’investimento su questa categoria ha effetto su tutti i Comuni e Province e non soltanto sui "soliti noti", di dimensioni maggiori.
5 - Il percorso di carriera del Segretario, che ha avuto modo di conoscere diversi Enti, garantisce la sua capacità di superare il localismo, di essere portatore di esperienze diverse e capace di esaminare i problemi organizzativi sotto diversi angoli di visuale.
6 - La stessa mobilità esterna del Segretario, costituisce, se opportunamente regolata un'ulteriore garanzia in direzione del miglior rapporto di collaborazione professionale tra l’Ente ed il suo vertice gestionale, secondo il principio dell’uomo giusto al posto giusto, secondo un concetto di reale professionalità e non di mera fiduciarietà.
7 - La immediata disponibilità di una quota dei diritti di rogito, risorse finanziarie necessarie per operare in questa direzione, permette di agire senza ritardo nè aggravio per le pubbliche finanze, aumentando il rapporto di efficienza nell’utilizzo delle risorse stesse.
Massima attenzione deve esser posta al fine di evitare sprechi e assicurare chiarezza e trasparenza.
Linee operative a breve
D'altra parte la legge prevede tuttora che il Segretario Comunale e Provinciale sia "necessario", cioè obbligatorio, mentre il Direttore Generale è solo eventuale.
Dunque, all’interno della funzione svolta dal Segretario esiste già quella di direzione generale che costituisce solo una specificazione, una parte della più complessiva e superiore funzione del Segretario stesso.
Infatti, quando venga nominato il Direttore Generale, il Segretario perde solo la sovrintendenza ed il coordinamento dei Dirigenti: quindi esso è solo uno strumento, parziale, della funzione più generale svolta dal Segretario.
Per concludere, una citazione sul tema dell'unicità della funzione (TAR Toscana, Sez. I, 3/8/1994 n° 450) "Le funzioni del segretario…non possono non configurarsi, quindi, se non quali compiti di superiore "dirigenza" quale sinonimo di direzione, secondo modello piramidale, quale che sia la classificazione del Comune di appartenenza ed a prescindere dalla qualifica … che quegli rivesta."