SENTENZE DELLA CORTE COSTITUZIONALE E DEL CONSIGLIO DI STATO

La Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibili i ricorsi per conflitto di attribuzioni proposti da due regioni (Puglia e Lombardia) nei confronti dello Stato, con i quali si chiedeva l’annullamento delle sentenze della Corte Costituzionale dichiarative dell’inammissibilità di alcune richieste regionali di referendum popolare.

Tali ricorsi per conflitto di attribuzione si dimostrano, infatti, diretti a censurare il "modo in cui si è concretamente esplicata la giurisdizione della Corte"; propongono, pertanto, una impugnazione delle sentenze della Corte esclusa dalla Costituzione in modo esplicito all’art.137, comma 3.

L’esclusione dell’impugnazione delle decisioni della Corte riguarda qualsiasi tipo di impugnazione, qualunque sia lo strumento con il quale è richiesto il sindacato sulle decisioni della Corte Costituzionale.

Il Consiglio di Stato ribadisce che il dovere, imposto all'amministrazione dall'art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241, di comunicare integralmente la motivazione del provvedimento non è fine a se stesso, ma è correlato al principio secondo cui, ai fini della decorrenza dei termini, la piena conoscenza del provvedimento di impugnazione presuppone la consapevolezza dei vizi che lo rendono non solo incidente nella propria sfera giuridica, ma anche lesivo della stessa. Di conseguenza, nel caso in cui non sia osservato il dovere di portare a conoscenza del destinatario la motivazione (anche per relationem) del provvedimento amministrativo, il destinatario non potrà acquisire la conoscenza della lesività e, pertanto, il termine di impugnazione non inizierà a decorrere.

La sentenza ritiene illegittima l'ordinanza con la quale il sindaco del comune abruzzese di Campo di Giove aveva annullato, in via di autotutela, la licenza edilizia rilasciata nel 1957 a un'impresa privata per la costruzione di cinquantotto miniappartamenti, nonché i provvedimenti successivi di voltura della concessione ad altra società e di variante dell'originario progetto.

Il Consiglio di Stato osserva che la giurisprudenza, in tema di annullamento di ufficio della licenza edilizia, ha costantemente affermato che deve sussistere, oltre alla verifica dell'illegittimità del rilascio, un interesse pubblico autonomo che giustifichi il particolare sacrificio imposto al privato. Tale interesse pubblico è in re ipsa soltanto quando l'annullamento intervenga a breve distanza temporale dal provvedimento di rilascio. Viceversa, allorché l'interesse privato del titolare della concessione si sia consolidato, per il trascorrere del tempo e per le iniziative già assunte, l'amministrazione deve procedere secondo un criterio di proporzionalità, o del minimo prezzo, perseguendo l'interesse pubblico primario con il minor aggravio degli interessi secondari.

In base a tali principi, la decisione del Consiglio di Stato ha censurato, nel caso in esame, l'operato dell'Amministrazione per non aver indicato le specifiche esigenze pubbliche che imponevano l'adozione della misura estrema dell'annullamento d'ufficio della licenza edilizia. Inoltre, l'Amministrazione avrebbe dovuto considerare e verificare la possibilità di rendere compatibile la costruzione con gli indici di edificabilità, mediante la richiesta al privato di procedere, entro un congruo termine, all'asservimento alla costruzione stessa di un ulteriore porzione di terreno di sua proprietà e riservandosi di procedere all'annullamento d'ufficio della licenza solo ove il privato non avesse conformato la condizione giuridica della sua proprietà alle previsioni urbanistiche vigenti.

La decisione ha confermato la sentenza, con la quale era stato accolto il ricorso dei titolari di due farmacie contro il provvedimento con il quale il sindaco del comune di Giulianova aveva autorizzato il trasferimento della farmacia comunale in locali posti a distanza inferiore a mille metri da entrambi gli esercizi farmaceutici dei ricorrenti.

La decisione è rilevante per la particolarità della vicenda processuale. Il ricorso introduttivo del giudizio in primo grado era stato, infatti, proposto dai due farmacisti avverso un atto non ancora venuto ad esistenza al momento della notificazione del gravame, essendo questa intervenuta (10 gennaio 1990) prima che il sindaco adottasse la determinazione con cui autorizzava il trasferimento della farmacia comunale (13 gennaio 1990). Ciò nonostante il Consiglio di Stato ha respinto, in via preliminare, l'eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dal Comune appellante, rilevando che alla conoscenza, da parte degli interessati, del contenuto dell'atto lesivo (risultante, nel caso in esame, da notizie di stampa e da un atto di diffida diretto al Comune) potevano ricollegarsi conseguenze lesive, data la corrispondenza dell'atto in itinere con quello poi effettivamente emanato e quindi oggetto di impugnazione.

