BOLLETTINO SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI

BOLLETTINO SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI

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n° 195

di Carlo Saffioti

Poichè tutti i cittadini sono eguali,

essi debbono poter accedere in modo eguale

a tutti gli impieghi pubblici, secondo le loro capacità

e senza altro criterio che quello delle loro virtù

e dei loro talenti.

Dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino

(26 agosto 1789)

"Quattro chiacchiere tra Colleghi "

Il Codice del Segretario Comunale e del Direttore Generale

Egregio Carlo,

consentimi di segnalare a tutti i Colleghi il codice "del Segretario Comunale e del Direttore Generale" che, unitamente a Marco Mordenti (entrambi Segretari Comunali), abbiamo realizzato per il Sole 24 Ore.

Il codice riporta, ovviamente, una parte normativa, una ricca d'interpretazioni (circolari, risposte a quesiti dei vari Ministeri, le deliberazioni dell'Agenzia etc), altra parte dedicata alla giurisprudenza ed infine una parte ricca di schemi.

Sono lieto di quanto fatto in quanto l'attenzione dimostrata per la categoria con un codice che ne porta il nome, possa alla fine essere motivo di soddisfazione per tutti i colleghi.

Saluti, Pasquale Monea.

P.S.: avendo fatto un contratto per così dire "a corpo" Ti preciso che non ho ragioni propagandistiche.

" Contributi e approfondimenti "

L'intervista al Presidente Susta da parte di Luigi Oliveri

Per chi non avesse avuto la possibilità di leggerla direttamente sul quotidiano Italia Oggi, ove è apparsa venerdì 19 maggio, pubblico l'intervista che il Collega Luigi Oliveri ha fatto al Presidente dell'Agenzia Autonoma Segretari ( e sindaco di Biella) Avv. Gianluca Susta.

Sarà predisposta entro l'autunno la proposta di riforma dello status dei segretari comunali. L'Agenzia autonoma per la gestione dei segretari comunali e provinciali ha istituito al suo interno un tavolo tecnico, che include anche i presidenti di alcune sezioni regionali, col compito di formulare alcune modifiche al Dpr 465/97 e presentarle al Governo. Con l'obiettivo di dare un equilibrio definitivo alla figura del segretario comunale insieme col nuovo contratto collettivo di lavoro.

Per il presidente dell'Agenzia, l'avvocato Gianluca Susta, sindaco di Biella, recentemente subentrato al Ministro dell'interno Enzo Bianco alla presidenza dell'Agenzia occorre definitivamente superare la fase del primo impatto della riforma e operare per una sua completa attuazione, inserendo attraverso poche ma mirate riforme alcuni punti fermi, frutto dell'esperienza maturata in questo biennio d'attività dell'Agenzia. A Italia Oggi, l'avvocato Susta ha illustrato le prospettive lungo le quali si può muovere la riforma.

DOMANDA. L'Agenzia dei segretari comunali ha fatto un po' da cavia, rivelandosi il primo esperimento di un modello gestionale che la riforma dei ministeri intende espandere e potenziare. In molti hanno rilevato l'ingombrante presenza, nella gestione dell'albo e dell'Agenzia, dei sindacati. Ritiene che il peso dei sindacati sia stato un errore, e quali altri errori sarebbero da evitare?
RISPOSTA. Occorre fare in merito due considerazioni. In primo luogo, io per primo, come molti altri, avrei ritenuto preferibile una fase transitoria nell'attuazione della riforma. Ho vissuto per due anni, quale presidente della sezione regionale del Piemonte, il bailamme che tutti, compresi i sindaci, hanno sofferto a causa della necessità di applicare subito, senza possibilità di graduazione, la legge 127/97 e il Dpr 465/97. Tuttavia, tre anni dopo, debbo osservare che forse è stato meglio così: la riforma è stata testata, si può migliorare ed è quello che dobbiamo fare. Se si fosse proceduto con una fase transitoria, visto che in Italia nulla è più definitivo delle cose temporanee, forse saremmo ancora ai blocchi di partenza. Detto questo, il modello gestionale dell'agenzia mi sembra che funzioni ed appare equilibrato. Nella fase iniziale, in cui si doveva creare un ordine professionale, era necessario un equilibrio tra i cosiddetti datori di lavoro - i politici - e le forze sindacali, per tenere presente e
contemperare le esigenze delle diverse parti. Anche se inevitabilmente si è determinata qualche spinta corporativistica non ritengo che vi sia uno strapotere dei sindacati: nell'Agenzia sono presenti elementi esperti appartenenti alle istituzioni, come i rappresentanti della conferenza Stato-città autonomie locali, che assicurano l'obiettività della gestione.

