Sul bollettino n° 173 era stata riportata la notizia relativa ad una particolare ... modalità di liquidazione della retribuzione di risultato. Il Collega Olivieri interviene da par suo con un commento molto pregnante.

CS

Caro Carlo,

la curiosa vicenda della retribuzione <<di risultato>> al direttore generale, priva della valutazione del risultato - che non si capisce bene
perche, si sarebbe dovuta svolgere trimestralmente - di cui ha dato conto il bollettino n. 173, porta ad alcune considerazioni, sia di ordine
generale sul rapporto tra dirigenza e politica, sia, in particolare, sulla piega che questo rapporto sembra prendere negli enti locali.
In premessa, occorre riconoscere che la legge 127/97, nell'introdurre la figura del direttore generale, volutamente ha lasciato assolutamente
indeterminati e generici due aspetti, che invece sarebbe stato opportuno precisare impostando, almeno, i criteri generali: si tratta delle funzioni e del rapporto con il resto della dirigenza, da un lato, e del trattamento economico, dall'altro.
Troppo poco e dire che i dirigenti rispondono al direttore generale (per altro limitatamente alla gestione del Peg) per configurare un rapporto gerarchico, anche se molti autori sembrano aver accettato questa tesi, cosi come molti enti hanno di fatto assegnato al direttore generale una posizione di superiorita gerarchica.
Troppo poco e stabilire che il direttore generale assicura la corretta gestione dell'ente, secondo criteri di efficienza ed efficacia, come se gli
altri funzionari non avessero comunque questo onere.
Del tutto inesistente e il benche minimo parametro (previsto invece per gli incarichi extra dotazione organica di cui all'articolo 51, comma 5-bis della legge 142/90) per il trattamento economico.
In sostanza, come al solito, si tratta di una cornice vuota: per cio alcuni ritengono di poter riempire il quadro con tutti i contenuti piu opportuno, mentre altri propongono una configurazione rispettosa dei principi generali desumibili dall'ordinamento.
Sulla superiorita gerarchica, ad esempio, non si ritiene possibile riferirsi all'articolo 16 del D.lgs 29/93, giacche l'adeguamento degli enti
locali alle disposizioni previste dal D.lgs 29/93 sulla dirigenza debbono avvenire nel rispetto delle peculiarita del loro ordinamento. Il quale
prevede un'unica fascia dirigenziale, a differenza dell'amministrazione statale. Non si vede, quindi, come ritenere una sovraordinazione del
direttore generale, ai sensi del citato articolo 16.
In realta, la funzione specifica del direttore generale appare quella - per altro molto delicata - della definizione del piano dettagliato degli
obiettivi, della responsabilita della complessiva gestione (leggasi, coordinamento della gestione dei dirigenti) ed impostazione dei sistemi di
controllo e reporting, in modo che i dirigenti abbiano, nel corso della gestione, nel direttore generale, e non nella giunta, il loro interlocutore.
L'ambiguita della legge, invece, consente applicazioni disinvolte, che paiono andare ben al di la di quanto le norme consentirebbero.
Cio vale a maggior ragione per la definizione dei requisiti di professionalita: anche in questo caso, la norma non dice assolutamente nulla, sicche e assolutamente ampia la liberta di manovra dell'ente locale.
Mentre, tornando alla dirigenza statale, le modalita di individuazione dei dirigenti e pur sempre legata al possesso di ben determinati requisiti: accesso per concorso, titolo di studio, anzianita nella qualifica, esperienza professionale, qualita degli incarichi dirigenziali svolti.
In apparenza, la legge ha lasciato gli enti liberi di definire la professionalita del direttore generale anche al fine di consentire l'assegnazione dell'incarico a manager privati, per consentire un deciso indirizzo verso l'aziendalizzazione dei comuni.
A parte la riserva derivante dal fatto che i comuni non potranno mai essere aziende, a meno di non essere trasformati in societa commerciali, si constata che nella maggior parte dei grandi centri in cui sono stati nominati i direttori generali extra dotazione organica, quasi nessuno abbia estrazione aziendale. Molti provengono dalla dirigenza pubblica (statale e locale), molti dagli entourage politici e sindacali.
Qui si connette la questione della retribuzione. E' possibile che il legislatore non l'abbia "ingabbiata", proprio per rendere appetibile un
incarico di direttore generale ai manager privati. Pero cio avrebbe comportato per i comuni oneri certamente molto piu gravosi delle sia pur
rilevanti centinaia di milioni pattuite con i direttori attualmente in sella.
Del resto, un Romiti, un Colaninno, un Soru, un De Benedetti guadagnano con le loro attivita cifre a nove zeri rispetto alle quali qualsiasi incarico di dirigenza pubblica, sia pur ben remunerato, desterebbe in loro il piu autentico e motivato disinteresse.
E, pero, rispetto alle medie retributive dei dirigenti, i comuni - ovviamente di maggiori dimensioni - propongono e offrono emolumenti
parecchio interessanti. Occorre chiedersi, a questo punto, qual e il fine di tutto cio, traendo spunto dalla conclusione dell'interessante articolo del professor Sabino Cassese (che dopo aver avviato la traballante riforma della pubblica amministrazione, non perde occasione per criticarla a fondo) su Il Sole 24 ore dello scorso 16 febbraio.
Osserva il Cassese che "Lasciare alla negoziazione collettiva la disciplina dell'alta dirigenza, vuol dire stabilire una condizione di permanente subalternita di questa ai sindacati maggiori. Se questi rappresentano i lavoratori dipendenti delle pubbliche amministrazioni, l'alta dirigenza rappresenta la "parte padronale", quella con cui si stabilisce e si svolge il conflitto di lavoro. Sottoporre anche l'alta dirigenza alla
