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Rosario Terranova - Segretario Comunale
Si ritiene opportuno pubblicare un articolo del collega dott. Carlo SAFFIOTI, Segretario Generale della Provincia di Grosseto che schematizza in modo alquanto efficace e chiaro le proiezioni e le mappe di intervento del nuovo professionista nato dopo la "Bassanini" e che vedrà sicuramente altri ulteriori approfondimenti del consueto spessore giuridico da parte dello stesso cultore della materia.
E' inutile e superfluo presentare la figura professionale e umana del collega Saffioti in quanto lo stesso è da tutti conosciuto e apprezzato come fecondo pubblicista nonchè, e ci tengo a sottolinearlo,come infaticabile e acuto curatore della rubrica " OSSERVATORIO DEI SEGRETARI COMUNALI" ( colonna portante della rivista "L'AMMINISTRAZIONE ITALIANA" presente adesso anche con edizione ipertestuale in INTERNET), da più di dieci anni punto d'incontro e sede di ampie riflessioni degli addetti ai lavori su tutto quanto attiene alla vita ed alla evoluzione sistematica degli Enti Locali.
Con questo lavoro si intende inaugurare una sede da utilizzare anche e soprattutto come scambio di esperienze e di riflessioni affinchè tutti noi si possa uscire finalmente dallo stordimento di questo primo impatto traumatico con la nostra nuova figura professionale e creare così le condizioni per potere essere in prima persona portavoce e promotori dei necessari cambiamenti e delle opportune modifiche alla normativa.
Inutile evidenziare che si attendono dai colleghi anche le segnalazioni delle ingiustizie ,che in questi ultimi tempi si stanno perpetrando e che non sono state volute nè previste in sede di contrattazione della normativa nazionale.
Si è dell'opinione che nel mentre la legge , sia pure con qualche dovuto opportuno correttivo, si inquadra nel trend di efficienza e di buona amministrazione da tutti invocato, il regolamento di attuazione della riforma della figura del Segretario Comunale, invece, bisogna di necessari aggiustamenti.
Per ritornare però al primigeneo prologo , onore al collega Saffioti e a quanti che come lui hanno reso e renderanno difficilissimo, se non impossibile, una soppressione della categoria per decreto reale.
Aspetto da tutti suggerimenti , proposte e segnalazioni.
R. Terranova
LE FUNZIONI DEL SEGRETARIO COMUNALE E PROVINCIALE DOPO LA LEGGE "BASSANINI 2"
Prime annotazioni a margine dell’ art. 17, commi 67 e 68, coordinati con l’art. 6, comma10, della legge 15 maggio 1997 n° 127
Le forti innovazioni recentemente apportate allo stato giuridico dei Segretari Comunali e Provinciali dalla legge 15 maggio 1997 n° 127, conosciuta ormai come "Bassanini 2", sono ancora tutte da approfondire, volendone ben comprendere la portata applicativa e le conseguenze sul piano pratico ed operativo.
E’ quindi il caso di avviare un primo esame, sotto il profilo più strettamente funzionale, delle conseguenze derivanti dall’applicazione dell’art. 17, comma 67 e 68, in coordinamento con l’art. 6, comma 10 di tale legge, normativa che – per maggior comodità del lettore - si riporta per esteso in nota.
Iniziando ad esaminare il vertice della tecnostruttura degli Enti Locali, quale risulta dopo la recentissima riforma, si può affermare – in sede di prima approssimazione e limitando l’osservazione ai Segretari di tali Enti - che il nuovo sistema disegnato dalla legge 127/1997 prevede:
Dunque il Segretario Comunale e Provinciale continua – almeno per il momento – a mantenere la caratteristica di essere una figura necessaria (nel senso di obbligatoria) per ogni Ente.
A tale figura si aggiunge – come posizione della quale è possibile dotarsi ed a determinate condizioni – quella del Direttore Generale.