D. E' innegabile, però, che l'avvio dell'attività dell'Agenzia sia stato sofferto, come dimostra il contenzioso che si è creato. Quali iniziative ritiene necessarie per dare equilibrio ai meccanismi delle nomine?
R. Nonostante siano state in qualche caso compiute forzature al sistema, direi che comunque l'impatto della riforma è stato bene assorbito. Si tenga presente che malgrado siano state tenute elezioni amministrative in più della metà dei comuni, non si è verificato il temuto tourbillon di segretari, e coloro che si trovano in disponibilità sono il 4% degli iscritti. Il sistema, ritengo, ha tenuto, anche se bisogna pensare ad apportarvi alcune migliorie.

D. Quali misure ritiene necessarie ai fini di questi perfezionamenti?
R. Occorre, intanto, una volta e per sempre, cambiare mentalità e favorire la condivisione e l'attuazione dei meccanismi previsti dalla riforma. Mi rendo conto che posso usare un'espressione forte, ma ritengo che si debba ormai obbligare (tra virgolette) coloro che non hanno capito la riforma o che, comunque, non la condividono, ad adeguarsi. Occorre finalmente che i comuni rispettino i tempi previsti per le procedure di nomina dei segretari, che le pubblicazioni partano puntualmente quando le sedi sono vacanti, che non si ritardino artatamente le pubblicazioni per favorire reggenze non necessarie. Occorre, poi, pensare anche a metodi che favoriscano la mobilità
dei segretari, anche verso altre amministrazioni pubbliche.

D. A proposito di mobilità e di segretari in disponibilità, si può constatare che se da un lato è vero che la percentuale di funzionari privi di sede è bassa, tendenzialmente però la quota dei "disponibili" appare endemica, difficile da ridurre. E, soprattutto, i segretari con qualifica dirigenziale trovano enormi difficoltà a rientrare nel sistema. La mobilità può, allora essere un sistema per rimediare a questo? O non dovrebbe, piuttosto, essere un'occasione in più per funzionari preparati per avere ulteriori sbocchi di carriera?
R. Sono dell'idea che la formazione professionale dei segretari, avvenuta prima della riforma sia un patrimonio da valorizzare. Occorre dar risalto alla figura del segretario facendo sì che i sindaci ricorrano il meno possibile alla nomina del direttore generale esterno, giacchè i segretari hanno le capacità per poter coordinare efficacemente l'attività dei dirigenti ai fini del conseguimento degli obiettivi gestionali, tanto che le funzioni del direttore potrebbero confluire come normale attribuzione del segretario. Questo non significa che non occorra predisporre gli strumenti per dare comunque l'opportunità ai segretari di ricollocarsi, sia presso altre amministrazioni, perché ne hanno le capacità, sia nell'ambito degli enti locali. Riducendo gli scavalchi, per esempio, si potrebbe consentire il rientro in attività di molti dei disponibili: comunque si parla di 250 funzionari circa, non di cifre oceaniche.