La sentenza ha affermato che, nell'ambito di una procedura concorsuale interna indetta dalla regione Campania, finalizzata alla scelta di dirigenti da preporre ai servizi amministrativi in cui è articolata la giunta, era stato attribuito illegittimamente il punteggio previsto dal bando per il servizio di ruolo prestato nel nono livello e nella carriera dirigenziale ad un ampio numero di concorrenti che avevano conseguito le suddette qualifiche soltanto pochi giorni prima dell'indizione del concorso, sebbene con retrodatazione della nomina ai fini giuridici.

Il Consiglio di Stato ha argomentato che la decorrenza retroattiva della nomina a un certo impiego o qualifica, essendo una fictio iuris, sia di stretta interpretazione e operi soltanto per gli effetti in relazione ai quali è espressamente prevista.

Il Consiglio ha, inoltre, affermato che dalla legislazione statale sul pubblico impiego, con la quale deve armonizzarsi quella regionale ai sensi dell'art. 117 Cost., può desumersi un principio generale, secondo cui quando una determinata anzianità costituisce requisito per l'ammissione a un concorso interno ovvero titolo valutabile, in difetto di diversa specificazione il servizio cui fare riferimento è quello effettivo e non quello riconosciuto retroattivamente in via di fictio iuris.

Per il principio della libertà delle forme, non è invalida né inefficace una pronuncia amministrativa autointerpretativa (cioè diretta a chiarire il contenuto di un atto ad opera della stessa autorità amministrativa che lo ha emanato), sebbene espressa nella forma di semplice nota e non nella forma di decreto. E' infatti sufficiente che in essa siano identificabili l'autorità emanante, l'oggetto, il contenuto dispositivo e la sottoscrizione. Il carattere interpretativo di un atto amministrativo, da cui deriva la sua efficacia ex tunc, si desume poi dalla sua reale corrispondenza al provvedimento interpretato.

La decisione in esame ha riconosciuto il carattere di atto interpretativo, con la conseguente sua efficacia ex tunc, alla nota con cui il prefetto di Venezia -commissario delegato per la ricostruzione del teatro "La Fenice"- aveva precisato alle imprese partecipanti all'appalto-concorso per la ricostruzione del teatro stesso, e in risposta a un dubbio prospettato da una di esse, l'esatto oggetto della progettazione esecutiva, nel senso che essa doveva riguardare anche "l'intera area ala sud del teatro (da terra a tetto)". La sostanziale corrispondenza dell'atto interpretativo con quello interpretato, necessaria perché al primo possa appunto riconoscersi la natura di atto interpretativo e non innovativo, è stata poi dal Consiglio di Stato ritenuta sussistente, nel caso in esame, perché in sostanza varie espressioni usate nella relazione preliminare al progetto per la ricostruzione del teatro facevano chiaramente intendere che gli atti di gara riguardavano l'organismo edilizio nei profili strutturali, e dunque nella sua globalità, e non la sola porzione destinata alla rappresentazione teatrale con le relative pertinenze.

Il Consiglio di Stato, richiamandosi a giurisprudenza costante (Cons. St., sez V, 12 ottobre 1984, n. 740; Cons. St., sez. V, 4 agosto 1986, n. 397; Cons. St., sez. V, 22 novembre 1986, n. 592; Cons. St., sez. V, 13 febbraio 1993, n. 265; Cons. St., sez. V, 13 maggio 1995, n. 761), ribadisce che è illegittima l'aggiudicazione di un appalto-concorso, ove risulti che il progetto aggiudicatario è difforme da quello previsto dal bando di gara. Precisa, peraltro, che non è possibile, in sede di giudizio di legittimità, compiere valutazioni di tipo quantitativo circa la rilevanza della difformità o il loro carattere sostanziale o no, specialmente allorché tali valutazioni siano già state compiute dall'autorità amministrativa. La decisione in esame chiarisce, infine, che neppure è possibile tenere conto dell'incompletezza del progetto attribuendogli un minor punteggio per il valore tecnico ed estetico dell'opera, a causa dell'impossibilità giuridica di assorbire l'inammisssibilità del progetto in una valutazione di minor pregio.