contrattazione collettiva vuol dire porre status, carriera, retribuzioni, nelle mani della controparte. Tanto piu che i sindacati vorrebbero negoziare persino i criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali generali. L'assimilazione dell'alta dirigenza pubblica al resto dei
dipendenti avrebbe due conseguenze negative, una sulla contrattualizzazione del rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, l'altra sulla guida della macchina pubblica. La contrattualizzazione funziona se opera il conflitto tra due parti, tra datore di lavoro e lavoratori, come nel settore privato. Altrimenti diventa cogestione. La guida degli apparati amministrativi, a sua volta, richiede personale ben selezionato e
sufficientemente autonomo sia dalla politica, sia dai sindacati, per poter assicurare una gestione in funzione di interessi collettivi. Se cio non
accade, si ripete quanto successe in periodo fascista, con la costituzione di una "burocrazia pubblica sindacale". Il governo Prodi ha ceduto, a suo tempo, rendendo precarie verso la politica le posizioni di vertice dell'amministrazione. Ha cosi dato prova di illimitata fiducia nella "classe politica", perche ha affidato a essa il compito di selezionare l'alta dirigenza e ha posto le premesse per un "sistema delle spoglie" (gia
piu del 10% dei dirigenti e cambiato in un anno). Se l'attuale Governo facesse il passo successivo, rendendo questa volta precaria verso i
sindacati la posizione dell'alta dirigenza, si porrebbero le premesse per la distruzione di quel poco di Stato che resta."
Condivisibilissime sono le ultime considerazioni del Cassese, relativamente alla deleteria subordinazione della dirigenza alla politica, perpetrata con le leggi Bassanini e le ultime riforme al D.lgs 29/93.
Meno persuasive le critiche riguardanti la contrattazione. E' vero che i dirigenti, in quanto "parte pubblica" debbono essere equidistanti tanto dagli organi di governo e dalle forze politiche, quanto dai sindacati (che, Cassese non lo dice, spesso sono legati direttamente con le medesime).
Tuttavia, lasciare al solo contratto individuale la definizione di competenze, responsabilita e retribuzione ai dirigenti di vertice non pare
possa aiutarli a mantenersi indipendenti dagli organi di governo che li nominano. Infatti, il dare e connesso ad un avere. Nelle aziende private, dare molto ai manager che consentono incremento di fatturato e perfettamente comprensibile.
Nelle amministrazioni pubbliche non finalizzate al profitto, l'obiettivo della correttezza gestionale va sempre di pari passo con il perseguimento del pubblico interesse. Non pare possa esservi un rapporto tra l'incremento del pubblico interesse, con l'incremento della retribuzione. I valori dell'articolo 97 della Costituzione sono sia un risultato, sia una premessa dell'attivita pubblica.
Legare, dunque, la retribuzione dei dirigenti di vertice esclusivamente alla contrattazione individuale, lascia aperte le porte per un pericolo:
quel quid in piu di retribuzione puo legarsi a risultati fuorvianti dalla corretta ed efficiente gestione, o quanto meno determinare un deprecabile rapporto di sudditanza psicologica tra politico e dirigente, il quale potrebbe essere portato ad agire per riconoscenza al primo.
Effetti collaterali di una contrattazione libera di questo genere possono consistere anche nella retribuzione di un risultato senza misurazione del risultato ad un direttore generale, come nel caso riportato nel bollettino 173.
E c'e da sottolineare che mentre, comunque, il dirigente generale e soggetto ad un'attivita di controllo e valutazione sia strategici che sulla
gestione, da parte dei nuclei, negli enti locali, invece, i direttori generali spesso sono componenti o presidenti di questi nuclei.
Sicche, non solo restano indeterminati (o ingiustificati) funzioni, professionalita, retribuzione, ma la valutazione del risultato resta affidata allo stesso valutato, oppure a nessuno.
Si ha, insomma, la conferma della sensazione, gia ampiamente espressa in dottrina, che il direttore generale sia una sorta di sovrastruttura
politico-gestionale, incontrollabile perche volutamente incontrollata, utile per far apparire una formale separazione tra politica e gestione,
che, nei fatti, invece, non c'e per il troppo stretto legame che stringe il direttore generale all'organo di governo, del quale non appare un
interlocutore, ma un alter ego.
Una regolamentazione, pertanto, di natura generale ai poteri, alle competenze ed alle responsabilita della dirigenza pubblica, di tutta la
dirigenza pubblica, sembra imprescindibile, almeno finche detta dirigenza, ai sensi della vigente Costituzione, debba prestare la propria attivita nell'interesse della Nazione, e non di questo o di quel politico.
Del resto, le organizzazioni sindacali della dirigenza, poiche raccolgono iscritti diversi dalla base sindacale, non pare possano imbrigliare piu di tanto i dirigenti medesimi. O si vuole negare l'associazionismo sindacale per la dirigenza pubblica? Eppure anche i managers privati possono contare su potenti organizzazioni sindacali e piattaforme contrattuali generali, su cui impiantare i contratti individuali, oltre che sulle garanzie della cosiddetta corporate governance, ovvero quello strumento di autoregolamentazione dei poteri dei managers rispetto agli azionisti, che nel limitarne le competenze contemporaneamente ne garantisce l'indipendenza. Appunto. Ma interessa una dirigenza realmente indipendente?
LUIGI OLIVERI