D. A rendere, però, difficoltosa la riduzione degli scavalchi è la distribuzione degli iscritti negli albi regionali: vi sono regioni come il Piemonte carenti di centinaia di iscritti. E, per converso, la Campania mostra un esubero. Come rimediare?
R. Occorre certamente rivedere il sistema dei contingenti regionali. Lo scavalco, comunque, deve essere un'extrema ratio: non può essere lo strumento per consentire reggenze a tempo indeterminato. Lo scavalco dovrebbe servire solo per coprire una sede per pochi giorni, a causa di assenze o impedimenti non rimediabili altrimenti. Per sbloccare i disequilibri di iscritti tra le diverse regioni, ritengo che potrebbe essere utile assegnare alle sezioni regionali poteri più ampi nel governo dell'albo. Inoltre, proprio l'albo deve essere oggetto di un'opera di pulizia, mirata a cancellare gli iscritti che non rispondono mai agli avvisi di pubblicazione per sedi vacanti. Se un professionista non esercita la professione, può essere cancellato dall'ordine: perchè per i segretari dovrebbe essere diverso? Infine, anche le procedure di reclutamento andrebbero decentrate alle regioni. Al concorso unico tenuto a Roma partecipa anche chi poi potrebbe non essere disposto a trasferimenti. Se i concorsi fossero tenuti nelle sedi dei capoluoghi di provincia - beninteso purchè restino aperti a tutti i residenti nel territorio italiano e con criteri di selezione oggettivi e uguali per tutti - forse gli accessi alla
carriera potrebbero essere più mirati.

D. Un altro problema per la copertura delle sedi è l'applicazione distorta delle convenzioni, spesso utilizzate per revocare, surrettiziamente, i segretari.
R. La stipulazione delle convenzioni non può e non deve essere una scusa per revocare i segretari. Ritengo che ferma restando l'autonomia decisionale di ciascun ente nel decidere o meno se convenzionarsi, la scelta della convenzione deve essere tale da garantire un'organizzazione del lavoro efficiente ed efficace. Tale non è, a mio giudizio, una convenzione tra 10 enti, o una convenzione a breve durata per scalzare un segretario. Occorre, a mio giudizio, un deciso intervento di natura legislativa per risolvere questo aspetto, in quanto le modifiche al Dpr 465/97 potrebbero non essere sufficienti. La convenzione è un servizio associato tra comuni che deve essere attivato sul presupposto di criteri gestionali oggettivi. Non può basarsi sull'interesse politico del sindaco, o su quello economico del segretario. Occorre riportare le convenzioni allo spirito dell'articolo 1 della legge 265799.

D. Dunque la riforma del Dpr 465/97 si accompagnerà anche a interventi legislativi? Del resto, intervenire su un decreto delegato di delegificazione senza una nuova delega legislativa potrebbe essere giudicato non legittimo.
R. E' da qualche tempo insediato presso l'Agenzia un tavolo tecnico per lo studio delle modifiche da apportare al 465, che potrà essere pronto entro l'autunno per sottoporlo al Governo, al quale toccherà approvarlo. Ma il Ministero dell'interno ha già predisposto un quadro di riforme da dedicare alla legge 127/97. E' stato già formulato, ad esempio, un emendamento ad un provvedimento collegato alla finanziaria che riguarda direttamente l'Agenzia, col quale si intende permetterle di assumere personale proprio, nel rispetto del D.lgs 29/93. Una delle difficoltà gestionali della riforma, infatti, deriva dal fatto che l'Agenzia è costretta ad operare con personale distaccato o comandato, senza un'organizzazione stabile: a ciò va posto rimedio.

D. Tra le altre riforme, ritiene che si possa intervenire per eliminare la decadenza automatica del segretario dalla titolarità della sede, con lo scadere del mandato del sindaco?
R. La decadenza automatica è una norma figlia del rapporto fiduciario, intuitu personae, che lega il segretario al sindaco, una conseguenza naturale. L'oggettività della scelta, da parte dei sindaci, dei nuovi segretari deve essere garantita dall'appartenenza all'albo. Del resto, mi pare di poter dire che i sindaci non abbiano abusato della norma.

D. Ritiene, allora, che per i segretari comunali sia effettivo e vigente lo spoil system?
R. La legge consente di cambiare segretario al sindaco neo eletto. Se questo è spoil system, allora siamo in presenza di questo sistema. Confermo, però, che non è parso di vedere modifiche di sede dei segretari determinate da capricci dei sindaci. Comunque, l'impalcatura di tutte le riforme che oggi governano la pubblica amministrazione - e qui non esprimo un giudizio di merito - si fondano su un rapporto fiduciario tra organi di governo e dirigenza.