Una prima osservazione, anche limitata al solo aspetto testuale, lascia scorgere notevoli interconnessioni e punti di contatto, senza che si possa escludere addirittura qualche rischio di sovrapposizione tra queste due figure professionali.
La nuova figura del Segretario Comunale e Provinciale però, quale emerge dalla legge di riforma, pur necessariamente presente in tutti gli Enti non è più obbligatoriamente omogenea in tutte le configurazioni possibili.
Infatti, le funzioni che possono essere affidate a questo funzionario dirigente, si debbono adesso raggruppare - a fini di sistematizzazione - in tre tipologie, a seconda che egli sia chiamato ad operare in Enti Locali dotati di un Direttore Generale o invece in Enti non dotati di tale figura, tenendo conto – inoltre - della possibilità che egli stesso sia stato nominato o meno Direttore Generale.
Si può inoltre osservare, sempre in via preliminare, che – per quanto attiene alla funzione di direzione - la presunta minore complessità organizzativa che si potrebbe essere tentati di riscontrare nei piccoli Comuni è abbondantemente compensata:
Questo concetto - d’altra parte - era già stato riconosciuto da decenni, fin da quando – cioè - si era provveduto ad attribuire una particolare e sostanziosa indennità a favore di quei Segretari che operano per i Consorzi costituiti tra più Comuni di piccole dimensioni, soluzione organizzativa questa molto praticata specialmente nelle regioni del nord.
Penetrando con l’analisi nelle funzioni del Segretario si nota facilmente che la nuova costruzione organizzativa, quale emerge dalla legge di riforma, mette in evidenza la necessità di distinguere – all’interno di una stessa funzione dirigenziale – due componenti le quali possono trovarsi riunite all’interno della medesima posizione di lavoro ma anche essere ripartite in due distinte posizioni.
Una prima componente, tipicamente di line - marcatamente legata all’obiettivo da cogliere - è quella che può talvolta essere identificata organizzativamente con la definizione "direzione operativa".
La seconda è quella che, caratterizzata maggiormente da una posizione di staff, ha i tipici connotati della consulenza e della collaborazione.
Le due componenti possono trovarsi utilmente riunite allorché si sia in presenza di una posizione caratterizzata dalla necessità di una forte motivazione che dia nerbo alla capacità di cogliere l’insieme dei particolari e di ricondurli a sintesi unitaria, nella direzione voluta dai programmi dell’Ente. Posizione che è poi quella che, correntemente, può essere identificata con la definizione di "direzione generale".
In estrema sintesi, dunque, si possono distinguere tre diverse tipologie funzionali le quali consentono di identificare le diverse posizioni nelle quali può trovarsi ad operare il Segretario degli Enti Locali:
A-) Segretario Comunale o Provinciale che opera in assenza di un Direttore Generale e non è stato nominato lui stesso Direttore Generale
B-) Segretario Comunale o Provinciale che opera in presenza di un Direttore Generale
C-) Segretario Comunale o Provinciale che è stato nominato anche Direttore Generale
Esaminiamo adesso, partitamente, le funzioni che, secondo la legge 127/97, sono connesse a ciascuna delle tre tipologie sopra indicate.
A - Segretario Comunale o Provinciale, non Direttore Generale, che opera in assenza di un Direttore Generale
Si tratta della tipologia presumibilmente più diffusa (ed anche la più economica!), la quale può facilmente essere adottata in tutti gli Enti Locali ed in particolare i quei Comuni i quali - avendo meno di 15.000 abitanti - non si siano convenzionati a norma dell’art. 51/bis, comma 3, legge 142/1990.
E’ significativo annotare il fatto che il numero di tali Enti è pari a 7.467 unità, cioè il 92,15% degli 8103 Comuni italiani, nei quali peraltro risiede solo il 41,79% della popolazione (fonte: Il Sole 24 Ore).