Lo scambio epistolare fra "Terenzio Plauti" e Maria De Zio, cominciato nel n° 173, seguitato nel n° 175, si conclude ora con le riflessive parole di Terenzio.

CS

Questa non vuole essere una replica alla volenterosa e brava De Zio, visto che le domande poste, essendo inquietanti, non potevano ottenere risposta.
Infatti, se si fosse davvero inteso rispondere a quei quesiti non si sarebbero approvati nè la legge 127/97, nè il Dpr 465/97, nè le molte delibere dell'Agenzia che vanno nella direzione esattamente opposta alle domande, cui, comunque, ciascuno è da solo perfettamente in grado di rispondere.
Giusta la solidarietà, ma anche la professionalità non sarebbe da buttare via.
Comunichiamo ufficialmente, comunque, a Gramsci e Turati che il loro tempo è ormai passato...
TERENZIO PLAUTI

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Approfittando della segnalazione del Collega, ho per adesso scaricato la sentenza n°1/99 della Corte Costituzionale, che troverete nel sito internet del Bollettino: di seguito ne propongo un passo che mi pare piuttosto significativo.

CS

"" 2.2.1 - Chiamata più volte a pronunciarsi sulle norme costituzionali che individuano nel concorso il mezzo ordinario per accedere agli impieghi pubblici, questa Corte ha ripetutamente sottolineato la relazione intercorrente tra l’art. 97 e gli artt. 51 e 98 Cost., osservando come in un ordinamento democratico - che affida all’azione dell’amministrazione, separata nettamente da quella di governo (politica per definizione), il perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento - il concorso pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più capaci, resti il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni d’imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione. Valore, quest’ultimo, in relazione al quale il principio posto dall’art. 97 Cost. impone che l’esame del merito sia indipendente da ogni considerazione connessa alle condizioni personali dei vari concorrenti (cfr. sentenze n. 333 del 1993 e n. 453 del 1990).

Deroghe alla regola del concorso, da parte del legislatore, sono ammissibili soltanto nei limiti segnati dall’esigenza di garantire il buon andamento dell’amministrazione (cfr., per tutte, sentenza n. 477 del 1995) o di attuare altri principi di rilievo costituzionale, che possano assumere importanza per la peculiarità degli uffici di volta in volta considerati: ad esempio, quando si tratti di uffici destinati in modo diretto alla collaborazione con gli organi politici o al supporto dei medesimi. ""