D. L'albo deve garantire la professionalità, d'accordo. Ritiene, però, che i passaggi da enti di piccole dimensioni a realtà gestionali molto più complesse possano rimanere ingovernati? Sono ancora sostenibili le promozioni sul campo? O sono necessarie verifiche sulla professionalità, si chiamino concorsi o altro?
R. Dico no alle promozioni sul campo. I passaggi a fasce superiori debbono derivare, sì, dall'esperienza maturata e dall'anzianità, ma deve assolutamente esserci un meccanismo di selezione e verifica della capacità e del merito. Del resto, nel sistema che si va a delineare, non mi pare che ciò manchi.

D. Come rimediare, infine, ad applicazioni distorte della norma, che in qualche caso hanno spinto alcuni sindaci a nominare, pescando tra il personale quasi a casaccio, vice segretari, anche non qualificati, per non consentire nomine o rientri di segretari non graditi? Non sarebbe stato opportuno qualificare anche i vicari, per evitare che chiunque sia nominato per fini non sempre lineari?
R. Alcune amministrazioni a mio avviso hanno emesso provvedimenti non legittimi. Mi sono costituito contro la decisione del giudice del lavoro di Novara che ha reimmesso in servizio il vice segretario dell'amministrazione provinciale, al posto del segretario che, come presidente della sezione regionale, avevo inviato a causa dell'atteggiamento dilatorio della provincia, che non avviava la procedura di pubblicazione della sede vacante.
La qualificazione dei vicari è sicuramente necessaria. Anche a questo, credo, possa servire la scuola di formazione, oltre agli altri fondamentali compiti formativi dei segretari cui è destinata. Se il legislatore ha immaginato un regime unitario della gestione della scuola di formazione e dell'Agenzia è proprio perché occorre procedere alla formazione permanente dei funzionari, che consenta loro una maggiore qualificazione professionale e percorsi di carriera qualificati.
Luigi Oliveri

" Specchio dei tempi "

A proposito del "Progetto Merlino"

Sono già diverse le e-mail che evidenziano problemi nel funzionamento del corsdo di formazione e specializzazione chiamato "Progetto Merlino": chiedo a chi può farlo di offrire qualche informazione e chiarimento; il Bollettino - come sempre - darà volentieri spazio su questo argomento che certamente è di grande rilievo.

Caro Carlo,

già con precedente lettera ti ho segnalato i disguidi del progetto merlino. Nella provincia di Frosinone infatti, dopo il primo modulo, che si doveva seguire a Roma, ci hanno detto che il 3 modulo si sarebbe svolto a Frosinone (il 2 modulo è stato rinviato). Sia il 15 che il 16 però a causa di problemi con la telecom, che stava ancora
allestando la strumentazione per le video conferenze, il corso non si è tenuto, mettendo in imbarazzo sia il coordinatore del corso, sia il tutor, che coloro i quali come me avevano deciso (per quelli come me segretari in disponibilità sarebbe un obbligo la partecipazione) di partecipare.

Adesso si va verso il 4 modulo che si dovrebbe tenere il 24 e 25 maggio 2000. Speriamo bene.
A proposito poi del contratto (anche se soltanto a livello di proposta di modifica legislativa) si dovrebbero chiarire cose del genere :"dopo i quattro anni di disponibilità senza incarico, che succede?). Saluti
Antonio Marasca

Nessuna posizione preconcetta sulla riforma: il dibattito continua

Nei numeri scorsi, a seguito dell'intervento del Collega T.P., molto ottimista nei confronti della recente riforma, sono apparse alcune risposte alle quali altre se ne aggiungono adesso.

Caro Carlo,
in un paese che vuole definirsi civile le opinioni altrui vanno sempre rispettate. A maggior ragione quelle profonde e giustissime sul Bollettino n° 193 del collega (?) T.P.; il quale, naturalmente, per serietà e coerenza logica, non appena sarà cacciato dal comune al primo cambiamento di umore, o di persona, del sindaco - sorte che purtroppo toccherà a lui come già sta toccando a tutti - scriverà un'altra (ultima) letterina firmata E.T.