In presenza di questa tipologia il Segretario Comunale o Provinciale, secondo la legge 127/90, ha le seguenti funzioni:
Si tratta di un raggruppamento di funzioni nel quale coesistono – su di un piano peraltro abbastanz paritario - sia le funzioni tipicamente garantiste (consulenza, assistenza, rogito) sia quelle più operative, senza che però sia presente quella particolare accentuazione di poteri, anche gerarchici, che si riscontra solo nella figura del Direttore Generale.
Tali particolari poteri, peraltro, non essendo assegnati ad alcuna figura, tenderanno probabilmente – almeno nei fatti - a redistribuirsi sul Segretario, eventualmente sugli apicali e talvolta sugli stessi Organi Politici, con la conseguenza – in quest’ultima ipotesi - di vanificare o comunque di mettere in crisi il principio guida della "distinzione dei ruoli" tra l’attività politica e quella di gestione.
Delle tre tipologie prese in considerazione questa è quella che più si avvicina alla figura del "vecchio" Segretario Comunale di prima della riforma Bassanini, ferme restando però le modifiche inerenti l’eliminazione del parere di legittimità e della responsabilità istruttoria ed attuativa sulle deliberazioni.
B - Segretario non Direttore Generale che opera in presenza di un Direttore Generale.
Si tratta della tipologia che presumibilmente caratterizzerà quegli Enti i quali, volendo strutturare in modo particolarmente articolato il top della dirigenza, scinderanno in due il vertice dirigenziale organizzandolo su due componenti e dando così vita alle distinte figure rappresentate dal Segretario Generale e dal Direttore Generale.
In tale ipotesi, il Segretario, sempre limitando il quadro esaminato alla normativa contenuta nella legge 127, adempie ai seguenti compiti.
In presenza di questa tipologia, i rapporti tra il Segretario Generale ed il Direttore Generale - secondo l'ordinamento dell'ente e nel rispetto dei loro distinti ed autonomi ruoli – debbono essere stati disciplinati dal Sindaco o dal Presidente della Provincia, contestualmente al provvedimento di nomina del Direttore Generale, così come previsto dal comma 68, art. 17 legge 127/1997.
E’ di tutta evidenza che, in questo caso, acquistano peso determinante le tipiche funzioni di garanzia e quelle consulenziali, mentre la figura del Segretario Generale, riducendo ogni responsabilità operativa, viene a connotarsi come quella di un verbalizzante o, se si vuole, di Notaio dell’Ente.
Nell’organigramma dell’Ente, la posizione che ne deriva acquista una decisa posizione di staff.
C – Segretario Direttore Generale
E’ questa la tipologia nella quale le due componenti della funzione dirigenziale prima ricordate, la prima marcatamente legata all’obiettivo da cogliere, la seconda caratterizzata da una collocazione di staff consulenziale e di collaborazione, si trovano riunite e possono così sviluppare una potente sinergia.
Ciò potrà avvenire allorché il Sindaco o il Presidente scelgano di costruire una posizione contrassegnata da una forte motivazione, che dia nerbo alla capacità di cogliere l’insieme dei particolari e di ricondurli a sintesi unitaria - beninteso all’interno del sistema di regole normative, sociali etc. che contraddistinguono sempre il vivere associato - mirando ad un efficace raggiungimento dell’insieme degli obiettivi programmatici, con un’azione che sia il più possibile efficiente.
Questa posizione è poi quella che, abitualmente, può essere identificata con l’espressione "General Manager".
In tal caso il Segretario Generale è chiamato ad assolvere compiti più complessi, i quali appunto riuniscono le due componenti suddette, dovendo associare e potenziare reciprocamente le componenti operative, garantiste e consulenziali.
Tale figura:
Ma inoltre
In presenza di questa tipologia, i Dirigenti - fatta eccezione per il Segretario del Comune e della Provincia - rispondono al Direttore Generale nell’esercizio delle funzioni loro assegnate.