Savino Macario

Ma insomma, che si pretende dai Segretari Comunali?

Una giovane Collega, prendendo spunto da un recente articolo apparso su Italia Oggi, analizza una prospettiva ... inquietante per la professionalità dei Segretari Comunali, sollecitando una smentita al suo scritto: qualcuno vuol rispondere?

Segretari comunali. Riesumato il parere di legittimità dal T.U. degli Enti Locali. Commento all'articolo apparso su Italia Oggi del 12 maggio 2000 numero 112.

Sul numero 112 di Italia Oggi del 12 maggio 2000 è apparso un articolo dal titolo "E' invariata la disciplina dei segretari" nel quale è anticipato il contenuto del T.U. degli Enti Locali che sarà adottato in esecuzione alla legge 265\99.

L'ultimo inciso in particolare fa notare che una nuova disposizione, assorbendo l'art. 17, comma 68, della legge 127\97, inserirebbe, tra le competenze specifiche dei segretari, il compito di esprimere il parere, in relazione alle proprie competenze, nel caso in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi. Di seguito chiarisce che si tratta del parere di regolarità tecnica che il segretario sarà per legge chiamato a esprimere, in mancanza dei funzionari addetti, anche senza uno specifico incarico da parte del sindaco.

Considerato che, ad oggi, nessuna legge o contratto definisce con certezza le "competenze proprie" del segretario comunale, lasciando così alla discrezionalità dell'interprete occasionalmente interpellato a riguardo ( sindaco, magistrato, segretario comunale stesso, ecc…) individuarne i contenuti e i limiti, con effetti contraddittori, tanto più che, nella pratica, tali competenze sono spesso esercitate dal medesimo funzionario nelle più disparate materie ( contabilità, tributi, urbanistica, lavori pubblici, anagrafe, elettorale, gestione del personale, commercio, U.R.P ecc…) anche se, nella maggior parte dei casi, in maniera più che dignitosa a dispetto della più volte sollecitata necessità di specializzazione e competenza negli uffici pubblici.

Da tutto ciò pare di capire che, dopo la definitiva approvazione del T.U.:

il Segretario, per legge, è obbligato a svolgere corretta istruttoria e ad esprimere parere, su ogni e qualunque atto, indipendentemente dalla materia, per il quale non sia stato individuato dal sindaco il responsabile del servizio;
a fronte di tale obbligo, in quanto esercizio di mansioni proprie derivanti dalla legge, non è configurabile il diritto del segretario ad alcuna indennità oltre il trattamento economico fondamentale, onnicomprensivo per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, categoria alla quale il segretario comunale continua ad appartenere con certezza, per effetto dello stesso T.U., in quanto il proprio status giuridico trova disciplina nel D.L.gs. 29\93 e nelle norme di carattere generale in materia di lavoro presso le P.A.;
in caso di rifiuto od omissione il segretario risponde per evidente violazione di dovere d'ufficio ed è suscettibile di revoca da parte del sindaco, oltre che di procedimento disciplinare e penale;
in caso di errore risponde personalmente nei confronti dell'Amministrazione e di terzi per responsabilità civile e contabile.

Da ciò una serie di considerazioni:

disparità di trattamento del segretario comunale rispetto agli altri dipendenti delle P.A. in generale, e dei dipendenti comunali in particolare, i quali, a fronte dell'attribuzione di responsabilità di servizio, eventuale e ben limitata alla materia di competenza del profilo professionale cui appartengono, o al massimo a materia omogenea, conseguono il diritto, contrattualmente garantito, alla corrispondente indennità di funzione aggiunta oltre al trattamento economico fondamentale spettante, e sempre che non si accolga la tesi secondo la quale il dipendente ha facoltà di rifiutare tale nomina;
disparità di trattamento tra gli stessi segretari comunali che, a fronte di uno stesso trattamento economico fondamentale, proporzionale all'anzianità e alle dimensioni dell'Ente nel quale prestano servizio (generalmente più basso proprio nei comuni di piccole dimensioni dove è più frequente la carenza di personale o l'assenza di profili idonei a svolgere funzioni di responsabile di servizio), sono tuttavia obbligati ad assumere responsabilità diverse e più ampie a seconda del fatto che lavorino in un comune invece che in un altro, nello stesso comune con un sindaco invece che con un altro, in una P.A. diversa dagli EE.LL. o meno (ipotesi confermata dall'ultima circolare della F.P. a firma del Ministro Bassanini in quanto prevista dal D.P.R. 465\97, non abrogato dal T.U. ) o, ancora, che restino in disponibilità presso l'Agenzia Regionale di riferimento;
impossibilità di individuare l'Ente a carico del quale prevedere l'onere economico in caso di obbligo assicurativo del segretario comunale, in quanto tale funzionario, non raramente, presta servizio in piu P.A. anche nel corso dello stesso anno;

Resta infine da considerare in quale modo il segretario comunale potrà disporre efficacemente l'istruttoria da parte dei competenti uffici dal momento che non ha alcun potere di direzione né disciplinare nei confronti del personale dipendente, cosa invece espressamente prevista dalla normativa statale precedentemente alla legge 127\97.

Non si può ritenere sufficiente a tale proposito il fatto che dette competenze possono essergli attribuite dallo statuto, dai regolamenti comunali o dal sindaco, mediante l'attribuzione delle funzioni di direttore generale, in quanto nessuno può obbligare in tal senso gli amministratori che, nell'esercizio della loro discrezionalità organizzativa, possono ben disporre altrimenti.

Né tanto meno si può fare riferimento allo svolgimento delle funzioni di direttore generale di fatto, nei comuni inferiori a 15.000 abitanti, in quanto limitate e non attinenti alla gestione del personale dipendente.

Quanto al valore di un parere espresso, per obbligo di legge, da un funzionario scelto (e revocabile) dallo stesso sindaco che non lo ha nominato nè responsabile dei servizi né direttore generale non è il caso di soffermarsi. La questione è rimessa alla coscienza e al coraggio del singolo funzionario nel momento in cui si troverà ad affrontare tale compito.

Alla luce delle considerazioni esposte, se fossero confermate le novità introdotte dal T.U. degli Enti Locali, sarebbe utile indicare al segretario comunale come comportarsi di fronte a possibili accadimenti.

Nell'ipotesi (puramente accademica), per esempio, di "ammutinamento" dell'unico ragioniere comunale in servizio, al quale il Sindaco neoeletto, per ragioni non necessariamente esplicitate, non voglia riconoscere alcuna indennità per lo svolgimento delle funzioni di responsabile del servizio economico-finanziario e, pertanto, non emetta il necessario decreto di nomina, e non essendo stati di conseguenza predisposti entro i termini gli atti necessari all'approvazione del bilancio, il Segretario comunale, cui fa capo l'obbligo ex lege di scongiurare il pericolo di scioglimento del Consiglio comunale pena la diretta responsabilità del caso, pur non avendo alcuna disponibilità di risorse economiche sul bilancio del comune, non essendo nominato dal sindaco responsabile di servizio o direttore generale, è tuttavia autorizzato dalla stessa legge a disporre ordini di servizio per mansioni superiori ad altri dipendenti comunali, eventualmente capaci, o incarichi esterni a funzionari competenti in materia, senza doverne pagarne le spese di tasca propria?

In caso di risposta negativa è evidente che detto segretario dovrà fare ricorso "in relazione alle sue competenze" alle conoscenze in materia maturate con l'esperienza, pur non avendo mai sostenuto esami di ragioneria o contabilità pubblica per laurearsi in giurisprudenza, pur non avendo frequentato alcun corso di formazione non potendo detrarne le relative spese dalle proprie tasse unitamente a quelle per i figli a carico, e pur avendo avuto due in matematica nell'ultima pagella prima di diplomarsi al liceo classico.

Un utile consiglio. Informiamoci tempestivamente del compleanno del nostro ragioniere comunale e provvediamo adeguatamente.

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